АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО-ПРОВІДНА ГАЛУЗЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Розділ І

ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ: ОРГАНІЗАЦІЙНО–ПРАВОВІ ЗАСАДИ

 

Глава І. Виконавча влада як об'єкт організаційно–правового дослідження

 

Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади поля­гає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілен­ня в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне за­стосування всіх важелів державного регулювання й управління важ­ливими процесами суспільного розвитку. Причому вирішальна спря­мованість виконавчої влади полягає в утвердженні і забезпеченні прав та свобод людини, що визнається Конституцією України (ст. 3) "най­вищою соціальною цінністю".

Згідно з частиною першою ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу та судову. Проте буде перебільшенням робити висновок про якесь цілком самостійне, а тим більше – автономне існування, зокрема виконавчої влади, щодо інших гілок влади. Адже державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання – явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.

Поділяється не сама влада, а функціонально–структурний механізм її здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виділення основ­них функціональних видів діяльності держави – законотворення, правозастосування і правосуддя, а в іншому – організаційний устрій дер­жави як сукупність різних видів державних органів – законодавчих, виконавчих і судових (і це – тільки основні види) – з притаманною їм компетенцією – сукупністю державно–владних повноважень.

Інакше кажучи, державна влада за змістом єдина, консти­туційний принцип поділу влади є теоретичною константою, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому зміст принципу поділу влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується

через певні види державних органів. Між ними розподілені повнова­ження таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компе­тенції у встановлених Конституцією межах і взаємодіють між собою за допомогою певних важелів взаємного «стримування» і «противаг».

П Виконавча влада і державне управління.В організаційно–правовому аналізі виконавчої влади суттєве значення має чітке тлумачення співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада».

Глід виходити з того, що сам характер виконавчої влади, зумов­лений її об'єктивним призначенням – виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом дер­жавного управління, тобто управлінської діяльності держави. Відтак, визнання змістовного зв'язку виконавчої влади з державним уп­равлінням є однією з методологічних передумов правильного ро­зуміння суті як виконавчої влади, так і державного управління.

Говорячи про управлінський зміст виконавчої влади, слід засте­регти проти спрощеного розуміння понять «виконавча влада» і «дер­жавне управління», що часто допускається в сучасних дослідженнях. Це пов'язано з тим, що за радянських часів державне управління тлу­мачилось як порівняно самостійний вид діяльності держави поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної вла­ди – Рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) проку­рорський нагляд.

Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втрати­ла своє значення. Зокрема, той вид діяльності, що раніше визначався як «державне управління», почали тлумачити як «виконавчу владу».

Проте ці категорії за своїм змістом не збігаються. Специфіка їх співвідношення така.

По–перше, державне управління як владно–організуюча діяль­ність певних органів (посадових осіб) держави здійснюється і за ме­жами системи власне органів виконавчої влади. А саме:

а) всередині апаратів будь–яких органів державної влади – з бо­
ку їх керівних посадових осіб щодо інших службовців органу (апара­ту парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

б) всередині державних підприємств, установ і організацій – з
боку їх адміністрацій (апаратів управління) щодо іншого персоналу.

По–друге, важливо врахувати, що в будь–якій демократичній дер­жаві функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише дер­жавної влади, Адже ці функції:

а) можуть бути делеговані державою органам місцевого самовря­дування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям);

б) до того ж функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктив­но властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої доктринально визнають­ся як державна влада, так і місцеве самоврядування. До речі, ці функції, в свою чергу, можуть бути делеговані органами місцевого са­моврядування державним органам виконавчої влади.

Отже, частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за межами державного управління. В цьо­му полягає особлива діалектика співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління».

Виходячи з неї, в організаційно–правовому дослідженні виконав­чої влади її суб'єкт в узагальненому вигляді може інтерпретуватись як «апарат державного управління». Він представлений складною систе­мою органів виконавчої влади (їх інша поширена назві – органи дер­жавного управління), що перебувають у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (розпорядчої і виконавчої, або адміністративної) діяльності.

Іноді до «органів державного управління» відносять адміні­страції державних підприємств, об'єднань, установ та інших ор­ганізацій державної форми власності. Але слід зауважити, що таке визначення досить умовне. Ці керуючі суб'єкти мають значну спе­цифіку, пов'язану лише з внутрішньою – в межах відповідної ор­ганізації – спрямованістю їх функцій та повноважень. Саме з огляду на згадану специфіку відносно цих керуючих суб'єкті в, на відміну від інших органів державного управління, недоцільно застосовувати на­зву «органи виконавчої влади».

Причому необхідно розрізняти апарат державного управління у зазначеному розумінні, тобто як систему органів, і «апарат органів», який складається з підрозділів працівників, що організаційно забезпе­чують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпо­середньо їхні владні повноваження, тобто їх компетенцію.

