Особливості спорів між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Стр 1 из 2Следующая ⇒

Адміністративне право в системі публічного права 2. Сутність та призначення адміністративного права. 3. Оновлення змісту предмету адміністративного права. 4. Нові наукові підходи до визначення методу адміністративного права. 5. Система адміністративного права на сучасному етапі. 6. Загальна характеристика Концепції адміністративної реформи від 22.07.1998 року. 7. Концепція реформи адміністративного права (загальна характеристика). 8. Характеристика підходів до проведення реформи адміністративного права. 9. Характеристика першочергових заходів реформування адміністративного права. 10. Характеристика напрямів удосконалення адміністративного законодавства. 11. Систематизація адміністративного права 12. Кодифікація як форма систематизації адміністративного права 13. Система та види джерел адміністративного права 14. Ієрархія та види джерел адміністративного права. 15. Міжнародні нормативно-правові акти у системі джерел адміністративного права. 16. Правові акти Європейського Союзу як джерело адміністративного права України. 17. Закони України та інші кодифіковані акти як джерела адміністративного права. 18. Рішення органів судової влади у системі джерел адміністративного права. 19. Принципи державного управління в умовах демократизації. 20. Проблеми правового регулювання звернень громадян. 21. Правове регулювання позасудового розгляду справ за скаргами громадян. 22. Проблеми адміністративної відповідальності юридичної особи. 23. Оновлення адміністративно-правового статусу громадян України. 24. Поняття адміністративних послуг та їх види. 25. Поняття державної служби та шляхи її реформування. 26. Цілі та завдання державної служби. 27. Функції державної служби. 28. Основні етапи державної служби в органах державної влади. 29. Державні службовці в системі публічної адміністрації. 30. Особливості діяльності патронатної служби. 31. Основні засади визначення правил поведінки державного службовця. 32. Аналіз дисциплінарних стягнень, що накладаються на державних службовців. 33. Відставка державного службовця. 34. Поглиблення адміністративно-правового регулювання боротьби з корупцією. 35. Поняття та основні ознаки адміністративних договорів. 36. Особливості укладення адміністративних договорів. 37. Юридичні передумови адміністративного договору. 38. Організаційні принципи державного управління в сучасних умовах. 39. Система органів виконавчої влади. 40. Виконавча влада. Співвідношення із державним управлінням. 41. Конституційний статус Кабінету Міністрів України у сучасних умовах. 42. Реформування системи органів виконавчої влади відповідно до Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» вiд 09.12.2010 р. 43. Орган державної виконавчої влади зі спеціальним статусом. 44. Політико-правові передумови перетворень організації управління на місцевому рівні. 45. Компетенція органів місцевого самоврядування, проблеми її розвитку. 46. Становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування. 47. Основні напрямки реформування інституту адміністративної відповідальності. 48. Проблеми запровадження адміністративної юстиції в Україні. 49. Особливості адміністративної юстиції в Україні. 50. Адміністративні суди. Проблеми створення та регулювання діяльності. 51. Пропозиції до правового регулювання діяльності адміністративних судів. 52. Завдання адміністративного судочинства. 53. Загальна характеристика принципів адміністративного судочинства. 54. Види адміністративних проваджень, що пропонуються в проекті Адміністративно-процесуального кодексу України. 55. Поняття адміністративного процесу. 56. Спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. 57. Спори щодо публічної служби. 58. Компетенційні спори та спори з адміністративних договорів. 59. Спори за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень до фізичних чи юридичних осіб. 60. Виборчі спори 1. Публічне право пов'язане насамперед з реалізацією публічної влади. До галузей публічного права традиційно належать конституційне, адміністративне, адміністративно-процесуальне, кримінальне, кримінально-процесуальне, міжнародне публічне право. Публічне право захищає інтереси публічні, загальні, приватне право - особисті, приватні інтереси окремих осіб. Щодо визначення права адміністративного як однієї з основних галузей публічного права слід зазначити таке. Адміністративне право України регулює величезну кількість суспільних відносин, оскільки стосується організації та діяльності розгалуженого апарату управління, всіх ланок системи органів виконавчої влади, всіх сфер економічного та соціального розвитку. Предметом адміністративного права є управлінські відносини, але не всі, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами публічної, насамперед державної, влади своїх виконавчо-розпорядчих функцій. Ці відносини мають місце у різних сферах державного управління: економічній, соціальній, політичній, але всі вони поєднані захистом публічного інтересу. Нова доктрина українського адміністративного права, що формується у нашій країні (про неї докладніше було сказано в першій главі цього розділу), передбачає певне зміщення акцентів, нове розуміння "публічності", спричинене поверненням до основних людських цінностей, до визнання і закріплення природних прав людини і громадянина. Тому і публічний інтерес слід розуміти, як сукупність індивідуальних інтересів усіх членів громадянського суспільства. Метод публічного права - імперативний метод - є методом і права адміністративного, котрий визначає специфіку впливу на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права. Імперативний метод (як і диспозитивний у приватному праві) є первинним, таким, що притаманний публічному праву взагалі. Адміністративне право належить до галузей, у яких імперативний метод знаходить свій прояв у найбільш "чистому" вигляді. Саме в адміністративному праві поєднання правових засобів впливу на суспільні відносини є таким, що виражається, насамперед, у позитивних зобов'язуваннях з усіма особливостями, притаманними їм. У цьому комплексі юридичних засобів, досить близьких до імперативної діяльності держави, державна влада забарвлює весь механізм правового регулювання. Стосовно адміністративно-правового методу регулювання слід зазначити, що він характеризується специфічним набором юридичних засобів, які останнім часом у зв'язку з проведенням реформи адміністративного права набувають деякої "двоїстої" природи. З одного боку, стосовно суб'єктів публічної влади застосовується такий комплекс загальних дозволів та загальних заборон, котрий ідентифікується відомою формулою "можна лише те, що дозволено законом". З іншого - стосовно громадян - і це, на нашу думку, надзвичайно актуально і для права адміністративного, застосовується такий комплекс, котрий об'єднується у не менш відому формулу "дозволено все, крім того, що заборонено законом". Остання формула завжди була принципом приватного права. Проте, якщо ми ставимо перед собою завдання побудови демократичного суспільства і держави, визнаємо примат інтересів приватної особи перед інтересами держави, адміністративному праву не обійтися без використання цього принципу у регулюванні суспільних відносин. Підсумовуючи викладене, слід визнати, що адміністративне право, котре реформується сьогодні в Україні, є провідною галуззю публічного права з притаманним їй публічно-правовим (імперативним) методом регулювання і що на рівні регулювання суспільних відносин, які становлять його предмет, суттєвою специфікою цієї галузі є особливий набір юридичних засобів. Адміністративне право України має регулювати відносини у зв'язку з реалізацією виконавчої влади (управління) з боку не тільки держави, а й органів місцевого самоврядування. Найтісніше адміністративне право взаємодіє з конституційним правом. Конституційне право закріплює основи організації і функціонування суб'єктів публічної влади, їхнє місце в державному механізмі; права і свободи людини. Адміністративне право деталізує і конкретизує норми конституційного права. Така деталізація і конкретизація полягає в тому, що адміністративне право визначає юридичний механізм реалізації громадянами своїх прав і свобод; компетенцію структур публічної влади; адміністративно-правові засоби захисту відповідних відносин; форми і методи виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації; основи її галузевої, міжгалузевої, регіональної і місцевої організації. Адміністративне право тісно пов'язане з фінансовим правом. Власне фінансове право своїм народженням зобов'язане державному, адміністративному і частково - цивільному праву. Фінансове право регулює відносини в сфері фінансової діяльності держави, насамперед у діяльності щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять національний дохід держави. Для регулювання виникаючих тут відносин використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, тому що регулювання мобілізації, розподіли і використання коштів у державних інтересах має велике значення і відрізняється специфічними особливостями. