Энской республики И.В. Давыденков
III. 5. Надзор за соблюдением законов об ответственности за административные правонарушения*
Состояние законности
И актуальность проблемы
В современных условиях первостепенной задачей является укрепление законности в деятельности государственных органов, наделенных административной юрисдикцией.
Ежегодно в стране регистрируется свыше 60 млн. административных правонарушений; наблюдается тенденция их значительного роста и заметное негативное влияние на состояние законности и правопорядка как в регионах, так и в целом на территории Российской Федерации.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о многочисленных нарушениях административного законодательства в деятельности государственных органов. Ежегодно органами прокуратуры выявляется более 100 тыс. разнообразных нарушений административного законодательства, в том числе около 50 тыс. незаконных правовых актов, противоправно устанавливающих административную ответственность, тем самым нарушающих права граждан.
Поражена многочисленными отступлениями от действующих норм административного законодательства практическая деятельность органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Службы охраны общественного порядка и паспортно-визовой службы органов МВД России.
Многочисленные и достаточно серьезные нарушения административного законодательства также выявляются органами прокуратуры в деятельности административных комиссий органов местного самоуправления, органов Государственного пожарного надзора, Госторгинспекции, Госсанэпиднадзора, Федеральной инспекции труда.
|
|
|
Нередко при возбуждении производств об административных правонарушениях непосредственно прокурорами допускается небрежное отношение к оформлению документов. В результате органы, осуществляющие административную юрисдикцию, лишаются возможности вынести своевременное и законное решение, тем самым сводятся к нулю все усилия по выявлению и пресечению правонарушений.
Типичные нарушения административного законодательства:
1) несоблюдение требований норм административного законодательства, которые влекут за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности;
4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
|
|
|
5) неполное выявление всех требуемых по закону обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;
6) неверная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;
7) нарушение установленного законом порядка административного расследования;
8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;
9) нарушение порядка административного задержания граждан (в том числе факты необоснованного задержания, без составления протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);
10) неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на предмет состояния опьянения и др.);
11) противоправно упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);
|
|
|
12) игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу;
13) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельных определенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, суды);
14) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;
15) непринятие мер по выявлению причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.
Явно неудовлетворительное состояние с исполнением административного законодательства государственными органами, наделенными административной юрисдикцией, незамедлительно требует от прокуроров принятия кардинальных мер по улучшению организации надзора на этом важнейшем направлении их деятельности.
Правовое
Регулирование
30 декабря 2001 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», который вступает в силу с 1 июля 2002 г. (Кодекс состоит из 2 частей и 5 разделов, содержащих 32 главы и 603 статьи).
|
|
|
Принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях продиктовано объективными потребностями государства и общества. Известно, что КоАП РСФСР был принят еще в 1984 году в иных социально-экономических условиях и в основном был ориентирован на защиту интересов государства. За прошедшие годы в административное законодательство был внесен целый ряд изменений и дополнений, однако конкретные нормы прямого действия, предусмотренные во многих законах и устанавливающие административную ответственность, оставались не включенными в КоАП РСФСР, так как были разбросаны по большому числу федеральных законов, что неизбежно осложняло их практическое применение. Процессуальные правила в таких законах надлежащим образом не прописывались, что порождало условия для их неоднозначного, а порою и произвольного применения при рассмотрении конкретных дел. Кроме того, за последнее десятилетие на местах законодательными органами субъектов Федерации было принято множество законов об административной ответственности, многие из которых не соответствуют требованиям Конституции РФ и федерального законодательства.
Теперь все нормы об административной ответственности на федеральном уровне сведены воедино в одном кодифицированном акте.
В КоАП РФ четко изложены общие принципы и основы законодательства об административных правонарушениях; сформулированы составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне; прописаны процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях и их подведомственность, порядок исполнения постановлений о наложении административных наказаний.
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ).
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в ст. 1.3 КоАП РФ дается разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации отнесено установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Вне пределов ведения Российской Федерации правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения осуществляется законами субъектов Федерации. При этом в КоАП РФ закреплено правило о том, что все нормы об административных правонарушениях на федеральном уровне должны включаться в него, а нормы субъектов Федерации должны приниматься только в форме законов.
В КоАП РФ заметный акцент сделан на усиление защиты прав и законных интересов граждан. Этому посвящена содержательная глава об ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан.
Специальная глава посвящена экологическим правонарушениям, правонарушениям в области информации, торговли, общественной безопасности и защите других конституционных прав граждан.
Согласно ст. 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением заключает в себе следующие положения:
1. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
2. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом.
3. При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство.
Важные положения содержатся в ст. 1.7 КоАП РФ, которыми определяются следующие критерии действия законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве:
1. Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения.
2. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
3. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
Ряд важных положений содержится в главе 2 «Административное правонарушение и административная ответственность».
Так, согласно ст. 2.1 КоАП РФ:
1. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
2. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
3. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
В ст. 2.2 КоАП РФ определены следующие формы вины:
1. Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.
2. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Возраст, по достижении которого наступает административная ответственность, установлен в ст. 2.3 КоАП РФ:
1. Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.
2. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.
В КоАП РФ (ст. 2.4) предусмотрена административная ответственность должностных лиц и дано четкое понятие должностного лица применительно к этому виду ответственности. С учетом изменений в экономике страны к ним по ответственности приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели. Для этих лиц предусмотрена повышенная административная ответственность наравне с должностными лицами органов государственной власти.
В ст. 2.5 КоАП РФ содержатся существенные изменения, относящиеся к порядку привлечения к административной ответственности военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.
При этом следует помнить, что, согласно данной норме, все лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут административную ответственность на общих основаниях за нарушение:
законодательства о выборах и референдумах;
в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
правил дорожного движения;
требований пожарной безопасности вне места службы;
законодательства об охране окружающей природной среды;
таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ;
пограничного режима;
режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;
а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов; невыполнение законых требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.
Однако к лицам, указанным в ст. 2.5 КоАП РФ, не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, – и в виде административного штрафа.
В ст. 2.9 КоАП РФ сформулированы основания, дающие возможность освобождения лица от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения, ограничившись при этом устным замечанием.
С учетом происшедших в стране коренных социально-экономических изменений полноправными субъектами ответственности за административные правонарушения согласно КоАП РФ стали не только физические, но и юридические лица.
В ст. 2.10 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность юридических лиц при наличии следующих конкретных положений:
1. Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
2. В случае, если в статьях разделов I, III, IV, V Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
3. При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
4. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.
5. При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение.
6. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
7. В случаях, указанных в ч. 3 – 6 этой статьи, административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.
8. Административные наказания, назначенные в соответствии с п. 2 – 4 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ юридическому лицу за совершение административного правонарушения до завершения реорганизации юридического лица, применяются с учетом положений ч. 3 – 6 ст. 2.10.
Глава 3 КоАП РФ регламентирует вопросы административного наказания, в том числе цели и виды.
Согласно ст. 3.2 Кодекса за совершение административных правонарушений теперь могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
6) административный арест;
7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
8) дисквалификация.
Как видно из изложенного, из перечня видов административных наказаний исключены исправительные работы, которые по существу являются разновидностью штрафа с рассрочкой.
Существенные изменения претерпели административные санкции.
Так, согласно ст. 3.5 КоАП РФ, теперь по общему правилу предельные размеры штрафов установлены для граждан до 25 минимальных размеров оплаты труда, для должностных лиц и частных предпринимателей – до 50, для юридических лиц – до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда.
Максимальный срок лишения специальных прав (в том числе за нарушение правил дорожного движения) снижен с трех до двух лет при одновременном сужении оснований для применения этого вида наказания.
Статьей 3.11 КоАП РФ введен новый вид санкции – дисквалификация, т.е. лишение физического лица права выполнять управленческие функции на срок от шести месяцев до трех лет за такие правонарушения, как: фиктивное или преднамеренное банкротство; неправомерные действия при банкротстве; ненадлежащее управление юридическим лицом; совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий.
В ст. 3.3 КоАП РФ установлено, что:
1. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний.
2. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.
Согласно КоАП РФ такие виды административных наказаний, как: лишение специального права; конфискация и возмездное изъятие орудий и предметов, оказавшихся непосредственными объектами правонарушений; дисквалификация; административный арест и административное выдворение за пределы Российской Федерации могут назначаться за совершение правонарушения только судом (ст. 3.6 – 3.10).
Общие правила назначения административного наказания, перечень смягчающих и отягчающих обстоятельств, вопросы возмещения имущественного ущерба и морального вреда содержатся в ст. 4.1 – 4.7.
Согласно ст. 4.5 КоАП РФ к административным правонарушениям применяются следующие сроки давности:
1. Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации; таможенного; антимонопольного; валютного законодательства; об охране окружающей природной среды; об использовании атомной энергии; о налогах и сборах; о защите прав потребителей; о рекламе – по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
2. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
3. За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении – одного года со дня его обнаружения.
4. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
5. В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Система органов и полномочия должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, содержатся в главе 22 (ст. 22.1, 22.2, 22.3).
Так, согласно ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах компетенции, установленной в главе 23:
1) судьями (мировыми судьями);
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
1) мировыми судьями;
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Полномочия должностных лиц определены ст. 22.2 КоАП РФ следующим образом:
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23, от имени органов, указанных в п. 3 ч. 1 ст. 22.1. Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены рассматривать:
а) руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители;
б) руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;
в) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов, указанных в п. 3 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если главой 23 КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации не установлено иное.
В главе 23 ( ст. 23.1 – 23.61) содержится исчерпывающий перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах их подведомственности (подсудности), определенной конкретными статьями.
