Комментарии к Основным направлениям бюджетной политики на 2017-2019
Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов
1. Раздел «Основные итоги реализации бюджетной политики в 2015-2016» содержит описание того, каковы были внешние условия, и что происходило в сфере, относящейся к бюджетной политике, в последние годы. Вместе с тем отсутствует анализ того, в какой степени все это связано с достижением поставленных ранее целей бюджетной политики (сформулированных в аналогичных документах последних лет), что из заявленного ранее удалось, и чего не удалось сделать и по какой причине. В результате остается непонятным, является ли данный документ руководством к действию, или носит скорее декларативный характер.
2. На протяжении последних лет наблюдается отсутствие преемственности целей и задач ОНБП. Принимая во внимание тот факт, что ежегодные ОНБП определяют основные направления бюджетной политики на 3 года, то есть, распространяются на пересекающиеся интервалы времени, можно констатировать, что несмотря на преимущественно среднесрочный характер бюджетного планирования (за исключением 2016 года), приоритеты бюджетной политики остались краткосрочными, и, более того, неустойчивыми, что в значительной степени нивелирует преимущества принятия бюджета на 3 года.
3. Срок представления ОНБП в текущем году практически за неделю до рассмотрения на заседании Правительства самого проекта федерального бюджета в значительной степени обесценивает значимость этого документа, превращая его элемент пояснительной записки к проекту закона о бюджете.
|
|
|
4. Сформулированные в документе цели и задачи бюджетной политики зачастую выходят далеко за рамки компетенции собственно бюджетной политики, и потому не могут быть достигнуты исключительно за счет применения ее инструментов.
5. Вызывает определенные вопросы новое бюджетное правило, которое не содержит никаких указаний относительно наполнения и расходования средств Фонда национального благосостояния. Представляется целесообразным дополнительное рассмотрение параметров бюджетного правила, а не поспешное утверждение его Правительством в рамках ОНБП.
6.Документ совершенно не затрагивает вопрос управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, имеющий непосредственное отношение к обеспечению бюджетной устойчивости и снижению зависимости от конъюнктуры на мировых сырьевых рынках.
7. Одной из задач бюджетной политики в области межбюджетных отношений в ОНБП является «содействие сбалансированности бюджетов субъектов и местных бюджетов». Вместе с тем, основная доля сокращения общего объема доходов консолидированных бюджетов регионов с 11,6% ВВП в 2016 году до 11,0% ВВП в 2019 году будет обусловлена сокращением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (с 1,8% до 1,4% ВВП за тот же период). При этом данное снижение никак не связано с сокращением делегируемых полномочий, а затронет финансовое обеспечение собственных региональных и местных полномочий. Стоит также отметить, что данное сокращение трансфертов будет сопровождаться сокращением доходной базы регионов за счет передачи 1% ставки налога на прибыль в федеральный бюджет. В отсутствие планируемого изменения разграничения полномочий между федерацией и регионами, что могло бы привести к сокращению расходных обязательств региональных и местных бюджетов, при необходимости исполнения майских указов Президента, основное бремя которых ложится именно на регионы, планируемое сокращение реального объема финансовой помощи региональным бюджетам идет в разрез с решением указанной задачи.
|
|
|
8. В области совершенствования государственных программ необходимо отметить актуальность предлагаемых мер. Вместе с тем без рассмотрения остается несколько принципиальных вопросов, без решения которых невозможно качественное изменение эффективности и результативности бюджетных расходов:
|
|
|
Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов
1. Как и ОНБП, ОННП представлен в новом формате, и также, как и ОНБП, документ не содержит анализа того, в какой степени были достигнуты поставленные ранее цели налоговой политики. Более того, в представленной форме он вообще не содержит описания реализованных ранее мероприятий в этой сфере. Для того, чтобы документ носил не декларативный, а действенный характер, представляется целесообразным включить в него анализ достижений ранее задекларированных целей и задач.
2. Среди предложенных мер в области налоговой политики считаем необходимым поддержать следующие:
• введение налога на добавленный доход (НДД) в нефтяной отрасли для пилотных месторождений (как новых, так и уже разрабатываемых);
• продолжение «налогового маневра», включающего снижение (вплоть до отмены в 2018-2020 гг.) экспортных пошлин на нефть, повышение НДПИ и изменение схемы акцизов на нефтепродукты;
• поддержка малого бизнеса (налоговые каникулы, уменьшение налога на расходы на приобретение кассовых аппаратов и др.);
|
|
|
• рассмотрение вопроса об освобождении от налогообложения купонного дохода по обращающимся облигациям;
• инвентаризация неналоговых платежей и внесение тех из них, что по сути являются налогами, в Налоговый кодекс;
• введение ограничений возможности зачета убытков убыточных компаний в составе консолидированной группы налогоплательщиков (КГН) против прибыли прибыльных участников;
• работа над внесением изменений в соглашения об избежании двойного налогообложения, а также с 2018 г. – начало автоматического обмена налоговой информацией с зарубежными налоговыми органами.
3. Вместе с тем, в ОННП содержится ряд предложений, которые до настоящего момента либо широко не обсуждались, либо в их отношении не представлено достаточно проработанных мер по реализации:
• В отношении налога на прибыль:
i. изменение порядка переноса убытков;
ii. изменение пропорции распределения поступлений по налогу на прибыль в пользу федерального бюджета: 3% в ФБ и 17% в РБ (вместо 2:18);
iii. предоставление льгот по налогу на прибыль компаниям, которые инвестируют в объекты инфраструктуры на Дальнем Востоке (пока налоги не окупят инвестиции).