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів - це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів - це адміністративне право. Межі норм кримінального й адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон. Взаємодіє адміністративне право і з такими галузями, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке право та іншими. Однак їх розмежування ускладнюється тим, що до предмета названих галузей включені відносини, що регулюється нормами адміністративного права і властивим йому методом. 2. Адміністративне право визнано регулювати суспільні відносини, що у процесі реалізації виконавчої, державного управління. Тому адміністративне право називають правом управління, чи управлінським правом, бо змістом діяльності органів виконавчої влади і виконавчих органів місцевого самоврядування є державне, чи «публічне» управління. Як і конституційне, адміністративне право опосередковує функціонування публічної влади в державі. У той же час адміністративно-правове регулювання є своєрідним продовженням конституційно-правових норм, конкретизуючи багато в чому їх дію. На цій підставі можна стверджувати, що існування адміністративного права — це необхідна умова і засіб реалізації Конституції в найважливішій сфері функціонування публічної влади, сфері виконання законів та інших правових актів держави. За умов побудови держави на засадах поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову адміністративне право найтісніше поєднане з виконавчою гілкою державної влади (хоч деякою мірою торкається і внутрішньої організації інших гілок). Сама ж природа виконавчої влади, зумовлена об'єктивним її призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує принципову єдність процесу реалізації цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави. Це дає змогу визначити виконавчу владу і державне управління органічно поєднаними сторонами єдиного явища, яке визначається як управлінська (або адміністративна) сфера діяльності держави. Відповідне розуміння сутності адміністративного права було загальноприйнятим впродовж кількох десятиліть. Однак у сучасних умовах сутність адміністративного права мусить бути доповнена другим і, то, можливо, найважливішим елементом. Адміністративне право що тепер більшою мірою покликане регулювати суспільні відносини, виникаючі між особистістю й державою, між громадянином і органами виконавчої, забезпечуючи реалізацію та охороні права і свободи громадян, у сфері управління, захист від можливого сваволі, обмеження чи обмеження цих права і свободи із боку тієї чи іншої чиновника державного апарат. У визначенні адміністративного, поряд з його «владно-організуючою» (тобто управлінською) характеристикою, рівноцінне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що «забезпечує реалізацію і захист прав і свобод людини і громадянина». Тобто у визначенні адміністративного права має бути зафіксована єдність трьох головних функцій, а саме: 1) управлінської (тобто регулювання управлінської діяльності); 2) правореалізаційної (реалізація прав і свобод громадян); 3) правозахисної (захист порушених прав і свобод громадян). Варто додати, що в межах третьої функції роль адміністративного права пов'язана із створенням і функціонуванням адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян від порушень з боку виконавчої влади. 3. Адміністративне право визнано регулювати суспільні відносини, що у процесі реалізації виконавчої, державного управління. Однак у сучасних умовах сутність адміністративного права мусить бути доповнена другим і, то, можливо, найважливішим елементом. Адміністративне право що тепер більшою мірою покликане регулювати суспільні відносини, виникаючі між особистістю й державою, між громадянином і органами виконавчої, забезпечуючи реалізацію та охороні права і свободи громадян, у сфері управління, захист від можливого сваволі, обмеження чи обмеження цих права і свободи із боку тієї чи іншої чиновника державного апарат. У визначенні адміністративного, поряд з його «владно-організуючою» (тобто управлінською) характеристикою, рівноцінне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що «забезпечує реалізацію і захист прав і свобод людини і громадянина». Тобто у визначенні адміністративного права має бути зафіксована єдність трьох головних функцій, а саме: 1) управлінської (тобто регулювання управлінської діяльності); 2) правореалізаційної (реалізація прав і свобод громадян); 3) правозахисної (захист порушених прав і свобод громадян). Варто додати, що в межах третьої функції роль адміністративного права пов'язана із створенням і функціонуванням адміністративної юстиції як форми спеціалізованого судового захисту прав і свобод громадян від порушень з боку виконавчої влади. Нині потрібний принципово новий погляд на суспільне призначення адміністративного права, який відповідно до Конституції України має грунтуватися на визначенні головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також принципу, згідно з яким саме ці права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства мстою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є закріплення таких форм і напрямів діяльності зазначених органів, їх посадових осіб, які б забезпечували повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і особи враховує статус особи як такого суб'єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність. Обгрунтованість і перспективність такого підходу підтверджується практикою міжнародного співтовариства, що знайшло відображення в ряді положень міжнародно-правових актів. Втілення в життя зазначеного нового погляду на суспільне призначення адміністративного права сприятиме істотному посиленню його ролі у формуванні громадянського суспільства і демократичної, соціальної, правової держави. 4. У частині визначення методу адміністративного права слід визнати, що природа цього методу заслуговує на принципово нове бачення. Адже в сучасних умовах демократичного суспільства метод адміністративного права не можна визначати як класичний імперативний метод правового регулювання, оскільки в ньому органічно й досить пропорційно поєднуються ознаки як імперативного, так і диспозитивного методів. Тобто слід говорити про самостійне існування методу зі змішаною природою, який властивий винятково адміністративному праву. Найбільш характерно цей метод виражається у встановленні так званихреординаційних відносин (“реординація”, як відомо, є явищем, протилежним “субординації”) у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відповідних випадках з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і правове регулювання субординації між ланками та службовцями державного апарату. Суть реординаційних відносин полягає в тому, що: а) з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян (це ознака переважно диспозитивного методу); на зазначених суб’єктів покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання згаданих вище вимог з боку громадян (це ознака переважно імперативного методу);-б) з іншого в) водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків через використання засобів адміністративного оскарження (що характерно для імперативного методу) їхніх актів і дій та судового захисту (що характерно для диспозитивного методу) порушених цими актами або діями прав і свобод громадян. Зазначене дозволяє загалом говорити про створення якісно відмінного від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі “рівноцінним” учасником стосунків із державою. Забезпечення подібної “рівноцінності” має становити стрижень сучасної адміністративної правотворчості і правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, виникатиме щораз більше. І, як свідчить світовий досвід, саме ця риса притаманна демократичним державам. На сучасному етапі розвитку нашого суспільства важливо досягти цілком рівноцінного ставлення державних службовців до оцінки як стану виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і стану виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення прав і свобод громадян, за що держава, згідно з ч. 2 ст. 3 Конституції України, несе відповідальність. 