В КоАП РФ детально разработаны процессуальные нормы, направленные на обеспечение прав всех участников административного производства. Всего процессуальным вопросам посвящено 103 статьи. Важные положения (во многом отличные от норм КоАП РСФСР) содержатся в разделе IV Кодекса, нормы которого регламентируют производство по делам об административных правонарушений (главы 24 – 30). В частности, к числу таких нововведений, относящихся к предмету доказывания и доказательствам по делу, порядку применения мер обеспечения производства по делам и некоторым иным положениям, относятся следующие статьи Кодекса: 24.4 – «Ходатайства»; 24.7 – «Издержки по делу об административном правонарушении»; 25.4 – «Законные представители юридического лица»; 25.7 – «Понятой»; 25.8 – «Специалист»; 25.12 – «Обстоятельства, исключающие возможность участия в производстве по делу об административном правонарушении»; 26.5 – «Взятие проб и образцов»; 26.6 – «Вещественные доказательства»; 26.7 – «Документы»; 26.8 – «Показания специальных технических средств»; 26.9 – «Поручения и запросы по делу об административном правонарушении»; 26.10 – «Истребование сведений»; 27.2 – «Доставление»; 27.8 – «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов»; 27.11 – «Оценка стоимости изъятых вещей и других ценностей»; 27.14 – «Арест товаров, транспортных средств и иных вещей»; 27.15 – «Привод».
В КоАП РФ предусмотрено, что в качестве защитника лица, привлекаемого к административной ответственности, в производстве по делу об административном проавонарушении может участвовать не только адвокат, но и любое лицо, полномочия которого удостоверяются доверенностью на оказание юридической помощи (ст. 25.5).
В ст. 26.1 четко и предметно сформулированы обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, это:
1) наличие события административного правонарушения;
2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность;
3) виновность лица в совершении административного правонарушения;
4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;
6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Процессуальные нормы, регламентирующие порядок возбуждения дела об административном правонарушении, содержатся в главе 28 КоАП РФ. Согласно ст. 28.1 поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие от правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями: 14.12 («Фиктивное или преднамеренное банкротство»); 14.13 («Неправомерные действия при банкротстве»); 14.21 («Ненадлежащее управление юридическим лицом»); 14.22 («Совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий»); 14.23 («Осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом»), являются также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве – собрания (комитета) кредиторов.
Согласно ст. 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4 («Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором») и ч.1 ст. 28.6 («Назначение административного наказания без составления протокола»). В этой же норме излагаются основные положения, относящиеся к содержательной части протокола.
В ст. 28.3 приведен полный перечень должностных лиц, органов и учреждений, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных соответствующими статьями:
1. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23, в пределах компетенции соответствующего органа.
2. Помимо случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 28.3, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Далее в ст. 28.3 (подпункты 1 – 81 и последующие пункты 3 – 6) приводится исчерпывающий перечень административных правонарушений, предусмотренных конкретными статьями Кодекса, составление протоколов по которым отнесено к компетенции соответствующих должностных лиц перечисленных государственных органов, т.е. по существу данная статья посвящена распределению компетенции должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Сроки составления протокола об административном правонарушении указаны в ст. 28.5 (немедленно после выявления совершения правонарушения или в течение двух суток с момента выявления).
Назначение административного наказания без составления протокола предусмотрено ст. 28.6 КоАП РФ в следующих случаях:
1. Если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда, а при нарушении таможенных правил – в размере, не превышающем десяти минимальных размеров оплаты труда, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф.
2. Если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении.
В КоАП РФ предусмотрен институт административного расследования, которое согласно ст. 28.7 проводится:
1. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.
2. Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и о проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
3. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
4. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.
5. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев.
6. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Статьей 28.8 КоАП РФ определяется направление протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении для рассмотрения дела об административном правонарушении в следующие сроки:
1. Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.
2. Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).
3. В случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 29.4 настоящего Кодекса, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.
Нормы главы 29 КоАП РФ регламентируют процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении, включая подготовку дела к рассмотрению (ст. 29.1); обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом (ст. 29.2); самоотвод и отвод судьи, члена коллегиального органа, должностного лица (ст. 29.3); определение, постановление, выносимые при подготовке к рассмотрению дела (ст. 29.4); место рассмотрения дела (ст. 29.5); сроки рассмотрения дела (ст. 29.6); порядок рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 29.7); протокол о рассмотрении дела (ст. 29.8); виды постановлений и определений по делу (ст. 29.9); постановление (его содержание) по делу (ст. 29.10); объявление постановления по делу (ст. 29.11); определение (его содержание) по делу (ст. 29.12); представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 29.13).
