Сущность процедурного производства
Тема 8. Административный процесс и административно- процессуальное право. 1.Сущность административного процесса, его соотношение с другими видами процессуальной деятельности (гражданским и уголовным процессом). 2.Содержание административного процесса: административно-процедурные и административно-юрисдикционные действия. 3.Административные производства (процедуры) и их регламентация: понятие и виды,содержание, юридическое значение. 4.Административные процедуры предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. 5.Административные процедуры осуществления контрольно-надзорной функции. 1. Понятие и особенности административного процесса Административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти. Специфика административного процесса, сформировавшегося в качестве теоретически выделяемой области правоотношений внутри административного права, заключается в том, что в отличие от уголовного или гражданского процесса, где процедура устанавливается исключительно применительно к разрешению спорной ситуации в рамках судопроизводства, административный процесс имеет в своей основе позитивные процедуры, существующие в рамках реализации исполнительных и распорядительных правомочий субъектов государственного управления. Управленческая деятельность органов государственного управления и должностных лиц средствами административного права заключена в определенные процедурные рамки. Во-первых, это совокупность, система последовательно совершаемых субъектами публичного права действий. Во-вторых, порядок совершения юридически значимых действий регулируется процессуальными нормами административного права. В-третьих, административный процесс как деятельность субъектов публичного права состоит из стадий, на каждой из которых участниками процесса совершаются определенные юридические действия, направленные на достижение конкретного юридического результата: принятие акта управления; выдачу юридического документа; предоставление информации и т.п. В-четвертых, конечной целью и результатом административного процесса является реализация субъектами правоотношений прав и обязанностей на основе соответствующих материальных норм права. Правоприменительный административный процесс направлен на разрешение на основе соответствующих норм права конкретных жизненных ситуаций, в том числе юридических конфликтов в сфере исполнительной власти. Он включает в себя следующие виды деятельности: властно-организующая деятельность органов государственной власти, в том числе органов исполнительной властии должностных лиц; деятельность физических и юридических лиц по реализации своих прав и законных интересов, а также по исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления. Деятельность физических и юридических лиц по реализации принадлежащих им на основе правовых нормсубъективных прав и обязанностей, направленная на удовлетворение их законных интересов, является правореализующим процессом, который во многих ситуациях требует одновременной реализации органами государственного управления и органами местного самоуправления их властных полномочий в рамках соответствующих правил, предусмотренных административно-процессуальными нормами. Иным видом правоприменительного административного процесса является властно-организующая деятельность компетентных органов государственного управления и должностных лиц, а также деятельность судов по реализации возложенных на них функций по осуществлению мер административного принуждения, в том числе по применению мер административного наказания. Вместе с тем административный процесс имеет место при осуществлении судами функций административной юстиции, т.е. судебного контроля за законностью действий органов публичной власти в отношении граждан и их организаций. Структура административного процесса Административный процесс включает в себя три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию. Административные процедуры — это упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций. Под административной юрисдикцией понимается процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам. Административная юстиция подразумевает судебный контроль за законностью актов государственного управления, принимаемых органами (должностными лицами) исполнительной власти, и актов, принимаемых органами местного самоуправления. Основные концепции административного процесса Юрисдикционная концепция сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса. B.C. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения. Указанная концепция признает равнозначными содержание понятий «административный процесс» и «гражданский процесс» (или «уголовный процесс») и понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы». Так, О.В. Иванов утверждает, что процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. В рамках юрисдикционной концепции понятия «процесс» и «производство» находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким. Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только административно-правовые нормы, определяющие процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения. Таким образом, в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как "регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения". Управленческая концепция. Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. По мнению В.М. Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации аминистративно-правовых норм. Если Д.