Система и организация прокуратуры Российской Федерации

КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ

Тема 1.1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор». Сущность и задачи прокурорского надзора в России

1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор».

2. Сущность и задачи прокурорского надзора.

 

Приступая к изучению данной темы, прежде всего следует иметь в виду, что прокуратура Российской Федерации - это еди­ная федеральная централизованная система органов, осущес­твляющих от имени государства надзор за соблюдением Конс­титуции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. В то же время, как заявил Пре­зидент Российской Федерации на Всероссийском совещании прокуроров 21 января 2005 г., «прокуратура олицетворяет силу и справедливость государства, является одним из самых мощ­ных и влиятельных звеньев правоохранительной системы».

Прокурорский надзор - основная форма государственного надзора.

Предметом курса«Прокурорский надзор» являются правовые нормы, определяющие задачи, функции, направления, принци­пы организации и деятельности прокуратуры, ее место в систе­ме государственных органов, систему и структуру органов про­куратуры, права и обязанности прокуроров, правовые средства и методы осуществления прокурорского надзора.

Курс условно подразделяется на две части: Общую и Особен­ную. В Общей части рассматриваются: предмет и задачи проку­рорского надзора, принципы и общие положения его организа­ции. Предметом Особенной части являются отдельные отрасли и направления деятельности прокуратуры.

При изучении курса рекомендуется обратить внимание прежде всего на Федеральный закон «О прокуратуре Россий­ской Федерации» от 17 января 1992 г., в ред. от 22 августа 2004 г. (далее - Закон о прокуратуре), и на комментарии к этому закону, а также на приказы и указания Генерального про­курора РФ, касающиеся сферы деятельности прокуратуры.

Для более глубокого усвоения учебного материала следует ознакомиться с ведомственными правовыми актами, отражаю­щими деятельность прокуратуры, постановлениями Пленумов Верховного и Арбитражного Судов Российской Федерации и другими документами, раскрывающими сущность прокурорско­го надзора.

Основная цель, стоящая перед прокуратурой, определена Законом о прокуратуре - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод че­ловека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В этом - сущность прокурорского надзора.

При рассмотрении данного вопроса следует иметь четкое представление о таких понятиях, как «верховенство закона», «единство», «законность», о роли прокурорского надзора в ук­реплении законности. Особо следует обратить внимание на важ­нейшую функцию прокуратуры, ставшую приоритетной в ее де­ятельности, - защиту прав и свобод человека и гражданина.

При изучении темы 1.1.следует уяснить также содержание кон­цепции прокурорского надзора на современном этапе государ­ственного строительства, которая включает определение:

• места и роли органов прокуратуры в системе государствен­но-правовых институтов, обеспечивающих законность и пра­вопорядок, целостность государства;

• характера и содержания полномочий прокуратуры на совре­менной стадии демократического преобразования государства;

• характеристики системы органов прокуратуры;

• системы кадрового обеспечения прокуратуры и порядка прохождения службы в органах прокуратуры;

• гарантий эффективности деятельности органов прокуратуры.

Прокурорский надзор- это осуществляемая от имени госу­дарства на основе единства, централизации и независимости от какого бы то ни было влияния деятельность Генерального про­курора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров, направленная на соблюдение Конституции РФ и обеспечение законности в различных сферах государственного и социально-экономического развития путем выявления нарушений законов, принятия мер к их устранению и привлечению к ответственнос­ти нарушителей.

Прокурорский надзор распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, в том числе обладающие юридической силой законов. В этом состоит специфика прокурорского над­зора, отличающая его от иных видов надзора, осуществляемого другими государственными органами надзора и контроля - ад­министративного, экологического, санитарного, эпидемиологи­ческого, санитарного и т.д. В то же время полномочия прокура­туры по надзору не распространяются на деятельность высших органов законодательной и исполнительной власти и соответ­ственно - высших должностных лиц государства. Из объектов прокурорского надзора исключены также все суды, в том чис­ле Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбит­ражные суды. Данное требование, однако, не распространяется на так называемые квазисуды, т.е. на структуры в названии ко­торых употребляется слово «суд» (третейский суд, суд чести, то­варищеский суд и т.д.).

Место, занимаемое прокуратурой в государственном механиз­ме России, обусловлено реализуемыми ею функциями. В лите­ратуре отмечается, что функции прокуратуры составляют ключе­вую правовую категорию. Они раскрывают содержание, структу­ру и пределы деятельности прокуратуры. По существу функции прокуратуры представляют собой основные направления дея­тельности, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий. Про­курорский надзор не подменяет ведомственный или государ­ственный контроль и не вмешивается в экономическую деятель­ность предприятий и учреждений. Он призван защищать права и свободы граждан, а также охраняемые законом интересы об­щества и государства.

К функциям прокуратуры относятся: надзор за исполнением законов (главная функция); уголовное преследование за совер­шение преступлений, координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; учас­тие в уголовном и гражданском судопроизводстве, поддержание государственного обвинения, обжалование противоречащих за­кону решений, приговоров, определений и постановлений су­дов; участие в правотворческой деятельности.

Надзорная функция прокуратуры, кроме того, подразделяет­ся, детализируется и конкретизируется в ряде подфункций. К их числу относятся:

• надзор за соблюдением Конституции РФ и за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за со­ответствием законам издаваемых ими нормативных актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани­на министерствами, ведомствами, представительными (зако­нодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного уп­равления, органами контроля, их должностными лицами, ор­ганами управления и руководителями коммерческих и не­коммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих наз­начаемые судом меры принудительного характера, админи­страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• поддержание государственного обвинения, обжалование про­тиворечащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;

• надзор за исполнением законов судебными приставами.

Таким образом, прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни и деятельности человека, общества и государ­ства, урегулированные законом. Уголовное преследование явля­ется лишь одним из средств выполнения правозащитной функ­ции. Как показывает практика, наибольшее количество право­нарушений допускается в социальной, трудовой, экономической и экологической сферах, на их устранение и нацелен прокурор­ский надзор.

На протяжении истории перечень функций прокуратуры не оставался неизменным. Его постоянное видоизменение напря­мую связано с социальными и правовыми условиями развития общества и государства.

Обозначая функции прокуратуры, законодатель тем самым устанавливает предмет, пределы и правовые средства прокурор­ского надзора. Для рассмотрения предмета прокурорского над­зора необходимо обратиться к ст. 21, 26, 29, 32 разд. III «Про­курорский надзор» Закона о прокуратуре.

Отдельные нормы, определяющие задачи и надзорные функ­ции прокуроров в соответствующих сферах правовых отноше­ний, содержатся в Уголовно-процессуальном, Гражданском процессуальном, Арбитражном процессуальном кодексах Рос­сийской Федерации, Уголовно-исполнительном кодексе, Кодек­се Российской Федерации об административных правонаруше­ниях и ряде других нормативных актах. Например, особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регла­ментируются Таможенным кодексом РФ, в частности ст. 248, 227, 228, где предусмотрено регулирование прокурорского над­зора при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психот­ропных веществ.