Согласно КоАП РФ постановление об административных правонарушениях, принятое любым органом, может быть обжаловано или опротестовано в установленном порядке. В гл. 30 регламентируется процессуальный порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в частности, предусматривается:
1) право на обжалование постановления по делу (ст. 30.1);
2) порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении (ст. 30.2);
3) срок обжалования постановления по делу (ст. 30.3);
4) подготовка к рассмотрению жалобы на постановление по делу (ст. 30.4);
5) сроки рассмотрения жалобы на постановление по делу (ст.30.5);
6) рассмотрение жалобы на постановление по делу (ст. 30.6);
7) решение по жалобе на постановление по делу (ст. 30.7);
8) оглашение решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу (ст. 30.8);
9) пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу (ст. 30.9);
10) принесение протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу и последующие решения (ст. 30.10);
11) пересмотр вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (ст. 30.11).
Касаясь прав физических и юридических лиц (ст. 25.1 – 25.5), следует сказать, что согласно ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть ими обжаловано:
1) вынесенное судьей – в вышестоящий суд;
2) вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
3) вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
4) вынесенное органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, – в районный суд по месту рассмотрения дела;
5) в случае, если жалоба по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд;
6) постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается (п. 5 ст. 30.2).
Важные правовые положения содержит раздел V КоАП РФ «Исполнение постановлений по делам об административных правонаврушениях» (глава 31).
В ст. 31.1 КоАП РФ указано, что постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:
1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;
2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;
3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
В КоАП РФ предусмотрено, что постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами (ст. 31.2).
Кроме вышеизложенных, в данной главе урегулированы следующие вопросы, относящиеся к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях: обращение постановления по делу к исполнению (ст. 31.3); приведение постановления в исполнение (ст. 31.4); отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.5); приостановление исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.6); прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7); разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления о назначении административного наказания (ст. 31.8); давность исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.9); окончание производства по исполнению постановления о назначении административного наказания (ст. 31.10); исполнение постановления о назначении административного наказания лицу, проживающему или находящемуся за пределами Российской Федерации и не имеющему на территории Российской Федерации имущества (ст. 31.11).
В КоАП РФ сроки давности исполнения постановления о назначении административного наказания значительно увеличены (по сравнению с КоАП РСФСР)и определены в ст. 31.9 следующим образом:
1. Постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу.
2. Течение срока давности прерывается в случае, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания. Исчисление срока давности в этом случае возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые в соответствии с постановлением о назначении административного наказания может быть обращено административное взыскание.
3. В случае отсрочки или приостановления исполнения постановления о назначении административного наказания в соответствии со ст. 31.5, 31.6, 31.8 настоящего Кодекса течение срока давности приостанавливается до истечения срока отсрочки или срока приостановления.
4. В случае рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания течение срока давности продлевается на срок рассрочки.
В последней главе 32 КоАП РФ регулируется порядок исполнения отдельных видов административных наказаний, в том числе:
исполнение постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения (ст. 32.1);
исполнение постановления о наложении административного штрафа (ст. 32.2);
исполнение постановления о наложении административного штрафа, взыскиваемого на месте совершения административного правонарушения (ст. 32.3);
исполнение постановления о возмездном изъятии или конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения (ст. 32.4);
органы, исполняющие постановления о лишении специального права (ст. 32.5);
порядок исполнения постановления о лишении специального права (ст. 32.6);
исчисление срока лишения специального права (ст. 32.7);
исполнение постановления об административном аресте (ст. 32.8);
исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства (ст. 32.9);
порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства (ст. 32.10);
исполнение постановления о дисквалификации (ст. 32.11).
Как видно из содержания названных статей, в каждой из них предусмотрены в основном новые конкретные правовые механизмы, позволяющие обеспечивать реальное исполнение перечисленных видов административных наказаний.
Организация
Работы
Прокурора
В соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.
Таким образом, исходя из требований указанной правовой нормы КоАП РФ и требований ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции РФ; исполнение требований КоАП РФ, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов РФ об административных правонарушениях всеми государственными органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.
Непосредственно к организации работы прокурора относится целый ряд других норм КоАП РФ, регламентирующих конкретные надзорные полномочия прокурора практически на всех стадиях административного производства.
Статьей 25.11 устанавливается, что прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия;
4) прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ непосредственно и только прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями:
нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1);
нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов (ст. 5.5);
отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (ст. 5.7);
нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума (ст. 5.8);
незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме (ст. 5.22);
изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней (ст. 5.23);
нарушение установленного законом порядка подсчета голосов (ст. 5.24);
принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке (ст. 5.40);
нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24);
незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.35);
воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств (ст. 12.36);
нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11);
разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14);
несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в единый государственный реестр юридических лиц (ч. 1 ст. 14.25);
незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений, содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации (ч. 2 ст. 14.25);
неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10);
воспрепятствование доступу членов международной инспекционной группы, осуществляющей свою деятельность в соответствии с международным договором Российской Федерации, на объект, подлежащий международному контролю (ч. 3 ст. 19.4);
нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9);
самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора (ст. 20.26).
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.
О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление (ч. 2 ст. 28.4).
Статьей 17.7 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.
