САНКЦИЯ И ОСОБЕННОСТИ ВИДОВ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Отсутствуют страницы 121-124
В статье А.А. Собчака «Экономико-правовые аспекты имущественной ответственности» («Сов. государство и право», 1972, №2) приведены результаты опроса директоров 241 предприятия Сибири и Дальнего Востока о том, какое влияние на работу предприятия оказало известное постановление Совета Министров СССР от 27 октября 1967 г. «О материальной ответственности предприятий и организаций за невыполнение заданий и обязательств» (СП СССР, 1967, № 26, ст. 186), увеличившее размер неустойки за неисполнение и ненадлежащее исполнение хозяйственно-договорных обязательств (эти неустойки на деловом языке хозяйственников и арбитражных работников обычно именуются «санкциями»). Все директора единодушно расценили эту меру как фактор, в меньшей степени повлиявший на улучшение работы предприятий (с. 80). М И. Брагинский защищает традиционное понимание мер гражданско-правовой ответственности как вторичного особого (охранительного) обязательства и поэтому присоединился к той трактовке ответственности, которая дана в работе О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородского «Вопросы теории права». Проанализировав некоторые данные, свидетельствующие о слабой эффективности ответственности в хозяйственных обязательствах, М. И. Брагинский, однако, пришел к выводу, что «основной причиной ограниченного предъявления требований о возмещении убытков является то, что у предприятий нет достаточного стимула к получению соответствующих сумм» (Брагинский М. И. Повысить эффективность ответственности в хозяйственных обязательствах.— «Сов. государство и право», 1972, № 8, с. 80). Автор резонно указывает на то, что необходима обоюдная заинтересованность сторон в исполнении обязательства, а в случае, если оно не исполнено, чтобы стороне, нарушившей обязанность, было невыгодно платить убытки, а потерпевшей – взыскивать эти убытки. Автор связывает решение этих вопросов с материальной заинтересованностью коллективов, с влиянием результатов работы предприятия на размер фондов стимулирования и с некоторыми другими экономическими и (de lege ferenda) юридическими мероприятиями (с. 81—84). Предложения эти заслуживают внимания и рассмотрения; но на них в настоящей части работы, посвященной содержанию понятия юридической ответственности, останавливаться мы не можем. Как ни ослаблено значение неустойки, нельзя ее рассматривать только как меру наказания за нарушение договорной обязанности без учета ее хозрасчетных функций.
|
|
|
И. Н. Петров считает, что взыскание кредитором неустойки – это наказание для должника, преследующее цели общей и частной превенции. Он одобряет идею изъятия в доход государства у социалистических хозяйственных организаций «почти всех сумм получаемых штрафов, превышающих суммы штрафов уплаченных», поскольку неустойка выполняет не компенсационную, а «наказательную» функцию (Петров И. Н. Характерные черты гражданско-правовой ответственности. – «Ученые записки ВНИИ советского законодательства». М., 1970, вып. 20, с. 60). Трудно с этим согласиться. Во-первых, уплата неустойки зачастую заменяет возмещение убытков. Как отделить в этом случае убытки от штрафа? Во-вторых, такой подход к неустойке полностью парализует ее действенность как фактора, стимулирующего исполнение обязанности и заинтересованность кредитора в ее истребовании.
|
|
|
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.125
Кроме всего, оказывается, что у потерпевшей от неисполнения обязательства стороны нет достаточной заинтересованности в том, чтобы взыскать убытки,— ведь они не засчитываются ей в выполнение плана, не заменяют ей ту продукцию, которую она не смогла выработать вследствие неполучения необходимых материалов, сырья, оборудования от поставщика. К тому же, если даже убытки и взысканы, то их сумма нередко в виде свободного остатка прибыли поступает в бюджет, а не на собственные нужды предприятия.
|
|
|
Парадоксальный на первый взгляд вывод. Но он парадоксален лишь для тех, кто, следуя учению об уголовном наказании и об административном взыскании, усматривает в возмещении убытков и уплате неустойки те же черты, которые свойственны этим мерам ответственности. Но это – весьма различные меры ответственности.
Если же правильно подойти к сути дела, то надо признать, что возникшие вследствие нарушения основной (первоначальной) обязанности производные или сопутствующие обязанности далеко не во всех случаях могут заменить или восполнить основную обязанность. Не случайно в цивилистической теории они именуются суррогатами исполнения. И поэтому при-нуждение к исполнению в натуре в сфере имущественных отношений является более эффективной мерой ответственности, чем принуждение к исполнению обязанности с измененным (по терминологии М.М. Агаркова) содержанием или обязанности, возникшей из дополнительного соглашения, направленного на обеспечение основной обязанности (выплата неустойки, потеря задатка, обязанность погасить сумму задолженности из стоимости заложенного имущества и др.). Не надо «криминализировать» гражданско-правовую ответственность и находить в ней те черты, которые присущи лишь уголовному наказанию и примыкающему к нему административному взысканию.
|
|
|
Сторонники теории мер защиты прав в качестве одного из аргументов, оправдывающих обособление защиты прав от мер юридической ответственности, указывают на то, что субъективные права защищаются и при отсутствии вины нарушителя права. При этом
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.126
в качестве аргумента приводится иногда восстанов-ление нарушенного права владения собственника вещи, виндицировавшего ее у добросовестного приобретателя. Вопрос о безвиновной ответственности будет рассмотрен ниже. Здесь лишь отметим следующее.
Как уже неоднократно подчеркивалось, противоправное нарушение обязанности лицом, на которое возложена обязанность, влечет за собой реакцию государства, направленную на восстановление (если это возможно) нарушенного права. При этом не следует смешивать обязанность с принуждением. Собственник вправе истребовать свою вещь, выбывшую из владения помимо его воли, у добросовестного приобретателя. Это юридический факт, с которым закон связывает возникновение у добросовестного приобретателя обязанности возвратить вещь собственнику. Одновременно у приобретателя возникает право на возмещение убытков у лица, передавшего в собственность ему вещь. Никакой ответственности приобретатель перед собственником не несет, если он исполняет обязанность – передает собственнику вещь. Возникшее между собственником и приобретателем правоотношение прекращается исполнением обязанности. Ответственность как состояние принуждения к исполнению обязанности возникает тогда, когда приобретатель совершает правонарушение – не исполняет добровольно лежащей на нем обязанности передать вещь собственнику. В этом случае налицо и объективный момент – противоправность (удержание чужой вещи), и субъективный – вина.
Итак, то, что для потерпевшего, осуществляющего свое право при помощи государственного принуждения, является мерой- его защиты, то для обязанного лица, нарушившего чужое право и принуждаемого к его восстановлению,— юридической ответственностью. Это две взаимосвязанные стороны одного явления.