∆Апарат державного управління як система.Оскільки апарат державного управління (надалі – апарат управління, управлінський апарат) завдяки його об'єктивним властивостям є складним систем­ним утворенням, для його характеристики доцільно користуватись пізнавальними засобами системного підходу. Адже добре відомо, що науковий метод пізнання за своєю суттю і є сам предмет, розглянутий в його русі та розвитку, в усіх його зв'язках, відносинах та внутрішніх суперечностях. Використання системного підходу також є помітною рисою організаційно–правового аналізу виконавчої влади.

Найбільш поширеними в сучасних дослідженнях слід визнати структурний і функціональний аспекти системного підходу. Саме ці аспекти розкривають основні сторони, з одного боку, побудови та, з другого – функціонування (діяльності) будь–якої соціальної системи.

Не менш важливе й те, що ці аспекти охоплюють найсуттєвіші сторони апарату управління, які потребують постійного аналізу та практичного вдосконалення. Адже системний розгляд управлінських об'єктів завжди передбачає пошук і визначення можливостей та на­прямів їх подальшого розвитку й оптимізації.

Кожний із названих аспектів виконує власну, чітко визначену роль. Тому слід заперечити проти абсолютизації уявлення, нібито структурний і функціональний підходи до управління можуть бути ефективними лише у випадку, коли застосовуються в єдності в рамках системного підходу.

Звичайно, структурний і функціональний аспекти тісно пов'язані як один з одним, так і з іншими порівняно самостійними аспектами системного підходу. Разом з тим не виключається і не зменшується доцільність та правомірність використання у конкретних пізна­вальних ситуаціях якогось одного або деяких з усієї сукупності його аспектів.

Природно, є пізнавальні завдання, які вимагають органічного поєднання структурного та функціонального підходів.

Наприклад, дослідження взаємовпливу та співвідношення функцій та організаційних структур управлінського апарату виходить за власні пізнавальні можливості як структурного, так і функціональ­ного аспектів системного підходу. Причому мається на увазі не просте їх «додавання». Необхідна своєрідна інтеграція пізнавальних засобів кожного з них з метою переходу від окремого розгляду відповідних сторін апарату управління до розкриття об'єктивного механізму взаємодії функціонального змісту його діяльності та структурних форм, тобто закономірностей прояву існуючих між цими сторонами численних взаємозв'язків і взаємозалежностей.

Безпосереднім результатом зазначеної інтеграції можна вважати формування порівняно самостійного структурно–функціонального (або точніше – структурно-діяльнісного) методу (підходу), пам'ята­ючи при цьому, що термін «функціональний» охоплює будь–які еле­менти змісту (наприклад, методи, прийоми) управлінської діяльності, а не лише функції.

Структурно–функціональна характеристика апарату управління із системних позицій розкриває найбільш суттєві ознаки побудови та діяльності апарату, необхідні для забезпечення достатньої понятійно–термінологічної чіткості аналізу.

21

Найголовніша ознака системного бачення управлінського апара­ту – це багатозначність системних оцінок.

Так, з одного боку, цей апарат належить як складова частина до більш загального системного утворення (так званої метасистеми), яким у цілому виступає держава, точніше – державний апарат, ме­ханізм. Причому апарат управління є його найбільш численною й роз­галуженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління поєднує в собі більш прості складові частини, які також є системами (стосовно апарату в цілому – підсистемами). Останні, у свою чергу, складаються з наступних си­стем, ще простіших і т.д.

При цьому максимальну межу членування системи характеризує поняття елемент. В апараті управління у ролі елемента виступає кож­ний окремий орган виконавчої влади. Власне завдяки цьому апарат визначається саме як система відповідних органів.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний окремий ор­ган управління сам є системою і складається із власних елементів – структурних підрозділів та посад. Але це – елементи двох неоднако­вих рівнів: 1) апарату в цілому – як системи органів; 2) окремого ор­гану – як системи підрозділів і посад.

Елементи слід відрізняти від «частин» системи, якими виступа­ють певні сукупності елементів (або підсистеми), що є більш прости­ми щодо апарату в цілому.

Водночас елементи не ототожнюються з «компонентами» системи. У загально соціологічному плані розрізняють компоненти людського, речового, процесуального та духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як у соціальній системі головним компонентом завжди є лю­ди, які обіймають певні посади та виконують відповідні повноваження.

Ще одна об'єктивно необхідна ознака системної оцінки уп­равлінського апарату пов'язана з визначенням цілісності, як не­обхідної якісної властивості соціальних систем.

Ця властивість апарату виникає не одразу, одномоментно, а по­ступово – від нижчого рівня до вищого – в процесі його формуван­ня, функціонування та розвитку. Як сутнісна ознака апарату, цілісність може характеризувати певний рівень його розвитку як сис­темного утворення.

Однак, якщо у сфері методології системного підходу поняття цілісності набуло певного значення, то поза цією сферою воно поки що не має належної змістовної визначеності. У широкому науковому обігу термін «цілісний» найчастіше використовується у двох значен–
22

нях: 1) як «єдиний», що підкреслює внутрішню неподільність частин об'єкта; 2) як «комплексний», що відображає повноту охоплення сторін, аспектів об'єкта.