Из диспозиции этой нормы видно, что, во-первых, в ней (в отличие от ст. 16510 КоАП РСФСР) установлена ответственность за неисполнение законных требований не только прокурора, но и широкого круга других должностных лиц, а во-вторых, субъектами ответственности являются как должностные лица, так и граждане. Следовательно, в указанной норме предусмотрены новые дополнительные правовые гарантии по обеспечению деятельности работников прокуратуры и других правоохранительных органов.
Статья 30.10 КоАП РФ наделяет прокурора правом принесения протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление.
Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокуроров субъектов Федерации и их заместителей, Генерального прокурора РФ и его заместителей опротестования вступивших в силу постановлений по делу об административных правонарушениях и решений, принятых по результатам рассмотрения жалоб и прокурорских протестов.
Исходя из основных требований, содержащихся в приказе Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 25 мая 1996 г. № 30, основными задачами органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства являются:
1) целенаправленное и эффективное осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности государственных органов и должностных лиц, наделенных административной юрисдикцией;
2) своевременное выявление правонарушений и оперативное принятие действенных правовых мер по восстановлению и пресечению нарушений прав граждан и юридических лиц, допущенных при рассмотрении дел об административных правонарушениях;
3) полное и своевременное выявление законов и иных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, требованиям КоАП РФ и федерального законодательства;
4) привлечение лиц, виновных в нарушении законодательства, к установленной законом ответственности;
5) выявление причин и условий, способствующих правонарушениям, и принятие мер к их устранению.
В прокуратурах районов, городов и субъектов Федерации надлежит обеспечивать:
а) тщательное изучение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях всеми работниками прокуратур;
б) полный учет всех государственных органов и должностных лиц, наделенных административной юрисдикцией;
в) регулярный сбор данных о совершенных в регионе административных правонарушениях;
г) системный анализ и обобщение административных правонарушений по их характеру и видам, территориям, где они совершены, органам, которыми допущены правонарушения, и виновным должностным лицам, а также по негативным последствиям.
Умело поставленная организация работы с учетом отмеченных выше обязательных условий позволит прокурору правильно выбрать конкретный объект надзорной проверки и верно наметить основной круг вопросов, подлежащих выяснению.
При организации надзора прокурорам надлежит также руководствоваться решением коллегии Генеральной прокуратуры РФ «О результатах обобщения состояния законности при привлечении граждан к административной ответственности» от 14 марта 2000 г., в котором прокурорам предложено держать под неослабным вниманием вопросы обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности, остро и принципиально реагировать на вскрытые нарушения, добиваться безусловного исполнения законных требований, направленных на фактическое устранение и предупреждение нарушений законности.
С целью повышения действенности надзорных мероприятий в
рассматриваемой области прокурорам надлежит:
обеспечить своевременное поступление в прокуратуры необходимых оперативных сведений о совершенных правонарушениях;
систематически анализировать состояние законности и на основе полученных результатов определять объекты проверок;
применять наиболее совершенные методические формы проведения проверок, обеспечивающие полноту выявления правонарушений;
принимать адекватные меры реагирования по фактам выявленных нарушений законов и наказанию виновных лиц.
Непосредственными поводами для проведения прокурором проверок на конкретных поднадзорных объектах являются:
жалобы, заявления граждан и обращения юридических лиц о нарушениях их прав и законных интересов;
сообщения средств массовой информации, содержащие данные, указывающие на совершенные нарушения законодательства;
материалы и документы государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
материалы контролирующих органов;
материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел;
обращения региональных избирательных комиссий о допущенных ущемлениях избирательных прав граждан и иных нарушениях избирательного законодательства;
сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, арбитражного управляющего, собрания (комитета) кредиторов;
а также другая конкретная информация, содержащая сведения о совершенных нарушениях административного законодательства.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что в случаях невыполнения законных требований прокурора он вправе возбудить дело об административном правонарушении и направить его для рассмотрения в суд (ст. 17.7 КоАП РФ).
В процессе подготовки к проведению надзорной проверки прокурор более тщательно знакомится с содержанием тех статей КоАП РФ, которые определяют правовые полномочия органа, где намечается проведение проверки. Одновременно следует ознакомиться с содержанием действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность соответствующего государственного органа (к примеру, милиции; Государственной инспекции по безопасности дорожного движения МВД России; Государственной противопожарной службы; Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей России; Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ; Федеральной инспекции труда и др.). Однако в случаях обнаружения правовых коллизий или расхождений между правовым актом, регулирующим деятельность соответствующего государственного органа, и нормами КоАП РФ надо руководствоваться Кодексом.
Основной круг вопросов, подлежащих проверке, определяется прокурором с учетом следующих обстоятельств:
а) характера предстоящей плановой проверки на выбранном объекте либо внеплановой проверки по конкретному сигналу;
б) степени распространенности и повторяемости нарушений административного законодательства в целом по региону (району, городу, субъекту Федерации);
в) числа лиц, привлекаемых к намеченной проверке (работники прокуратуры, специалисты, общественные помощники);
г) контрольных сроков в случаях проведения проверки по поручению вышестоящего прокурора либо обращения соответствующего органа государственной власти.