3. Обратимся теперь к мерам оперативного воздействия. Как видно из предыдущего изложения, эти меры некоторыми авторами также зачисляются в разряд санкций. Напомним, что под этими мерами подразумеваются такие действия, которые применяются
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.127
к нарушителю гражданских прав непосредственно самим управомоченным лицом как стороной в гражданском правоотношении, не прибегая к помощи государственных юрисдикционных органов или органов общественного принуждения[207][1]. Какова истинная природа указанных мер?
В целом следует согласиться с теми, кто выводит эти меры за рамки ответственности[208][2]. Приведенные выше примеры их применения почерпнуты главным образом из содержания двусторонних договоров. Эти договоры, как известно, порождают взаимные права и обязанности сторон: каждая из них, по общему правилу, является кредитором в отношении одного действия и должником – в отношении другого. Статья 139 ГК РСФСР 1922 года поэтому предусматривала возможность отказа одной стороны в удовлетворении требования другой до получения встречного удовлетворения. Статья 177 ныне действующего ГК РСФСР в смягченном виде воспроизводит это правило, указывая в позитивной форме, что взаимные обязанности по договору должны исполняться одновременно, если из закона, договора или существа обязательства не вытекает иное. Из этого следует, что односторонние действия, исходящие от управомо-ченного лица и направленные на обеспечение встречного удовлетворения, не являются санкциями, тем более – мерами ответственности. Речь идет лишь об одностороннем осуществлении принадлежащего стороне правомочия, являющегося одним из звеньев цепочки действий, обеспечивающих надлежащее исполнение договора[209][3].
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.128
Таким же односторонним осуществлением права является выполнение управомоченным лицом за счет обязанного лица определенных работ, им не исполненных, перевод неисправного должника на другую систему расчетов и т.д. Право на такое одностороннее действие предусмотрено законом или договором, включено в содержание правоотношения.
Все эти и приведенные выше примеры характеризуют процесс исполнения сторонами обязанностей и осуществления правомочий в двустороннем правоотношении, процесс, действительно направленный, как это верно отмечено в литературе, на восстановление эквивалентности отношений в целях надлежащего исполнения обязательства[210][4].
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.129
Положение меняется тогда, когда другая сторона возражает против таких односторонних действий считает их неправомерными. Возникает спор, разрешаемый, если стороны не придут к соглашению, юрисдикционным органом. Последний либо санкционирует это действие (здесь санкция выступает в значении одобрения, подтверждения правомерности действия), либо отказывает в таком признании правомерности действия.
Если правомерность подтверждена – нет ответственности, ибо такое подтверждение является лишь констатацией того, что управомоченное лицо надлежащим образом осуществило свое право. Если правомерность одностороннего действия не подтверждена, следовательно, было правонарушение и решение юрисдикционного органа, обязывающее к совершению действия, исправляющего это правонарушение, является установлением юридической ответственности за содеянное.
Из сказанного напрашивается вывод, что там, где применяется санкция как угроза государственного или общественного принуждения к исполнению обязанности, реализация такой санкции – юридическая ответственность. Там; где воздействие одной стороны в правоотношении на другую проявляется как осуществление принадлежащего первой стороне правомочия, ответственности нет.
Итак, следует признать, что термин «санкция» обозначает различные явления. Во-первых, под санкцией понимают ту часть нормы, которая указывает на меры государственного принуждения в случае ее неисполнения. Во-вторых, термином «санкция» обозначают и иные меры воздействия на участников правоотношения, как связанные, так и не связанные с принудительной акцией государства, но порождающие определенные, вытекающие из осуществления принадлежащих этим участникам прав невыгодные последствия для обязанного лица. Мы не останавливаемся здесь на других значениях слова «санкция» (одобрение закона, санкция прокурора и т.д.) как не имеющих отношения к теме работы. Полагаем, что санкцией в точном смысле этого слова следует именовать лишь заложенную в юридической форме воз-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.130
можность (угрозу) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности.
4. Необходимо эти выводы, сделанные главным образом на материале гражданского права, проверить прежде всего данными административного права. Речь идет об этом потому, что, как уже отмечалось, административно-правовая ответственность близка к уг.оловно-правовой, но некоторые меры административной ответственности соприкасаются с мерами гражданско-правовой ответственности. Кроме того, меры административной ответственности применяются в сфере финансовых, земельных, а также иных отношений, возникновение которых связано с рациональной эксплуатацией и защитой природы.
Здесь нет надобности исследовать все основания и виды административно-правовой ответственности в их соотношении с другими мерами административного принуждения. Это исследование проделано советскими административистами и выражено в значительном ряде монографических и иных работ. Отправляясь от этих работ, мы коснемся лишь некоторых спорных вопросов, связанных как с самим пониманием ответственности административистами, так и ее соотношением с иными видами административного принуждения.
То обстоятельство, что нормы, регулирующие разнообразные организационные отношения, отношения по управлению в различных областях политической, хозяйственной и социально-культурной жизни социалистического общества, а также в области поддержания общественного порядка (под которым в данном случае понимается порядок поведения граждан в общественных местах), по общему правилу, имеют императивный характер, вызвало у некоторых админи-стративистов тенденцию к отождествлению категории власти, в частности государственной власти, с категорией принуждения, а также смешение обязанности, установленной правовой нормой, с государственным принуждением. Отсюда делался вывод о том, что в административном праве существуют меры принуждения, не являющиеся мерами ответственности, что
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.131
административное принуждение не во всех случаях является лишь реакцией на правонарушение[211][5].
Между тем известно, что подавляющее большинство граждан и должностных лиц добровольно и сознательно исполняют и соблюдают предписания государственной власти, но это отнюдь не колеблет того, что эти предписания, выраженные в нормативной форме, равно как и индивидуальные акты, обеспечиваются угрозой, возможностью принуждения, применяемого к нарушителям этих предписаний. Обязанность, установленная в норме, в индивидуальном административном акте – это еще не принуждение.
Поэтому в дискуссии, которая велась по поводу природы административного принуждения, его видов, соотношения с ответственностью, мы в основном присоединяемся к авторам, выступающим против расширительного толкования административного принуждения, против возможности применения принудительных мер при отсутствии правонарушения.
Защищая мнение, что административно-правовая ответственность – реакция на правонарушение, эти авторы справедливо обращают внимание на то, что лишь при нарушении обязывающих или запретительных норм наступает эта реакция – принуждение к их исполнению. Правильным следует признать утверждение, что нельзя считать административным принуждением предписания, содержащие определенные ограничения (например, закрытие границы в связи с какими-либо чрезвычайными и угрожающими госу-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.132
дарственным интересам обстоятельствами; запрет движения по улицам, где оборвались электрические провода, и др.). Это властные акты, предписывающие определенные обязанности,— воздержание от определенного поведения под угрозой принуждения в случае нарушения этих обязанностей, т.е. это диспозиции императивных норм.