Н. Бахрах отмечает, что «особенностью административного процесса является то, что он реализует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера». Авторы считают, что понятие административный процесс следует толковать с двух точек зрения (в дифференцированном порядке): это процесс управления государством и управленческая деятельность всех субъектов управления и их должностных лиц; это процесс реализации норм законов об административной ответственности, только в рамках процессуальных правил, предписанных КоАП РФ. Признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно, процесс — это всякая исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права. Деятельность по реализации регулятивных норм административного права составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса. Таким образом, административный процесс: это юридическая форма реализации исполнительной власти, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу; реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также другими субъектами, что составляет основу его динамичности; обеспечивает реализацию материальных норм российского права; состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера; состоит из процессуальной деятельности уполномоченных субъектов и административно-правовых отношений. Стадии административного процесса Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются, изменяются и прекращаются отношения, регулируемые административно-процессуальным правом как самостоятельной процессуальной отраслью российского права. Подобно другим разновидностям юридического процесса, административный процесс представляет собой определенную процедуру, складывающуюся из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса. Исходя из этого, общая теория права, в том числе наука административного права, различает в названной процедуре определенные этапы (стадии), в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия. Стадию можно определить как часть процесса, в пределах которой участники данного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий данного производства. К ним относятся: а) возбуждение производства по административному делу; б) рассмотрение административного дела; в) принятие решения по административному делу; г) исполнение решения по административному делу; д) пересмотр решения по административному делу. Рассмотрим кратко основные особенности стадий административного процесса. 1. Возбуждение производства по административному делу (и проведение административного расследования — ст. 28.7 КоАП РФ). Для возбуждения того или иного производства в административном процессе требуется составление предусмотренных официальных документов. Так, для того чтобы было начато производство по рассмотрению заявления гражданина, необходимо, чтобы такое заявление было официально подано в письменной форме в соответствующий орган исполнительной власти, предприятие, учреждение, организацию и т.д. При этом действующее законодательство не исключает рассмотрения заявлений и в устной форме. Но в этом случае устное заявление должно быть официально зарегистрировано. Для возбуждения, например, производства по делам о поощрениях необходимо официальное ходатайство управомоченных субъектов, направленное соответствующему органу или должностному лицу. За небольшим исключением, предусмотренным ст. 28.4, ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ, возбуждение производства по делу об административном правонарушении оформляется официальным документом — протоколом, составленным по правилам ст. 28.2 КоАП РФ. А решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ). На этой стадии совершаются и иные процессуальные действия, которые в совокупности имеют своей задачей надлежащую юридическую и организационную подготовку дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, определяется круг процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению административного дела, в частности привлечение специалистов, экспертов, переводчика и т.д. 2. Рассмотрение административного дела — вторая, наиболее важная стадия административной процедуры. Именно для нее характерно наиболее широкое участие лиц, причастных к данному производству. В пределах данной стадии исследуются и оцениваются все обстоятельства дела, необходимые для после дующего обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным органом или должностным лицом. На этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие порядок рассмотрения дела коллегиальными и единоначальными органами исполнительной власти, а также судьями, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведется протокол заседания этого органа. Естественно, необходимым условием правомерности коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие кворума. Так, например, Правительство РФ проекты своих постановлений, т.е. нормативных актов, рассматривает на заседании, которое является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства РФ. 3. Принятие решения по административному делу — процессуальная стадия, характерная тем, что она непосредственно связана с принятием юридического решения, подготовленного процессуальными действиями участников административного производства на его предыдущих стадиях. Применительно к тем или иным административным производствам существуют процессуальные правила, регулирующие принятие юридического решения как такового. Эти правила устанавливают порядок принятия решения коллегиальным органом исполнительной власти, а также органом единоначальным, в том числе правомочным должностным лицом. Ряд процессуальных правил содержат требования, касающиеся реквизитов принимаемого юридического решения, — соблюдение установленной формы акта, его целесообразная структура, безукоризненный стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное толкование или понимание юридического акта; наличие необходимых подписей, регистрационного номера, даты принятия и др. 4. Исполнение решения по административному делу. Это четвертая обязательная стадия, которая в принципе завершает процедуру того или иного административного производства, входящего в административный процесс. В зависимости от характера административного дела и, следовательно, адекватного административного производства индивидуальные юридические решения могут: а) юридически оформлять для данного лица его правомочие, предусмотренное соответствующим законом, например положительное решение по заявлению гражданина; б) юридически обеспечивать реализацию конкретным органом или должностным лицом определенной обязанности, например принять решение о лицензировании определенного вида деятельности, совершить действия по восстановлению нарушенного права гражданина и т.