Реформування українського адміністративного права

 

Адміністративне право є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади. Разом з тим, до недавніх часів ха­рактерною ознакою українського адміністративного права була істот­на деформація його ролі. Точніше кажучи, абсолютизувалися два ас­пекти суспільного призначення адміністративного права: насамперед, як засобу управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто як права «адміністрування», а також – як права «примусу», що забез­печувало застосування державою у відносинах з громадянами різно­манітних засобів адміністративного примусу.

Це є закономірним наслідком певної науково–юридичної тра­диції, що зміцнювалася впродовж багатьох років радянського періоду.

Ще й дотепер, на жаль, адміністративне право багатьма сприй­мається лише у згаданих аспектах. Хоча зрозуміло, що таке уявлення консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію «панування держави» над людиною, де людині відводиться місце лише керовано­го об'єкта, на який спрямовані владно–розпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів.

Ця стара ідеологія вже не відповідає визначеній Конституцією України (ст. 3) принципово новій ролі держави у відносинах з люди­ною, згідно з якою «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Отже, сама Конституція закріпила перехід від домінуючої в минулому ідеології до нової – ідеології «служіння держави» людині.

Втілення в життя ідей і вимог Конституції України вимагає прин­ципово нового погляду на суспільну цінність адміністративного пра­ва у демократичному суспільстві.

Як відомо, адміністративне право найтісніше пов'язане з вико­навчою гілкою державної влади і з державним управлінням як вирішальною формою практичної реалізації цієї гілки влади.

Зазначимо, що в даному контексті розуміємо право традиційно, тобто у так званому «позитивістському» значенні – як економічно де­терміновану систему загальнообов'язкових норм, правил поведінки, офіційно встановлених або санкціонованих державою, у яких вира­жені домінуючі у даному суспільстві (через представництво у держав­но–владних структурах) суспільні інтереси, цінності та очікування. В наведеному розумінні право на сьогодні посідає провідне місце серед інших форм нормативного регулювання управлінських відносин: норм моралі, звичаїв, статутних норм об'єднань громадян тощо.

Адже саме реально існуюче законодавство або позитивне право завдяки своїм об'єктивним властивостям: нормативності, загально­обов'язковості, формальній визначеності, можливості державного примусу – має значний потенціал дієвого забезпечення належної ор­ганізованості і впорядкованості, доцільної сталості й водночас певної динамічності зазначених відносин.

∆ Право та управління.У методологічній оцінці ролі права у функціонуванні державного управління (далі – управління) та його інститутів вихідною тезою слід вважати те, що управління у демокра­тичному суспільстві об'єктивно перебуває в органічній єдності з пра­вом у цілому, з усією системою його галузей. Здійснення управління не можливе поза правом, без застосування правових норм у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його інститутів, функцій, стадій та процедур.

Цей теоретичний висновок має не лише академічний характер, а й безпосередньо враховує дійсні потреби сьогоденної державно–пра­вової практики.

Адже на нинішньому, досить складному етапі формування у нашій країні якісно нового типу держави – демократичної, соціальної і правової – невиправдано спростилося ставлення до права, до закону (у широкому розумінні цього терміна). Зокрема, значна частина гро­мадян право взагалі не усвідомлює як об'єктивно детерміноване яви­ще, а оцінює лише як прояв суб’єктивної волі законодавця, інших дер­жавних інституцій.

Забувають, що, з одного боку, джерелом, а з другого – наслідком правових актів завжди є суспільні відносини, їхній певний стан, міра розвиненості та впорядкованості. Відтак закони, інші акти законодав­ства іноді сприймаються як суто формальні документи, як похідні за­соби управління, що в будь–який час можуть змінюватись або взагалі не братися до уваги.

Саме таке ставлення призводить, зокрема, до зниження відповідальності державних службовців, поширення неповаги до за­конності та правопорядку.

63

Насправді ж, управління та право як фундаментальні суспільні явища мають значно змістовніші взаємозв'язки і повинні інтерпрету­ватися різнобічне.

Насамперед право впливає на управління вже самим фактом сво­го існування, підтримуючи належний рівень урегульованості та по­рядку всієї сукупності суспільних відносин, які так чи інакше нале­жать до сфери державного управління. Це аспект загальнорегулятивний, оскільки Ідеться про роль права як універсального регулятора суспільних відносин у цілому.

Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний із регулюючим впливом права на ті суспільні відносини, через які здійснюється сама управлінська діяльність держави:, тобто на власне управлінські відно­сини.

Саме за допомогою, передусім, правових норм забезпечуються змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників уп­равлінських відносин, розподіл між ними завдань і повноважень, чіткість визначення компетенції та відповідальності кожного з них. Цей аспект можна вважати спеціально–регулятивним, оскільки йдеть­ся про особливу службову роль права в підтриманні належного «режи­му» організації власне управління. У зв'язку з надзвичайно широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нор­мами багатьох галузей права, але пануюче значення має право адміністративне, яке ґрунтується на нормах конституційного права.

Поряд із наведеним доцільно звернути увагу й на те, що право здатне використовуватись і як безпосередній засіб державно–уп­равлінського «пливу на формування й розвиток відповідних суспільних процесів. А саме, в правових актах можуть безпосередньо закріплюватися цілі, які визначають напрями становлення, змін, удос­коналення, розвитку існуючих суспільних відносин. Таке цілеспряму­вання властиве всім рівням правової системи і здійснюється в ході правотворчої діяльності держави шляхом фіксації в правових актах, і передусім у Конституції країни, політичних, економічних та інших суспільно значущих цілей. Звичайно ж, слід ураховувати, що право­вою формою не може бути охоплена вся різноманітність властивостей та особливостей суспільних відносин, що перебувають у сфері право­вого регулювання, оскільки право закріплює й регламентує лише найзагальніші й найсуттєвіші з них.

З огляду на наведене цей аспект ролі права в управлінні можна визначити як цілеспрямовуючий (або цілеорієнтуючий).

Ефективність зазначеного цілеспрямування у праві залежить го­ловним чином від його наукової обґрунтованості, відповідності су спільним у мовам, об'єктивним закономірностям та тенденціям істо–

ричного розвитку. Тому поглиблення такої обґрунтованості є важли­вою передумовою підвищення реальної ролі права в управлінні, подолання недоліків у ставленні громадської думки до права, закону, зрос­тання довіри до правотворчих та правозастосовчих зусиль державних органів.

Усі наведені аспекти вияву ролі права в управлінні цілком влас­тиві галузі адміністративного права. Більше того, в сучасних умовах проведення адміністративної реформи в Україні суттєвого значення набувають завдання радикального і системного реформування власне адміністративного права ¹.

∆ Реформування адміністративного права. У зв'язку з наведе­ним доречно зазначити, що підготовлена за дорученням Кабінету Міністрів України (травень 1997 р.) Концепція реформи адміністра­тивного права України – це той рідкісний випадок, коли юридична на­ука спробувала належним чином реалізувати свій потенціал щодо кон­цептуального обґрунтування напрямі» і шляхів реформування однієї з фундаментальних галузей національного права.

Уявляється важливим, з методологічної і практичної точок зору, насамперед наголосити на необхідності правильного розуміння співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Особливо з огляду на неприпустимість їх змішування. Тим більше, що деякі фахівці почали називати реформу адміністративного права «адміністративно–правовою реформою», ще більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті названих реформ.

Отже, зауважимо, що проблематика реформування адміністра­тивного права характеризується двоякою спрямованістю.

З одного боку, вона відбиває потреби юридичного супроводження конкретних заходів самої адміністративної реформи. І в цьому випадку завдання реформування адміністративного права змістовно, так би мо­вити, підпорядковані завданням здійснення адміністративної реформи.

З іншого боку, реформування адміністративного права має на меті здійснення необхідних перетворень у самій галузі адміністратив­ного права як складовій частині правової системи. І в цьому випадку реформування адміністративного права є конкретним напрямом здійснення адміністративної реформи, маючи значення самостійного її елемента.

Отже, зміст реформи адміністративного права тісно пе­реплітається зі змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігається з ним.

Принципово методологічне значення для проведення реформи адміністративного права має питання предмета цієї реформи. Інакше

64

65

 

кажучи, що конкретно слід розуміти, коли йдеться про реформу адміністративного права?

Не важко побачити, що найпростіша відповідь лежить, як кажуть, на поверхні і зводить дану реформу до вирішення питань удоскона­лення чинного адміністративного законодавства шляхом його зміни, доповнення, оновлення і систематизації. Це, безперечно, дуже не­обхідна і важлива робота. Але нею предмет реформи адміністративно­го права аж ніяк не може бути обмежений.