Сложнее обстоит дело с юридической квалификацией обязанности, вытекающей из предписания о принудительном лечении лиц, страдающих определенными болезнями. В этих случаях можно говорить о применении принуждения лишь тогда, когда иного варианта поведения, кроме явки на принудительное лечение, у обязанного к этому лица нет (иначе будет применено физическое принуждение). В этих случаях обязанность явиться на принудительное лечение связана с необходимым к тому принуждением, т.е. налицо та же ситуация, что и в уголовном праве.
Едва ли здесь нужно включаться в дискуссию, ведущуюся административистами по поводу того, какие именно меры принуждения следует отнести к преду-предительно-пресекательным, какие – к восстановительным. По этому поводу были высказаны самые разнообразные и противоречивые мнения. Но, по-видимому, наиболее правильным является в настоящее время разделение административного принуждения на меры: а) предупредительные, б) пресекательные и в) взыскания.
В настоящее время большинство административи-стов склоняется к тому, чтобы исключить меры предупреждения и меры пресечения из административной
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.133
ответственности и ограничить ее взысканиями за административные проступки (предупреждением, административным штрафом, лишением специальных прав, исправительными работами, конфискацией имущества, административным арестом). Как видно из сказанного, существенное разногласие имеется среди административистов по поводу того, чтб такое принуждение и когда оно применяется – только ли при правонарушении или независимо от правонарушения.
Дискуссия по этим вопросам еще не закончилась. Возможно, что наиболее приемлемые и правильные ограничительные признаки будут найдены при окончательной отработке проекта Основ законодательства об административной ответственности Союза ССР и союзных республик.
Для целей нашей работы важно не столько то, в какую классификационную группу будет включена та или иная мера административного принуждения как мера ответственности, сколько то, что является общим для всех этих мер, несмотря на разнообразие оснований их возникновения. Равным образом нас интересует и то особенное, что различает эти меры, ибо, как уже отмечалось, некоторые из них тяготеют к мерам уголовного наказания, другие – к правовосстановительным видам ответственности, третьи имеют черты, отличающие их как от тех, так и от других.
Но сначала определим свою позицию по поводу понятия проступка как вида правонарушения, характерного для административного права. Оставляем пока в стороне проступки, влекущие за собой дисциплинарную ответственность. Известна продолжающаяся многие годы дискуссия о том, является ли проступок общественно опасным или общественно вредным действием. Вслед за многими правоведами, в частности за И.С. Самощенко, мы являемся сторонниками взгляда на проступок как общественно вредное действие. Хотим лишь присоединиться к этому мйению, разделяя те аргументы, которые приводились в его пользу. Между проступком и преступлением есть и должна быть качественная, а не количественная разница, которая, с точки зрения сторонников другой концепции, сводится к большей или
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.134
меньшей степени общественной опасности противоправного деяния.
Разногласия между учеными-административистами относительно того, могут ли быть административным проступком нарушены только нормы административного права или также и нормы других отраслей права, объясняются тем, что административное право сочетает в себе нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений (в сфере государственного управления) в их, так сказать, нормальном состоянии, и нормы, ограждающие общество от общественно вредных (или, согласно мнению большинства, от общественно опасных) действий, нарушающих правопорядок и субъективные права независимо от отраслевой их принадлежности.
Иначе говоря, с одной стороны, административное правоотношение защищается так же, как любое иное правоотношение – гражданское, трудовое и т.д. Это значит, что нормы права, в рамках которого возникает административное правоотношение, содержат санкцию-указание на государственное принуждение в случае неисполнения административной обязанности и тем самым нарушения субъективного административного права. С другой стороны, нормы административного права предусматривают состав административных проступков (общественно вредных действий) безотносительно к тому, какие общественные отношения нарушены, – регулируемые гражданским, семейным, трудовым, колхозным или даже административным правом.
Таким образом, налицо аналогия с уголовным правом. Охраняя правопорядок и субъективные права граждан и организаций от общественно опасных действий, т.е. от преступлений, уголовное право охраняет и гражданские, и семейные, и трудовые, и административные правоотношения и их нормальное осуществление[212][6].
Первая группа норм в своей совокупности составляет административно-наказательное право. Это не учитывают в должной мере сторонники точки зре-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.135
ния на соотношение административной ответственности и административного проступка, согласно которой и ответственность за нарушение позитивного административного правоотношения, и ответственность за административный проступок безотносительно к различным видам регулируемых различными отраслями права общественных отношений – это единая область административного права.
Сторонники же второй точки зрения, справедливо указывая на различный характер ответственности в приведенных случаях, допускают ошибку, утверждая, что орган, применяющий норму о взыскании, «связан не только административно-правовыми нормами, но и всей совокупностью норм права той отрасли, к которой относится нарушенная норма»[213][7].
Разница лишь в том, что проступок – правонарушение, караемое административным взысканием,— менее социально опасен, чем преступление, он социально вреден. Поэтому было бы правильно нормы, определяющие общие признаки для всех проступков и взысканий, равно как и нормы, определяющие составы различных видов проступков, отделить от норм административного права, регулирующих их отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства.
И.С. Самощенко и М. X. Фарукшин, правильно указывая на то, что административная ответственность наступает за нарушение как административно-правовых норм, так и норм других отраслей права, отграничивают ее от других видов ответственности негативными признаками: тем, что административное правонарушение не является общественно опасным деянием, что оно – не дисциплинарный проступок (не нарушение трудовой дисциплины, во всяком случае по отношению к органу, который привлекает нарушителя к административной ответственности) и, наконец, что целью возложения ответственности не является возмещение причиненного вреда (указ, соч., с. 192).
Однако авторы не проводят четкого различия между административной ответственностью как следствием нарушения административно-правовой нормы в собственном смысле и ответственностью в виде взысканий за совершение общественно вредных
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.136
деяний безотносительно к тому, какие «регулируемые различными отраслями права» отношения нарушены.
О.М. Якуба предприняла попытку доказать, что объединяющим началом всех видов административной ответственности является то, что это – реализация санкций административно-правовых норм, и поэтому понятке проступка и других нарушений, за которыми следуют разнообразные меры административной ответственности, связано с нарушением организующей исполнительно-распорядительной деятельности соответствующих государственных органов. По ее мнению, административные правонарушения (проступки) затрагивают сферу государственного управления и выражаются в нарушении или неисполнении административно-правовых норм, регулирующих различные отрасли управления и снабженных административной санкцией. К таким нормам О.М. Якуба относит правила паспортного режима, правила безопасности ведения работ в отдельных отраслях народного хозяйства, правила санитарии, охраны общественного порядка и т.п. (Якуба О.М. Указ, соч., с. 34—35).