д.; в) признав лицо виновным в совершении административного правонарушения или дисциплинарного проступка, установить для него меру административного наказания или дисциплинарного взыскания. Действующее законодательство при помощи административно-процессуальных норм определяет и регулирует основные стороны процедуры исполнения юридических решений, принимаемых посредством правонаделительных и правоохранительных производств, входящих в административный процесс. 5. Пересмотр решения по административному делу. Отличие данной стадии административного процесса от предыдущих стадий заключается в том, что она является факультативной и в таком качестве предусмотрена законодательством. Эта стадия административного процесса становится реальной в тех случаях, когда у субъектов, которым непосредственно адресовано решение по административному делу, возникает необходимость обжалования этого решения по основаниям материального или процессуального характера. Вместе с тем действующее законодательство знает и исключения из общего правила. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 25.2 КоАП РФ обжаловать постановление по делу об административном правонарушении вправе также потерпевший. Административное решение, принятое в результате осуществления административного производства, может быть пересмотрено по протесту прокурора, что предусмотрено ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Следует также иметь в виду, что Гражданский процессуальный кодекс РФ в гл. 24 закрепил «производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», тем самым предусмотрев возможность пересмотра нормативных актов государственного управления по заявлению гражданина, организации, а также прокурора в пределах его компетенции. Аналогично Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23). Актуальные проблемы административного судопроизводства в Российской Федерации Об административном судопроизводстве в Российской Федерации впервые в официальном порядке упомянуто в ст. 118 Конституции РФ. В ст. 126 Конституции РФ указано на административные дела, рассматриваемые судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ. Административное судопроизводство — необходимый органический элемент института административной юстиции. О необходимости введения этого института теперь уже не только научные работники, но и политики и законодатели не спорят. Проблема заключается в том, в каких организационно-правовых формах наиболее эффективно будет действовать этот институт в современных условиях, какие полномочия органов судебного контроля за законностью действий (решений) публичной администрации должны найти законодательное закрепление. Естественно, возникает проблема регулирования процессуальной стороны деятельности соответствующих судов. Отметим, что в Государственной Думе ФС РФ в первом чтении принят внесенный Верховным Судом РФ проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Вопрос о формировании административных судов как ветви судов общей юрисдикции, разрешающих споры между сторонами публичных (административных в том числе) правоотношений, ждет своего решения. Учреждение административных судов обусловливает необходимость создания процессуального кодекса, который должен определить порядок административного судопроизводства, отразить специфику и принципы административной юстиции и обеспечить эффективную деятельность будущей новой ветви системы судов. Задачи процессуального кодекса состоят в том, чтобы обеспечить: 1) облегченный доступ гражданину или организации (юридическому лицу) к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела; 2) оказание помощи гражданину в подаче обращения (административной жалобы) в суд; 3) активную роль суда в защите прав заявителя жалобы (в отличие от гражданского судопроизводства), имея в виду истребование необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе; 4) возложение бремени доказывания на орган публичной администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права; 5) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения. Представляется, что в структуре кодекса могли бы быть выделены Общая и Особенная части. В Общей части необходимо определить основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметную и территориальную подсудность дел административным судам, правовой статус участников процесса; систему доказательств, процессуальные сроки; систему судебных инстанций. Устанавливая правовой статус заявителя административной жалобы, законодатель должен проявить особую заботу о «равновесии» сторон в состязательном процессе. В связи с этим основная тяжесть бремени доказывания, как уже было выше отмечено, должна быть возложена на административного ответчика, а это означает, что гражданин или организация освобождаются от обязанности доказывать противоправность, незаконность обжалуемого акта (решения, действия, бездействия). Обязанность заявителя жалобы заключается в том, чтобы доказать факт нарушения своего права или свободы, указать созданную соответствующим актом или действием реальную угрозу нарушения его права, описать причиненный (либо возможный) материальный или моральный ущерб. Именно в связи с этим возникает обязанность суда оказать содействие заявителю в истребовании необходимых документов, если у него имеются затруднения в получении таких документов. Истребование судом документов и иных доказательств от органа публичной администрации должно быть обеспечено установлением определенного срока для представления доказательств и