5. Говорячи про сучасний стан системи адміністративного права можна погодитися з висловленою у літературі думкою про те, що вона має неосоціалістичний вигляд, тобто, фактично, є продовженням системи радянського адміністративного права. Різниця між названими системами полягає лише у тому, що перша з них доповнена новими правовими інститутами (інститутом адміністративної процедури, інститутом адміністративної послуги тощо), однак така система адміністративного права не може задовольнити сучасні потреби у регулюванні адміністративно-правових відносин. У межах системи українського адміністративного права мають бути виділені Загальне адміністративне право та Особливе адміністративне право. Кожне з названих системних утворень складається з відповідних структурних елементів: Загальне адміністративне право – з правових інститутів; Особливе адміністративне право – підгалузей права. Основними інститутами Загального адміністративного права є: інститут принципів адміністративного права, інституту суб’єктивних публічних прав приватних осіб, інститут адміністративної процедури, інституту публічного майна, інститут примусового виконання адміністративних актів, інститут матеріальної відповідальності публічної адміністрації. Найбільш принциповим та важливим інститутом Загального адміністративного права є інститут адміністративної процедури, оскільки його норми визначають порядок діяльності публічної адміністрації, зокрема прийняття адміністративних актів. Про значимість названого інституту для впорядкування адміністративно-правових відносин між публічною адміністрацією та приватними особами доволі вдало свого часу писав В. Тимощук. Автор справедливо відзначав, що адміністративні процедури забезпечують рівність приватних осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура. Крім того, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності органів влади [4, с. 5]. З огляду на це, власне, зрозумілою та виправданою є спроба окремих вітчизняних парламентарів розробити та затвердити Адміністративно-процедурний кодекс України. Що ж стосується інших інститутів Загального адміністративного права, то, на наш погляд, з огляду на обмежену кількість відповідних правових норм, для їх кодифікації немає підстав. Переважний обсяг кодифікаційних робіт має бути здійснено у межах Особливого адміністративного права. На мій погляд, Особливе адміністративне право являє собою складне багаторівневе системне утворення, до змісту якого входить доволі значна кількість підгалузей права, серед яких: адміністративно- господарське право, поліцейське право, право публічної служби або службове право, адміністративно-деліктне право, соціальне право, адміністративно-культурне право, екологічне право, муніципальне право тощо. Поділ Особливого адміністративного права на підгалузі максимальною мірою відповідає структурі адміністративного права, яка, відповідно, має складатися не з інститутів управління, а з інститутів та підгалузей права. Поряд з цим, у межах підгалузі права можуть бути виділені норми, які регулюватимуть не лише управлінські, але й публічно-сервісні відносини, що складаються у сучасних умовах між суб’єктами публічної адміністрації та приватними особами. 6. Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава. Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави. Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань: формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління; формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг; організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів; запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою. Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Цінапрями мають включати: створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; кадрове забезпечення нової системи державного управління; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування. Етапи: розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління; запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління; поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління. До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи). Особлива увага звертається на процедурні питання розгляду скарг. Мається на увазі, що процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України. Оскільки найбільша кількість скарг громадян належить до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити у системах органів виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати такі справи у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної "квазіюстиції"). Особливого значення Концепція надає створенню правової бази для повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Тому передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України та апеляційних і місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ у цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України. Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної і авторитетної державної служби. Щодо формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. Концепція передбачає вжиття заходів з оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету, державних цільових позабюджетних фондів і місцевих бюджетів з урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Планується докорінно змінити політику в галузі оплати праці, систему та умови оплати праці державних службовців і службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення до органів державної влади та місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців. Наукове забезпечення адміністративної реформи, передбачене Концепцією, складається з проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних та інших праць і матеріалів. Особливої уваги Концепція надає організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Проблеми, що охоплюють сферу цих питань, повинні розв'язуватися на засадах: дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням; вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на регіональному та місцевому рівнях у поєднанні з формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних і громадських послуг, а також у зв'язку з іншими політичними, правовими та соціально-економічними перетвореннями — судово-правовою та муніципальною реформами; законодавче розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах) самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня тощо. 7. Концепція адміністративної реформи від 22.07.1998 Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава. Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави. Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань: формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління; формування сучасної системи місцевого самоврядування; запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг; організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів; запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою. Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Цінапрями мають включати: створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; кадрове забезпечення нової системи державного управління; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування. Етапи: розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління; запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління; поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління. До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи). Особлива увага звертається на процедурні питання розгляду скарг. Мається на увазі, що процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України. Оскільки найбільша кількість скарг громадян належить до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити у системах органів виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати такі справи у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної "квазіюстиції"). Особливого значення Концепція надає створенню правової бази для повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Тому передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України та апеляційних і місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ у цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України. Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної і авторитетної державної служби. Щодо формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. Концепція передбачає вжиття заходів з оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету, державних цільових позабюджетних фондів і місцевих бюджетів з урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Планується докорінно змінити політику в галузі оплати праці, систему та умови оплати праці державних службовців і службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення до органів державної влади та місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців. Наукове забезпечення адміністративної реформи, передбачене Концепцією, складається з проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних та інших праць і матеріалів. Особливої уваги Концепція надає організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Проблеми, що охоплюють сферу цих питань, повинні розв'язуватися на засадах: дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням; вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на регіональному та місцевому рівнях у поєднанні з формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних і громадських послуг, а також у зв'язку з іншими політичними, правовими та соціально-економічними перетвореннями — судово-правовою та муніципальною реформами; законодавче розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах) самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня тощо. 8. Президент України підписав Указ від 22 липня 1998 р. «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». З