Придавая особое значение охране прав и интересов граждан и в целом общества при осуществлении тех или иных видов де­ятельности, законодатель счел необходимым специально указать в ряде законов о возложении на прокуратуру надзора за их ис­полнением. К таким законам относятся, например, Федеральные законы: «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняе­мых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г., в ред. от 7 марта 2005 г. (ст. 51), «Об оперативно-розыскной деятельнос­ти» от 12 августа 1995 г., в ред. от 22 августа 2004 г. (ст. 21), «О внешней разведке» от 10 января 1996 г., в ред. от 7 ноября 2000 г. (ст. 25), Закон РФ «Об учреждениях и органах, испол­няющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г., в ред. от 9 марта 2001 г. (ст. 38).

При изучении темы 1.1.следует также иметь в виду, что в со­ответствии с Конституцией РФ прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российс­кой Федерации. Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и де­ятельности прокуратуры в случае их противоречия или несоот­ветствия закону недействительны и не подлежат применению.

Правовые основы деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» и другими федеральными законами, действующими на территории России, а также указами Прези­дента России, обязательными для исполнения на всей террито­рии Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры России определяются, помимо Конс­титуции РФ и федеральных законов, также международными договорами Российской Федерации, в частности договорами об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по граж­данским, семейным и уголовным делам.

Закон о прокуратуре возлагает на Генеральную прокуратуру осуществление в пределах ее компетенции прямых связей с со­ответствующими органами других государств и международны­ми организациями, сотрудничества с ними путем заключения межведомственных соглашений по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью, участия в разработке меж­дународных договоров Российской Федерации (ст. 2). Сотрудни­чество с органами прокуратуры государств ближнего и дальнего зарубежья - одно из важнейших направлений деятельности ор­ганов прокуратуры Российской Федерации. Оно осуществляет­ся в целях взаимодействия, объединения усилий в сдерживании и преодолении организованной, транснациональной преступнос­ти, преступлений террористического характера, иных правона­рушений в сфере экономики, экологии, затрагивающих интере­сы не только России, но и всего мирового сообщества.

Прокуратура Российской Федерации, сообразно специфике ее деятельности, исполняет поручения компетентных органов стран, с которыми Россия состоит в договорных отношениях, осуществляет в соответствии с нормами российского законо­дательства и принципами международного права уголовное преследование против собственных граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории запрашивающего го­сударства.

К другим законодательным актам, регулирующим правоот­ношения в сфере прокурорского надзора и определяющим его предмет, следует отнести законы о безопасности, о государ­ственной границе, об оперативно-розыскной деятельности, о го­сударственной тайне, о чрезвычайном положении и целый ряд иных нормативных актов, в которых в качестве самостоятель­ных норм и правил содержатся правообразующие положения:

•   о надзоре за законностью деятельности органов государствен­ной власти и управления, осуществляемом Генеральным про­курором РФ и подчиненными ему прокурорами;

• о необходимости согласования тех или иных правил, соот­ветствующих положений, принимаемых компетентными ор­ганами, с Генеральной прокуратурой;

• о производстве отдельных следственных действий только с согласия и санкции прокурора;

• о надзоре прокурора за законностью принимаемых решений.

Составной частью Закона о прокуратуре являются нормы, рег­ламентирующие процессуальную деятельность прокуроров, осу­ществляющих надзор за исполнением законов в уголовном, граж­данском и арбитражном судопроизводстве. При этом Закон о прокуратуре устанавливает, что полномочия прокуроров, участ­вующих в судебном рассмотрении дел, определяются процессу­альным законодательством Российской Федерации (УПК, ГПК, АПК), и, таким образом, соответствующие нормы этих кодексов также включаются в общую систему законодательства, регламен­тирующего деятельность прокуратуры. Например, уголовно-про­цессуальное законодательство устанавливает, что прокурор на всех стадиях уголовного судопроизводства обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили.

В соответствии с Законом о прокуратуре Генеральный про­курор наделен правом издавать приказы, распоряжения, поло­жения и инструкции, давать указания, обязательные для всех органов прокуратуры. Указания Генерального прокурора по вопросам следственной работы обязательны для исполнения всеми следственными органами независимо от их ведомствен­ной принадлежности. Он правомочен единолично принимать решения об отмене или изменении незаконного или необос­нованного решения, принятого нижестоящим прокурором. Ак­ты прокурорского реагирования на нарушения закона подле­жат обязательному исполнению должностными лицами, в чей адрес они направлены.

При изучении правовых основ деятельности прокуратуры следует иметь в виду, что на прокуратуру не может быть возло­жено выполнение функций, не предусмотренных федеральны­ми законами (ст. 3 Закона о прокуратуре). Тем самым подчер­кивается федеральный характер прокуратуры как целостной го­сударственно-правовой структуры.

Равным образом из предмета ведения прокуратуры никаки­ми иными законами или подзаконными нормативно-правовы­ми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не может быть сужена сфера правовых отношений, в которых осуществляется прокурорский надзор.

Чтобы уяснить сущность прокурорского надзора на совре­менном этапе, рекомендуется проанализировать деятельность (место) прокуратуры в системе государственных органов и пра­вовых институтов на различных этапах ее развития: в дорево­люционной России (1722 г. - Указ Петра I, 1864 г. - Судебная реформа); в послеоктябрьский (1917 г.) период; в период мир­ного строительства (1922-1933 гг.), в период принятия Консти­туций СССР (1936 г. и 1977 г.); в постсоветский период разви­тия Российской Федерации, особенно после принятия Консти­туции РФ всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Тема 1.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

1. Принцип централизации.

2. Принцип единства.

3. Принцип законности.

4. Принцип верховенства закона.

5. Принцип политической независимости.

6. Принцип гласности.

 

Принципы организации и деятельности прокуратуры Рос­сийской Федерации - основополагающие начала, руководящие идеи, определяющие сущность и предназначение прокуратуры. Применительно к прокуратуре принципы ее организации и де­ятельности выражаются в политическом и государственном предназначении прокуратуры; в задачах и полномочиях проку­роров; содержании и характере правовых средств и методов по осуществлению надзора за исполнением всех действующих за­конов, как федеральных, так и региональных; в месте прокура­туры среди правоохранительных органов и отличии от других го­сударственных органов, осуществляющих контроль.

Основные принципы организации и деятельности прокура­туры вытекают из положений ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре, в которых закреплены, в частности, та­кие принципы, как централизация, единство прокуратуры, гласность и законность, политическая независимость.

Принцип централизации системы органов прокуратуры прояв­ляется в подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Этот принцип реализуется в осо­бом порядке формирования органов прокуратуры, назначения прокуроров на должность и освобождения от нее, определяет прокуратуру как единую систему. В соответствии со ст. 13 Зако­на о прокуратуре прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по со­гласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Они подчинены и подотчетны только Генеральному прокурору РФ и им же освобождаются от занимаемой должности. Проку­роры городов и районов, прокуроры специализированных про­куратур назначаются на должность и освобождаются от должнос­ти Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышесто­ящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за их деятельностью. Приказы, указа­ния, распоряжения и инструкции, издаваемые Генеральным про­курором по вопросам организации деятельности органов проку­ратуры, обязательны для исполнения всеми подчиненными ему органами и учреждениями. Указания по вопросам, касающимся расследования преступлений, обязательны для исполнения не только следственными аппаратами прокуратуры, но и всеми пра­воохранительными органами, наделенными правом ведения до­знания или предварительного следствия.

