Понятие, принципы, виды и субъекты процедуры контроля.
В современном мире происходят масштабные и динамичные процессы, в эпицентре которых находится государство. Его роль значительна, хотя и весьма подвижна. Государственное управление несет основную публичную нагрузку, обеспечивая устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах.
От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц - в широком смысле, а также безопасность страны. Государственное управление призвано своевременно и правильно отвечать на вызовы внутри и вне страны Важным механизмом обеспечения государственных и гражданских интересов является государственный контроль в различных сферах жизнедеятельности.
Процесс реформ в различных сферах государственной и общественной жизни показал несостоятельность представлений о минимизации контроля со стороны государства и способности рыночных отношений к саморегулированию
Вопросы совершенствования контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти и оптимизации предоставления ими государственных услуг активно обсуждаются как должностными лицами органов государственной власти, так и представителями научно-правового сообщества.
Важную роль в данной дискуссии играют инициативы Президента Российской Федерации. Так, о необходимости оптимизации различных составляющих государственного контроля было сказано Президентом Российской Федерации в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию от 09.03.2007 и от 05.11.2008, Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, наконец, Указом Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" определен целый комплекс организационных и правовых мер по упорядочеванию процедур контроля. Следствием данного Указа Президента Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
|
|
|
Приступая к рассмотрению административной процедуры контроля или, как выделяют многие специалисты в области административнопроцессуального права и называют его контрольно-надзорным производством, необходимо рассмотреть наиболее характерные признаки этой процедуры. Профессор И.Ш. Килисханов, раскрывая существо контрольно-надзорного производства, выделяет следующие основные его характеристики[75] [76]:
• особую организационную форму деятельности - контрольно-надзорное производство как вид производства по управленческим делам требует закрепления определенных сроков, постановки задач, набора организационных форм проведения;
|
|
|
• законодательное определение круга уполномоченных осуществлять контроль и надзор органов и их должностных лиц;
• сущность контрольно-надзорного производства, которая выражена в совершении операций с нормами права, то есть контрольно-надзорное производство основано на анализе информации о правонарушении и выборе наиболее оптимальной нормы права, подлежащей применению в данном случае;
• закрепление результатов контрольно-надзорного производства в соответствующих процессуальных документах, форма которых и требования к оформлению предусмотрены законодательно;
• всестороннее и полное регулирование при помощи различных методов и средств юридической техники.
Возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства,
|
|
|
87
стать действенным инструментом ее реализации
Конечная цель государственного контроля - восстановление нарушений законов, осуществление наказания виновных лиц в форме, установленной законом, а также возмещение ущерба, причиненного лицам, пострадавшим в результате противоправных действий контролируемых организаций и лиц. То есть государственный контроль в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения прав граждан и интересов государства
Приемлемым и точным представляется определение государственного контроля, данное В.Г. Бессарабовым, который пишет, что государственный контроль - это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил, использованию государственных средств и собственности, оценке целесообразности принятия управленческих решений, связанных с проведением государственной экономической, социальной и экологической политики и затрагивающих интересы граждан, юридических лиц, субъектов Российской Федерации в целом, а также по устранению и предупреждению различных правонарушений.
|
|
|
Основная цель государственного контроля - обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства решения и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности органов государственной власти.
Основные задачи государственного контроля заключаются в выявлении правонарушений, а также оценке законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности в целях принятия корректирующих мер, а в необходимых случаях привлечения виновных к ответственности; оценке целесообразности и обоснованности принимаемых управленческих решений межведомственного,
межрегионального и общегосударственного значения с целью предупреждения возможных неблагоприятных последствий их выполнения; анализе состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок; профилактике различных видов нарушений исполнительской дисциплины.
Административная процедура контроля - это специфический вид процессуальной деятельности государственных органов, осуществляемый путем наблюдения и проверки процесса функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых им управленческих решений и результата их выполнения, выявления отклонений от требований, сформулированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов и населения.
Процедура контроля построена на определенных принципах, объективно отражающих его свойства и способствующих раскрытию его сущности. Деятельность по контролю основана на законности; объективности; равенстве человека и гражданина перед законом; гласности административного процесса; единых правилах ведения производства; экономичности и эффективности процесса; ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение.
Принцип законности состоит в том, что применение норм материального права или иная форма реализации во всех случаях должны быть подчинены требованиям действующего законодательства. Нормы реализуются в строгом соответствии с порядком, предписанным административнопроцессуальными нормами.
Особое внимание административно-процессуальным законодательством обращается на охрану прав и законных интересов граждан, для чего установлены судебная защита по управленческим делам и административный порядок обжалования неправомерных действий государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, должностных лип и других субъектов управления.