• Взимание, начиная с 2018 – 2019 годов, в Российской Федерации НДС с ввозимых товаров, реализуемых зарубежными поставщиками российским физическим лицам с использованием интернет-площадок (не предложено реального механизма, обеспечивающего уплату налога и не позволяющего обойти данное правило).
• Повышение акцизов на безалкогольное пиво (с содержанием спирта менее 0,5%).
Ввиду наличия тесной связи между ОНБП и ОННП предлагаем также рассмотреть вопрос об объединении в будущем этих документов в единый документ «Основные направления фискальной политики на очередной финансовый год и плановый период».
Учитывая вышеизложенное, считаем возможным согласовать представленные проекты ОНБП и ОННП с учетом имеющихся замечаний.
Комментарии к Основным направлениям бюджетной политики на 2017-2019
Оценка внешних условий.
Оценка Минфином внешних условий реализации бюджетной политики в 2017-2019 гг. (в части условий торговли) выглядит обоснованной. Короткий инвестиционный цикл и высокая эластичность по цене предложения сланцевой нефти из США наряду с другими факторами будут в ближайшие годы удерживать цену на нефть в диапазоне 40-50 долл./барр. (в постоянных ценах 2016 года).
2. Оценка потенциального роста.
На стр. 23 проекта ОНБП приведено обоснование потенциальных темпов экономического роста в России, ожидаемых в среднесрочном периоде. Указано, что данная оценка сделана на основании подхода Харрода-Домара (основные работы 1948, 1973), предполагающего, что уровень сбережений (и инвестиций) является ключевым фактором экономического роста. Данный подход специалисты Минфина противопоставляют подходу, восходящему к модели Солоу (1956), который помимо динамики факторов (труда и капитала) объясняет экономический рост изменением совокупной факторной производительности, сочетающей в себе эффекты изменения технологий, экономии ресурсов, отдачи от человеческого капитала. В расчет потенциального роста (панельная регрессия на межстрановых данных) специалисты Минфина наряду с нормой инвестиций включают такие факторы как изменение условий торговли, отношение бюджетных расходов к ВВП и отклонение уровня ВВП по паритету покупательной способности страны от среднего по выборке уровня.
Следует отметить, что данный подход не учитывает результатов более поздних классических исследований факторов экономического роста, например, Барро (1991), Барро, Сала-и-Мартин (2004), Мэнкью, Ромер и Вайл (1992). Согласно результатам этих исследований в число ключевых факторов экономического роста помимо учтенных специалистами Минфина, как минимум, нужно включать показатели уровня образования (человеческого капитала), открытости экономики, развития государственных и общественных институтов, социокультурные факторы.
Подобный подход Минфина к определению динамики потенциального роста, на наш взгляд, переоценивает значимость для России нормы инвестиций по сравнению с другими факторами. Характерно различие между быстро растущими развивающимися странами, стартовавшими с низкого уровня ВВП на занятого и высокой нормой инвестиций (Китай, Корея), и странами с высоким, а также средним уровнем ВВП на занятого (в т.ч. Россия, Бразилия, ЮАР), которые имеют более умеренные темпы роста.Собственно, приведенные Минфином данные (график на стр. 23), показывают, что абсолютное большинство стран со среднегодовыми темпами роста ниже 2% имеют самые разные значения нормы инвестиций (от 18-19% до 26-27% ВВП), что не позволяет считать этот фактор безусловным двигателем экономического роста, по крайней мере, для стран со средним и высоким уровнем дохода.
Несмотря на эти замечания, приведенная Минфином оценка среднегодового роста ВВП на занятого в среднесрочном периоде в 1,5% представляется достаточно реалистичной.
Доходы федерального бюджета.
В документе справедливо отмечено, что в условиях низких нефтяных цен ключевой является проблема пополнения доходов бюджета.
В среднесрочной перспективе несмотря на низкие прогнозные цены на нефть нефтегазовые доходы продолжают обеспечивать треть доходов федерального бюджета. При этом условием роста этих доходов в номинальном выражении, обеспечивающего балансировку бюджета при стабильных ценах на нефть и прогнозируемых ограничениях на рост добычи и физобъемов нефтегазового экспорта, становится постоянное номинальное обесценение рубля.
Потенциально эта ситуация создает риски повышения налоговой нагрузки в следующих бюджетных циклах.
В качестве основной меры по мобилизации доходов Минфин предлагает собирать до 50% от чистой прибыли по принадлежащим государству акциям компаний и прибыли ФГУП. Не отвергая саму идею, мы считаем нужным продумать еще ряд вопросов. Компании с госучастием имеют частных владельцев, которые тоже претендуют на дивиденды. Надо оценить, как изъятие половины прибыли в каждом случае скажется на привлекательности компании для инвесторов (особенно с учетом предполагаемого сокращения участия государства) и, соответственно, на ее развитии. Кроме того, перспектива изъятия 50% чистой прибыли может стимулировать компании сокращать прибыль, раздувая затраты. Отсюда вытекает, по крайней мере, что государство должно создать эффективную систему контроля за динамикой и структурой затрат у госкомпаний.
Предложение Минфина усилить борьбу с «серыми зарплатами» с целью повысить собираемость налогов и взносов во внебюджетные фонды с работающих в тени и полутени, безусловно, соответствует принципу справедливости налогообложения. Однако следует учесть, что в условиях ожидаемой в ближайшие годы стагнации в экономике, это сильно затруднит выживание людей, особенно в глубинке. Нам понятно, что вывести зарплаты из тени не получится быстро, и поэтому нужна серьезная программа вывода из тени, содержащая условия, стимулы, меры контроля, этапы, а не надежда быстро и кардинально изменить ситуацию силами налоговиков и полиции.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 195; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!