II.1 НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ*
Надзор за исполнением законов – одно из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана: с реальной защитой и обеспечением прав и свобод человека и гражданина; с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; с утверждением действенной вертикали власти.
В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть надзорного и профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с его помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, принятие мер к их устранению.
Дестабилизационные процессы в экономике, социальной сфере , рост напряженности в межнациональных отношениях, неустойчивость морально-психологического климата в обществе, слабая эффективность государственного управления, низкое качество нормативных правовых актов, особенно принимаемых в регионах, обостренное состояние криминальной ситуации, проявляющееся блокирование усилий правоохранительных органов криминальными структурами – все это требует сохранять и наращивать правозащитный потенциал средств обеспечения исполнения законов и укрепления законности, в том числе надзорные возможности прокуратуры.
|
|
|
Предмет
И пределы надзора
Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 2 января 2000 г.). В нем выделены два самостоятельных элемента:
1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.
Речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение стоящих перед прокуратурой задач, в чем наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора, соблюдение Конституции РФ, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти , местного самоуправления , должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения положений Конституции и закона. Специально выделено в статье закона в качестве составной части предмета надзора – соответствие правовых актов закону, как наиболее значимая характеристика надзорной деятельности прокуратуры.
|
|
|
Содержание используемого в ст. 21 Закона понятия соблюдение Конституции и исполнение закона включает в себя как собственно соответствие закона Конституции и исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.
Соблюдение Конституции и исполнение законов выражается в виде действий или правовых предписаний: в действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются дозволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция Конституции и закона как регуляторов общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.
|
|
|
Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов строго определенной Федеральным законом совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Это: федеральные отраслевые органы исполнительной власти; министерства, государственные комитеты, службы, иные федеральные органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; органы управления и руководители государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень исчерпывающий, дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов.
В зависимости от места в системе органов прокуратуры различается компетенция в области надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, прокуратур городов (районов) и иных специализированных прокуратур.
|
|
|
В компетенцию Генеральной прокуратуры РФ входит осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, органами контроля, их должностными лицами.
Прокуратуры субъектов Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, территориальными федеральными органами исполнительной власти, органами контроля, их должностными лицами.
Прокуратуры городов (районов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, городскими (районными) территориальными органами исполнительной власти, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Специализированные прокуратуры осуществляют надзор в определенных сферах правовых отношений в пределах своей компетенции.
Вышестоящие прокуратуры вправе принимать на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуратур.
Практически важный вопрос: какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная определенность надзорной деятельности прокуратуры.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов , так и законов субъектов Российской Федерации.
В системе законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, первое место, безусловно, занимает Основной закон государства. В Конституции РФ содержатся нормы прямого действия, таким образом оказывается непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения, причем в первую очередь на общественные отношения, наиболее важные для жизнеспособности общества и государства. Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федерации составляет фундамент законности.
В систему действующих на территории Российской Федерации законов входят конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации. В них закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации, положения, характеризующие основы организации государственной власти и местного самоуправления; права, свободы и обязанности человека и гражданина; вопросы отношений государства и личности; порядок формирования и компетенции представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Подзаконные акты в большинстве случаев являются непременным элементом механизма исполнения законов. Общие положения законодательных актов в них получают конкретизацию, снабжаются рекомендациями, расширяющими представление правоприменительных органов об условиях исполнения законов. С их помощью достигается более глубокое и всестороннее уяснение смысла законов. Знать подзаконные акты прокурор, безусловно, обязан, но это не означает необходимости осуществления надзора за их исполнением: исполнение подзаконных актов – это предмет заботы органов исполнительной власти, контролирующих органов. У прокуратуры другие задачи. Подзаконные акты – это акты законоисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Прокуратура, в силу своего государственно-правового статуса, обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.
Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и ставить вопрос об устранении правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов; прокурор не вправе подменять другие органы, его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.
Характер прокурорского надзора, как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которого входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой – обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.
Полномочия
Прокурора
Перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением закона содержится в ст. 22 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации », делятся они на три группы:
1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;
2) полномочия по устранению нарушений закона;
3) полномочия по предупреждению нарушений закона.
Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем: непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов; истребования и изучения необходимых документов; получения информации от физических лиц; а также использования помощи специалистов.
Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведенияи незаконных правовых актов занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям. Оно обеспечивается прежде всего правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение, однако не все лица (к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) понимают это надлежащим образом. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и др.
Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность попадания прокурора в нужное время и место к нужному лицу. Ведомственные, как и иные акты, ограничивающие право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты, должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.
Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, может характеризовать широкий круг вопросов обеспечения законности.
Так, по состоянию средств техники безопасности на производстве может быть составлена исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, о финансах и др.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно, право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Работа прокурора с документами достаточно широка и объемна. В данном случае следует иметь в виду, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как: возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойствен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информации, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.
Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами по кадровым вопросам, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок, проведенных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др.
Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они существенно отличаются.
Первое отличие: совокупность документов, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация.
Второе отличие: прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием представления ему точно обозначенного перечня документов и материалов, с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков.
В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, и при этом предусмотреть меры по обеспечению сохранности соответствующей документации.
Во второй ситуации сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом.
Ознакомление с документами непосредственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных условиях, характеризуется несомненно большим объемом работы. Ознакомление – этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов.
Что касается результатов, к которым способна привести реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществления там работы с документами прокурор может сразу раскрыть правонарушение, т.е. получить в полном объеме сведения, которые позволяют сделать вывод о наличии или об отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правонарушению, и др.
Истребование документов обычно на такие результаты не рассчитано. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора, решаются с ее помощью задачи локального, ограниченного характера.
И наконец, еще одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полномочий. В первом случае – это необходимость оперативного получения нужной информации; обеспечено это может быть только работой прокурора непосредственно на объекте, где хранятся документы. Во втором случае основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок; каких-либо экстраординарных условий здесь не наблюдается.
По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо. На практике тем не менее можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов, например, по той причине, что в них содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тайну, чаще всего – государственную или коммерческую. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.
Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов достаточно четко определен законодательными актами. В них содержится развернутая характеристика сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, определяется порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за нарушение правил работы с документами, содержащими государственную или коммерческую тайну.
Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в редакции от 6 октября 1997 г.) Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну: это сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, производится при наличии соответствующего допуска.
В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип. Постановлением Правительства РФ «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. установлен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну, не могут быть выведены из обычного оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы предприятий и организаций; регистрационные удостоверения, лицензии, патенты; отчетные данные о финансово-хозяйственной деятельности; документы о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов, о численности и составе производственного персонала; сведения о нарушениях правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, о несоблюдении условий реализации продукции; сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах, других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Прокурору этих сведений в подавляющем большинстве случаев бывает достаточно для решения возникающих в надзорной практике вопросов. При истребовании документов, содержащих коммерческую тайну, конфликтных ситуаций не должно возникать, однако они имеют место. Причины неправомерного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в этой области коренятся главным образом в незнании правового порядка регулирования института коммерческой тайны либо его прямом игнорировании. Прокуроры на факты отказа в представлении документов по мотивам присутствия в них коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками таковой не обладают, так и в случаях, когда они действительно подпадают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну.
Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет закон: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок нижестоящих организаций, статистическую отчетность, материалы контролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (организации), с материалами которого знакомится прокурор, и др.
Как правило, истребование документов осуществляется при разрешении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры следует практиковать отслеживание показателей законности в определенных, наиболее актуальных в условиях конкретного места и времени правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Кроме того, согласно установки Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры обязаны планомерно и постоянно проверять соответствие законам нормативных правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издаваемых региональными органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов.
С учетом роли прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны, закон устанавливает, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно (ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Какие-либо исключения из указанного права не допускаются.
Получение информации от физических лиц обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объяснениями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторонностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств совершения противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают предпочтительным и незаменимым видом источника информации, используемым во всех прокурорских проверках. В третьих, объяснение лица, совершившего правонарушение, есть средство защиты его интересов.
Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения объяснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях, а также недолжностных лиц, работающих в исполнительных органах государственной власти.
Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокуратуру. Тактически это наиболее приемлемо, однако при определенных условиях положительные результаты может дать получение объяснений по месту работы опрашиваемого. Не следует допускать заочного получения объяснений (когда, например, текст присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый, и т.п.
Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров-«общенадзорников», как уже отмечалось, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению связанных с надзорной практикой вопросов. Сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в сложные условия: они не могут обладать глубокими познаниями во всех отраслях, которые требуются при разрешении многообразных ситуаций, свойственных их деятельности. Использование помощи специалистов является эффективным средством преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров.
Основные формы участия специалистов в работе прокуроров: консультации для выяснения возникших вопросов; поручение руководителям и должностным лицам поднадзорных объектов проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; участие специалистов при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов.
Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.
Одним из основных полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. (Прямое указание на наличие данного полномочия прокурора содержится еще в Указе Петра I «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.)
Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.
По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, о приведении акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмене. Сфера применения протеста законом ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор за исполнением законов которыми производит прокуратура.
Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проекта протеста, но вносить его от своего имени они не вправе.
Опротестование правовых актов производится прокурорами строго в соответствии с их компетенцией: вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров; нижестоящие прокуроры не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится в орган, издавший незаконный правовой акт, либо в вышестоящий орган.
Наряду с правом опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен правом обращения с требованием о признании таких актов недействующими в суд или в арбитражный суд. Направление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт.
Форма протеста письменная. Обязательными реквизитами протеста являются: точное название органа, в который приносится протест, наименование правового акта, который, по мнению прокурора, находится в противоречии с законом (если противоречат закону отдельные части акта – обязательно выделение их), конкретное перечисление, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований, которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого правового акта закону, четкое изложение требований прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста.
Эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуждается прокурором при наличии данных, указывающих на наличие в имеющихся у него материалах признаков состава преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлениемпрокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принимается к производству самим прокурором.
Производство об административном правонарушении прокурор возбуждает при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие обстоятельств, препятствующих привлечению к административной ответственности в каждом конкретном случае, таких как: недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков, допускающих наложение дисциплинарного взыскания, наличие состоявшегося по тому же факту решения, и др. О возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит постановление, которое направляется для исполнения соответствующему органу, в компетенцию которого входит применение мер административной ответственности.
Прокурор наделен правом требования привлечения лиц, нарушивших закон, к иным видам ответственности – материальной, административной, дисциплинарной. Требование прокурора может быть оформлено как постановление, но, как правило, реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.
Полномочие прокурора, обеспечивающее решение задач устранения нарушений закона, а также предупреждения правонарушений, – это право внесения представления об устранении нарушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция которого позволяет обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Форма представления письменная. В представлении указываются: точное наименование органа или должностного лица, которому вносится представление; вид нарушений закона, по поводу которых применяется данная форма прокурорского реагирования; краткое, но веско аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им обстоятельств; требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления.
Содержащиеся в резолютивной части представления требования прокурора конкретно формулируются только в части принятия мер правового характера (о привлечении к дисциплинарной, материальной и иной ответственности лиц, допустивших нарушение законов, о содержании программ правового обучения должностных лиц, а также руководителей коммерческих и некоммерческих структур, действия которых сопряжены с применением правовых норм). Там, где речь идет о необходимости принятия мер технического, организационного, управленческого характера, прокурор может облекать их в конкретные требования только в том случае, если он располагает на этот счет компетентными заключениями специалистов.
Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.
Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в «чистом виде» представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что определенный превентивный заряд несут в себе все без исключения полномочия прокурора, но именно предостережение включает предупреждение нарушений закона в качестве одной из своих главных задач, наряду с такой задачей, как устранение нарушений закона.
Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом.
Форма предостережения письменная. В тексте документа указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предотвращения возможных нарушений закона, касающихся большого числа лиц, – задержек заработной платы, вовлечения рабочих в акции блокирования транспортных магистралей и др.
Организация
Работы по надзору
За исполнением
Законов
Действенность надзора за исполнением законов, эффективное использование представленных прокурору полномочий обеспечиваются надлежащей организацией работы прокурора на данном направлении надзорной деятельности, которая должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились наиболее актуальные вопросы обеспечения законности. Надзор осуществляется на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Исходя из особенностей ситуации в стране в целом, в регионе, характеристики состояния законности выделяются актуальные направления работы прокурора по надзору за исполнением законов. В современных условиях особого внимания требует борьба с нарушениями законов в сфере экономики, которые отличаются высокой общественной опасностью, посягают на базисные экономические отношения. Причиняемый экономическими правонарушениями вред носит многосторонний характер, а материальный ущерб настолько велик, что несет в себе реальную угрозу не только экономической, но и национальной безопасности России. Правонарушения в сфере экономики являются мощнейшим катализатором практически всех нарушений законности.