Исследуя полученные в результате проведения контрольных мероприятий сведения, уполномоченные органы должны всесторонне и объективно изучить все обстоятельства дела. Необходимо проверять документы, подтверждающие факты, показания свидетелей и достоверность всех их показаний.
На основании принципа объективности контролирующие органы обязаны при рассмотрении дела использовать все имеющиеся в его распоряжении доказательства, относящиеся к делу, учесть и правильно их оценить. В случае необходимости следует истребовать нужные документы, провести проверки, экспертизы и принять другие меры для преодоления возможной односторонности при рассмотрении дела.
Принцип равенства. Каждый из субъектов контрольного производства имеет определенный административно-процессуальный статус. В его основе лежит принцип равенства человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Законодатель закрепляет обязательность оказания соответствующей правовой помощи нуждающемуся в ней участнику административного процесса, и обязанность разрешающего дело органа наблюдать за использованием участниками административного процесса предоставленных им прав и исполнением возложенных на них обязанностей.
Принцип гласности означает, что административный процесс должен быть открытым и доступным гражданам, поэтому одной из важнейших его основ является принцип гласности. По общему правилу, контрольное производство ведется открыто. Исключением являются случаи, когда прозрачность контрольно-надзорного производства может нарушить сохранность государственной тайны либо обнародовать сведения об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц. Участникам процесса предоставляется возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами, знакомиться с материалами дела.
К участию в контрольном производстве могут привлекаться представители общественности и средств массовой коммуникации. Заинтересованные в деле органы, организации и граждане могут знакомиться с материалами дела и принятыми по делу решениями.
Принцип единых правил ведения контрольно-надзорного производства предполагает, что соблюдаются определенные организационные правила. Производство ведется на государственном языке, т.е. на русском либо на языке республики в составе Федерации, автономной области, автономного округа или на языке большинства населения данной местности. При необходимости не владеющим языком лицам могут быть предоставлены услуги переводчика.
Принцип экономичности и эффективности процесса направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат, препятствовала бы возникновению бюрократических преград и способствовала бы скорейшему разрешению дела.
В целях законодательного обеспечения принципа экономичности и эффективности процесса в регулирующих контрольно-надзорное производство нормативных актах устанавливаются сроки рассмотрения и разрешения дел.
Завершает систему принципов процедуры контроля принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятое решение.
Должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии несоответствующего положениям действующего законодательства решения, несут дисциплинарную или уголовную ответственность.
Государственный контроль имеет различные виды и формы, которые отличаются характером и глубиной контроля, содержанием контрольных функций, объемом контрольных полномочий, средствами воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину, и другими признаками.
Контрольное производство предполагает множество способов осуществления, что определяется многообразием контролирующих объектов и подконтрольных субъектов.
В зависимости от приема обращения с объектами контрольного производства могут быть выделены:
• проверка исполнения - контрольные мероприятия, позволяющие выявить качество, своевременность и эффективность реализации общеобязательного нормативно-правового акта или принятого администрацией подконтрольного объекта решения;
• инспектирование - осуществление проверки соблюдения требований действующего законодательства в действиях должностного лица или группы должностных лиц;
• ревизия - обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятия, учреждения, организации для проверки правильности и законности действий;
• экспертиза - производство исследования уполномоченным на то лицом, обладающим специальными познаниями в области науки, техники, искусства, для выяснения действительного состояния имущества подконтрольного объекта;
• обследование - проведение комплекса мер, направленных на всестороннее ознакомление с деятельностью подконтрольного объекта. Может включать в себя другие приемы и способы контроля - например, ревизию, осмотр или экспертизу;
• надзор - проверка соблюдения специальных правил, регламентирующих деятельность подконтрольного объекта в определенной области;
• наблюдение - проведение рассчитанных на длительное время мероприятий по контролю соблюдения норм действующего законодательства подконтрольным объектом;
• осмотр - проведение единовременной визуальной проверки состояния средств и места производства, в том числе технических средств, аппаратуры, территории, помещений, используемых подконтрольным объектом в повседневной деятельности.
В целях совершенствования деятельности подконтрольного объекта, независимо от того, были ли выявлены правонарушения в его деятельности или нет, контролирующий орган вправе предложить рекомендации. В рекомендациях содержится и результат проверки деятельности предприятия,
учреждения, организации, и намечены возможности для улучшения его работы (если правонарушений не выявлено) или предложен путь для восстановления нарушенного права и реорганизации деятельности подконтрольного органа.
Несколько слов о разграничении понятий контроля и надзора. Надзор, как видно из приведенного выше определения, определяется как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательств.
Существо надзора заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил. Таким образом, надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата. Иными словами, надзор - это своего рода суженный контроль.
Все правовые характеристики, описанные для понятия государственного контроля, присущи и надзору как таковому.