угрозой привлечения должностных лиц к дисциплинарной и материальной ответственности за отказ от представления материалов или за нарушение установленных законом сроков их представления. В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд было бы целесообразно использовать положения Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в случаях, если соответствующим правовым актом или действием (бездействием): нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя; созданы препятствия для осуществления заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов; не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя. Немаловажное значение имеет и установление процессуальных сроков, отражающих специфику административных дел. Речь идет о сокращенных сроках обращения заявителя в суд и сроках рассмотрения дела административным судом. Необходимо определить пресекательный срок обращения в суд. Как известно, по действующему законодательству он определен в три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении его права или свободы. Необходим также определенный срок для подготовки дела к слушанию в суде. На наш взгляд, этот срок не должен быть универсальным или единым. Целесообразно определить предельные сроки начала рассмотрения дела исходя из специфики спорного публично-правового (административного) отношения. Например, споры, связанные с нарушениями избирательного законодательства, требуют в определенных случаях немедленного рассмотрения. Краткие процессуальные сроки могут быть предусмотрены относительно фактов неправомерного административного задержания, изъятия документов, транспортных средств и т.п. Однако во всех случаях, по нашему мнению, максимальный срок подготовки дела к слушанию не должен превышать одного месяца. Наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, досудебной подготовке дела, порядку рассмотрения дела по существу, было бы целесообразно ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законом порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных для исполнения, как и все другие судебные решения. В Особенной части должна быть учтена специфика рассмотрения отдельных категорий дел, в том числе избирательных споров, дел об оспаривании законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, об обжаловании индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов администрации, актов и действий налоговых и таможенных органов в отношении граждан, не занимающихся предпринимательской деятельностью, и некоммерческих организаций. Применительно к Особенной части рассматриваемого законопроекта дискуссионным является вопрос о том, должен ли закон об административном судопроизводстве регулировать отношения, связанные с рассмотрением именно административным судом жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. Как известно, ныне эти жалобы рассматриваются районными судьями и судьями арбитражных судов, а также соответствующими вышестоящими судьями, когда постановления по первой инстанции принимаются мировыми или районными судьями. По-видимому, к подсудности административных судов можно отнести рассмотрение жалоб на постановления, вынесенные иными кроме судей субъектами административной юрисдикции (т.е. должностными лицами органов исполнительной власти и коллегиальными юрисдикционными органами, например комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав). Во всяком случае, этот вопрос подлежит дополнительному обсуждению. При окончательном решении проблем, связанных с административным судопроизводством и его законодательным закреплением, в новом кодексе неизбежно возникнет вопрос о сфере действия этого закона. В условиях самостоятельного существования системы федеральных арбитражных судов и действия нового Арбитражного процессуального кодекса закон об административном судопроизводстве, по-видимому, будет регулировать процессуальную деятельность только административных судов как ветви федеральных судов общей юрисдикции. Тем более что определенные идеи административного судопроизводства, правда, в усеченном виде, нашли отражение в разделе III АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». В этом разделе определен порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, а само производство по этим делам названо административным судопроизводством. Дополнительно см. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 сентября 2011 г. № 146 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам, связанным с применением к банкам административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей при заключении кредитных договоров, и в соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», которым арбитражные суды информируются о выработанных рекомендациях. Например, см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (в ред. постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 февраля 2012 г. № 3). Возникнет и проблема изъятия из Гражданского процессуального кодекса РФ норм подраздела III раздела II «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», поскольку соответствующие дела будут отнесены к подсудности административных судов. 2.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Сущность процедурного производства
Государственно-управленческая деятельность, в рамках которой происходит реализация исполнительной власти, свое непосредственное выражение в значительной степени находит в акциях позитивного характера, не связанных с осуществлением чисто юрисдикционных функций.
Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием "делопроизводство" (например, получение паспорта) либо "порядок" (например, порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций). Применительно к деятельности надзорных органов (например, санитарно-эпидемиологического надзора) и их местных представителей определяются порядок или правила подготовки и проведения контрольно-надзорных действий и т.п.