Основные направления надзора в данной сфере – это надзор за исполнением: законов о приватизации; о внешнеэкономической деятельности; о земле; о собственности; о предпринимательской деятельности; банковского законодательства; налогового законодательства.
Организация работы в данной сфере предполагает учет и использование результатов других направлений деятельности органов прокуратуры. Надзор необходимо строить таким образом, чтобы достигалось планомерное воздействие на причины правонарушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению. Требования к лицам, осуществляющим «общий надзор», отличаются повышенной строгостью. Они должны обладать высокой общей и правовой культурой, иметь способность самостоятельно принимать решения в любой надзорной ситуации, быть коммуникабельными, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы.
В прокуратурах городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на ведущих этот участок работы помощников прокурора (руководят заместители прокурора либо непосредственно стоящие во главе их прокуроры). В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре РФ надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав подразделений по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.
Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее информационного обеспечения. Все постоянные источники информации должны быть взяты под непрерывный контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях производится систематически и с максимальной полнотой.
Непременное условие эффективной организации прокурорского надзора – квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры.
Планирование составляет неотъемлемую часть управления в органах прокуратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации планирование обеспечивается в соответствии с ее Регламентом, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 89, которым предусмотрено планирование ее работы на полугодие. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов Российской Федерации. Общие принципы и порядок планирования имеют силу и для прокуратур городов и районов, хотя здесь планы обычно составляются на менее длительный срок. Задания по плану формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора.
Важно обеспечить правильные отношения прокуратуры с контролирующими органами, которые имеют более многочисленные штаты. Относительно узкая специализация, хорошая техническая оснащенность позволяют контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров.
К числу ключевых элементов организационного обеспечения эффективного применения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов относится работа по организации проведения конкретных прокурорских проверок. На них замыкаются в конечном счете все действия организационного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок по существу подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направлении.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может охватываться анализ практики исполнения законов по нескольким правовым сферам (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов каким-либо одним органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или даже нескольких их групп (Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство имущественных отношений РФ, Министерство финансов РФ). Охватываемые прокурорскими проверками периоды, как правило, не превышают месячный срок.
Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству.
В основном проводятся проверки текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Содержится она в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, в сообщениях средств массовой информации, письмах руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.
Другой вид проверок носит более масштабный характер, отражает своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитываются особенности конкретной исторической ситуации.
Основные этапы проверки: подготовительный, собственно проверка, реализация материалов проверки.
Подготовительный этап: предметное изучение нужного законодательства; предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств получения анализа и оценки данных, состава лиц, включая специалистов, силами которых должно быть обеспечено ее производство. Все отражается в плане проверки. Существенную помощь в подготовке проверки и разработке обоснованного плана оказывает знание типичных нарушений законов, относящихся к соответствующей правовой сфере.
Собственно проверка (главный, ключевой этап) – получение массива информации, позволяющего обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения. Решается это путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Необходимо использовать тактику прокурорского надзора, поскольку установление фактов нарушений закона часто протекает в ситуациях, характеризующихся отношениями противостояния сторон, по своей природе конфликтных. С помощью тактики надзорных действий определяется оптимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной информации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.
Факты нарушений закона устанавливаются на основе оценки законности действий и актов субъектов правоприменения. В законе пределы допустимых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов правоприменения, этим же целям служит фиксация в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п.1 ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Изучение практики прокурорского надзора позволяет выделить большое количество признаков, показателей несоответствия правовых актов законам. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании закона, регламентирующего иные, нежели отраженные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоения данным органом не принадлежащих ему полномочий.
Другая не менее распространенная разновидность несоответствия правовых актов закону – издание правового акта на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившего силу закона. Причина заключается в недостаточной правовой подготовке субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы.
Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и обоснование заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).
На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Решения прокурора реализуются в форме актов прокурорского реагирования – протеста, представления, постановления.