Действительно, такие комплексные кодифицированные акты, как Основы земельного законодательства, Основы водного законодательства, Основы законодательства о здравоохранении, соответствующие республиканские кодексы, Кодекс торгового мореплавания, Устав железных дорог, Воздушный кодекс и другие подобные акты содержат много норм административно-правового содержания, предусматривающих при их нарушении административно-правовые санкции. Однако далеко не все применяемые меры административных взысканий являются следствием нарушений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства. Административные проступки, как и уголовные правонарушения, нарушают социалистический правопорядок не только в этой сфере отношений, а, как и преступления, поражают иные сферы общественных отношений, нарушают субъективные права граждан и организаций.
В связи с развернувшейся в свое время на страницах «Литературной газеты» дискуссией о соотношении преступлений и проступков мы присоединяемся к мнению о возможности и целесообразности выделения из уголовных кодексов таких правонарушений, которые должны быть квалифицированы как административные проступки, и об объединении проступков. Не случайно в некоторых социалистических странах (например, в Польше, Чехословакии) такое обособление норм об ответственности за проступки осуществлено.
В науке советского административного права правильно отмечается связь и различие административного проступка и преступления. Материал для таких выводов дают прежде всего уголовные кодексы союзных республик. Подсчитано, что в двенадцати главах Особенной части УК РСФСР восемь глав поч-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.137
ти (за исключением четырех статей) не содержат составов преступлений, которые в соответствии со 2-й частью ст. 7 могли бы быть «низведены» в ранг административных проступков[214][8]. Интересно также отметить, что малозначительность деяния в этих восьми главах, исключая уголовную ответственность, исключает и административную ответственность. Значит, составы этих деяний, даже при их малозначительности, не могут быть квалифицированы как проступки. Не .является ли это еще одним доводом в пользу концепции, утверждающей, что между проступком и преступлением есть не количественная, а качественная разница?
Но в четырех главах УК мы встречаемся с многочисленными указаниями на то, что лишь повторность правонарушения, его тяжелые последствия и т.д. являются квалифицирующими обстоятельствами, превращающими проступок в преступление. Разумеется, это свидетельствует о зыбкости граней с точки зрения действующего законодательства между проступком и преступлением. Но нужна ли такая зыбкость и надо ли нам узнавать о том, что такое проступок в Уголовном кодексе? Не правильнее ли пересмотреть некоторые составы преступления, «перевести» их в группу проступков и далеко не во всех случаях повторность считать решающим признаком, превращающим проступок в преступление?
Если говорить о практической стороне дела, то такое смешение иногда ведет к безнаказанности, к тому, что порой к уголовной ответственности не привлекаются лица, виновные в правонарушениях, хотя и совершенных дважды. Главное, как известно, не суровость, а неотвратимость наказания, и если бы был Кодекс административных проступков, то реакция на эти противоправные деяния была бы более успешной[215][9].
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.138
Сфера взысканий за административные правонарушения рассматривается административистами как мера, близкая по своей природе к уголовному наказанию. Поскольку речь идет о взысканиях, т.е. о «наказательных» мерах административной ответственности, аналогия с уголовным правом уместна, тем более, что уголовные кодексы, предусматривающие переход от административных взысканий к уголовным, дают для этого основания. Иначе говоря, нормы, определяющие круг и состав административных проступков и административные взыскания за их совершение, образуют самостоятельную подотрасль административного права, что и дает основание выделить нормы о проступках в самостоятельный кодекс. Это обстоятельство достаточно хорошо аргументировано в литературе по административному праву.
Однако проблема усложняется, когда речь идет не о «наказательных», а о предупредительных, пресекательных и восстановительных мерах. Критерии определения этих видов административного воздействия менее бесспорны. Наиболее последовательную позицию по этому вопросу занимают те специалисты по административному праву, которые вообще отвергают возможность государственного принуждения при отсутствии противоправных действий.
К таким административистам относится Д.Н. Бахрах, связывающий государственное принуждение только с правонарушением. Но и у него наблюдаются отклонения от этого последовательного решения вопроса, о чем будет сказано ниже.
Менее последовательна О.М. Якуба, различающая административное правонарушение и административное неисполнение. Но это различие – весьма зыбкое, недостаточно определенное. Ведь неисполнение, нарушающее предписанную обязанность,— это тоже правонарушение. О.М. Якуба допускает ошибку, утверждая, что «принудительное воздействие государства выражается в том, что медицинский осмотр (работников, обязанных пройти этот осмотр.— С. Б.) является обязательным условием допущения к работе»[216][10]. В действительности принуждение применяется
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.139
при уклонении от обязанности пройти медицинский осмогр, сделать прививку и т.д., а не при установлении такой обязанности. И поэтому отстранение от работы лица, уклоняющегося от исполнения обязанности, – акт принудительного воздействия, вид юридической ответственности.
После длительных обсуждений относительно критериев классификации мер административного принуждения наиболее удачной представляется классификация, предложенная М.И. Еропкиным. В этой классификации учтены результаты обсуждений и указанные меры объединены в три группы: а) административно-предупредительные меры, б) меры административного пресечения, в) административные взыскания[217][11].
Впервую группу включены принимаемые административными органами меры в целях предупреждения возможных правонарушений или других вредных последствий. Это – не меры ответственности, а индивидуальные акты властного характера, устанавливающие на основании закона для достижения указанных целей определенные запреты, адресованные гражданам и организациям, или предоставляющие компетентным органам и должностным лицам соответствующие полномочия.
Во вторую группу входят меры, применяемые в целях прекращения правонарушений, предотвращения их вредных последствий и обеспечивающие возможность привлечения правонарушителей к ответственности. Третья группа – административные взыскания за административные проступки.
Можно согласиться с этой классификацией с той лишь оговоркой, о которой уже было сказано. Вторая группа мер административного воздействия включает в себя два вида предписаний. Одни устанавливают обязанности, при неисполнении которых к уклонившимся применяется принуждение (например, требование органов санитарного надзора о пре-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.140
кращении нарушений правил санитарии и гигиены. При неисполнении этого требования наступает административная ответственность). Вторые связаны с непосредственным принуждением с момента принятия решения (например, изъятие незаконных средств охоты, рыбной ловли при обнаружении акта браконьерства, административное задержание лица, совершившего правонарушение).
В первой группе (административно-предупредительные меры) возложение обязанности и принуждение к ее исполнению, как правило, сливаются (например, прекращение движения транспорта при возникновении угрозы безопасности движения). Но и в этой группе есть меры, предписывающие определенную обязанность, и лишь после ее нарушения может быть применена мера ответственности (например, административный надзор милиции над лицами, освобожденными из мест лишения свободы, что влечет за собой, например, обязанность периодической явки таких лиц в милицию).
