Что такое правовое зонирование, для чего и кому оно нужно?
Правовое зонирование территории города это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания.
Правовое зонирование это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку, в этих зонах расположенных, определяются правила использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают:
- виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе избирать приемлемые для них виды использования, а также менять их в зависимости от коньюнктуры рынка; в специально оговариваемых случаях для этого требуется соблюдение определенных условий и согласования по критериям непричинения ущерба сопряженным владениям);
- предельные (минимальных и/или максимальных) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;
- предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках :
- минимальные отступы построек от границ земельных участков,
- максимальные показатели:
- высоты/этажности построек,
- процента застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка),
- коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений - существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка).
- показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования.
Правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местных нормативных правовых актов, например, как “Правила землепользования и застройки” соответствующего города, поселения. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, - административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.
Указанные нормативные правовые акты обычно содержат текстуальную и картографическую части. Те кствключает юридические нормы и описание процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости. Картографическая часть обычно включает карту (карты) правового зонирования городской территории, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон - регламент разрешенного использования.
Правовое зонирование “работает” на рынок и в условиях рынка недвижимости, т.е. в ситуации, когда целевые установки городских органов и методы реализации их планов должны измениться кардинальным образом. Логика этих установок теперь выглядит существенно иначе , чем прежде:
- местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновремено , ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда - ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами - владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами;
- градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.
По мере утверждения рыночных отношений, все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства, и наоборот - утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.
Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо его двум главным участникам - муниципалитетам, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам - с другой стороны.
Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики станут:
- резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам - инвесторам, застройщикам;
- инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;
- сосредоточение бюджетных средствдл я социальных программ с использованием, так называемого, "кумулятивного эффекта зонирования". Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д.
Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать):
- во-первых, ситуация возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с "пакетом" четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы
- во-вторых, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые "ждут" своих потенциальных владельцев;
- в третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации;
- в четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недвижимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования.
Однако , некоторые административные структуры могут воспринять правовое зонирование как ненужное и вредное для их ведомственных интересов “изобретение”. При наличии правового зонирования они могут лишиться возможности принимать решения при согласовании и утверждении проектов, основываясь исключительно на своих субъективных представлениях, так как эти решения можно будет оспорить в суде на основе четко обозначенных правовых критериев. Кроме того, с введением регламентаций зонирования часть рутинных, но хорошо оплачиваемых работ этих служб окажется избыточной или не нужной.
Очевидно, что в итоговом балансе общие приобретения от введения правового зонирования значительно перевешивают частные потери.
Вступление в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования
Как соотносится зонирование с градостроительным планированием и регулирования землепользования?
Зонирование в форме местных нормативных правовых актов “работает” в системе документов градорегулирования .
Правовое зонирование является средством реализации планов развития города. Оно нуждается в исходном плановом документе как своем основании. Таким документом является генеральный план. В свою очередь документы правового зонирования закладывают основу для реализационных документов последующего уровня вплоть до проектов строительства отдельных объектов. Состав документов градорегулирования муниципального уровня может варьироваться в зависимости от политики органов местного самоуправления и специфики конкретного города. В качестве примерной (модельной) может быть предложена следующая схема:
1. Документ градостроительного планирования развития города - генеральный план;
2. Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - “Правила землепользования и застройки”;
3. Градостроительные документы применительно к частям городской территории - проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки;
4. Проекты отдельных объектов.
Генеральный план. Правовой статус и содержание этого документа должны измениться в соответствии с новыми условиями рыночной экономики.
Правовой статус генерального плана должен определяться тем, что он:
- будет адресован непосредственно административным органам местного самоуправления в виде общих рекомендаций относительно обустройства и развития городской территории в целом и в виде прямых указаний относительно развития муниципальной инфраструктуры;
- будет открытым для граждан документом;
- будет содержать базовую информацию для разработки местных нормативных правовых актов - юридических документов правового зонирования.
Генеральный план будет иметь меньшую юридическую силу в сравнении с документами зонирования. Общие решения генерального плана будут иметь, главным образом, рекомендательный характер и не будут иметь силы прямого указания для исполнения владельцами недвижимости. Эти решения, учтенные в документах зонирования, будут преобразованы в юридическую форму, прежде всего в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, расположенных в различных зонах города. Решения нормативно-технического документа (каковым ныне является генеральный план) проходят через фильтр нормативного правового акта (в виде документов зонирования) и только после этого напрямую адресуются всем владельцам недвижимости и иным лицам в качестве обязательных к исполнению решений.
Должно измениться и содержание генерального плана. Он мог бы включать две части: стратегический план и пространственный план.