В совокупности разнообразные управленческие действия подобного рода охватываются понятием административно-процедурного процесса или же административно-процедурного производства.
Отличия административно-процедурного производства от административно-юрисдикционного заключаются в основном в следующем. Предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. В рамках процедурного производства правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной. Она может иметь место в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных ходатайств (например, при регистрации, выдаче лицензии и т.п.), причем чаще всего предметом правовой оценки служат соответствующие документы (учредительные и т.п.). Но процедуры могут ее и не требовать (например, при подготовке управленческого решения).
Процедурное производство не имеет своим результатом применение принудительных мер. Его результат - удовлетворение законных запросов физических или юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата. Наконец, в рамках процедурного производства возможно совершение правоохранительных действий, но их характер иной: сам факт выдачи разрешения или проведения регистрации свидетельствует о том, что разрешенная или зарегистрированная деятельность соответствует требованиям законности.
Анализ административно-правовых норм дает основания для вывода о широком распространении разрешительной, регистрационной, лицензионной и иных аналогичных систем, в рамках которых компетентными органами совершается комплекс различных процессуальных действий. Данный вариант административно-процессуальной деятельности по своему целевому назначению во многом является организационно-процедурным, поскольку служит интересам именно организации реализации прав граждан и юридических лиц в процессе повседневной работы исполнительного аппарата. Большинство индивидуальных дел, относящихся к процедурным, возникает по инициативе физических и юридических лиц и своим предметом имеет удовлетворение их законных интересов (например, при лицензировании).
Виды процедурных производств
Рассмотрим подробнее наиболее важные виды процедурного производства:
1) лицензионно-разрешительное;
2) регистрационное;
3) правотворческое (в смысле порядка подготовки правовых актов управления).
1. Лицензионно-разрешительное производство. В Российской Федерации отдельные виды деятельности осуществляются предприятиями, организациями и учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на основании лицензии - специального разрешения органов, уполномоченных на ведение лицензирования. Основы лицензирования установлены Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.
Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.
Для получения лицензии заявитель должен представить в орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности, ряд документов. В их числе: заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе (для юридических лиц - наименование и организационно-правовая форма, номер расчетного счета и соответствующего банка), вид деятельности, срок действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления; справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом налогового органа.
В зависимости от специфики деятельности может быть предусмотрено представление иных документов. Так, в некоторых случаях требуются сведения о технической или иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических лиц (персонала). Требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных в положениях о лицензировании соответствующих видов деятельности, запрещается. Все документы, представленные для получения лицензии, регистрируются органом, уполномоченным на ведение лицензионной деятельности.
При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экспертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).
Решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в указанный срок с указанием причин отказа.
В ряде субъектов РФ установлены сокращенные сроки принятия решения о выдаче лицензии по принципу "одного окна", т.е. гражданин подает все необходимые документы в одно окно (одному должностному лицу) и через него получает ответ на свое заявление.
Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации; отрицательное экспертное заключение, установившее несоответствие условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, и условиям безопасности.
В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-заявителя и паспортные данные физического лица; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления деятельности.
Срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но не менее пяти лет. Могут выдаваться бессрочные лицензии. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.
Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.
Установлено, что при ликвидации предприятия, организации, учреждения или прекращении действия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя выданная лицензия теряет юридическую силу.
Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, могут приостановить действие лицензии в случаях: представления владельцем лицензии соответствующего заявления; обнаружения недостоверных данных в представленных для получения лицензии документах; нарушения лицензиатом условий действия лицензии и т.п. Срок приостановления не может превышать шести месяцев. Лицензиат вправе обжаловать решение в судебном порядке.
Руководители и должностные лица органов лицензирования несут ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленного порядка лицензирования. Они же контролируют соблюдение условий, установленных в лицензии.
Лицензирование в настоящее время является одной из самых распространенных форм разрешительной системы. Но последняя имеет и другие формы своего выражения.
Так, разрешительная система широко используется органами Министерства внутренних дел РФ. Объясняется это тем, что в данном случае регламентируется деятельность, непосредственно связанная с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности.