того часу пройшло більше 10 років, але адміністративне право й досі блукає на роздоріжжі. В чому причина такого стану й чи не пора покласти цьому край – саме ці питання турбували не лише «корифеїв» українського права, але й значну частину суддівського корпусу країни. Недаремно у своєму виступі на конференції, голова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України Віктор Кривенко зазначив, що реформування адміністративного права ставить багато серйозних питань перед суддями адміністративних судів щодо вдосконалення адміністративної юстиції у цілому. Ці питання на думку доповідача повинні вирішуватися на теоретико-методологічній основі з урахуванням досягнень адміністративної науки та науки адміністративного права. Практичні проблеми в діяльності суддів, що пов’язані із формуванням судової практики, мають вирішуватися вже сьогодні, спираючись на досягнення правової науки. Саме на цьому поступі можливо вирішення актуальних проблем щодо повноваженням адміністративних судів, їх юрисдикції, засобів вирішення судових адміністративних спорів, запровадження судового прецеденту тощо. Наука адміністративного права повинна вже сьогодні дати відповіді на актуальні проблеми судової практики. Такі ж думки щодо завдань сучасного адміністративного права та перспектив його реформування були висловлені головою Вищого адміністративного суду України Олександром Пасенюком та першим заступником міністра юстиції Валерієм Бондиком. Завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України Вадим Авер'янов, який є основним розробником Концепції реформи адміністративного права, підкреслив, що поступове реформування адміністративного права є не найкращим способом для його розвитку, притаманного демократичним країнам. На думку пана Авер’янова, проблемою реформування адміністративного права є недостатня активізація процесу принципового перегляду теоретичної конструкції адміністративно-правової науки в цілому. І це вже не кажучи про те, що власне й сама необхідність глибокого реформування адміністративного права об’єктивно зумовлена тим, що впродовж попереднього радянського періоду роль і призначення адміністративного права було істотно деформовано. Адже всі пам’ятають, що для радянської юридичної науки була властива абсолютизація суспільної ролі (цінності) адміністративного права: по-перше, воно оцінювалось як «управлінське» право (тобто як засіб владно-організуючого впливу держави на суспільні відносини і процеси), а по-друге, – як «юрисдикційне» право, що забезпечувало застосування державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративної відповідальності та інших заходів адміністративного примусу. Головний же сенс сучасного реформування адміністративного права полягає у відмові від старої і одночасному формуванні нової адміністративно-правової доктрини. Зрештою, в результаті трансформації адміністративного права на засадах «людиноцентриської» ідеології ця галузь має стати основним засобом гармонізації відносин між публічною адміністрацією і людиною. Однак визнання принципово нового характеру та спрямованості адміністративного права аж ніяк не може бути самоціллю. Необхідно, щоб це знайшло практичне втілення у новій якості чинного адміністративного законодавства, відповідно до якого адміністративні суди повинні всебічно сприяти забезпеченню пріоритету прав людини, її правомірних інтересів і вимог. Як стверджує Вадим Авер’янов, адміністративне право не повинно сприйматись ані суто управлінським, ані суто юрисдикційним. Навпаки – і це головне – в адміністративному законодавстві людина повинна вбачати чи не найголовніший засіб забезпечення у сфері публічно-правових відносин максимально ефективної реалізації своїх прав і свобод, а також їх дієвого захисту у випадку будь-яких порушень. Свої думки також висловили професор Одеської національної юридичної академії Євген Додін, професор Одеського державного економічного університету Іван Пахомов,>професор>та інші. Цікавим був виступ відомого представника науки цивільного права, доктора юридичних наук, професора, академіка Академії правових наук України Наталії Кузнєцової. На її думку, на сьогодні існує велика проблема визначення юрисдикції судів. Інколи навіть самі судді не знають, в якому суді слід розглядати справу, наприклад, з приводу скасування акту на землю, оспорювання догани директору державного підприємства тощо. Саме про проблеми розмежування адміністративної та господарської юрисдикції розповіла присутнім Наталія Кузнєцова. Вона вважає, що з метою становлення критеріїв розмежування юрисдикцій необхідно визначити завдання і функції певної галузі судочинства. Так, згідно ст. З КАСУ справа адміністративної юрисдикції – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, але визначення самого поняття «публічно-правовий спір» закон не надає. «І в цьому, мені здається, полягає вся глибина проблеми, оскільки далі кожен, виходячи із того розуміння цього терміну, починає конструювати коло тих спорів, які мають розглядатися адміністративним судом», – зазначила пані Кузнєцова. Свої висновки щодо стану, в якому зараз перебуває адміністративне право, висвітлив директор Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. На його переконання, дореволюційне російське адміністративне право більшістю своїх основних доктринальних підходів повністю співпадає із теперішнім європейським адміністративним правом. «Щодо радянського адміністративного права – це вже щось зовсім інше», – зазначив пан Коліушко. Якщо говорити загалом про галузь адміністративного права в СРСР, то в 30-х роках воно фактично було під забороною для викладання та науки. Адміністративне право в своєму чистому вигляді не може існувати в тоталітарній державі, оскільки при такому політичному режимі влада робить що завгодно без будь-яких правових обмежень. «І саме тоді, коли адміністративне право з’являється, – воно обмежує державу», – вважає доповідач. Це обмеження сваволі держави наявне навіть тоді, коли адміністративне право регулює лише державне управління або присвячене регулюванню адміністративної відповідальності. Це – теж обмеження держави, оскільки, якщо цієї галузі права немає, то є чиновник, поліцейський чи інший носій державної влади, який має право робити з громадянином все, що завгодно, позаяк його ніщо не обмежує. І саме тому адміністративне право в демократичних країнах основним своїм завданням називає захист прав громадян. На цьому напрямку повинно відбуватися реформування сучасного адміністративного права України. Важливі теоретико-методологічні питання реформування адміністративного права були підняті у виступі доктора юридичних наук, професора, члена-кореспондента Академії правових наук України Євгена Кубка.>На його>думку, головним напрямком повинна бути синхронізація реформи адміністративного права та вдосконалення адміністративної юстиції, тому що адміністративна юстиція це фактично процесуальна форма існування самого матеріального адміністративного права. Така синхронізація вимагає також подолання історично-обумовленого «дуалізму» адміністративного права, фактичного поділу його на право адміністративної відповідальності та право позитивного адміністративного (управлінського) регулювання. Вдосконалення адміністративного права сьогодні вимагає також вирішення суто наукових питань побудови дифініціарних рядів основних правових понять, без чого вдосконалення адміністративного права, його реформування буде малоефективним. Важливо також забезпечити вирішення питань юрисдикції судових органів, для чого слід на законодавчому рівні запровадити обов’язкову стадію судового адміністративного процесу – визначення юрисдикції суду, який приймає до розгляду адміністративну справу. Таке визначення повинно оформлятися судовою постановою, яка може бути оскаржена сторонами до вищестоящого суду. Важливого значення набуває також практичне й>наукове розуміння механізму запровадження судового прецеденту в судову практику, а також юридичні механізми розвитку адміністративного прецеденту, який може будуватися на відповідній судовій практиці. На пленарному засіданні виступив директор Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України Юрій Шемшученко. Як і належить справжньому академіку та правознавцю, пан Шемшученко не став притримуватися ортодоксальних поглядів щодо реформування адміністративного права, а закликав підійти до вирішення поставленого завдання в комплексі, тобто оновити не лише адміністративне законодавство, але й норми Конституції України, які регулюють відносини у сфері державного управління та статусу органів державної влади. Адже очевидно, що подальший розвиток цієї галузі права не можливий без удосконалення відповідних норм Основного Закону. Не обійшов увагою керманич Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України й іншу не менш нагальну проблему, яка стосується євроінтеграційного напряму формування адміністративно-правової доктрини України. Свої думки з приводу наукових підходів до вирішення практичних проблем