Насправді, цей предмет складається, як мінімум, із трьох взаємопов'язаних елементів. Перший – це сукупність актів адміністративно­го законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного права. Другий – власне галузь адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як внутрішньоструктурний фено­мен у системі українського права. І, нарешті, третій елемент – це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній на­вчальній дисципліні.

Отже, лише єдністю перелічених елементів і слід, на наш погляд, визначати предмет реформи адміністративного права.

Причому на сьогоднішньому початковому етапі реформи адміністративного права пріоритетного значення набуває саме науко­ва складова предмета цієї реформи ².

Цей висновок зумовлюється тим, що: по–перше, сама Концепція даної реформи є продуктом, передусім, науково–теоретичного осмис­лення адміністративно–правової практики; по–друге, саме в науці адміністративного права мають бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; по–третє, саме оновлені наукові засади мають бути по­кладені в основу сучасного адміністративного [законотворення і правозастосування.

Виходячи з наведеного, не можна погодитись з думкою деяких учених, які вважають, що необхідність реформування адміністратив­ного права стосується його лише як галузі права і відповідного зако­нодавства, але аж ніяк не науки адміністративного права ³.

Натомість вважаємо, що існує об'єктивна потреба у створенні но­вої доктрини українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не вся наукова матерія, а переважно су­купність основоположних, визначальних наукових ідей і положень адміністративно–правової теорії.

Може виникнути природне запитання: чому необхідне створення саме нової доктрини? Хіба не можна пристосувати якісь застарілі по­ложення попередньої наукової моделі до сучасних потреб і вимог но­вої держави і суспільства?

Певна річ, можна адаптувати до сучасних умов окремі традиційні теоретичні конструкції адміністративно–правової науки. Але на теоретико–методологічному рівні, особливо її дотеперішня ідеологія, а та­кож зміст вимагають принципового перегляду й оновлення. І саме че­рез те, що ця наука за своїми ключовими, або інакше – доктринальними, параметрами не відповідає належним чином новим політико–демократичним і соціально–економічним орієнтирам історичного роз­витку нашої країни.

∆ Вироблення нової доктрини адміністративного права.Ціл­ком зрозуміло, що вироблення нової доктрини адміністративного пра­ва – це масштабне завдання, що під силу лише всій науковій галузі, яку представляє великий загін учених і фахівців, і може бути виріше­не протягом значного часу.

Разом з тим, за будь–яких умов необхідно визначити вирішальні параметри такої доктрини, що мають створити її своєрідний концеп­туальний каркас. Це потребує висвітлення щонайменше таких ас­пектів зазначеної доктрини.

1. Аспект, який має вихідне значення для формування будь–якої на­укової доктрини, – це так званий аксіологічний аспект. Він, як відомо, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища.

В нашому випадку оцінка суспільної цінності адміністративного права, як уже зазначалось вище, потребує суттєвого оновлення, оскільки даний аспект набуває особливого значення саме для адміністративного права. Адже в процесі історичної еволюції цієї га­лузі – від її прообразу у вигляді так званого поліцейського права до су­часного стану – в різних країнах акценти в її ціннісній характеристиці змінювались від суто управлінських до правоохоронних, а пізніше – і до правозахисних.

У межах аксіологічного аспекту важливо чітко визначитися в двох ключових положеннях.

Перше полягає у розумінні того що адміністративне право – це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, сукупні, або, інак­ше кажучи, публічні інтереси в суспільстві.

У зв'язку з цим слід заперечити проти спроб окремих ук­раїнських адміністративістів розділяти норми адміністративного пра­ва на дві групи, а саме: а) норми адміністративного публічного права, або ті, що поширюються на відносини між державою і юридичними особами; б) норми адміністративного приватного права, або ті, що ре­гулюють управлінські відносини між державою і фізичними особами на підставі юридичних актів ⁴.

66

67

 

При розв'язанні цієї проблеми слід виходити з того, що вирішальним критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не характер суб'єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого регулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті регулювання та його юридичних наслідках. З огляду на цей критерій слід визнати, що норми адміністративного права в усіх випадках регулювання відносин дер­жави з різними суб'єктами – як юридичними, так і фізичними особа­ми – мають однаковий характер і рівною мірою спрямовані на забез­печення саме загальних, тобто публічних, інтересів.