Принцип единства прокуратуры состоит в том, что все виды прокуратур (включая территориальные, а также военную и дру­гие специализированные прокуратуры), действующие на терри­тории России, составляют единую систему. Создание и деятель­ность на территории Российской Федерации органов прокурату­ры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Прокуроры наде­лены одинаковыми полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов. При выполнении возложенных на них функций они выступают как представители центральной проку­рорской власти, при принятии решения руководствуются только законом, приказами и указаниями Генерального прокурора РФ.

Принцип единства обусловливает единство функциональное и организационное. Единство функциональное означает возмож­ность замены одного прокурора другим в процессе исполнения им надзорных функций в этой отрасли прокурорской деятель­ности. В силу единства прокурорской системы вышестоящий прокурор вправе изменить, отозвать или отменить любое реше­ние нижестоящих прокуроров, может поручить выполнение тех или иных требований другому прокурору или взять их испол­нение на себя.

Следует, однако, иметь в виду, что полномочия вышестоя­щего прокурора не во всех случаях могут быть переданы ниже­стоящему прокурору в порядке выполнения им определенных поручений. К примеру, приговор или решение суда по граждан­скому делу, вступившие в законную силу, не могут быть обжа­лованы в порядке надзора прокурором района.

Организационное единство прокуратуры заключается в таком построении ее органов, при котором руководство ими осущес­твляется строго централизованно, тем самым обеспечивается единство надзорной практики.

Каждый прокурор действует на соответствующей территории и в сфере правовых отношений от имени Российской Федера­ции в целом как единая федеральная система. Каждый проку­рор в пределах своей компетенции наделен едиными полномо­чиями и правовыми средствами их реализации. Для устранения выявленных нарушений закона прокурорами используются од­ни и те же правовые средства: внесение протеста, представле­ния, предостережения и др. Акты прокурорского реагирования имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами, в чей ад­рес они направлены.

Принцип законности составляет важнейшее начало деятель­ности всех субъектов правоприменения, включая и прокурату­ру. Соблюдение этого принципа - главное условие перехода к правовому государству. Этот принцип занимает главенствующее положение в деятельности прокуратуры, которая призвана обес­печивать верховенство закона, единство и укрепление законнос­ти и правопорядка на всей территории страны. Единство и ук­репление законности, защита прав и свобод человека, а также охраняемых законом интересов общества и государства остают­ся важнейшими составляющими деятельности прокуратуры. Обеспечение главенства Конституция РФ и федерального зако­нодательства - одна из важных и основных задач в деятельнос­ти прокуратуры. Высшую юридическую силу на территории го­сударства имеет Конституция РФ, которая обладает прямым действием, т.е. в случае расхождения норм федерального законо­дательства с конституционными нормами применяются нормы Конституции РФ. Федеральные законы, законы, принимаемые субъектами Федерации, должны соответствовать нормам Консти­туции РФ и международным актам. Принцип законности - это зеркало демократического общества. Именно в соблюдении это­го принципа видятся мощь государства и роль прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за его соблюдением. В связи с этим вполне уместно напомнить принципы законности, выра­ботанные В.И. Лениным: «Законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже еди­ная для всей федерации Советских республик... прокурор име­ет право и обязан делать только одно: следить за установлени­ем действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и воп­реки каким бы то ни было местным влияниям».

При осуществлении надзора прокуратурой принцип верховен­ства закона реализуется:

• соблюдением Конституции РФ;

• исполнением законов и законностью правовых актов;

• выполнением требований законов всеми без исключения субъектами оперативно-розыскной деятельности, органами дознания и предварительного следствия;

• соблюдением законов администрациями органов и учрежде­ний уголовно-исполнительной системы;

• соблюдением законов в сфере уголовного, гражданского и ар­битражного судопроизводства;

• своевременным реагированием на факты издания органами власти незаконных нормативных актов путем внесения про­тестов, представлений и принятия иных мер прокурорского реагирования.

Необходимо иметь в виду, что при осуществлении надзора прокуроры могут применять лишь те средства, которые уста­новлены законом. Каждое действие прокурора, каждый его акт должны основываться на Конституции и других законах и со­ответствовать им с соблюдением форм, установленных право­выми нормами. Содержание актов прокурорского реагирования, предложений, требований и указаний прокурора, принимаемых в процессе прокурорского надзора, не может выходить за пре­делы рамок, установленных законом. При этом недопустимо толкование закона исходя из личного мнения, интересов дела, политических предпочтений и взглядов и т.д. Только объектив­ное, всестороннее и полное исследование прокурором всех обс­тоятельств, послуживших основанием для проверки, и приня­тие в соответствии с законом аргументированного решения по существу вопроса могут способствовать обеспечению законнос­ти и правопорядка в стране.

Следует обратить внимание на то, что принцип верховенства за­кона означает обеспечение требований законности в деятельности самой прокуратуры. Этим задачам подчинены нормы, опреде­ляющие требования к лицам, назначаемым на должности про­куроров и следователей прокуратуры, их профессиональным и моральным качествам, уровню образования, к возрастному цен­зу для лиц, замещающих должности прокуроров, к порядку наз­начения на должности прокуроров, аттестации прокурорских работников.

В соответствии с установленным конституционным порядком Генеральный прокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы. Это обстоятельство определяет специфику, кото­рой характеризуются полномочия прокуратуры в реализации принципа верховенства закона. В то же время нельзя упускать из виду, что правом законодательной инициативы, на своем уровне, обладает ряд прокуроров субъектов Федерации в соот­ветствии с их конституциями и уставами (основными закона­ми) в законодательном (представительном) органе субъекта Фе­дерации. Это позволяет говорить о том, что в целом прокурор­ская система реализует задачу обеспечения верховенства закона в рамках тех полномочий по участию в правотворческой дея­тельности, которыми она располагает в соответствии со ст. 9 За­кона о прокуратуре.

Для уяснения вопросов, предусмотренных темой, рекомен­дуется обратиться к указаниям Генерального прокурора РФ: от 19 июня 2000 г. №103/7 «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 28 апреля 2000 г. № 91/7 «Об организации про­курорского надзора за законностью нормативных правовых ак­тов органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 № 6-П», от 10 сентября 2003 г. № 36/7 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федераль­ному законодательству конституций и уставов субъектов Рос­сийской Федерации в связи с принятием постановления Конс­титуционного Суда РФ от 18 июля 2003 № 13-П».

Принцип политической независимости прокуратуры и проку­рорских работников сформулирован в ст. 4 Закона о прокура­туре. Это конституционный принцип, являющийся важнейшей гарантией надлежащего осуществления органами прокуратуры своих полномочий независимо от федеральных органов госу­дарственной власти, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Соблюдение этого принципа га­рантирует осуществление каждого акта надзора, принятие про­курором необходимого решения в строгом соответствии с об­стоятельствами дела и требованиями закона.

Согласно принципу политической независимости прокурор­ские работники не могут быть членами общественных объеди­нений, преследующих политические цели, а также принимать участие в их работе. Создание и деятельность таких обществен­ных объединений в органах и учреждениях прокуратуры не до­пускается.