висловили під час дискусії також заступник голови Судової палати ВСУ з адміністративних справ Олександр Терлецький, судді ВСУ Микола Гусак, Петро Панталієнко, голова Вищої кваліфікаційної комісії cуддів Ігор Самсін, заступник голови ВАСУ Микола Сірош. *** Безумовно, на даному етапі становлення адміністративного права слід більше надавати уваги реформуванню та оновленню змісту викладання курсу «Адміністративне право» у вищих навчальних закладах. Але... Складається дивна ситуація, коли викладачі вимушені читати студентам те, про що ще й досі «сперечаються» науковці і що ще не закріплене в законодавстві. Як наслідок – з ВНЗ виходять спеціалісти, яким невідомі основи суперечок науковців. До чого це може призвести? А до будь-чого! Наприклад, можуть з’являтися документи на кшталт висновків науково-експертного управління ВРУ, в яких зазначається, що концепція розвитку галузі права не може бути прийнята в такій-то редакції, оскільки в ній вживані терміни, що відсутні в українському законодавстві. Тож освіті майбутніх юристів (в аспекті викладання адміністративного права) дійсно потрібно надавати підвищену увагу, але й правникам та науковцям вже давно слід виробити єдиний підхід до розвитку адміністративного права. Тим більше, що нині умови його розвитку потребують значних змін, а отже, треба шукати нові відповіді на старі питання. 9. Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Цінапрями мають включати: створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні; формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління; кадрове забезпечення нової системи державного управління; зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління; наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування. Етапи: розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління; запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління; поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління. До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи). Особлива увага звертається на процедурні питання розгляду скарг. Мається на увазі, що процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України. Оскільки найбільша кількість скарг громадян належить до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити у системах органів виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати такі справи у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної "квазіюстиції"). Особливого значення Концепція надає створенню правової бази для повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Тому передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України та апеляційних і місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ у цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України. Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної і авторитетної державної служби. Щодо формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління. Концепція передбачає вжиття заходів з оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету, державних цільових позабюджетних фондів і місцевих бюджетів з урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Планується докорінно змінити політику в галузі оплати праці, систему та умови оплати праці державних службовців і службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення до органів державної влади та місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців. Наукове забезпечення адміністративної реформи, передбачене Концепцією, складається з проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних та інших праць і матеріалів. Особливої уваги Концепція надає організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Проблеми, що охоплюють сферу цих питань, повинні розв'язуватися на засадах: дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевим самоврядуванням; вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на регіональному та місцевому рівнях у поєднанні з формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних і громадських послуг, а також у зв'язку з іншими політичними, правовими та соціально-економічними перетвореннями — судово-правовою та муніципальною реформами; законодавче розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах) самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня тощо. 10. Потребує розгляду та прийняття Верховною Радою України Адміністративно-процедурний кодекс України з метою регламентації взаємовідносин громадян з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Цей законопроект допрацьовується Мін\’юстом з урахуванням пропозицій Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України та висновків німецьких експертів за результатами обговорення проекту на засідання круглого столу "Реформування адміністративного права - стан та перспективи розвитку". Кодексом буде запроваджено принципово новий концептуальний підхід у відносинах "людина-влада", оскільки він базуватиметься на таких основних принципах адміністративних процесів, як гласність, прозорість, доступність для громадян інформації про процедури забезпечення їх прав і свобод, демократизм, який передбачає, що органи виконавчої влади мають активніше залучати громадян до процесу вироблення рішень, інформувати населення про такі рішення та процедури їх прийняття. З метою врегулювання відносин з надання управлінських послуг – діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на створення умов для реалізації прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб та для виконання їх обов`язків - потребує прийняття Закон України "Про управлінські послуги", розроблення якого покладена на Міністерство юстиції. Оскільки інститут управлінських послуг є новим в адміністративному праві, Мін’юстом організовується проведення наукових досліджень, зокрема, з питань, що стосуються з`ясування його змісту, повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у визначеній сфері. З метою удосконалення організації, визначення повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій розроблено проект нової редакції Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Міністерством юстиції розробляється проект Програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування. Проводиться робота з підготовки проектів законів України "Про вдосконалення механізму контролю з боку територіальних громад за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб", "Про асоціації та інші добровільні об’єднання органів місцевого самоврядування", "Про проведення експериментів розвитку місцевого самоврядування". Реформування системи місцевого самоврядування не може відбуватися поза межами вирішення питань, пов’язаних з його територіальною основою, законодавчого врегулювання питань адміністративного устрою України. Тому одним із найголовніших питань для здійснення адміністративної реформи, її складової – муніципальної реформи, проведення ефективної регіональної політики є законодавче забезпечення питань адміністративно-територіального устрою шляхом підготовки і прийняття Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України". Міністерством юстиції подано до Кабінету Міністрів України проект Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України. В розвиток положень зазначеної Концепції Мін’юстом розробляється проект Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України", робота над яким має бути завершена в першій половині 2003 року. 11. Різноманітні адміністративно-правові норми містяться в численних, прийнятих у різний час нормативних актах. Увесь цей нормативний матеріал потребує певної систематизації. Під систематизацією розуміють впорядкування й удосконалення чинного законодавства та іншого нормативно-правового матеріалу шляхом його оброблення й викладення за певною системою у вигляді збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних тощо) чи у формі зведених (зібраних) кодифікованих актів. Систематизації в праві досягають двома різноплановими способами: 1) кодифікацією права та 2) інкорпорацією чинних нормативно-правових актів. Кодифікація — це вид правотворчості, предметом упорядкування якого є не нормативно-правові акти, а безпосередньо юридичні норми. Кодифікацію як напрям систематизації адміністративного права здійснюють шляхом: а) об'єднання в єдиному акті адміністративно-правових норм, що містяться в різних нормативних документах, однак належать до одного правового інституту; б) вдосконалення змісту цих норм; в) усунення застарілих норм; г) заповнення прогалин у адміністративно-правовому регулюванні. Результатом застосування цього способу систематизації завжди виступають нові комплексні (єдині, юридично та логічно завершені, узгоджені всередині й за змістом) акти (як правило, кодекси). Кодифікація має офіційний характер, оскільки її здійснюють тільки державні органи, що мають відповідну компетенцію. На відміну від норм деяких галузей права, об'єднати всі норми адміністративного права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об'єктивних причин. Адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість в управлінській сфері характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матеріалу й обмежує можливість його кодифікації. У зв'язку з цим упорядкування адміністративного права можуть здійснювати шляхом видання кодифікованих актів за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні планується здійснювати систематизацію адміністративного права, насамперед, шляхом його кодифікації. Концепцією передбачено, що першим результатом використання саме цього способу систематизації повинно стати прийняття Кодексу про адміністративні проступки, Кодексу загальних правил поведінки державних службовців, Адміністративно-процесуального кодексу та Адміністративно-процедурного (процедурального) кодексу. Причому норми двох останніх документів регулюватимуть відносини, пов'язані з оскарженням фізичними та юридичними особами незаконних рішень, дій чи бездіяльності владних суб'єктів, що свідчить про становлення нового адміністративного права, орієнтованого на забезпечення реалізації і захист прав громадян. Інкорпорація — це впорядкування чинних нормативно-правових актів шляхом їх розміщення за відповідною системою в єдиних збірниках або інших виданнях. Такий спосіб систематизації передбачає тільки об'єднання нормативних документів без обробки норм, що в них містяться, а тому його можуть здійснювати як компетентні органи за дорученням суб'єктів правотворчості, так і фізичні чи юридичні особи за власною ініціативою. Результатом інкорпорації є видання хронологічних, системно-предметних або предметних збірників, використання яких полегшить пошук нормативного матеріалу. У теорії права виділяють ще одну форму систематизації законодавства — консолідацію, яка передбачає об'єднання виданих у різний час актів, що регулюють однорідні суспільні відносини, в один зведений нормативно-правовий акт, але без зміни їх змісту. Вона є доцільною за умов, коли одні й ті самі питання, які врегульовано правильно і повно (нема необхідності змінювати нові норми права), містяться у багатьох розрізнених актах, що ускладнює їх застосування. Консолідація має схожі риси як з інкорпорацією, так і з кодифікацією. Однак у теорії права ще недостатньо грунтовно висвітлено самостійне значення цієї форми систематизації законодавства. 12. Кодифікація — це вид правотворчості, предметом упорядкування якого є не нормативно-правові акти, а безпосередньо юридичні норми. Кодифікацію як напрям систематизації адміністративного права здійснюють шляхом: а) об'єднання в єдиному акті адміністративно-правових норм, що містяться в різних нормативних документах, однак належать до одного правового інституту; б) вдосконалення змісту цих норм; в) усунення застарілих норм; г) заповнення прогалин у адміністративно-правовому регулюванні. Результатом застосування цього способу систематизації завжди виступають нові комплексні (єдині, юридично та логічно завершені, узгоджені всередині й за змістом) акти (як правило, кодекси). Кодифікація має офіційний характер, оскільки її здійснюють тільки державні органи, що мають відповідну компетенцію. На відміну від норм деяких галузей права, об'єднати всі норми адміністративного права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об'єктивних причин. Адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, нормотворчість в управлінській сфері характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матеріалу й обмежує можливість його кодифікації. У зв'язку з цим упорядкування адміністративного права можуть здійснювати шляхом видання кодифікованих актів за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Згідно з Концепцією адміністративної реформи в Україні планується здійснювати систематизацію адміністративного права, насамперед, шляхом його кодифікації. Функції кодифікації виходять далеко за межі звичайного впорядкування законодавства, це — головний шлях розвитку та удосконалення права, підвищення його рівня культури та ефективності. В багатьох випадках видання "Кодексу" втілює якісне оновлення правового регулювання. Нині адміністративне законодавство кодифіковане лише частково. Наявність великої кількості адміністративно-правових норм, їх розпорядність і мобільність об'єктивно не дозволяють створити єдиний кодифікований акт. З урахуванням різноманітності суспільних відносин, які потрібно врегулювати нормами адміністративного права, бурхливого розвитку ряду адміністративно-правових інститутів доцільно кодифікацію норм цієї галузі права здійснювати за окремими підгалузями та інститутами, а також поетапно, в залежності від ступеня вирішеності суспільних потреб. У першу чергу потребують кодифікації процесуальні норми щодо адміністративних проваджень у суді, проваджень, що здійснюються органами виконавчої влади відносно конкретних справ про адміністративні проступки, а також різного роду спеціальних проваджень, що здійснюються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. З цього випливає необхідність розробки та прийняття Адміністративно-процесуального кодексу, а також Кодексу законів про адміністративні проступки та Адміністративно-процедурного (процедурального) кодексу. Щодо розробки та прийняття узагальнюючого Адміністративного кодексу України найбільш прийнятною може бути така позиція. Оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно і в єдиному акті об'єктивно неможливо (та і недоцільно), пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та інститутами адміністративного правового регулювання. Кожний етап цієї роботи має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього Адміністративного кодексу у вигляді відповідних томів (або "книг"), що повинні мати кодифікаваний характер і можуть називатися "Кодексами". Орієнтована структура (з урахуванням черговості прийняття токого Адміністративного кодексу України повинна включити: 1. Кодекс про адміністративні проступки. 2. Адміністративно-процесуальний кодекс. 3. Адміністративно-процедурний (процедуральний) кодекс (або закон "Про загальні адміністративні процедури"). 4. Кодекс (або Закон) правил поведінки державних службовців. 5. Закон "Про організацію виконавчої влади в Україні". 6. Кодекс державної служби (в більш віддаленій перспективі). Більш детальне обгрунтування структури Адміністративного кодексу, етапності його розробки й прийняття потребує підготовки окремої науково-практичної Концепції з цих питань. 13. Джерела адміністративного права - це зовнішні форми відображення адміністративно-правових норм, закріплені в Конституції України, законодавчих актах, урядових постановах, рішеннях державних адміністрацій та інших нормативних актах державних органів. Різноманітність адміністративно-правових норм передбачає і різні джерела адміністративного права України. За певними критеріями їх можна поділити на нормативні акти органів законодавчої влади, органів виконавчої влади, а також затверджені зазначеними органами положення, устави, нормативно-правові документи, що регулюють управлінську діяльність. Необхідно зазначити, що джерела адміністративного права мають свої особливості, що обумовлюються спрямованістю норм, їхнім змістом, а також юридичною силою та сферою поширення. За вказаними ознаками джерела поділяються на загальнодержавні, галузеві та локальні. Загальнодержавні є обов'язковими для виконання всіма органами управління, незалежно від їх підпорядкування. Галузеві й локальні поширюються тільки на конкретно визначені підвідомчі органи. Залежно від територіального устрою держави джерела поділяються на державні, обласні, міські, районні. Джерела адміністративного права, що базуються на нормах Конституції України та законах, мають вищу юридичну силу щодо інших підзаконних актів, прийнятих нижчестоящими органами виконавчої влади. З огляду на численність джерел адміністративного права, є доцільним розділити їх на такі види: 1. Конституція України. Вона веде перед у системі джерел адміністративного права, є Основним Законом України. Закріплені в ній норми мають пряму адміністративно-правову спрямованість. Вони визначають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження між центральними й місцевими органами влади, закріплюють права і свободи громадян щодо здійснення ними державного управління, участь громадських організацій в управлінні державними та громадськими справами тощо. 2. Адміністративно-правові норми знаходять своє закріплення в законодавчих актах, що їх приймає Верховна Рада України. До найбільш актуальних законодавчих актів необхідно віднести Закони України "Про об'єднання громадян", "Про державну службу", "Про місцеве самоврядування" та ін. 3. Постанови Верховної Ради України, які охоплюють адміністративно-правові норми організаційного характеру. 4. Укази й розпорядження Президента України у сфері державного управління. 5. Нормативні постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, а також затверджені ним положення, устави, правила, інструкції та інші кодифіковані акти. Нормативні постанови прийняті Кабінетом Міністрів України спільно з профспілковими організаціями. 