Це цілком стосується і норм, що визначають, наприклад, паспорт­ний режим, порядок пересування у країні іноземців, порядок ор­ганізації і проведення демонстрацій, мітингів, здійснення дозвільно–реєстраційних функцій органами виконавчої влади щодо фізичних осіб, тобто всіх тих норм, які окремими вченими віднесені до так зва­ного адміністративного приватного права.

Отже, публічний характер адміністративного права є невід'єм­ною характеристикою суспільної цінності цієї галузі, і немає жодних підстав шукати у змісті адміністративного права якості так званого приватного права. Хоча використання окремих рис методу і юридич­ного режиму приватною права є цілком закономірним.

Друге положення» в межах аксіологічного аспекту, яке потребує чіткішого тлумачення, полягає в необхідності принципово нового по­гляду на суспільне призначення адміністративного права в умовах по­будови демократичної, соціальної, правової держави.

Ця необхідність зумовлена тим, що ще й досі суспільне призна­чення адміністративного права оцінюється переважно, як уже згаду­валося раніше, з двох позицій:

а) по–перше, з позиції регулятора відносин у процесі державного
управління;

б) по–друге, з позиції регулятора відносин у зв'язку із застосуван­ням адміністративного примусу, насамперед заходів адміністративної
відповідальності, стосовно громадян.

Загалом же адміністративне право стійко продовжує сприйматися в основному як «управлінське» право, тобто право, яке забезпечує ор­ганізацію владного впливу держави на різноманітні суспільні процеси.

Цікаво, що одним Із найвиразніших негативних наслідків такого підходу стало, зокрема, те, що колишнє радянське адміністративне право (єдине, в цьому смислі, серед інших галузей права) залишалось без власних принципів. Якраз через те, що в теорії вони підмінялися принципами державного управління, серед яких домінував добре відомий принцип демократичного централізму.

При визначенні нового погляду на суспільне призначення адміністративного права слід, на нашу думку, виходити з положень ст. З Конституції України, згідно з якими «держава відповідає перед людиною за свою діяльність» та «утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави».

Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадяна­ми, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння лю­дині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетво­рень в Україні, можна стверджувати, що будь–яка абсолютизація влад­но–управлінського, а тим більше – примусово–карального призначен­ня адміністративного права, є необґрунтованою і неприйнятною.

Натомість адміністративне право за своїм глибинним призначен­ням має визначатись не як «управлінське право», а як «право забезпе­чення і захисту прав людини». І в цьому – суть усієї трансформації те­орії і практики українського адміністративного права на сучасному етапі.

2. Наступний аспект, на який слід звернути особливу увагу при формуванні нової доктрини національного адміністративного права, –це аспект гносеологічний. Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права.

Стосовно предмета адміністративного права найбільш дис­кусійними залишаються два принципових питання.

Перше питання має більш категоріальний характер і стосується співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління». Оскільки обґрунтування авторської позиції з цього питання вже ви­кладене в першому розділі (гл. 1) цієї книги, зазначимо лише, що пер­ше суттєве уточнення предмета адміністративного права зводиться до того, що його складають суспільні відносини в процесі реалізації як самої виконавчої влади, так і здійснення державного управління за ме­жами цієї гілки державної влади.

Друге принципове питання стосовно переосмислення предмета адміністративного права пов'язане з тим, що у демократичній державі управлінські функції виконавчої влади здійснюються не лише держав­ними суб'єктами. Адже ці функції:

• по–перше, можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям);

• по–друге, і це головне, управлінські функції виконавчої влади
за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню

68

69

як одній із двох основних форм реалізації так званої публічної влади.

В обох випадках зміст управлінських відносин, що виникають у процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади, од­норідний із відносинами управління з боку держави. Як влучно помі­тив Н.В. Постовий, місцеве самоврядування є одним з інститутів управління ⁵. Якщо це так, то дані відносини не можуть не бути віднесені до предмета саме адміністративного права.

Цей висновок не заперечує, як здається, позицію вчених, які вва­жають, що управлінська діяльність у сфері місцевого самоврядування належить до предмета муніципального права ⁶.