В своей служебной деятельности прокуроры и следователи прокуратуры не связаны решениями общественных объедине­ний. Конкретизацией принципа независимости прокуратуры яв­ляется недопустимость совмещения прокурорскими работника­ми своей работы с иной оплачиваемой или даже осуществляе­мой на безвозмездной основе деятельностью. Это не допускается, поскольку считается, что даже безвозмездное сотрудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, нормативных и иных актов, также способно повлиять на объективность и прин­ципиальность последующих действий прокурорских работников по надзору и в устранении правонарушений, их причин и усло­вий¹. Данный запрет, однако, не распространяется на препода­вательскую, научную и творческую деятельность прокурорских работников. Не возбраняется их участие в такой деятельности на договорной или контрактной основе либо эпизодически.

Каждый прокурор при выполнении возложенных на него функциональных обязанностей выступает как представитель цент­ральной прокурорской власти, его поступки и решения осущес­твляются на основе закона и приказов Генерального прокурора.

Независимость органов прокуратуры выражается:

во-первых, в централизации и строгой подчиненности ни­жестоящих прокуроров вышестоящим;

во-вторых, в установлении особого порядка и правил фор­мирования кадрового аппарата;

в-третьих, в подотчетности Генерального прокурора РФ Фе­деральному Собранию и Президенту Российской Федерации.

Воздействие в какой-либо форме представительных орга­нон, политических партий, других общественных объединений или должностных лиц на прокурора с целью оказать влияние на принимаемые им решения или воспрепятствовать его дея­тельности карается законом. Государство осуществляет специ­альные меры по защите прокуроров и следователей, вплоть до уголовной ответственности за противоправное посягательство на них или их близких с целью воспрепятствовать выполнению ими своих функций.

Порядок и условия государственной защиты определены Фе­деральным законом «О государственной защите судей, должно­стных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г., в ред. от 22 августа 2004 г., а также иными нормативно-правовыми актами.

Принцип гласности заключается в открытости деятельности прокуратуры, ее доступности для населения и средств массовой информации. Соблюдение этого принципа на практике даст об­ществу возможность осуществлять контроль за деятельностью прокуратуры.

При всей открытости работы органов прокуратуры «никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы прове­рок и предварительного следствия, проводимых органами про­куратуры, до их завершения» (ст. 5 Закона о прокуратуре), т.е. гласность допустима в тех пределах, которые не противоречат требованиям законодательства, охраняющего права и свободы граждан, государственную и иную специально охраняемую за­коном тайну и не нарушают их.

Органы прокуратуры осуществляют свои функции гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законода­тельства Российской Федерации об охране прав и свобод граж­дан, а также законодательства Российской Федерации о госу­дарственной или специально охраняемой законом тайне.

Порядок реализации указанного принципа отражен в прика­зе Генерального прокурора РФ от 8 июля 1998 г. № 45 «О за­дачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных свя­зей» и его указаниях от 17 декабря 2002 г. № 74/40 «Об орга­низации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитны­ми и иными общественными организациями».

В целях обеспечения соблюдения принципа гласности в сос­таве Генеральной прокуратуры создано самостоятельное струк­турное подразделение - Центр информации и общественных свя­зей. На него возлагается информирование общества, используя печать, радио, телевидение и др. средства массовой информации, о состоянии законности и правопорядка в стране и отдельных регионах, о мерах, принимаемых прокуратурой и иными право­охранительными органами. В то же время принцип гласности предусматривает определенные ограничения. Пределы гласнос­ти в деятельности прокуратуры вытекают из конституционных требований и определяются нормами федерального законода­тельства. Так, в п. 1 ст. 23 Конституции РФ предусматривается неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна. В п. 2 ст. 4 Конституции РФ, кроме того, говорится о необхо­димости соблюдения законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведе­ний, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203, в ред. от 3 марта 2005 г.

Помимо государственной тайны, нормами действующего за­конодательства установлены и иные режимы тайны. К их чис­лу, например, относятся следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная, служебная и т.д. По­нятие «служебная и коммерческая тайна» определяется ГК РФ (ст. 131). В соответствии с нормами гражданского законодатель­ства режим тайны распространяется на коммерческую инфор­мацию. Это так называемая коммерческая тайна и такие се раз­новидности, как банковская (ст. 857 ГК РФ) и страховая (ст. 946 ГК РФ)¹. Нарушение требований законодательства по охране тайны влечет материальную, дисциплинарную или уголовную ответственность в соответствии со ст. 183, 282 УК РФ.

Вместе с тем законом предусмотрены конкретные формы де­ятельности прокуратуры, в которых проявляется ее демократич­ность: это различные формы взаимодействия с органами пред­ставительной (законодательной) власти, средствами массовой информации, общественностью, доведение до их сведения ре­зультатов деятельности прокуратуры по укреплению законнос­ти и борьбе с преступностью.

Будучи осведомленной о состоянии законности практически во всех сферах правовых отношений, прокуратура в лице Генераль­ного прокурора РФ ежегодно представляет Федеральному Собра­нию и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии за­конности и правопорядка в стране и проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры в рамках принципа глас­ности предоставляют такую информацию органам власти субъ­ектов Федерации и органам местного самоуправления.

Тема 1.3. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Система и организация прокуратуры Российской Федерации.

1. Основные направления (отрасли) деятельности прокуратуры, закрепленные в Конституции РФ и Законе о прокуратуре.

2. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

3. Взаимодействие прокуратуры при осуществлении надзора за законностью с другими государственными органами.

4. Взаимоотношения органов прокуратуры и суда.

5. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

6. Надзор по делам несовершеннолетних.

7. Надзор за исполнением законов судебными приставами.

8. Система и организация прокуратуры Российской Федерации.

 

Деятельность прокуратуры организуется по направлениям, а прокурорский надзор является лишь одним из направлений в деятельности прокуратуры. Направление деятельности прокура­туры - понятие более широкое, чем отрасль ее деятельности. От­расли прокурорского надзора составляют лишь часть направле­ний ее деятельности.

Прокурорский надзор как одно из направлений в деятельнос­ти прокуратуры в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокурату­ры, подразделяется на четыре отрасли.

1. Надзор за исполнением законов федеральными министер­ствами, государственными комитетами, службами и иными ор­ганами исполнительной власти, представительными (законода­тельными) и исполнительными органами субъектов РФ, орга­нами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностны­ми лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных актов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина федеральными министерствами, государственными коми­тетами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,

органами военного управления, органами контроля, их должно­стными лицами, а также органами управления и руководителя­ми коммерческих и некоммерческих организаций.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляю­щими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие.

4. Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказания и применяющих назна­чаемые судом меры принудительного характера, администраци­ями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме отраслей прокурорского надзора существуют также другие направления деятельности прокуратуры. Среди них:

• уголовное преследование лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;

• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• участие прокуроров в рассмотрении дел судами и опротесто­вании противоречащих законам решений, приговоров, опре­делений и постановлений судов;

• надзор за исполнением законов судебными приставами;

• правотворческая деятельность.

Закрепленные в гл. 1-4 (разд. 3 и 4) Закона о прокуратуре отрасли прокурорского надзора обусловлены спецификой функ­ций, выполняемых различными органами, ведомствами, долж­ностными лицами, а также особенностями задач, решаемых в рамках каждой отрасли надзора.