В перечень вопросов, относящихся практически к каждой проверке, входят следующие основные вопросы, основанные на требованиях КоАП РФ и иного законодательства об административных правонарушениях:
1) принимались ли органом законодательной власти субъекта Федерации законы об административных правонарушениях и не противоречат ли они общим положениям и принципам, отнесенным КоАП РФ к установлению предметов ведения Российской Федерации в области данного законодательства;
2) не принимались ли в субъекте Федерации законы об административных правонарушениях с нарушением регламента и порядка, определенных конституцией и (или) уставом субъекта Федерации и федеральным законодательством;
3) нет ли в регионе противозаконной практики введения административной ответственности нормативными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
При проведении проверки в государственных органах обращается внимание на следующие вопросы, регламентирующие порядок возбуждения дела об административном правонарушении:
1) надлежащим ли образом составлен протокол об административном правонарушении и содержатся ли в нем все предусмотренные законом сведения, необходимые для разрешения дела; разъяснены ли при составлении протокола законные права и обязанности физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу (ст. 28.2);
2) надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная в КоАП РФ конкретными нормами (ст. 23, 28.3);
3) предоставляется ли физическому лицу или законному представителю юридического лица возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении и представлялись ли ими объяснения и замечания по содержанию протокола (ч. 4 ст. 28.2);
4) не нарушаются ли предусмотренные законом сроки составления протокола об административном правонарушении и сроки его направления для рассмотрения в соответствующий орган (ст. 28.5 и 28.8);
5) соблюдаются ли установленные законом ограничения при назначении административного наказания без составления протокола (ст. 28.6);
6) в полной ли мере выдерживается предусмотренная законом процедура принятия решения о возбуждении административного расследования и порядок его проведения по установленным законом видам административных правонарушений; соблюдаются ли при этом сроки административного расследования (ст. 28.7);
7) во всех ли случаях соответствующими должностными лицами принимались меры к полному и всестороннему выяснению всех требуемых обстоятельств по делу, предусмотренных законом (ст. 26.1);
8) в полной ли мере (при наличии необходимости) должностными лицами по делам об административных правонарушениях собирались и процессуально фиксировались предусмотренные законом доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении конкретного административного правонарушения (ст. 26.2 – 26.11);
9) по всем ли делам в полной мере соблюдаются права и обязанности участников административного производства (лицо, которое привлекается к административной ответственности, потерпевший, законные представители физического и юридического лица, защитник и представитель, свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик (ст. 24.1 – 24.3 и 25.1 – 25.10);
10) всегда ли на практике обеспечивается требование закона о том, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица защитник допускается к участию по делу с момента административного задержания (ч. 4 ст. 25.5);
11) выполняются ли должностными лицами требования закона об обязательствах, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5).
В ходе проверки законности мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях прокурор обращает внимание на соблюдение следующих требований закона:
а) не применялись ли должностным лицом меры обеспечения производства по делу, которые не предусмотрены законом (ст. 27.1);
б) правомочным ли лицом произведено доставление, административное задержание или привод (ст. 27.2, 27.3, 27.15);
в) составлялся ли протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в отделение милиции и содержит ли он все необходимые реквизиты (ст. 27.4);
г) не превышает ли трех часов срок административного задержания, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки (ст. 27.5);
д) удовлетворяются ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы и уведомляются ли родители или лица, их заменяющие, о задержании несовершеннолетних (ч. 3 и 4 ст. 27.3);
е) на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей, присутствовали ли понятые; не изымаются ли вещи и документы без составления протокола; организован ли учет и обеспечивается ли сохранность изъятых у задержанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и невозвращения владельцам (ст. 27.7);
ж) не унижается ли человеческое достоинство граждан при задержании, приводе, доставлении и личном досмотре (противоправное применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, грубость и т.п.);
з) соблюдаются ли требования закона о порядке досмотра транспортных средств (ст. 27.9), осмотра помещений (ст. 27.8), изъятия вещей и документов (ст. 27.10) и при применении других мер (ст. 27.11 – 27.14).
В ходе проверки в органе милиции прокурор знакомится в дежурной части с книгой учета лиц, доставленных за проверяемый период, изучает протоколы об административном задержании граждан и протоколы об административных правонарушениях, в которых содержатся записи о времени и причинах задержания. Одновременно прокурор знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих обоснованность их задержаний и личного досмотра. В необходимых случаях проводятся беседы с задержанным лицом в целях выяснения конкретных обстоятельств его задержания и с работниками милиции, которые производили задержание и составляли об этом соответствующие документы.
Проверки законности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия проводятся прокурором в связи с поступившими сведениями (жалобы граждан, сообщения СМИ, информации должностных лиц органов МВД России) о совершенных нарушениях законодательства.
Порядок и основания применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, которые представляют собой меры пресечения специального назначения, регулируются ст. 12 – 16 Закона РФ «О милиции».