Часть I, стратегический план, устанавливает:
- реалистическую оценку существующих и потенциальных ресурсов города;
- 2-3 сценария возможного развития города, основанных на различных допущениях относительно его места в общем контексте региональной и национальной экономики;
- концепции городских программ по инициированию строительного обустройства города применительно к каждому из сценариев.
Часть II, пространственный план, устанавливает:
- приближенное описание функциональных зон с позиции их потенциальных возможностей для различных видов строительства и их соотношения с другими функциональными зонами города;
- описание основных транспотных и инженерно-технических коммуникаций, а также генерализованные программы по их строительству, поддержанию и финансированию.
Пространственный план может содержать рекомендации для разработки документов правового зонирования, а также основания для такой разработки в форме схем ограничений землепользования по различным основаниям - охраны культурного наследия, экологии, охраны природных ландшафтов, соотношения застраиваемых и незастраиваемых территорий и др.
Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - “Правила землепользования и застройки”.
“Правила землепользования и застройки” устанавливают юридически фиксированные границы территориальных зон с перечнями видов разрешенного использования и строительного изменения недвижимости в этих зонах.
Правила используются как юридическое основание для согласования строительных намерений владельцев или претендентов на владение недвижимостью, для предоставления разрешений на строительство на конкретных земельных участках, а также как граничные условия при разработке проектов отдельных частей города, связанных с установлением и изменением, перепланировкой границ земельных участков, формированием единиц недвижимости.
Градостроительные документы применительно к частям городской территории - проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки
Проекты планировки. Сохраняют свою значимость как важный компонент системы градостроительного проектирования, но они модифицируется в зависимости от того, разрабатываются ли эти проекты на вновь осваиваемые или реконструируемые территории. Устанавливают:
- пространственную структуру проектируемой территории в форме общей схемы или концепции,
- красные линии,
- схему временной последовательности освоения, преобразования территории в зависимости от инвестиционно-строительных намерений застройщиков,
- экономические обоснования эффективности использования территории.
Особенности проектов:
- преобразования планируются не как "одноразовая" строительная акция, а как координация многих малых проектов, часть которых осуществляется городскими службами, а часть - за счет инвестиций большого количества частных лиц;
- разрабатывается стратегия действий городских и государственных органов по руководству и инициированию процесса привлечения максимального объема инвестиций в реализацию проекта;
- решаются вопросы финансирования строительства инженерно-технической инфраструктуры и вопросы возврата средств, потраченных городом на эти цели; эти вопросы решаются в контексте городских планов капитального строительства объектов муниципальной инфраструктуры;
- в состав проектов планировки могут включаться проекты подразделения территории на земельные участки, однако это не является обязательным и такие проекты подразделения могут разрабатываться позже как самостоятельная стадия проетирования , так как это описано ниже.
Проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки. Устанавливают:
- границы земельных участков, в том числе резервируемых для общественных нужд;
- расположение улиц, подъездов, трасс инженерно-технических коммуникаций, границы действия публичных сервитутов.
Назначение документа:
- обеспечить основания для формирования земельных участков как единиц недвижимости в соответствии с зональными предписаниями относительно предельных параметров участков, их пропорций и формы;
- обеспечить рациональную планировочную организацию территории таким образом, чтобы предоставить каждому участку непосредственный доступ со стороны улицы/проезда и к линиям инженерно-технической инфраструктуры с установлением (при необходимости) границ действия публичных сервитутов, предотвратить появление нестандартных и неиспользуемых земельных участков.
Проекты отдельных объектов. Особенности: хотя город не имеет возможности прямо и непосредственно контролировать время и объемы строительных проектов, осуществляемых частными лицами, он (город) обладает не менее эффективными средствами косвенного воздействия на наэтот процесс (в форме зонирования, подготовки муниципальной инфраструктуры).
Устанавливают (в соответствии с правилами зонирования, строительными нормами и правилами, правилами подключения к инфраструктуре, другими обязательными требованиями) конкретные параметры и характеристики индивидуальных объектов строительства.
Ключ к эффективной городской планировке в нынешней России заключен в осознании того факта, что к успеху ведут не крупномасштабные, комплексные и выполняемые как одноразовые строительные акции проекты, а аккумулирование малых действий и малых инвестиций, реализуемых постоянно и последовательно в рамках стабильных правовых гарантий.
Выполняя планирование для первоначально скромного и поступательного роста строительной активности, города смогут обеспечить самым действенным образом привлечение большого числа горожан и инвесторов к участию в экономическом развитии, которое может стать следствием и результатом осознания реальной стоимости земли.
Дата добавления: 2018-05-12; просмотров: 543; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!