Этим предопределяется наличие у прокурора в каждой отрас­ли надзора особых полномочий. К примеру, прокурор, осуще­ствляющий надзор за исполнением законов администрациями учреждений, исполняющих наказание (ст. 33 Закона о проку­ратуре), наделен большими полномочиями по сравнению с про­курором, осуществляющим надзор в другой сфере.

Статья 8 Закона о прокуратуре важное значение придает ко­ординационной деятельности прокуратуры по борьбе с прес­тупностью.

Под координацией понимается согласование действий право­охранительных органов в решении общих задач по борьбе с преступностью. Эти действия согласовываются по целям, време­ни, месту проведения и программам.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе:

• соблюдения законности - безусловного и точного исполнения всеми участниками действующего законодательства, обеспече­ния неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиты прав и законных интересов человека и гражданина, интересов общества и государства;

• равенства всех участников координационной деятельности (суд, прокуратура, органы внутренних  дел, Федеральная служба безопасности, таможенный комитет, налоговая по­лиция, органы юстиции, арбитраж, государственно-общест­венные органы) при постановке вопросов, внесении пред­ложений, разработке мероприятий и принятии решений, направленных на охрану законности и правопорядка, борь­бу с преступностью;

• самостоятельности каждого участника координационной деятельности при выполнении согласованных решений, рекомендаций и реализации мероприятий, разработанных коллегиональным координационным органом, но в рам­ках полномочий, очерченных ему законодательством Рос­сийской Федерации;

• гласности в деятельности в допустимых пределах, не нару­шающих права и свободы граждан, тайну следствия, государ­ственную и иную охраняемую законом тайну;

• ответственности конкретного должностного лица правоохра­нительного органа за исполнение совместных решений, вы­полнение намеченных мероприятий;

• конкретности выполнения согласованных действий по предме­ту, органам, лицам, месту, времени и способам их исполнения.

Координация деятельности правоохранительных органов осу­ществляется органами прокуратуры с соблюдением принципа ее централизации. При этом не допускается вмешательство одних органов в компетенцию других.

Предметом координации не могут быть специфические для каждого органа функции, как, например, тактика и методика оперативной работы органов МВД, ФСБ, надзорные функции прокуратуры и т.п.

Правоохранительные органы в процессе координации взаи­модействуют с органами законодательной и исполнительной

власти, местного самоуправления, общественными организаци­ями, средствами массовой информации. Представители указан­ных субъектов (не являющихся субъектами координационной деятельности) могут участвовать в работе координационных со­вещаний, выступать с предложениями, относящимся к коорди­национной деятельности, вносить в согласованном порядке проекты документов, требующих обсуждения и принятия реше­ния, входить в состав рабочих групп. В целом их участие в ко­ординационной деятельности носит периодический характер, как правило, они приглашаются в случаях рассмотрения воп­росов, касающихся сферы их компетенции или профессиональ­ной деятельности.

При изучении данной темы важно иметь представление об определенной Законом о прокуратуре организующей роли проку­ратуры в координации правоохранительной деятельности. Это новая функция прокуратуры, которая Законом о прокуратуре 1992 г. не предусматривалась. Правовой основой координаци­онной деятельности наряду с Законом о прокуратуре является Положение «О координационной деятельности правоохрани­тельных органов по борьбе с преступностью», утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

На Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. Президент РФ определил координацию деятельности правоох­ранительных органов как одну из важнейших функций проку­ратуры: «Никому другому такая работа сегодня не под силу. Да и закон определил именно такую функцию прокуратуры. По­этому на прокуратуре лежит большая часть ответственности за слаженную, командную работу всех правоохранительных орга­нов государства».

В качестве правового механизма координации деятельности по борьбе с преступностью следует назвать, во-первых, приказ Генерального прокурора от 22 мая 1995 г. № 32, которым вве­дено в действие Положение «О совместных следственных опе­ративных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и рас­следования деятельности организованных преступных групп», во-вторых. Типовое положение «Об организации работы пос­тоянно действующих следственно-оперативных групп по раск­рытию умышленных убийств», введенное в действие указани­ем Генерального прокурора РФ от 2 июня 1993 г. № 315-16-93.

В соответствии с названными нормативно-правовыми актами правоохранительные органы:

• осуществляют совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, а также анализ де­ятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, пре­дупреждению и пресечению преступлений;

• выполняют федеральные и региональные программы по борьбе с преступностью;

• разрабатывают с другими государственными органами, а так­же научными учреждениями мероприятия и предложения по предупреждению преступлений;

• разрабатывают предложения по совершенствованию правово­го регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

• подготавливают и направляют информацию о состоянии борьбы с преступностью высшим органам государственной власти.

Выбор названных и иных форм координации определяется ее участниками исходя из конкретных обстоятельств.

Особо следует остановиться на взаимодействии прокуратуры с судами, поскольку в силу особого статуса представителей су­дебной власти суды обшей юрисдикции не входят в состав участников координационной деятельности. Взаимодействие правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с соблюдением принципов са­мостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения закону.

Взаимодействие с судами проводится в форме:

• взаимного информирования о состоянии преступности и су­димости;

• использования данных судебной статистики и материалов су­дебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;

• совместной работы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики;

• проведения совместных семинаров и конференций;

• участия соответствующих специалистов в работе по повыше­нию квалификации правоохранительных органов;

• направления совместных информационных писем, справок, обзоров;

• участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ;

 • участия председателей судов в заседаниях координационных совещаний.

Координационное совещание образуется в составе председа­теля (Генерального прокурора) и его членов (руководителей со­ответствующих комитетов, ведомств и департаментов).

При изучении темы 1.3.должно быть уделено внимание рас­смотрению вопроса об участии прокуроров в правотворческой деятельности. При этом следует иметь в виду, что действующая Конституция РФ, как уже отмечалось, не предусматривает пра­во законодательной инициативы Генерального прокурора, хотя в прошлом он таким правом наделялся. В связи с этим Гене­ральный прокурор свое участие в правотворческой деятельнос­ти реализует путем обращения в органы, обладающие законо­дательной инициативой, с предложениями об изменении, до­полнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов (ст. 7 Закона о прокуратуре). Отличие данного права прокуро­ра от права законодательной инициативы состоит в правовых последствиях. Обращение с законодательной инициативой субъ­ектов, наделенных таким правом Конституцией РФ (ст. 104), обязывает законодателя рассмотреть внесенный законопроект и принять соответствующее решение, тогда как обращение Гене­рального прокурора с соответствующим предложением рассмат­ривается в обычном порядке.

Участвуя в правотворческой деятельности, органы прокура­туры руководствуются соответствующими приказами и указани­ями Генерального прокурора РФ. В приказе Генерального про­курора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и уч­реждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Фе­дерации», а также в его указаниях от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостатках в работе по выполнению приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и сис­тематизации законодательства в прокуратуре Российской Феде­рации"» подчеркиваются требования об исключении фактов представления в законодательные и иные органы не согласую­щихся между собой проектов законов и иных нормативных ак­тов органов законодательной и исполнительной власти, предла­гается прокурорам субъектов Российской Федерации обеспечить активное участие в разработке законодательных актов субъек­тов Федерации, работникам прокуратуры принимать активное участие в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов.