Регулирование в этой области осуществляется на основе законов РФ "О милиции" и "Об оружии". Министерство внутренних дел РФ в числе своих основных функций имеет следующую: организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицензированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).
Разрешительная (уведомительная) система в сфере охраны общественной безопасности представляет собой совокупность правил, регламентирующих и регулирующих порядок производства, приобретения, хранения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования оружейно-ремонтных, пиротехнических производств, стрелковых тиров. На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия. Лицензии на производство оружия выдаются органами лицензирования, определяемыми Правительством РФ. Разрешение на его продажу или приобретение выдается органами внутренних дел.
Разрешения органов внутренних дел также необходимы для производства взрывных работ, въезда в пограничную зону, а также в закрытые административно-территориальные образования. Органы внутренних дел осуществляют лицензирование частной детективной и охранной деятельности.
Разрешительная система распространяется также на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.
Исполнительные органы субъектов РФ, а также системы местного самоуправления дают разрешения на основе заявлений (уведомлений) уполномоченных трудовых коллективов предприятий и учреждений, общественных объединений и отдельных групп граждан. Заявление должно быть подано не позднее чем за 10 дней до проведения соответствующего мероприятия. В нем указываются: цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время начала и окончания, предполагаемое количество участников и т.п. Решение сообщается заявителям не позднее чем за пять дней до времени проведения мероприятия. Решение может быть положительным, но с предложением другого места и иного времени проведения мероприятия. Решение может быть и отрицательным, если цель проведения мероприятия противоречит закону либо угрожает общественному порядку и безопасности. Отказ может быть обжалован в судебном порядке.
Несанкционированные мероприятия подлежат прекращению. Участникам мероприятий запрещается иметь оружие или специально приготовленные предметы, использование которых может принести вред здоровью и жизни граждан либо причинить материальный вред.
2. Регистрационное производство. Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий и правовых актов, осуществляемых, как правило, органами федеральных служб, подведомственных Министерству юстиции РФ и МВД России. В частности, органы юстиции осуществляют государственную регистрацию нормативных актов органов исполнительной власти, регистрацию уставов общественных и религиозных объединений. Что касается нормативных актов, то имеются в виду те из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и носят межведомственный характер.
Органы Росрегистрации (федеральная служба) России осуществляют также государственную регистрацию юридических лиц и прав на недвижимость.
Для государственной регистрации общественных объединений в органы Росрегистрации подаются: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда; сведения об учредителях и т.п. Документы подаются в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции). Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В таком случае оно не приобретает прав юридического лица.
Органы Росрегистрации, рассматривающие заявление общественного объединения о регистрации, принимают решение: зарегистрировать объединение и выдать учредителям свидетельство о регистрации либо отказать в регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Основанием для отказа в регистрации является противоречие устава Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, а также законодательству об общественных объединениях, непредставление всех необходимых документов или представление недостоверной информации и т.п.
Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. <*> устанавливает, что государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения или прекращения прав на недвижимое имущество. Она является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Данный вид государственной регистрации отнесен к компетенции учреждений Федеральной регистрационной службы России. Закон регулирует порядок регистрации (прием документов, их экспертиза и т.п.). Она проводится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для регистрации. Определены основания для государственной регистрации, требования к предъявляемым документам, основания для приостановления или отказа в регистрации.
В настоящее время действует регистрационный учет граждан. Правительство РФ утвердило 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации <*>. В связи с узаконением свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства была отменена прописка и выписка граждан и заменена регистрационным учетом, который осуществляется по месту жительства в органах внутренних дел или в местной администрации. Если гражданин изменил место жительства, он обязан в течение семи дней с момента прибытия на новое место жительства обратиться в органы регистрационного учета с заявлением и соответствующими документами для оформления регистрации. Регистрация временного пребывания граждан (гостиница, санаторий и т.п.) осуществляется по истечении 90 дней с момента прибытия.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2339.
3. Производство по принятию правовых актов управления. Это - пример административных процедур, используемых преимущественно в интересах наиболее эффективной работы исполнительного аппарата по применению административно-правовых форм и административно-правовых методов реализации исполнительной власти.