У наукових джерелах при розгляді апарату як системи органів оз­нака цілісності, як правило, окремо не виділяється. З огляду на це, не­обхідно розуміти: змістовну характеристику цілісності як одержання в управлінському апараті додаткового інтегративного ефекту від взаємодії всіх його елементів.

А це можливе лише при оцінці результатів діяльності апарату з точки зору ефективного забезпечення ним загальних потреб навко­лишнього суспільного середовища – економічного, політичного, соціального, духовного тощо. Орієнтація ж на внутрішні потреби апа­рату має лише допоміжне значення, оскільки впливає на стан його са­моорганізації, саморегулювання і самовдосконалення.

Тим самим системне бачення апарату управління, спрямоване на виявлення ознак його цілісності, допомагає уникнути абсолютизації внутрішніх закономірностей його функціонування та розвитку, пе­ребільшення суб'єктивних інтересів управлінських кадрів апарату. Натомість ці інтереси підкоряються головному критерію – реальній ефективності впливу управлінського апарату на стан існування й роз­витку суспільства і держави.

∆Ієрархічна організація виконавчої влади.Наступною не­обхідною ознакою організаційно–правової характеристики виконавчої влади є виділення ієрархічних рівнів системи органів виконавчої вла­ди. Вони закріплені у Конституції України й уособлюються окремими видами органів виконавчої влади, а саме:

вищий рівень – Кабінет Міністрів;

центральним рівень – міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади;

місцевий (або територіальний) рівень – місцеві державні адміністрації, а також Рада міністрів Автономної Республіки Крим та деякі інші місцеві органи виконавчої влади, котрі безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади.

Для розуміння закономірностей функціонування системи органів виконавчої влади істотне значення має чітке визначення її найвищої структурної ланіт, яка повинна виконувати в системі роль своєрідно­го керуючого центру. Як відомо, :І точки зору науково–системної ідео­логії найкращі результати діяльності ієрархічно організованої систе­ми можуть бути забезпечені за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Тобто за умови, коли всі структурні ланки системи підлягають керуючому впливу саме з одного, а не з кількох владно–організаційних центрів.

23

З урахуванням такого підходу в основу визначення згаданої най­вищої структурної ланки покладена модель своєрідного «подвійного» центру. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєдна­них суб'єктів – Президента України і Кабінету Міністрів.

Таке становище зумовлено тим, що визначена Конституцією Ук­раїни республіканська форма державного правління змішаного, пре­зидентсько–парламентського типу закономірно пов'язана з так званим «дуалізмом» виконавчої влади. Це означає, що повноваження виконав­чої влади певним чином розподілені між Президентом України і Кабі­нетом Міністрів.

Однак це не дає підстав ототожнювати пост Президента з цією гілкою влади. Адже статус Президента як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади.

Специфіка цього статусу полягає в тому, що в ньому окреме місце займають його повноваження у сфері виконавчої влади (або державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від існую­чої в державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший – у парламентській.

Докладніше ці питання розглянуто далі в окремій главі цього розділу. Тут лише нагадаємо, що на сучасному етапі вітчизняного дер­жавотворення народження даного інституту було обумовлено об'єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення вико­навчої влади, підвищення ефективно лі державного управління. Тому введення в Україні поста Президента супроводжувалось підвищеними суспільними очікуваннями від посилення впливу держави, її владних структур на процеси соціально–економічних та державно–правових перетворень у нашій країні. Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади.

Однак це аж ніяк не означає, що Президент набув ознак «органу» виконавчої влади, а тим більше – «глави» цієї гілки влади.

У Конституції досить повно врахована специфічність відношен­ня поста Президента до виконавчої гілки влади: його статус не уособ­люється жодною гілкою влади, а є статусом глави держави зі значни­ми компетенційними преференціями (тобто перевагами) – насампе­ред установчими і кадровими – щодо виконавчої влади.

Інакше кажучи, Президент України віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг своїх повнова­жень (компетенції). Проте він не належить до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади. Саме то­му в Конституції України відсутнє визначення Президента як «глави виконавчої влади».

І це – цілком закономірне і єдино правильне рішення. Адже «глава» гілки влади – це такий суб'єкт даної влади, який є вищою структурною ланкою певної системи органів, що суперечить, як уже зазначалося, дійсному стану речей.

 

24

Отже, суть згаданої вище моделі «подвійного» центру виконавчої влади в тому, що ставлення розглянутих вищих суб'єктів до гілки ви­конавчої влади не однакове. Варто повторити, що уряд належить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, а Президент Ук­раїни – лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади.

Ця особливість системи органів виконавчої влади має бути на­лежним чином відображена у законодавчій регламентації статусу всіх видів органів виконавчої влади, і насамперед Кабінету Міністрів. Са­ме в цій площині існує найбільше спірних і нерозв'язаних проблем у правовому забезпеченні ефективної організації виконавчої влади, яким приділена значна увага у наступних розділах цієї книги.

Розділ II

 

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО-ПРОВІДНА ГАЛУЗЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Глава І. Доктринальні засади сучасного розвитку і

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 161; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!