Едва ли необходимо, как это делают некоторые административисты (например, Д.Н. Бахрах), кроме названных трех групп выделять еще группу восстановительных мер административного воздействия. В эту группу попадают меры, скорее, пресекательные. Нельзя, например, считать восстановительной мерой отобрание ветеринарно-санитарным надзором непригодных к употреблению мясных, молочных и рыбных продуктов, предложенных к продаже на рынке. То же следует сказать и об изъятии печатей, бланков, штампов, документов строгой отчетности, не имеющих установленного клейма весов и измерительных приборов, и т.п.
Включаемое Д.Н. Бахрахом в восстановительные меры ответственности принудительное прекращение права личной собственности на второй жилой дом (приобретенный, например, по наследованию или вследствие вступления в брак) не может рассматриваться ни как следствие правонарушения, ни тем более как мера ответственности. Дом приобретается на законном основании. Здесь нет даже объективной (безвиновной) противоправности. То, что закон запрещает иметь в личной собственности супругам и их несовершеннолетним детям два и более дома,
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.141
нисколько не опорочивает правомерность принятия наследства или факта вступления в брак с лицом, у которого тоже имеется в личной собственности жилой дом. Статья 107 ГК РСФСР говорит об основаниях допускаемого законом возникновения личной собственности на второй дом. Но закон признает за отдельным гражданином или за совместно проживающими супругами с их несовершеннолетними детьми право иметь в личной собственности лишь один дом. Отсюда обязанность – передать в собственность другому лицу второй дом. Если же добровольное отчуждение не состоится хотя бы потому, что никто не выразил желания его приобрести, наступает принудительная продажа. Но это – не санкция, ибо никакого правонарушения и никакой ответственности со стороны личного собственника нет, если, разумеется, он не совершил действий, свидетельствующих о его уклонении от исполнения этой обязанности.
Кроме того, нет никаких оснований гражданско-правовые отношения, возникающие в результате принудительной продажи второго дома (выплата суммы, вырученной от принудительной продажи, бывшему собственнику), включать в арсенал административных восстановительных мер. Если никто не пожелает купить дом и с публичных торгов, то дом как бесхозяйный в силу закона поступает в собственность государства: это область гражданского, а не административного права.
5. В связи с рассматриваемым вопросом об административном правоотношении и административной ответственности надо остановиться на вопросе о разграничении гражданско-правовых и административных деликтов. Административный деликт – нарушение нормального хода осуществления административного правоотношения или иного правоотношения, охраняемого запретительной административно-правовой нормой, угрозой административного взыскания. Соответственно гражданско-правовой деликт – неисполнение гражданско-правовой обязанности, нарушение гражданского субъективного права другого лица.
Административное выселение лица, самоуправно вселившегося в жилое помещение, не является мерой административной ответственности. Не является такой мерой и административное выселение (с санкции
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.142
прокурора) работника, которому в связи с работой было предоставлено право пользования служебным жилым помещением на срок действия трудового договора и который прекратил трудовые отношения (ст. 339 ГК). Таков же порядок выселения и граждан из гостиниц по истечении срока, установленного для их проживания либо при нарушении ими некоторых других условий (ст. 341 ГК). Защита прав во внесудебном, административном порядке в случаях, предусмотренных ст. ст. 339 и 341 ГК РСФСР, не означает, что основанием для применения такой защиты является административный деликт.
Санкция нормы должна содержать указание на меры государственного принуждения, адекватные природе охраняемого правоотношения – административного, гражданского, земельного, трудового и др. Административный порядок выселения из жилых помещений в указанных двух случаях – это изъятие из общего правила о том, что споры о праве гражданском, включая и споры, связанные с трудовым договором, решаются в исковом порядке. По ранее действовавшему гражданскому законодательству выселение из служебных жилых помещений осуществлялось в судебном порядке. Административная процедура выселения в настоящее время ни в коей мере не опровергает того, что санкция этой нормы по своей природе – не административно-правовая, а гражданско-правовая. Не в меньшей степени гражданско-правовым отношением является предоставление в пользование жилого помещения в гостинице.
Еще один пример, но обратного порядка. Снос самовольно возведенного строения в административном порядке справедливо рассматривается некоторыми авторами как санкция административно-правового характера[218][12] (мера пресечения). То обстоятельство, что по решению суда дом может быть безвозмездно изъят и зачислен в фонд местного Совета, не изменяет характера санкции. Самовольное строительство – это нарушение порядка управления, предусматривающего необходимость получения разрешения от компетент-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.143
ных органов на такое строительство. По иску же в суде, как известно, может охраняться и административное правоотношение, а в административном порядке (в виде изъятия из общего правила), как было уже сказано, – гражданское правоотношение[219][13]. Взыскание же исполкомом расходов по сносу строения и приведению земельного участка в первоначальное состояние— это гражданско-правовое отношение, ведь речь идет о возмещении убытков.
Законодательство союзных республик, в частности РСФСР, ранее предусматривало судебный порядок разрешения споров о возмещении убытков, понесенных лицом при изъятии у него компетентными государственными органами земельного участка для государственных и общественных надобностей (стоимость отчуждаемых строений, насаждений или стоимость их переноса на другое место)[220][14]. В 1961 году был издан нормативный акт, установивший, что утвержденное исполкомом Совета депутатов трудящихся города, поселка и иного населенного пункта решение оценочной комиссии о сумме убытков при изъятии земельного участка для тех же целей может быть обжаловано в исполком областного, краевого, городского (с районным делением) Совета, в Совет Министров соответственно автономной или союзной республики[221][15].
Не подлежит сомнению, что и в этом случае налицо гражданское правоотношение между гражданином, у которого земельный участок изымается, и организацией, которая обязала возместить понесенный им ущерб. Здесь спор о праве гражданском, и предпочтительнее его решать в исковом порядке, как это было ранее, а не в порядке административного обжа-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.144
ние, что соответствующие санкции за нарушение этих обязанностей относятся к этой же отрасли права. Но, как правильно отметил О.Э. Лейст, поскольку соответствующие должностные лица выполняют свои трудовые обязанности, их нарушение является дисциплинарным проступком. Поэтому юридические обязанности, обеспеченные дисциплинарными санкциями, как правило (за некоторыми исключениями), относятся к области трудового права, хотя компетенция должностного лица определяется нормами административного права[222][16].
Предыдущий | Оглавление | Следующий
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, как и кодексы законов о труде союзных республик, не внесли принципиальных новшеств в перечень и содержание мер дисциплинарного взыскания. Эти меры прежние: замечание, выговор, строгий выговор, перемещение на нижеоплачиваемую работу на срок до трех месяцев или снижение на низшую должность на тот же срок, увольнение (ст. 56 Основ).