Прокурор вправе поручить проведение проверки законности принятия мер пресечения специального назначения вышестоящему органу внутренних дел. Однако в случаях, когда в действиях работников внутренних дел могут содержаться признаки преступления, когда вышестоящий орган внутренних дел заинтересован в исходе дела и когда случившееся вызвало повышенный интерес (резонанс) общественности, необходимо провести прокурорскую проверку. Методики проведения таких проверок индивидуальны ввиду неоднозначности предмета доказывания. Многое здесь зависит от характера поступившего сигнала.
Путем ознакомления с рапортами работников милиции, заключениями врачей, при необходимости с медицинскими картами амбулаторного больного, историями болезни, путем бесед с пострадавшими, свидетелями, работниками милиции, истребования от них объяснений и совершения других действий прокурор в ходе проверки выясняет:
1) имелись ли законные основания для применения мер пресечения специального назначения;
2) предупреждались ли нарушители о намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие;
3) все ли возможное было предпринято для того, чтобы ущерб (вред) в результате применения мер пресечения специального назначения оказался минимальным;
4) оказывалась ли лицам, получившим телесные повреждения, доврачебная и врачебная помощь, были ли отправлены в лечебные учреждения нуждающиеся лица и уведомлялись ли об этом их родственники;
5) был ли уведомлен прокурор о случаях смерти или ранения и было ли доложено о применении огнестрельного оружия рапортом по команде;
6) возмещен ли ущерб лицам, не причастным к совершению правонарушения, но оказавшимся в зоне применения специальных средств или огнестрельного оружия, а если не возмещен, то почему и предусматривается ли возможность этого.
В ходе проверки следует также поинтересоваться, проходят ли сотрудники милиции специальную подготовку и периодические проверки на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Если были превышены полномочия при применении мер пресечения специального назначения, прокурор проверяет, понесли ли виновные сотрудники милиции ответственность, установленную законом.
Проверки проводятся также по фактам бездеятельности сотрудников милиции, неприменения ими мер пресечения специального назначения, когда для этого имелись законные основания и возможность их применения способствовала бы предупреждению наступления вредных (тяжких) последствий. В ходе этих проверок прокурор устанавливает причины бездеятельности сотрудников милиции и принимает меры по привлечению их к установленной законом ответственности.
В процессе проверки исполнения требований закона, регламентирующего процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения принятых по ним постановлений, выясняется:
1) проводится ли проверяемым органом (должностным лицом) предусмотренная законом подготовка к рассмотрению каждого конкретного дела и выносится ли об этом определение (ст. 29.1, 29.4);
2) учитываются ли при подготовке к рассмотрению дела обстоятельства, исключающие возможность его рассмотрения конкретным судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом (ст. 29.2);
3) не нарушаются ли установленные законом условия, определяющие место рассмотрения конкретного дела об административном правонарушении (ст. 29.5);
4) соблюдаются ли судьей, органом, должностным лицом сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 29.6 КоАП РФ, в том числе:
а) 15-дневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении;
б) этот срок может быть продлен мотивированным определением но не более чем на один месяц, в случае поступления ходатайств либо в случае необходимости выяснения дополнительных обстоятельств;
в) дела об административных правонарушениях, предусматривающих административный арест, рассматриваются в день поступления протокола и других материалов;
г) дела в отношении лиц, подвергнутых административному задержанию, рассматриваются не позднее 48 часов с момента задержания.
При наличии сигналов о правонарушениях прокурор проверяет:
1) всегда ли должностным лицом соблюдается установленный законом порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе:
разъясняются ли лицам, участвующим в деле, их права и обязанности;
рассматриваются ли заявленные отводы и ходатайства;
устанавливается ли факт явки всех лиц, участвующих в рассмотрении дела, и выясняются ли причины неявки участников производства по делу (ст. 29.7);
2) соответствует ли установленным законом требованиям содержание протоколов о рассмотрении дел об административном правонарушении и постановлений по делам, вынесенным должностными лицами (ст. 29.8 – 29.10);
3) во всех ли случаях должностными лицами соблюдается определенный порядок объявления постановлений по делам об административных правонарушениях, и в частности, вручается ли под расписку физическому лицу и юридическому лицу (либо их представителю) копия вынесенного по их делу постановления (ст. 29.8 – 29.10).
При ознакомлении с постановлениями о привлечении к административной ответственности граждан и юридических лиц по каждому делу устанавливается – подтверждается ли их вина рассмотренными доказательствами, правильно и мотивированно ли дана квалификация правонарушения либо изложены основания прекращения производства по делу, обоснованно ли применено административное наказание и не выходит ли оно по своему виду, размерам (штраф) и срокам (лишение специального права, административный арест, дисквалификация) за предусмотренные законом рамки (ст. 29.10 и 3.2 – 3.11).