Протиріччя тут немає тому, що якщо адміністративне право – це власне галузь права, то муніципальне право – це, як вважаємо, ком­плексна галузь законодавства, але не власне галузь права. Адже нор­ми, що містяться в актах муніципального права (як галузі законодав­ства) за своєю природою органічно належать до різних галузей права. Наприклад: норми з питань проведення місцевих виборів і референ­думів – це конституційне право; з питань управління, тобто діяльності виконавчих органів, – це адміністративне право; з питань місцевого фінансування – це фінансове право; з питань так званої муніципаль­ної служби – це адміністративне і трудове право і так далі.

Отже, ще одна суттєва риса нового погляду на зміст предмета адміністративного права полягає у включенні до цього змісту суспільних відносин, що складаються у сфері управління в межах ре­алізації не лише державної, а в цілому публічної влади, складовими ча­стинами якої є, як відомо, державна влада і місцеве самоврядування.

Переходячи до питання про методадміністративного права, слід акцентувати увагу також на двох принципових моментах.

Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних при­писів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набуває двох порівняно самостійних форм прояву.

Одна форма прояву імперативного методу стосується регулюван­ня управлінських відносин між співпідпорядкованими органами і по­садовими особами. В регулюванні цих відносин домінує спосіб забез­печення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб'єктів іншим.

Інша форма прояву імперативного методу адміністративного пра­ва властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами – громадянами і юридични­ми особами. Тут мають домінувати способи забезпечення так званої реординації в адміністративно–правових відносинах.

її суть проявляється двояко. З одного боку – наданням громадя­нам як керованим об'єктам гарантованих належним захистом прав ви­магати від керуючих суб'єктів належної поведінки. А з іншого – по­кладанням на керуючих суб'єктів чітких обов'язків щодо неухильно­го виконання вимог з боку керованих об'єктів і, насамперед, з боку громадян.

Така принципово нова риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про створення якісно відмінного від колиш­нього режиму адміністративно–правового регулюванні відносин між державою (її органами) і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що тепер громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою.

Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність державних органів і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по–перше, рівних прав щодо вимагання належної по­ведінки з обох сторін, а також, по–друге, реальних можливостей гро­мадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення.

Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністра­тивного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засо­бами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору.

У зв'язку з цим слід заперечити спроби деяких фахівців не визна­вати адміністративний договір правомірним засобом локального регу­лювання управлінських відносин. Зокрема, вони вважають, що пред­метом адміністративного договору є перерозподіл повноважень між учасниками договірних відносин, тобто між державними органами або посадовими особами.

Зрозуміло, що такий перерозподіл за договором є протиправним, оскільки владні повноваження сторін договору встановлені норматив­но–правовим шляхом і не можуть змінюватись на розсуд самих ор­ганів чи посадових осіб.

Однак здається, що така позиція ґрунтується на помилковому тлумаченні самого поняття і змісту адміністративного договору. З на­шої точки зору, помилка тут полягає в тому, що насправді адміністра­тивний договір означає угоду не щодо перерозподілу «ладних повно­важень між сторонами, а угоду між ними з приводу: або форм, спо­собів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь–яких спільних результатів управлінської діяльності.

Отже, лише в такому розумінні застосування в інтересах регулю–

70

71

вання управлінських відносин адміністративних договорів є пра­вомірним, доцільним і відображає нову важливу особливість методу адміністративного праві.

3. Нарешті, ще один аспект нової доктрини адміністративного права, на якому важливо акцентувати увагу, можна умовно визначити як структурно–системний. Він має відобразити особливості структурування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства.

У межах даного аспекту суттєвого значення набуває розуміння того, що адміністративне право, на відміну від інших фундаменталь­них галузей українського права (зокрема, конституційного, цивільно­го, кримінального, а також відповідних процесуальних галузей), не може розвиватись як моноцентрична галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр.

Адміністративне право об'єктивно має поліцентричну структуру нормативного масиву, і цей факт вимагає особливих підходів до виз­начення як складу інститутів і підгалузей права, так і форм та шляхів систематизації адміністративного законодавства.

У цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві відбувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які на­бувають ознак підгалузей адміністративного права.

Наприклад, це стосується інституту державної служби. В ньому вже починає формуватись своєрідна власна загальна частина, що в по­дальшому забезпечуватиме єдність регулювання по окремих видах державної служби (митної, податкової тощо). Також дуже активно розвивається інститут адміністративної юстиції. Він уже тепер за своєю концепцією поступово виходить за межі інституту судового контролю лише за порядком державного управління, все більше набу­ває суто правозахисної спрямованості.

Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структур–но–генетичного аспекту стосується обґрунтування шляхів проведення кодифікації адміністративного законодавства.

Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість ок­ремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністра­тивного права одночасно і в одному кодифікаційному акті.

Оскільки потреба в кодифікації існує реально, доцільно здійсню­вати поетапну кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інсти­тутах адміністративно–правового регулювання. У зв'язку з цим понят­тя так званого «Адміністративного кодексу» може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Тобто в значенні, яке набли–

жається до розуміння Зводу адміністративного законодавства або своєрідного «Кодексу кодексів».

Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративно­го права. Він міг би інтегрувати засадничі положення адміністратив­но–правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного права.

Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то можна говорити про, в певному розумінні, пролонгований характер кодифікації українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підго­товкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання під умовною назвою «Адміністративний кодекс України». Якщо ці части­ни матимуть кодифікований характер, вони повинні називатися відповідними «Кодексами».

Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно перед­бачити створення:

•     Адміністративно–процедурного кодексу (адміністративні несудові процедури);

•     Адміністративного судово–процесуального кодексу (адміністративне судочинство);

•     Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки);

•     Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців;

В подальшій перспективі можна передбачити появу Кодексу дер­жавної служби і нарешті – Кодексу загального адміністративного права.

4. 3 огляду на складність розглянутих завдань реформування слід визнати, що вся основна робота зі створення нової доктрини ук­раїнського адміністративного права і втілення її в практику правового регулювання ще попереду. Як відомо, в багатьох розвинених країнах світу формування демократичних адміністративно–правових доктрин і відповідного законодавства тривало по кілька десятків років.

При цьому дуже важливим для проведення реформи українсько­го адміністративного права є те, що від самого початку вона ґрунтується на демократичних засадах європейського зразка.

Звичайно, слід розуміти, що існуючі в країнах світу правові, в то­му числі адміністративно–правові, стандарти – досить різні, і чогось '«єдиного загальноєвропейського» (а тим більше – світового) в чисто­му, так би мовити, вигляді взагалі не існує. Проте якісь спільні риси правових інститутів, що вже успішно діють у зарубіжних державах, є, і орієнтуватися на них цілком виправдано.

72

Стосовно реформування адміністративного права суттєва особ­ливість полягає в тому, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право базується на низці загальновизнаних де­мократичних принципів. Зокрема, за ними видано спеціальний посібник – «Довідник Ради Європи з принципів адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами та приватними особами» (1996 р.).

У ході реформи адміністративного права у конкретних законопроектних роботах було б дуже корисно враховувати й використовува­ти ті принципи, які вже добре себе зарекомендували в практиці за­рубіжних країн. Чи є підстави оцінювати це як механічне перенесен­ня в нашу дійсність зарубіжних правових інститутів, тобто як певну «германізацію» чи «нідерландизацію» українського адміністративного права, як намагаються дорікати за це деякі опоненти реформування адміністративного права.

Вважаємо, що ні. Повинна бути повна ясність в розумінні того, що знання і використання загальнопоширених принципів ще зовсім не означає копіювання інститутів інших правових систем. Разом з тим, це допоможе належним чином гармонізувати окремі інститути національного адміністративного права із демократичними правови­ми стандартами, поширеними в Європі.

Загалом же, незважаючи на беззаперечну важливість зазначеної «європейської орієнтації»« процесу демократизації українського адміністративного права, все ж таки найбільш гострою проблемою реформування адміністративного права слід вважати завдання ство­рення якісно нової національної моделі адміністративного праворозуміння, яка б достатньою мірою враховувала розглянуті вище доктринальні засади. Це має сприяти запровадженню в українському суспільстві право–гуманістичної ідеології, суттю якої є визнання самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших прав і свобод, необхідності служіння ідеям верховенства права.

Література(до гл. 1)

 

1. Див.: Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг.
ред. В.Б. Авер'янова. – К., 1999. – С. 178–183.

2. Див.: Авер 'янов В.Б. Адміністративна реформа і правова наука // Пра­
во України. – 20С2. – № 3. – С. 20–27.

3. Див.: Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. – X., 2001. – С. 16.

4. Коваль Л.В. Адміністративні: право. – К.: Вентурі, 1998. С. 5–6.

5. Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Новий юрист, 1998.–С. 4.

6. Див.: Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 7

 

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 540; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!