Нетрудно заметить, что с точки зрения неблагоприятных последствий для лица, подвергнувшегося дисциплинарному взысканию, указанные меры делятся на две группы: а) первые три вида взысканий, не влекущих за собой умаления личных и имущест-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.149
венных благ; б) следующие три вида взысканий, связанных с таким умалением. По-видимому, имея это в виду, О.Э. Лейст связывает эффективность первых трех мер дисциплинарного взыскания с мобилизацией внимания трудового коллектива, общественности к тем, к кому эти меры применяются, что должно вызвать соответствующую благотворную в воспитательном отношении реакцию работника, подвергшегося взысканию. Он должен прочувствовать взыскание и сделать отсюда соответствующие выводы[223][1].
Полагаем, что эти соображения правильны. Поэтому нельзя согласиться с возражением, сделанным И.С. Самощенко и М. X. Фарукшиным по поводу этих мыслей. Смысл возражения в том, что отрицательная оценка поведения правонарушителя присутствует во всех мерах юридической ответственности, и поэтому нельзя говорить о том, что порицание среди указанных мер дисциплинарного взыскания имеет больший удельный вес.
Практика показывает, что на тех предприятиях и в учреждениях, где руководители выносят десятки выговоров одним и тем же нарушителям трудовой дисциплины, но не принимают мер для того, чтобы мобилизовать общественное мнение против ее нарушений в дальнейшем (этот упрек относится и к профсоюзным организациям) и не делают иных выводов, направленных на создание обстановки, предотвращающей возможность повторения этих нарушений, разумеется, такие взыскания не достигают цели[224][2].
Если юридическая ответственность – состояние принуждения к исполнению обязанности, то необходимо признать, что это состояние при применении таких дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор и строгий выговор, может оказать воздействие на нарушителя трудовой обязанности в том случае, если оно переживается им, воспринимается как нака-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.150
зание. Дело в том, что нарушитель продолжает работать и исполнять свои трудовые функции, никакой трансформации его обязанностей вследствие правонарушения не произошло. Налицо лишь определенная отрицательная оценка его поведения. Нельзя, поскольку речь идет о выговоре, согласиться с мнением О.Э. Лейста, что это дисциплинарное взыскание и примыкающие к нему два других взыскания относятся к штрафным, карательным санкциям. Но если это лишь формальное осуждение, как часто бывает, и в коллективе нет атмосферы подлинного порицания совершенного данным работником проступка, тот равнодушно воспринимает взыскание. Разумеется, взыскание не перестает быть мерой юридической ответственности, но и польза от него минимальная.
Некоторые авторы усматривают особенность дисциплинарной ответственности в том, что санкция применяется стороной в правоотношении – руководителем, действующим в качестве органа предприятия (учреждения) без привлечения особого органа юрисдикции[225][3]. Однако дисциплинарные взыскания заинтересованный работник может обжаловать в комиссию по трудовым спорам, в дальнейшем – в фабзавком и народный суд.
В итоге следует признать, что дисциплинарная ответственность действительно является самостоятельным видом ответственности, порожденным трудовыми правоотношениями[226][4]. Установление дисциплинарной ответственности за нарушение воинского долга не опорочивает эти выводы. Воинская обязанность предполагает несение службы, связанной с обороной социалистического отечества, и объединяет всех военнослужащих отношениями координации и подчинения, характеризующими всякую совместную организационную деятельность.
8. Примерный Устав колхоза также предусматри-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.151
вает дисциплинарную ответственность членов колхоза за нарушение трудовых обязанностей, предусмотренных конкретным уставом и правилами внутреннего распорядка. Взыскания, налагаемые на нарушителя, в основном те же, что и взыскания, предусмотренные трудовым законодательством для рабочих и служащих (порицание, выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу, освобождение от занимаемой должности, предупреждение об исключении из членов колхоза).
В настоящее время представители науки колхозного права признают, что уставные нормы, регулирующие труд колхозников, все более сближаются с нормами трудового права и предусмотренный в п. 35 Примерного Устава колхоза перечень дисциплинарных взысканий в значительной степени совпадает с перечнем, предусмотренным нормами трудового законодательства, что является одним из доказательств сближения государственной и кооперативно-колхозной собственности[227][5].
9. Более спорным и сложным является вопрос о природе материальной ответственности за имущественный вред, причиненный организации противоправными действиями работников, связанными с выполнением их трудовых функций.
Господствующим является мнение, что нормы о материальной ответственности составляют самостоятельный институт трудового права, отличный от гражданско-правовых обязательств, возникающих из причинения имущественного вреда.
По мнению С.С. Карийского, внесшего значительный вклад в разработку этой проблемы, материальная ответственность по трудовому праву в отличие от гражданско-правовой ответственности за ущерб имеет своей целью прежде всего выполнение обще-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.152
превентивных задач – оказать дисциплинирующее и воспитательное воздействие на работников. Эта задача превалирует над задачами возмещения причиненного вреда.
С.С. Карийский отвергает предпринятые некоторыми цивилистами попытки трактовать материальную ответственность работников как разновидность гражданско-правовой договорной ответственности. Равным образом отвергается им предложение разделить единый, по его мнению, институт материальной ответственности за ущерб по советскому трудовому праву на два института ответственности – договорной и внедоговорной (деликтной)[228][6].
Отвергая эти концепции, С.С. Карийский указывает на то, что ответственность за ущерб социалистическому имуществу, причиненный работником, вытекает не из заключенного им с организацией трудового договора, а из установленной законом обязанности соблюдать дисциплину труда и бережно относиться к социалистической собственности. Договоры, заключаемые с администрацией работником, материально ответственным за сохранность предоставленных ему в связи с осуществлением трудовых функций имущественных ценностей, имеют своей целью лишь конкретизировать уже предусмотренные законом обязанности. Неправильно также, по мнению С.С. Карийского, различать вред, причиненный работником организации неисполнением обязанностей, вытекающих из трудового правоотношения, с одной стороны, и имущественный вред, причиненный «вне договорных отношений», – с другой[229][7].
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.153
И.С. Самощенко и М. X. Фарукшин восприняли концепцию правоведов-трудовиков, считающих, что материальная ответственность работников даже при совершении преступления, влекущего за собой обязанность полного возмещения вреда,— это специфический институт трудового права. Но эти авторы, как было отмечено, пошли дальше. Они сближают материальную ответственность с дисциплинарной, выводя и ту, и другую из одних принципов, объединяя в единую категорию дисциплинарно-материальной ответственности.
Нет сомнения в том, что материальная ответственность работника за вред, причиненный социалистической собственности, обладает рядом специфических признаков, отличающих ее от обычной гражданско-правовой ответственности. Специфика этого вида имущественной ответственности в целом правильно раскрыта С.С. Карийским, хотя многие указанные им признаки присущи обоим видам имущественной ответственности. Например, ограничение размера ответственности известно и гражданскому праву в обязательствах, возникающих из плана перевозок грузов, и из договора этой перевозки; принцип ответственности за вину является основополагающим принципом и для гражданско-правовой ответственности; известны также гражданскому праву и случаи одностороннего удержания, или одностороннего взыскания, задолженности, могущие впоследствии быть оспоренными в судебном или арбитражном порядке, подобно тому, что имело место при действии прежнего трудового законодательства в связи с возмещением ущерба, причиненного работником организации; в гражданском законодательстве предусмотрены изъятия из общего правила о том, что возмещению подлежит не только положительный ущерб, но и упущенная выгода и др.