Следует отметить и такую форму участия Генеральной проку­ратуры РФ в правотворческой деятельности, как совместное с дру­гими государственными органами издание нормативных актов в порядке, определенном законом, и издание государственными ор­ганами актов, согласованных с Генеральной прокуратурой РФ. К примеру, многие нормы, содержащиеся в Уголовно-исполнитель­ном кодексе РФ, детализируются в Правилах внутреннего распо­рядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Ми­нистерства юстиции РФ от 30 июля 2001 г. № 224 и согласован­ных с Генеральной прокуратурой РФ 21 июня 2001 г.

Следует отметить и такое направление деятельности проку­ратуры, как надзор за законностью по делам несовершеннолетних.

В Законе о прокуратуре надзор по делам несовершеннолет­них не выделен в качестве самостоятельной отрасли прокурор­ского надзора, но это не умаляет важности и значения данно­го участка прокурорской деятельности.

Объектом надзора здесь является исполнение законов:

• должностными лицами в области образования, включая про­фессионально-техническое;

• жилищно-коммунальными органами;

• администрацией предприятий и учреждений;

• комиссиями по делам несовершеннолетних;

• администрацией учреждений уголовно-исполнительной сис­темы Минюста России;

• воспитательными учреждениями; а также исполнение роди­телями и другими гражданами требований закона о воспита­нии детей, предупреждение отрицательного влияния на них.

При осуществлении прокурорского надзора за законностью деятельности различных учреждений, организаций и должност­ных лиц в отношении несовершеннолетних реализуются все ос­новные направления деятельности прокуратуры.

Это касается надзора:

• за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными орга­нами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами;

 • за органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, дознание и предварительное следствие;

• за соблюдением законов при задержании, аресте и исполне­нии наказания в отношении несовершеннолетних;

• за соблюдением законов при рассмотрении судами уголов­ных и гражданских дел рассматриваемой категории лиц.

Отметим, что полномочия прокурора, осуществляющего над­зор по делам несовершеннолетних, не имеют своей специфики, так как зависят от той или иной отрасли надзора.

Система и организация прокуратуры Российской Федерации

Систему органов прокуратуры Российской Федерации обра­зуют: Генеральная прокуратура РФ и подчиненные ей прокура­туры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и дру­гие специализированные прокуратуры, прокуратуры закрытых административно-территориальных образований, научные и об­разовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориаль­ные, военные и иные специализированные прокуратуры -транспортные, природоохранные, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.

Организация и порядок деятельности Генеральной прокура­туры РФ регламентированы Конституцией РФ, Законом о про­куратуре и другими федеральными законами, а также приказа­ми и указаниями Генерального прокурора РФ, основанными на общепризнанных принципах международного права.

Возглавляет Генеральную прокуратуру РФ и осуществляет общее руководство Генеральный прокурор Российской Феде­рации, он же является председателем коллегии Генеральной прокуратуры РФ, председателем координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов, возг­лавляет Научно-консультативный совет при Генеральной про­куратуре РФ.

Образование, реорганизация и упразднение органов и учреж­дений прокуратуры, равно как и определение их статуса и ком­петенции, осуществляются непосредственно Генеральным про­курором РФ. Согласно ч. 2 ст. 129 Конституции РФ и ч. 1 ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента России. Срок полномочий Гене­рального прокурора РФ пять лет.

Назначение и освобождение от должности нижестоящих про­куроров имеет ряд особенностей. Так, первый заместитель и за­местители Генерального прокурора РФ назначаются и освобож­даются от должности Советом Федерации по представлению Ге­нерального прокурора (ч. 2 ст. 14 Закона о прокуратуре). В соответствии с ч. 3 ст. 129 Конституции РФ и ч. 1 ст. 13 Зако­на о прокуратуре прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором по согла­сованию с органами государственной власти субъектов Федера­ции, определяемыми самими субъектами. Например, в Сверд­ловской области областной прокурор назначается Генеральным прокурором по согласованию с губернатором и Законодатель­ным собранием области, в Липецкой - по согласованию с об­ластным собранием депутатов и администрацией области.

Освобождение прокуроров субъектов Российской Федерации от должности производится Генеральным прокурором без каких-либо согласований. Также без согласования Генеральный про­курор назначает и освобождает от должности приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации военных и иных специализированных прокуроров, а также прокуроров городов и районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур - военных, транспортных, природоохранных, по над­зору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.

Все прокуроры подчинены и подотчетны вышестоящим про­курорам и Генеральному прокурору РФ.

Освобождение прокуроров от должности производится по ос­нованиям и в порядке, предусмотренным ст. 13 Закона о про­куратуре и Положением о прохождении службы в органах и уч­реждениях прокуратуры. При этом учитывается, что согласно ст. 71 Конституции РФ прокуратура и законодательство о про­куратуре относится к исключительному ведению Российской Федерации. Штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ устанавливает Генеральный прокурор. Он же определяет полно­мочия структурных подразделений, устанавливает штатную чис­ленность и структуру подчиненных органов и учреждений про­куратуры, издает обязательные для исполнения всеми работни­ками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции.

Структура Генеральной прокуратуры (как и аппарата проку­ратур субъектов Федерации) обусловлена теми задачами, которые возложены на прокуратуру как государственный орган по осу­ществлению надзора за исполнением действующих на террито­рии Российской Федерации законов и соблюдением органами и организациями, должностными лицами прав и свобод чело­века и гражданина.

В структуру Генеральной прокуратуры на правах одного из подразделений входит Главная военная прокуратура. В отличие от всех других управлений ее возглавляет заместитель Генераль­ного прокурора - Главный военный прокурор. Наряду с други­ми заместителями Генерального прокурора он назначается и ос­вобождается от должности Советом Федерации по представле­нию Генерального прокурора РФ.

Прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним про­куроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур па основе законов, действующих в Российской Федерации, и нормативных актов, издаваемых Генеральным прокурором РФ.

Следует иметь в виду, что местное законодательство, приня­тое в соответствии с полномочиями, предоставленными субъ­ектам Федерации ст. 73 Конституции РФ, не вправе регламен­тировать деятельность органов прокуратуры либо изменять их статус.

Прокуратуры городов с районным делением осуществляют руководство районными прокуратурами. От полномочий проку­роров городов, не имеющих такого деления, их отличают пол­номочия в сфере организационно-распорядительных отношений с прокурорами районов в городе. Одна из главных задач разг­раничения полномочий прокуроров городов и подчиненных им районных прокуроров состоит, как это предусмотрено Прика­зом Генерального прокурора РФ от 21 октября 1996 г. № 57 «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением», в четком разграничении сфер ведения, а также в определении порядка взаимодействия при осуществле­нии надзорных и иных функций.

Например, прокуроры городов с районным делением осуще­ствляют непосредственный надзор за исполнением законов:

• городскими представительными органами власти, городской администрацией, другими -городскими органами управления и контроля, органами местного самоуправления, их должно­стными лицами, а также за соответствием законам издавае­мых ими правовых актов;

• правоохранительными органами, осуществляющими дозна­ние, предварительное следствие, оперативно-розыскную дея­тельность;

• администрацией мест содержания под стражей подозревае­мых и обвиняемых, находящихся в ведении городских орга­нов власти;

• за соблюдением прав и свобод человека и гражданина город­скими органами местного самоуправления, органами конт­роля, их должностными лицами.