В свою очередь, прокурорский надзор - это надзор, осуществляемый специально уполномоченным органом - прокуратурой.
При этом действия прокурора по осуществлению надзора хотя и не особо процессуализованы, однако, все же заключены в определенные правила, которые являются для него определяющими. Прокурорский надзор обладает всеми элементами, характерными для того, чтобы назвать эту государственную деятельность отдельным видом процесса и на законодательном уровне развить эту мысль посредством детализации процедуры прокурорского надзора. Так, прокурорский надзор в качестве характерологических процессуальных элементов общего и специального свойства имеет:
- во-первых, цели и задачи, которые определяются как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
- во-вторых, цели и задачи непосредственной деятельности, которые заключаются в том, чтобы посредством надзора обеспечить проверку конкретных обстоятельств, о которых стало известно органам прокуратуры, оценить эти обстоятельства (действия и решения поднадзорных объектов) на соответствие закону и принять решение в рамках предоставленных полномочий, иначе говоря, применить акты прокурорского реагирования, если имеются к тому основания в виде установленных нарушений закона;
- в-третьих, наличие надзорных функций;
- в-четвертых, наличие компетенции, призванной обеспечить реализацию надзорных функций (когда прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона и т.п.).
Субъектами административных процедур контроля могут быть: государственные органы, предприятия и учреждения, граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства; органы местного самоуправления; общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения; государственные служащие; служащие общественных объединений и иных негосударственных организаций.
Г осударственные органы, предприятия и учреждения являются основным звеном в сфере управленческих отношений.
С одной стороны, государственные органы являются контролирующим объектом. Органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, суды, прокуратура в той или иной мере наделены правами по разрешению конкретных управленческих дел. Они могут выступать в административном процессе в качестве рассматривающего и разрешающего управленческое дело органа, возбудившего дело в связи с осуществлением своих функций.
Органы внутренних дел, будучи субъектами процедур контроля и надзора, в соответствии с полномочиями, закрепленными в федеральном законе «О полиции» вправе осуществлять целый комплекс контрольно-надзорных функций, направленных, прежде всего, на обеспечение охраны общественного порядка. Наиболее важными направлениями контрольно-надзорной деятельности ОВД являются:
- контроль за соблюдением установленных правил в общественных местах;
- контроль в области оборота оружия;
- контроль в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
- контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения;
- контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений;
- контроль за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно;
- участие в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
С другой стороны, государственные органы, предприятия, учреждения, объединения также могут быть объектом надзора и контроля. В этом случае в их отношении применяются общие правила контрольного производства.
Участниками контрольно-надзорного производства являются государственные служащие. Они могут выступить в качестве должностного лица, разрешающего управленческое дело самостоятельно или возбудившего его в связи с осуществлением возложенных на него функций перед органом, имеющим право на его разрешение. Государственный служащий может быть представителем государственного органа, предприятия и учреждения, выступая в качестве стороны в процедуре контроля.
Так же, как государственный орган, его служащий может быть подконтрольным субъектом.
Сходными полномочиями обладают органы местного самоуправления. В пределах своих полномочий муниципальные органы вправе разрешать управленческие дела, связанные с контрольным производством, представлять результаты контроля в уполномоченные разрешать управленческие дела государственные органы. Органы местного самоуправления могут выступать и в качестве проверяемого субъекта в контрольно-надзорном надзорном производстве.
Общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения могут выступать в административной процедуре контроля в качестве стороны, возбудившей управленческое дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение. Используя право на обращение в государственные органы, общественные объединения могут вносить предложения по усовершенствованию системы управления и обращаться с жалобами.
Общественные объединения являются подконтрольным субъектом. В их отношении могут быть применены меры административного воздействия.
Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства образуют наиболее многочисленную группу субъектов административного процесса.
Они участвуют в процедуре контроля:
а) как сторона административного спора, заявившая в органе, правомочном разрешать управленческое дело, требование о защите нарушенного или оспариваемого права, например, заявление о внесении в списки избирателей для участия в выборах в представительные органы местного самоуправления; или как сторона, к которой предъявлено требование о нарушении ею прав заявителя; либо как третьи лица, заявившие самостоятельное требование на предмет спора, так и не заявившего такого требования, но присоединившегося к требованиям одной из сторон;
б) как лица, в отношении которого ведется контрольно-надзорное производство, например, при осуществлении проверки деятельности руководителей политической партии;
в) как уполномоченные представители, например, как представители профессиональных союзов;
г) как потерпевшие, которым административным правонарушением причинен моральный, физический или материальный ущерб;
д) как защищающие права и интересы других лиц лица;
е) как свидетели, понятые, переводчики, специалисты, эксперты.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 280; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!