Однако важно не столько это, сколько правильное решение общего принципиального вопроса: можно ли считать, что имущественная (именуемая в трудовом законодательстве – материальной) ответственность работника имеет однородную юридическую природу с дисциплинарным взысканием?
Из законодательства вытекает, что материальная ответственность работника за вред, причиненный со-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.154
циалистической собственности, не является мерой дисциплинарной ответственности[230][8]. Это обстоятельство признается и судебной практикой[231][9]. Поэтому, как известно, возможны случаи, когда наряду с дисциплинарным взысканием, налагаемым за проступок, совершенный работником, последний одновременно привлекается и к материальной ответственности. Верно, что такая ответственность тоже воспитывает, дисциплинирует работника. Но, как известно, всякая юридическая ответственность имеет воспитательное значение.
Основное отличие материальной ответственности, применяемой в трудовом праве, от имущественной ответственности, предусматриваемой гражданским законодательством, состоит в том, что, по общему правилу, ответственность работника ограничена лишь одной третью его месячного заработка, и в том, что при определении размера ответственности учитывается степень вины работника, его материальное положение, моральный облик и т.д. Существенно также и то, что презумпция вины должника здесь не применяется. Закон ограждает интересы работника, имея в виду, что трудовой заработок – это единственный источник существования.
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.156
Указанные выше обстоятельства не учитываются при взыскании ущерба, причиненного работником преступлением в связи с исполнением своих трудовых функций. Трудно обосновать своеобразие этого вида ответственности, якобы отличной от гражданско-правовой ответственности, равно как и своеобразие полной материальной ответственности, установленной либо специальными законами и постановлениями для определенного круга работников, либо в силу письменного договора о принятии на себя такой ответственности работником, занимающим должность, связанную с обслуживанием денежных и товарных ценностей (пп. 1, 2, 3 ст. 121 КЗоТ РСФСР). Едва ли можно привести сколько-нибудь убедительные доводы, что это не гражданско-правовая ответственность, а иное, специфическое для трудового права явление.
Следует согласиться с мнением С.С. Карийского, что обязанность бережно относиться к социалистической собственности вытекает не из трудового договора, а из закона и что было бы излишним эту обязанность выводить из договорного основания. Поэтому нам представляется, что нарушение этой общей для всех граждан обязанности работником – стороной з трудовом правоотношении, не вносит принципиальных изменений в содержание этой обязанности. Изменения состоят лишь в том, что закон учитывает большую степень возможности непреступного причинения вреда социалистическому имуществу, являющемуся средством, предметом и результатом труда работников, и поэтому ограничивает размер ответственности, а также учитывает субъективные и объективные факторы, связанные с личностью работника и его имущественным положением.
Не следует забывать, что, хотя трудовое право является самостоятельной отраслью права, исторически оно развилось из права гражданского. Где и поскольку правовое регулирование сталкивается с уже овеществленными результатами труда, составляющими социалистическую собственность, там и постольку налицо гражданско-правовое регулирование имущественных отношений[232][10].
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.156
Нет необходимости искать специфику и принципиальные отличия между различными отраслями права там, где имеется общее основание для правового регулирования однородных отношений.
И.С. Самощенко и М. X. Фарукшин правильно отмечают, что «нормы различных отраслей права могут быть обеспечены одинаковыми санкциями, за их нарушение может наступить ответственность одного и того же вида» (указ, соч., с. 183). Далее авторы указывают, что «содержание различных видов юридической ответственности определяет их отраслевую принадлежность». Поэтому, по мнению этих авторов, именно содержание ответственности является ведущим, а отраслевая принадлежность – дополнительным признаком. Объективно обусловливают содержание нескольких видов ответственности различные факторы: ценность с точки зрения государства и общества защищаемых общественных отношений, различная степень правонарушений и т.д. (там же, с. 185).
Эти суждения страдают некоторой неясностью. С одной стороны, в обоснование разграничения видов ответственности кладется нормативный признак, т.е., по-видимому, отличительные особенности отраслей права. С другой стороны – это различные виды ответственности, не совпадающие с различными отраслями права. А объективная обусловленность такого расхождения определяется, по мнению авторов, субъективными факторами. Проблема, на наш взгляд, решается проще. Имущественная ответственность – это по своему источнику и обоснованию гражданско-правовая. Никакие субъективные факторы не могут поколебать объективную основу, вытекаюшую из компенсационной природы этой ответственности, хотя и могут сузить или расширить объем этой ответственности. Поэтому имущественная ответственность в трудовом праве – разновидность гражданско-правовой. В равной мере гражданско-правовой, а не самостоятельной земельно-правовой является ответственность за нарушение норм, обеспечивающих рациональное землепользование, поскольку речь идет о возмещении убытков, потерь и т.д. Так же обстоит дело при возмещении убытков, причиненных другим природным объектам.
Прав В.А. Рахмилович, утверждая, что «гражданскую ответственность влечет любое противоправное причинение имущественного вреда независимо от того, каков характер противоправности, нормой какой отрасли права установлен запрет совершения того действия, которым причинен имущественный вред» (Рахмило-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.167
вич В.А. О противоправности как основании гражданской ответственности – «Сов государство и право», 1964, № 3, с. 55).
Л.А. Сыроватская, признавая материальную ответственность работников самостоятельным видом ответственности по советскому трудовому праву, отличным от дисциплинарной ответственности и имущественной ответственности организации за повреждение здоровья работнику, выводит материальную ответственность из нарушения работником его обязанности беречь и укреплять социалистическую собственность (Сыроватская Л.А. Ответственность по советскому трудовому праву. М, «Юридическая литература», 1974, с. 178—181). Но если это так, то это означает, что материальная, т.е. имущественная, ответственность принципиально не отличается от ответственности за причинение вреда социалистической собственности любым гражданином. То же обстоятельство, что закон в определенных случаях ограничивает ответственность работника определенными размерами, учитывая последствия производственного риска, связанные с трудовой деятельностью, принципиально не изменяет природы этого вида ответственности как гражданско-правовой.