В настоящее время на федеральном уровне регламентация таких процедур проводится достаточно эффективно. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т.п. Об этом можно судить на примере подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также частично - ведомственных нормативных актов.
Правовой базой для рассматриваемых процедур служат постановления Правительства РФ - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"; Правила подготовки ведомственных нормативных актов; Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. Кроме того, ряд процедур закреплен непосредственно в Федеральном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Наконец, важное значение в этом плане имеет Указ Президента РФ "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации" от 2 мая 1996 г. <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2257.
Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрен ряд вопросов, для решения которых установлен особый порядок: они решаются исключительно на его заседаниях, т.е. коллегиально. Проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Правительство направляет органам государственной власти субъектов РФ; предложения последних подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.
В соответствии с Регламентом Правительства РФ проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Проекты решений могут направляться на согласование руководителям федеральных органов исполнительной власти. Предложения граждан и организаций о принятии правительственных решений направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые основания и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они обязательно согласовываются с заинтересованными государственными органами, общественными и иными организациями. После согласования они визируются руководителями указанных органов и организаций. При разногласиях по проекту решения руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое не будет найдено, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий. Предусматривается экспертиза проектов решений Правительства нормативного характера, проводимая Министерством юстиции.
Аппарат Правительства РФ проводит анализ проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересованными департаментами аппарата и Государственно-правовым управлением Президента РФ, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10 дней.
Администрация Президента РФ представляет Президенту те проекты указов, которые сопровождаются пакетом постановлений и распоряжений Правительства. Правительство обязано обеспечить принятие предусмотренных указами Президента постановлений и распоряжений.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации проект акта подлежит предварительному согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, что оформляется соответствующими визами. Возможно издание совместных правовых актов. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений. Должен быть определен круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, а также установлены сроки подготовки проекта. В этой работе обязательно участие юридической службы органа. Возможно создание рабочих групп для подготовки проектов.
Государственная регистрация предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о необходимости его регистрации, присвоение регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Государственной регистрации подлежат акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также имеющие межведомственный характер.
Для исполнения акты направляются только после государственной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применяться.
Административный процесс и административное процессуальное право Российской Федерации
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.
Сущность административного процесса: широкая и узкая трактовки его понятия. Соотношение административного процесса с другими видами процессуальной деятельности (гражданским и уголовным процессом).
Административный процесс и административная юрисдикция. Место административной юрисдикции среди других видов юрисдикционной деятельности.
Содержание административного процесса: административно-процедурные и административно-юрисдикционные действия.
Административно-юрисдикционная деятельность (административное производство) как форма практической реализации (осуществления) административной юрисдикции.
Виды административного производства: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам, согласительное производство.
Понятие, задачи, принципы производства по делу об административных правонарушениях. Законодательные основы производства.
Виды органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Участники административного производства.
Стадии производства по делам об административных правонарушениях.
Меры обеспечения административного производства.
Проблема формирования административно-процессуального права как отрасли правовой системы Российской Федерации. Перспективы научной разработки и заключительного принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Круг общественных отношений, регулируемых административным и административно-процессуальным правом. Методы административно-правового регулирования. Принципы административного и административно-процессуального права.
Соотношение административно-процессуального права с другими отраслями права. Источники (формы выражения) административного и административно-процессуального права. Административно-процессуальное право и административное законодательство России.
Понятие, структура, виды, общее и различие административно-правовых и административно-процессуальных норм. Действие административно-процессуальных норм в различных сферах.
Реализация административно-процессуальных норм. Виды реализации. Применение норм административно-процессуального права. Требования правильного применения норм административно-процессуального права.
Понятие административно-процессуальных правоотношений. Элементы (структура) административно-процессуальных правоотношений. Виды административно-правовых отношений и критерии их классификации.
Роль и значение административно-процессуального права в регулировании управленческих и иных общественных отношений.
Роль науки административно-процессуального права в совершенствовании административного права и государственного управления. Административное и административно-процессуальное право зарубежных стран. Понятие механизма административно-правового и административно-процессуального регулирования и его элементы.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 708; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!