При проверке прокурором особое внимание уделяется выполнению государственным органом либо должностным лицом требований ст. 29.13 КоАП РФ об устранении причин и условий административного правонарушения, способствовавших его совершению. При этом по материалам рассмотренных дел выясняется, какие меры принимались по этому вопросу и во всех ли необходимых случаях вносились представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. Наряду с этим, проверяется: все ли представления были рассмотрены организациями и должностными лицами, которым они были адресованы, и получены ли от них в течение месяца надлежащие сообщения о принятых мерах.
При выявлении фактов формальных отписок на вносимые органом представления либо оставления их без ответов прокурор рассматривает вопрос о целесообразности проведения надзорной проверки в таком государственном органе и возможном привлечении к проверке соответствующих специалистов.
Согласно п. 7 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу указывается, а затем немедленно объявляется срок и порядок его обжалования. Поэтому в процессе проверки важно установить, по всем ли делам соблюдаются это требование закона, установленный порядок и основания обжалования и последующего пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (ст. 30.1 – 30.11).
Располагая поступившими сведениями о нарушениях государственным органом либо должностным лицом установленных законом сроков и порядка исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, прокурор в ходе проверки выясняет:
а) причины неисполнения постановлений по конкретным делам, виновных в этом руководителей, должностных лиц (ст. 31.2, 31.3);
б) обоснованно ли должностным лицом применялась отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.5);
в) соответствуют ли требованиям закона принятые должностными лицами решения о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7);
г) соблюдаются ли при исполнении постановления о назначении административного наказания установленные сроки давности (ст. 31.9);
д) соблюдается ли порядок исполнения постановления и исчисления срока лишения специального права (ст. 32.6, 32.7);
е) не превышаются ли должностными лицами полномочия, установленные для исполнения постановления о наложении административного штрафа, взыскиваемого на месте совершения административного правонарушения (ст. 28.6, 32.2, 32.3);
ж) нет ли в деятельности органов ГИБДД МВД России противоправных фактов взимания с водителей транспортных средств штрафов на месте нарушения ими правил дорожного движения (ст. 28.6);
з) во всех ли случаях соблюдается требование о вручении или направлении виновному лицу копии постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения (ст. 29.11, 32.1);
и) в полной ли мере соответствуют установленному законом порядку действия соответствующих должностных лиц, которые ими совершаются при исполнении постановлений об административном аресте (ст. 32.8), об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства (ст. 32.10) и о дисквалификации (ст. 32.11).
Большое количество разноплановых государственных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в пределах их подведомственности (подсудности), безусловно, предполагает знание некоторой специфики в методике проведения проверки исполнения законодательства в административной деятельности того или иного органа. Однако, исходя из того, что все основные положения и процессуальные вопросы, предусмотренные Кодексом, в равной мере обязательны для всех органов, наделенных административной юрисдикцией, целый ряд рекомендаций методического характера во многом приемлем при осуществлении проводимых прокурором общенадзорных проверок по исполнению административного законодательства.
В целях получения ответов на изложенные выше вопросы прокурор в ходе проверки исполнения закона изучает и анализирует следующие документы и материалы:
1) нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Федерации и правовые акты органов местного самоуправления (при необходимости также знакомится с содержанием всех других документов, послуживших основанием для принятия того или иного правового акта);
2) статистические отчетные данные государственного органа по административной деятельности;
3) материалы дел об административных правонарушениях, рассмотренных соответствующим государственным органом (протоколы, постановления, другие находящиеся в деле материалы);
4) книги, журналы и другие формы учета зарегистрированных административных правонарушений, лиц, подвергнутых административному задержанию и приводу;
5) книги (журналы) учета о суммах наложенных и взысканных с виновных лиц штрафов;
6) учетные документы об исполнении других административных наказаний, примененных к виновным лицам;
7) жалобы, заявления граждан и их объединений, обращения и письма юридических лиц, поступившие в государственный орган по поводу нарушения их прав, решения, принятые по результатам проверок (а также материалы ранее проводимых проверок по поступившим жалобам и обращениям – объяснения и рапорты, докладные записки, справки, акты, заключения, предписания, распоряжения, приказы, протоколы оперативных совещаний);
8) представления об устранении причин правонарушений и полученные на них ответы.
В случае выявления при проверке нарушений административного законодательства прокурор принимает адекватные меры реагирования.
Рекомендуемая литература
1. Прокурорский надзор за исполнением законодательства органами Госторгинспекции РФ при применении административных взысканий в области торговли. М., 2000.
2. Проведение проверок законности актов административных комиссий органов местного самоуправления. М., 1999.
3. Проверка законности деятельности лицензионно-разрешительных служб органов внутренних дел РФ. М., 1999.
4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях подразделениями паспортно-визовой службы МВД РФ. М., 1999.
5. Проверка законности правовых актов об административной ответственности, принимаемых в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ. М., 1999.
6. Проверка законности правовых актов органов внутренних дел о привлечении к административной ответственности нарушителей общественного порядка. М., 1998.
7. Применение административной ответственности за неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, определенных законом. М., 1998.
Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 289; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!