Уместно напомнить, что на протяжении десятилетий возмещение имущественного вреда, причиненного колхозниками при осуществлении их уставных трудовых обязанностей, регулировалось нормами гражданского права. Между тем, как это общепризнано, уставные трудовые обязанности колхозников все больше сближаются с трудовыми обязанностями рабочих и служащих. Уже давно дискутируется вопрос об издании специального акта о материальной ответственности колхозников, поскольку нецелесообразно применять все положения гражданского законодательства к отношениям, вытекающим из возмещения вреда. Значительный шаг в этом направлении сделан в Примерном Уставе колхоза, где сформулирован (п. 13) принцип ограниченной материальной ответственности колхозника, заимствованный из трудового права. Но было бы неправильно отказываться от применения тех норм гражданского права, которые могут и должны быть использованы для регулирования имущественных отношений.
Разумную позицию, как нам кажется, занимают по этому поводу те специалисты по колхозному праву, которые исходят из того, что в систему правовых норм, регулирующих имущественные отношения с участием колхозов, входят не только нормы колхозного, но и гражданского, трудового и некоторых других отраслей права. Например, Я.Я. Страутманис полагает, что «так как имущественные отношения
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.158
колхозов являются комплексными отношениями, то их правовое регулирование комплексно, т.е. оно объединяет правовые нормы, принадлежащие к различным отраслям советского права»[233][11]. Такой подход, по его мнению, способствует развитию интегрированных правовых институтов, т.е. объединяющих нормы двух или более отраслей права, хотя одна из отраслей и дает основное содержание института[234][12].
В итоге мы приходим к заключению, что было бы неправильным объединять имущественную ответственность работника с дисциплинарной. Нет оснований также противопоставлять гражданско-правовую ответственность за причинение вреда материальной ответственности работников: оба вида ответственности являются реализацией правовосстановительных санкций, направленных на охрану социалистической соб-ственности, и имеют под собой общее основание. Специфические же отличия материальной ответственности в трудовом праве от общегражданской ответственности учитывают те особенности положения работника в процессе трудовой деятельности, о которых было сказано выше,— гуманное отношение к его личности и имущественным интересам.
Высказанные выше соображения о соотношении гражданской и административной ответственности распространяются и на ответственность за правонарушения в области природоохранительного законодательства – земельного, лесного, водного.
Земельный кодекс РСФСР весьма кратко формулирует обязанность лица, причинившего вред нарушением земельного законодательства, возместить этот вред (ст. 140). О том, каким законодательством надо при этом руководствоваться, Кодекс умалчивает. Водный кодекс РСФСР, формулируя тот же принцип, указывает, что возмещение убытков, причиненных нарушением водного законодательства, производится в размере и в порядке, устанавливаемых законодательством Союза ССР и союзной республики (ст. 113). Таким законодательством, если не считать специальных нормативных актов, учитывающих специфику ис-
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.159
числения убытков и отступления от принципа полного их возмещения[235][13], является гражданское законодательство. Иного вывода сделать нельзя, что и признано теорией и практикой[236][14].
Что касается земельного законодательства, то сомнение возникает в оценке природы «потерь» сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земель для несельскохозяйственных нужд (ст. 39 ЗК РСФСР). Эти потери взыскиваются помимо возмещения убытков землепользователям, причиненных таким изъятием. Речь идет о потерях, понесенных хозяйством, из которого выбыла определенная площадь угодий, что повлекло за собой уменьшение выработки определенного количества сельскохозяйственной продукции.
Существует мнение, что, поскольку потери сельскохозяйственного производства не являются убытками землепользователей и споры по поводу возмещения потерь разрешаются в административном порядке, наступает в этом случае не гражданская, а административная ответственность[237][15]. Денежные суммы, получаемые в возмещение потерь, перечисляются либо прежним пользователям для освоения ими свободных земель, либо министерству сельского хозяйства, которое их направляет другим организациям для освоения новых площадей в других районах, и т.д. Решение этого вопроса зависит от компетентных органов.
Верно, что акт, определяющий адресата получения компенсации, – административный. Но этот акт порождает имущественно-правовое обязательство возместить потери независимо от того, в каком порядке (в случае спора) определяется денежная сумма потерь и в каком порядке (внесудебном или судебном)
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.160
она взыскивается. Как уже отмечалось, природа материально-правового требования не изменяется в силу того, что в изъятие из общего правила применяется не судебный, а иной порядок удовлетворения требования.
В законе нет указаний, в какдм порядке должны взыскиваться суммы потерь, понесенных вследствие изъятия земельных участков из сельскохозяйственного производства. Нет об этом никаких указаний и в постановлении Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г., определившем порядок возмещения убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных и общественных нужд[238][16].
В ст. 49 Основ земельного законодательства предусмотрено, что имущественные споры, связанные с земельными отношениями, рассматриваются в порядке, установленном законодательством СССР и союзных республик. Таким образом, имущественным спором является и спор, возникший в связи с уклонением от возмещения убытков и потерь, вызванных отводом земель.
Известно, что иски о взыскании сумм, не выплаченных личным собственником строений, снесенных при отводе земельного участка для государственных и общественных нужд, подлежат рассмотрению в судах[239][17]. Оценка снесенных строений, плодоовощных насаждений и посевов производится комиссиями при исполкомах местных Советов, и споры об оценке неподведомственны суду. Имеются все основания рассматривать (поскольку иных указаний в законе нет) и требования о взыскании сумм убытков и потерь при отводе сельскохозяйственных земель в качестве гражданско-правовых требований, подлежащих в случае спора рассмотрению в суде в исковом порядке.
Из всего сказанного вытекает, что нельзя согласиться с авторами, полагающими, что в этих случаях
Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. –М., Юридическая литература.1976, С.161
возникает не гражданская, а административная ответственность.
Гражданско-правовая ответственность за имущественный ущерб, причиненный нарушением земельного законодательства, может сочетаться и с административной ответственностью соответствующих должностных лиц[240][18]. Что касается форм административного воздействия, то здесь мы встречаемся с рассмотренными выше и пресекательными мерами (например, прекращение права землепользования в случае бесхозяйственного использования земли не в соответствии с той целью, для которой земельный участок предоставлен,— ст. ст. 31, 32 ЗК РСФСР) и с административными взысканиями.
В основном те же принципы ответственности характеризуют и правонарушения в лесном законодательстве. Основы лесного законодательства еще не изданы,- но имеющиеся нормативные акты учитывают специфику лесных правонарушений и связанные с ней особенности исчисления объема убытков[241][19]. Так, дается точный перечень потерь и расходов, входящих в содержание убытков, причиненных небрежным обращением с огнем. В этот перечень, в частности, входят затраты по расчистке территории после пожара и по выращиванию новых лесных культур или молодняка естественного происхождения взамен погибших, что занимает несколько десятков лет. Те средства, которые придется затратить на это, не могут быть отнесены ни к моменту рассмотрения иска о возмещении убытков, причиненных пожаром, ни к положительному ущербу в имуществе, ни к упущенной выгоде[242][20].
Предыдущий | Оглавление | Следующий
Глава VI
Дата добавления: 2018-05-12; просмотров: 366; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!