Данный этап органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением принятых им мер акты прокурорского реагирования могут не достигать своих целей.
Прежде всего контролируется соблюдение установленного действующим законодательством порядка рассмотрения прокурорских документов. Расследование возбужденного постановлением прокурора уголовного дела производится в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; производство об административном правонарушении – по правилам административного законодательства; порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
В процессе контроля обращается внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, своевременность принятия по ним мер.
Сообщение о принятых мерах представляется прокурору в письменной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в сообщении, с данными, которыми располагает прокуратура, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о реальности и достаточности мер, о принятии которых информируется прокурор. В сложных случаях практикуется проведение контрольной проверки.
Основные задачи
Надзора прокуратуры
За исполнением законов
При осуществлении работы по отдельным направлениям надзорной деятельности (за исполнением налогового законодательства, законодательства о земле, о собственности, внешнеэкономической деятельности, банковского законодательства и др.) принципиальное значение имеет точное определение задач и предмета надзора, что позволяет прокуратуре заниматься именно своим делом, избегать подмены других органов, в первую очередь контролирующих.
Примером может служить обобщенная практика надзора за исполнением земельного законодательства. Здесь типичные нарушения законов: незаконный отказ органов местного самоуправления, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в предоставлении земельных участков для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств; утверждение противоречащих законодательству уставов сельскохозяйственных кооперативов и товариществ; фиктивное создание крестьянских (фермерских) хозяйств; самовольный захват земельных участков, незаконный перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель, нарушение порядка оформления права собственности на землю и др.
Принцип обеспечения соблюдения верховенства Конституции и исполнения законов всегда был смыслом и главной целью надзорной деятельности прокуратуры. Ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прямо указывает, что прокуратура Российской Федерации – единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и соблюдением законов на территории Российской Федерации. В Положении об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, утвержденном Генеральным прокурором РФ 25 июля 2000 г., одной из главных задач и направлением деятельности управлений признано обеспечение исполнения на территории федерального округа положений Конституции Российской Федерации в сфере государственного строительства и федерализма. В этих нормах заложена основная задача прокурора – обеспечение единой конституционной законности на территории всей Российской Федерации.
Органами прокуратуры начиная с 2000 года проводится широкомасштабная деятельность по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством – конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных правовых нормативных актов регионального уровня. Прокуроры, нередко преодолевая серьезные противодействия местных властей, принесли тысячи протестов на противоречащие Конституции РФ и федеральным законам положения конституций, уставов и иных правовых актов, что позволило приблизиться к созданию единого правового поля страны.
Однако названые успехи нельзя считать достаточными. В деле решения стратегической задачи укрепления правовых основ государственности прокурорские усилия не совсем соответствуют обстановке в обществе. Прокуроры «сняли только первый пласт» незаконного правотворчества (уставы и наиболее одиозные местные законы), но не сумели повсеместно добиться приведения в соответствие с Конституцией РФ нормативных правовых актов регионов.
Важной задачей является приведение в соответствие с федеральным законодательством договоров о разграничении предметов ведения и соглашений к ним Центра и субъектов Федерации. Большинство заключенных договоров не отвечают требованиям законности . Задача органов прокуратуры заключается не только в выявлении уже действующих незаконных правовых актов, но и в предупреждении прокурорскими средствами принятия новых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Данная задача является сегодня первоочередной для прокуроров в деле укрепления государственности, принципов федерализма, отстаивания интересов государства, от имени которого они осуществляют свои надзорные функции.
В системе мер по осуществлению государственно-правовой реформы, обеспечению укрепления государства, правопорядка и единства законности особое значение имеет надзор за исполнением законов: «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Названные законы направлены на реформирование законодательных основ организации государственной власти, обеспечение единства и укрепления законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечение верховенства Конституции и федеральных законов, развитие конституционных принципов федерализма, предполагающих сочетание широких прав субъектов Федерации с неукоснительным соблюдением федеральных законов.
Указанные законы концептуально меняют направление развития федеративных отношений, вводя их в нормальное русло развития федерализма в России, упорядочивают деформированную вертикаль власти и ставят заслон децентрализации России.
Таким образом, надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является ключевым, имеет универсальный характер и присутствует во всех сферах прокурорского надзора.
Дата добавления: 2018-08-06; просмотров: 433; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!