Кроме того, прокуроры городов с районным делением:

• осуществляют уголовное преследование в соответствии с пол­номочиями, установленными УПК РФ;

• производят расследование в соответствии с подследствен­ностью и по наиболее сложным и актуальным уголовным де­лам, а также о преступлениях, совершенных на территории нескольких районов;

• принимают участие в рассмотрении уголовных дел, направ­ленных в суд следователями городской прокуратуры, а так­же других дел, исходя из их общественной значимости;

• участвуют в рассмотрении судами гражданских дел по нап­равленным городской прокуратурой заявлениям и искам;

• обжалуют незаконные судебные решения по делам, в рас­смотрении которых они участвовали;

• разрешают жалобы, заявления и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушении их прав и свобод, а так­же законов городскими органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также жалобы на решения и действия подчиненных прокуроров;

• координируют деятельность городских правоохранительных органов;

• взаимодействуют с военными и иными специализированны­ми прокуратурами, дислоцирующимися на территории го­рода;

• поддерживают деловые контакты со средствами массовой ин­формации и другими общественными организациями;

• обеспечивают согласованность действий прокуратуры горо­да и районных прокуратур по выявлению, пресечению и уст­ранению нарушений закона, эффективному использованию предоставленных полномочий;

• изучают и внедряют положительный опыт подчиненных про­куратур;

• повышают профессиональную квалификацию работников прокурорско-следственного аппарата городской прокуратуры и подчиненных прокуратур;

• выходят с предложениями в вышестоящие прокуратуры по улучшению организации работы и совершенствованию прокурорско-следственной практики, по изменению штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, по кадровым перестановкам, о поощрении и привлечении к дис­циплинарной ответственности своих подчиненных.

При выполнении возложенных на прокурора города с район­ным делением функциональных обязанностей он полномочен:

• проверять организацию работы районных прокуратур по от­раслям прокурорского надзора или комплексно, оказывать практическую помощь, в необходимых случаях заслушивать отчеты прокуроров районов на оперативных совещаниях;

• истребовать от подчиненных районных прокуроров статис­тические отчеты,   проверять их достоверность, составлять сводные отчеты по городу и представлять их прокурору субъ­екта Российской Федерации в соответствии с требованиями инструкций;

• анализировать состояние законности и правопорядка в горо­де, практику надзора по основным направлениям прокурор­ской деятельности и принимать своевременные меры для по­вышения результативности надзорных действий прокурату­ры города, районных прокуратур, в этих целях получать от районных прокуроров материалы проведенных ими прове­рок, обобщений и другие документы;

• поручать в необходимых случаях районным прокурорам про­ведение проверок исполнения законов, привлекать их к учас­тию в проверках, проводимых прокуратурой города;

• отменять незаконные и необоснованные постановления по делам и материалам органов дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности, принятые по этим делам и материалам решения районных прокуроров;

• рассматривать и поддерживать перед соответствующими про­курорами ходатайства о продлении сроков содержания обви­няемых под стражей и следствием свыше трех месяцев по всем делам, расследуемым правоохранительными органами города;

• изымать любое уголовное дело, находящееся в производстве органов предварительного следствия и дознания города, про­водить по нему расследование либо поручать расследование,

производство дознания другим органам следствия и дозна­ния в городе;

• формировать для расследования трудоемких дел совместно с районными прокурорами, органами внутренних дел и други­ми правоохранительными органами следственно-оператив­ные группы;

• оказывать помощь в организации работы по раскрытию и расследованию умышленных убийств, других тяжких прес­туплений по уголовным делам, находящимся в производстве следователей прокуратур города, района, в необходимых слу­чаях непосредственно принимать участие в расследовании уголовных дел.

Организация и деятельность специализированных прокура­тур в современных условиях определяется объективной необхо­димостью обеспечивать законность в специфических сферах де­ятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства.

Специализированные прокуратуры не подменяют деятель­ность территориальных прокуратур как основного элемента про­курорской системы, но существенно их дополняют, о чем ука­зано в приказе Генерального прокурора РФ от 9 августа 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориаль­ных, приравненных к ним военных и других специализирован­ных прокуратур».

Специализированные прокуратуры расследуют все преступле­ния, совершенные на особо важных и режимных объектах и за их пределами, если они непосредственно связаны с деятель­ностью этих объектов, а также преступления, совершенные спе­циальными субъектами - военными строителями и военнослужа­щими войсковых частей, прикомандированных к этим объектам.

Специализированные природоохранные прокуратуры созда­ются в тех случаях, когда территориальные прокуратуры не име­ют возможности в силу объективных причин обеспечить в пол­ном объеме выполнение возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии и экологической безопасности.

В целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы в системе органов и учреждений исполнения наказания созда­ны специализированные прокуратуры по надзору за соблюде­нием законов в исправительных учреждениях. Они действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Федерации, на территории которых находится исправительное учреждение. Специализированные прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законов адми­нистрациями исправительных учреждений, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов указан­ной системы; производят предварительное расследование прес­туплений, совершенных осужденными, содержащимися в мес­тах лишения свободы, а также преступлений по службе, совер­шенных сотрудниками или обслуживающим персоналом этих учреждений.

Условием успешной деятельности по обеспечению законнос­ти в поднадзорных учреждениях уголовно-исполнительной сис­темы является надлежащее взаимодействие специализированных прокуратур с территориальными прокуратурами, как того тре­буют указанный выше приказ Генерального прокурора от 9 сен­тября 2002 г. № 54 и приказ от 5 августа 2003 г. № 27 «Об ор­ганизации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах».

 

 

Тема 2.1. Прокурорский надзор за исполнением законов. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

1. Прокурорский надзор за исполнением законов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

 

Рассматривая эту тему, необходимо учитывать, что ст. 21 За­кона о прокуратуре возлагает на прокуратуру надзор за испол­нением законов федеральными министерствами, государствен­ными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами во­енного управления, органами контроля и их должностными ли­цами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Предметом надзора является также соответствие законам правовых актов, издаваемых указан­ными выше органами и должностными лицами.

К законодательным актам, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, относятся также международные дого­воры Российской Федерации, акты, содержащие общепризнан­ные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы и имеющие приоритетное значение в случаях расхож­дения с отечественным законодательством. К ним в первую оче­редь относятся: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Конвенция о защите прав чело­века и основных свобод (1950 г.), Конвенция против пыток и других жестоких и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.) и др.

Закон о прокуратуре определил компетенцию органов про­куратуры, которая в своей деятельности должна строго руковод­ствоваться положениями закона. Направления деятельности прокуроров в сфере надзора за исполнением законов определе­ны Генеральным прокурором РФ в приказе от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Изучая тему 2.1., важно обратить внимание на следующие ос­новные требования приказа Генерального прокурора РФ:

• прокурорский надзор не распространяется на исполнение других (кроме законов) правовых актов, не нарушающих и не ущемляющих прав и свобод граждан, интересов общест­ва и государства;

• органы прокуратуры осуществляют собственные полномочия, не подменяя органы государственного, хозяйственного уп­равления и контроля и не вмешиваясь в их оперативно-хо­зяйственную деятельность;

• прокуратура не вправе осуществлять проверки хозяйственной деятельности, относящиеся к сфере полномочий других го­сударственных, надзирающих или контрольных органов;

• проверки исполнения законов могут проводиться прокуро­рами при наличии определенных условий:

а) прокурор должен располагать информацией о нарушени­ях закона;

б) поступившая к прокурору информация о нарушении за­кона требует принятия мер непосредственно прокурором.

Разумеется, прокурор не может оставаться безучастным при обнаружении иных нарушений, реагирование на которые входит в компетенцию других государственных органов. В таких случа­ях он направляет информацию в соответствующие государствен­ные, надзирающие или контролирующие органы с тем, чтобы они, используя свои полномочия, устранили эти нарушения.

Задачи проверки исполнения законов состоят в установле­нии фактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вреда, причин и условий, способствовав­ших правонарушениям.

Статья 22 Закона о прокуратуре детально регламентирует полномочия прокурора, позволяющие устанавливать факты на­рушений закона, лиц, ответственных за их нарушение и формы реагирования на выявленные нарушения в процессе осущес­твления надзора за исполнением законов. В этой же статье в п. 1 предусмотрено, что должностные лица органов и учреждений, явившихся объектом внимания прокуратуры, должны незамед­лительно приступить к выполнению ее требований о проведе­нии проверок и ревизий.

Это положение важно не само по себе. В современных усло­виях, когда проверять исполнение законов непосредственно в уч­реждениях и предприятиях без получения сигналов о нарушени­ях ими законности прокуроры не имеют возможности (исключе­ние составляют вопросы соблюдения прав и свобод человека), реализация права требования проведения проверок (ревизий) и прежде всего контролирующими органами служит важным источ­ником информации о состоянии законности на этих объектах.

Прокуратура как орган, осуществляющий надзор за соблю­дением законности, призвана своевременно выявлять противо­речащие закону акты и принимать меры к признанию таких ак­тов недействительными или требовать приведения их в соотве­тствие с требованиями действующего законодательства. В случае недостаточности полномочий прокурор, выявивший нарушение закона, вправе обратиться с предложением о восстановлении за­конности к вышестоящему прокурору, в том числе и к Генераль­ному прокурору.

К правовым средствам устранения выявленных нарушений закона в первую очередь относится протест прокурора, который подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в деся­тидневный срок с момента поступления.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, ли­бо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд с требованием о признании указанного акта не­действительным. В каждом конкретном случае это определяет­ся прокурором в зависимости от обстоятельств, способствующих нарушению закона, тяжести наступивших последствий, реакции общественности и т.д. К правовым актам, противоречащим за­кону, которые могут быть опротестованы прокурором, относят­ся приказы, распоряжения, указания, предписания, директивы, инструкции, правила, наставления, положения, разъяснения, ру­ководства, а также незаконные действия должностных лиц.

Сущность опротестовывания незаконных правовых актов сос­тоит в том, что прокурор, осуществляя надзор за соблюдением законности, мотивированно излагает, в чем выражается наруше­ние закона, и от имени государства требует от соответствующих органов и учреждений, их должностных лиц отменить изданный ими незаконный акт, восстановить нарушенные права и охраня­емые законом интересы граждан, общества и государства.

Требования прокурора об отмене незаконного акта, изложен­ные в протесте, влекут для соответствующего органа или долж­ностного лица обязанность рассмотреть в установленный срок протест и принять решение (удовлетворить или отклонить про­тест). Обязанность рассмотреть протест носит правовой харак­тер и подлежит безусловному выполнению с обязательным уве­домлением прокурора о принятом решении.

Протест до его разрешения может быть отозван принесшим его прокурором.

Критериями для оценки правовых актов как противоречащих закону, дающими основание прокурору внести протест или об­ратиться в суд с требованием о признании таких актов недей­ствительными, могут быть:

• несоответствие правовых актов предписаниям конституцион­ных норм, нормам федеральных законов;

• искажение их смысла;

• выход за пределы полномочий, предоставленных органу, уч­реждению, их должностным лицам, издавшим правовой акт, законом;

• несоблюдение формы и процедуры принятия правовых актов.

Одним из действенных средств предупреждения правонаруше­ний путем принятия мер к устранению обстоятельств, их вызвав­ших, является представление об устранении нарушений закона. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должно­стному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения закона, в тех случаях, когда наряду с устранением выявленных нарушений закона возникает необходимость в осуществлении мер по ликвидации обстоятельств, породивших эти или спосо­бствующие им нарушения. Обычно такая мера реагирования применяется прокурором в случае установления нескольких од­нотипных нарушений закона должностными лицами, допущен­ных при сходных обстоятельствах, либо при выявлении типич­ных правонарушений в учреждениях, организациях, на предп­риятиях одной подчиненности или отрасли в целом. Наряду с требованием об устранении нарушений закона прокурор вправе предложить конкретные меры, направленные на восстановление законности, а также поставить вопрос о привлечении виновных в нарушении закона должностных лиц к административной, дис­циплинарной или материальной ответственности без дополни­тельного вынесения специальных постановлений об этом.

Представление подлежит обязательному рассмотрению с при­нятием в течение месяца органом, в адрес которого оно было направлено, конкретных мер по устранению допущенных нару­шений закона и обстоятельств, им способствующих. О результа­тах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме.

Представление в качестве правового средства устранения причин и условий, способствовавших совершению нарушений, применяется во всех сферах (отраслях) прокурорского надзора. Исходя из характера нарушения закона, прокурором выно­сится постановление о возбуждении уголовного дела или произ­водства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонару­шении подлежит рассмотрению органом либо должностным лицом, которому оно адресовано, в установленный законом срок. Требования, предъявляемые к постановлению о возбуж­дении уголовного дела, и порядок его вынесения установлены УПК РФ.

В целях предупреждения правонарушений, а также при на­личии сведений о готовящихся противоправных деяниях про­курор может объявить должностным лицам в письменной фор­ме предостережение о недопустимости нарушения законности и устранении обстоятельств им способствующих. Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителя. В случае неисполнения требова­ний, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законе порядке.

 Для уяснения сущности указанной меры реагирования сле­дует обратиться к указанию Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о не­допустимости нарушения закона».

Все виды актов прокурорского реагирования состоят из трех частей: вводной, констатирующей и постановляющей (см. прило­жение 1). Необходимо, чтобы эти акты отвечали следующим требованиям:

• всесторонне и полно раскрывали правовую сущность, конк­ретные обстоятельства и негативные последствия нарушений закона, обстоятельства, способствующие им;

• имели аргументированное обоснование факта нарушения ор­ганом, учреждением, их должностными лицами конкретной нормы закона;

• содержали конкретные предложения, направленные на вос­становление законности, о привлечении виновных к ответ­ственности;

• соответствовали форме документа, установленной для каж­дого акта реагирования, т.е. содержали соответствующие рек­визиты и отвечали определенным законом требованиям;

• были юридически и стилистически грамотно изложены, не содержали исправлений, подчисток и помарок;

• имели предписание об обязательности рассмотрения акта про­курорского реагирования в сроки, установленные законом;

• были составлены на официальном бланке прокурора, содер­жали указание должности, классного чина лица, подписав­шего протест, а также адресата и даты его направления ад­ресату, исходящий номер и название документа.

---

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 283; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!