6. Джерелами адміністративного права в міжгалузевому й галузевому масштабах виступають нормативні акти, що їх приймають міністерства, державні комітети і служби України. 7. Нормативні накази керівників міністерств, державних комітетів і служб. До цієї групи слід віднести положення, правила та інші акти, затверджені керівниками вищезгаданих інституцій. 8. Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань та організацій (або акти їхніх колективних органів). Дії норм зазначених актів обмежені межами конкретного формування. 9. Джерелами адміністративного права можуть бути також нормативні акти представницьких і виконавських органів місцевого самоврядування (наприклад, рішення районної ради народних депутатів, що передбачає адміністративну відповідальність за торгівлю в недозволеному місці). 10. Акти органів громадських організацій, якщо вони затверджені чи санкціоновані державними органами і містять правила, які регулюють будь-які аспекти адміністративного управління (скажімо, положення про ради громадськості мікрорайону). Отож, джерелом адміністративного права виступає нормативний акт органу державної влади або управління, який криє в собі адміністративно-правові норми, що регулюють державно-управлінську діяльність. Адміністративне право належить до найменш систематизованих галузей правової системи України. З одного боку, такий стан речей пояснюється багатоманітністю предмета регулювання суспільних відносин адміністративним правом, а з іншого - відсутністю належного впорядкування наявних адміністративно-правових норм. Тому зараз однією з актуальних є проблема прискорення роботи з систематизації та кодифікації наявних адміністративно-правових матеріалів. Кодифікація є одним із важливих напрямків систематизації адміністративного права. Вона має на меті впорядкування і вдосконалення чинного нормативно-правового матеріалу через його обробку й викладення за певною системою у вигляді збірників актів чи у формі об'єднаних кодифікованих актів. Завдяки кодифікації з'являються нові комплексні акти - кодекси, устави, положення; водночас перестають існувати норми, що діяли до цього. Кодифікація має офіційний характер, і її здійснюють державні органи, наділені відповідною компетенцією. В Україні було проведено копітку роботу з кодифікації адміністративно-правових актів; наслідком її стало прийняття 7 грудня 1984 р. Кодексу України про адміністративні правопорушення (набрав чинності з 1 червня 1985 р.). Він складається з 5 розділів (33 глави). До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (наприклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення розглядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням громадянина Солдатова Геннадія Івановича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції України, ст. 44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 16 листопада 2000 р.). Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Основному Законі окреслено систему органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми правових актів тощо. Поряд з цими положеннями в Конституції містяться норми, що встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, обов'язки й відповідальність представників влади, а також фіксують форми контролю за діяльністю органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування. Щодо законів України як джерел адміністративного права, виходячи зі змісту ст. 92 Конституції, виключно такими актами можуть визначатися права й обов'язки громадян, гарантії зазначених прав, засади утворення об'єднань громадян, організація та діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, засади місцевого самоврядування тощо. Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права. 14. По ієрархії: 1. Конституція України. Вона веде перед у системі джерел адміністративного права, є Основним Законом України. Закріплені в ній норми мають пряму адміністративно-правову спрямованість. Вони визначають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження між центральними й місцевими органами влади, закріплюють права і свободи громадян щодо здійснення ними державного управління, участь громадських організацій в управлінні державними та громадськими справами тощо. 2. Адміністративно-правові норми знаходять своє закріплення в законодавчих актах, що їх приймає Верховна Рада України. До найбільш актуальних законодавчих актів необхідно віднести Закони України "Про об'єднання громадян", "Про державну службу", "Про місцеве самоврядування" та ін. 3. Постанови Верховної Ради України, які охоплюють адміністративно-правові норми організаційного характеру. 4. Укази й розпорядження Президента України у сфері державного управління. 5. Нормативні постанови й розпорядження Кабінету Міністрів України, а також затверджені ним положення, устави, правила, інструкції та інші кодифіковані акти. Нормативні постанови прийняті Кабінетом Міністрів України спільно з профспілковими організаціями. 6. Джерелами адміністративного права в міжгалузевому й галузевому масштабах виступають нормативні акти, що їх приймають міністерства, державні комітети і служби України. 7. Нормативні накази керівників міністерств, державних комітетів і служб. До цієї групи слід віднести положення, правила та інші акти, затверджені керівниками вищезгаданих інституцій. 8. Нормативні накази керівників державних підприємств, об'єднань та організацій (або акти їхніх колективних органів). Дії норм зазначених актів обмежені межами конкретного формування. 9. Джерелами адміністративного права можуть бути також нормативні акти представницьких і виконавських органів місцевого самоврядування (наприклад, рішення районної ради народних депутатів, що передбачає адміністративну відповідальність за торгівлю в недозволеному місці). 10. Акти органів громадських організацій, якщо вони затверджені чи санкціоновані державними органами і містять правила, які регулюють будь-які аспекти адміністративного управління (скажімо, положення про ради громадськості мікрорайону). 15. Крім нормативно-правових актів державних органів, окремим видом джерел адміністративного права є міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною національного законодавства. Міжнародно-правові акти регулюють і питання, які віднесені до адміністративно-правової сфери: захист прав і свобод людини і громадянина; правовий статус іноземців; порядок перетину державного кордону; взаємодія прикордонних військ та митних служб сусідніх держав; міжнародне транспортне сполучення; співробітництво у різних галузях народного господарства; боротьба із злочинністю. Такою є, наприклад, Угода між Україною і Республікою Польща “Про правовий режим українсько-польського кордону, співпрацю та взаємодію у прикордонних питаннях”, ратифікована Верховною Радою України 14 липня 1993 р. За своєю юридичною силою норми міжнародних угод та міжнародно-правових актів посідають місце між нормами Конституції та звичайних законів. Актуальним та надзвичайно важливим слід визнавати євроінтеграційний аспект, адже входження України до європейського політичного, інформаційного, економічного і правового простору визначено стратегічним пріоритетом зовнішньої політики держави. Досягненню цієї мети має сприяти виконання Україною Копенгагенських та Мадридських критеріїв, що висуваються до країн-кандидатів на вступ до ЄС, адже їх виконання Україною на рівні, необхідному для вступу до ЄС, стане можливим лише після проведення комплексної адміністративної реформи та реформи адміністративного права як фундаментальної галузі національного права та відповідної галузі юридичної науки. Відповідно до Закону України від 18.03.2004 р. «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування [5]. Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір вступити до нього. Аcquis communautaire (acquis) - це правова система Європейського Союзу, яка охоплює акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ. У цьому контексті зрозуміло, що з європейським ставленням до права як однієї з фундаментальних підвалин сучасної європейської цивілізації аcquis в юридичному сенсі ототожнюють з правовою системою Євросоюзу. 16. Актуальним та надзвичайно важливим слід визнавати євроінтеграційний аспект, адже входження України до європейського політичного, інформаційного, економічного і правового простору визначено стратегічним пріоритетом зовнішньої політики держави. Досягненню цієї мети має сприяти виконання Україною Копенгагенських та Мадридських критеріїв, що висуваються до країн-кандидатів на вступ до ЄС, адже їх виконання Україною на рівні, необхідному для вступу до ЄС, стане можливим лише після проведення комплексної адміністративної реформи та реформи адміністративного права як фундаментальної галузі національного права та відповідної галузі юридичної науки. Відповідно до Закону України від 18.03.2004 р. «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування [5]. Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір вступити до нього. Аcquis communautaire (acquis) - це правова система Європейського Союзу, яка охоплює акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, спільної зовнішньої політики та політики безпеки і співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ. У цьому контексті зрозуміло, що з європейським ставленням до права як однієї з фундаментальних підвалин сучасної європейської цивілізації аcquis в юридичному сенсі ототожнюють з правовою системою Євросоюзу. 17. 1. Конституція України. Вона веде перед у системі джерел адміністративного права, є Основним Законом України. Закріплені в ній норми мають пряму адміністративно-правову спрямованість. Вони визначають основи формування та діяльності органів виконавчої влади, розмежовують повноваження між центральними й місцевими органами влади, закріплюють права і свободи громадян щодо здійснення ними державного управління, участь громадських організацій в управлінні державними та громадськими справами тощо. 2. Адміністративно-правові норми знаходять своє закріплення в законодавчих актах, що їх приймає Верховна Рада України. До найбільш актуальних законодавчих актів необхідно віднести Закони України "Про об'єднання громадян", "Про державну службу", "Про місцеве самоврядування" та ін. В Україні було проведено копітку роботу з кодифікації адміністративно-правових актів; наслідком її стало прийняття 7 грудня 1984 р. Кодексу України про адміністративні правопорушення (набрав чинності з 1 червня 1985 р.). Він складається з 5 розділів (33 глави). Щодо законів України як джерел адміністративного права, виходячи зі змісту ст. 92 Конституції, виключно такими актами можуть визначатися права й обов'язки громадян, гарантії зазначених прав, засади утворення об'єднань громадян, організація та діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, засади місцевого самоврядування тощо. Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових джерел зазначеної галузі права. 18. До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі адміністративно-правові норми (наприклад, питання щодо тлумачення й конституційності норм Кодексу України про адміністративні правопорушення розглядаються в Рішенні Конституційного Суду України по справі за зверненням громадянина Солдатова Геннадія Івановича щодо офіційного тлумачення положень ст. 59 Конституції України, ст. 44 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 268, 271 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 16 листопада 2000 р.). 19. Принципи державного управління - це основні, вихідні положення, на яких ґрунтується і функціонує управлінська діяльність і які можуть бути сформульовані у вигляді певних правил, закріплених правом. 1) верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації; 2) законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом; 3) відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на вимогу громадян; 4) пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов'язку публічної адміністрації зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; 5) ефективності як обов'язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на неї завдань при оптимальному використанні публічних ресурсів; 6) підконтрольності як обов'язкового внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, в тому числі судового; 7) відповідальності як обов'язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність [5, с.26-27]. Погоджуючись із вищенаведеними принципами діяльності публічної адміністрації хотілося би ще додати такі, які також відіграють вагому роль в діяльності останньої: 1) ієрархічність - підлеглість по вертикалі; 2) демократизм методів і стилю роботи -відтворює народовладдя в державному управлінні й передбачає встановлення глибоких і постійних взаємозалежностей між суспільством і державою як передумови формування демократичної системи управління, яка б базувалась на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян; 3) професійна компетентність - функції та завдання публічної адміністрації мають виконувати належним чином професійно підготовлені фахівці; 4) поєднання виборності і призначуваності; 5) плановості - визначення певних конкретних спільних завдань, планів діяльності, виконання яких покладено саме на ці державні органи 6) науковість, що полягає в необхідності привести систему та механізми взаємодії складових елементів публічної адміністрації у відповідність до рівня розвитку суспільних відносин; 7) взаємодія з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, населенням; 8) організаційно-правова зв'язаність діяльності державних органів і посадових осіб. 20. Завдання державної влади України полягає в тому, щоб, здійснюючи перетворення у напрямку економічної стабілізації, забезпечити належний демократичний рівень взаємостосунків громадян з державою. У концепції демократичної реформи проголошується принцип відповідальності виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами. В умовах створення вільного економічного простору та свободи для успішної і творчої реалізації конкретної людини принцип відповідальності виконавчої влади, їх посадових осіб перед громадянами повинен зміцнити фундаментальні основи побудови добробуту всіх членів суспільства та кожного громадянина зокрема. Питання соціального партнерства громадян з державою не втрачають своєї актуальності, ще й тому, що цьому питанню постійно приділяється увага як на законодавчому рівні шляхом врегулювання правових та організаційних засад щодо звернення громадян до органів влади, так і на суспільному рівні шляхом пропозицій щодо закріплення соціальних прав, пільг та компенсацій різним категоріям населення,їх економічному обґрунтуванню,встановлення державних гарантій щодо їх забезпечення тощо. Водночас головною проблемою щодо звернень громадян до органів державної влади України, є, те що на всіх рівнях системи органів державної влади нормативно правові акти, які регламентують реалізацію прав, свобод та обов’язків громадян до органів державної влади, не завжди виконуються, а відтак на практиці громадяни України нерідко позбавлені прав та гарантій, передбачених чинним законодавством про звернення громадян. Указом Президента України від 07.02.2008 № 109/2008 „Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування” визначено перелік найбільш актуальних проблем, які існують сьогодні у згаданій сфері. До них віднесено:  надання необґрунтованих відповідей громадянам, порушення строків відповідей;  безпідставна передача звернень іншим органам, практика визнання скарг громадян необґрунтованими без надання роз'яснень;  незабезпечення умов для присутності громадян при розгляді їхніх звернень;  прояви упередженості, халатності та формалізму при розгляді звернень;  недостатня увага до вирішення проблем, з якими звертаються ветерани війни та праці, інваліди та інші громадяни, які потребують соціального захисту та підтримки;  необхідність посилення контролю за організацією роботи посадових та службових осіб зі зверненнями громадян. 21. Судова система в Україні є недосконалою, про що свідчить постійне її реформування. Створення ж системи адміністративних судів стало певним кроком для поліпшення процесу захисту прав громадян, але разом з тим саме поняття суд для багатьох із наших співвітчизників є досить недосяжним. Адже хто захоче звертатися до суду, коли йому, наприклад, видали не таку довідку, провели не ті процесуальні дії, не виконали в повному обсязі вказані в заяві вимоги. Більшість громадян вважає, що подібні дії органів виконавчої влади можна оскаржити вищому керівництву і це може призвести до бажаного результату. Закон України «Про звернення громадян» надає таку можливість, і громадяни нею користуються. У законі передбачено три види звернень громадян: пропозиції (зауваження), заява (клопотання) та скарга [4]. Разом з тим, як зазначається в окремих працях, пропонується виділення такого окремого виду як запит, зумовлений бажанням заявника отримати роз'яснення (консультації) з питань, що належать до компетенції органу, до якого звертається громадянин [2]. Як свідчить практика, порушення прав та законних інтересів особи можуть проявлятися у протизаконних діях посадових осіб органів державної влади, перевищенні цими особами своїх владних повноважень, створенні перешкод для реалізації прав, покладанні на особу додаткових, непередбачених законом обов'язків чи обмеженні можливості користуватися певним соціальним благом. Цей перелік, на нашу думку, не є вичерпним, адже до нього можна включити дії посадових осіб, які не тільки перешкоджають реалізації прав громадян, а й шкодять їхній репутації, обмежують громадян у реалізації своїх прав тощо. Загальним правилом є те, що захист прав громадян є необхідним і закономірним наслідком їх порушення. Таким чином, без порушеного права не може бути захисту. У випадку порушення прав громадянина у неконфліктному адміністративному провадженні особливого значення набувають процедури розгляду звернень громадян та порядок розгляду цих звернень. Перш за все слід зазначити, що в Україні законом «Про звернення громадян» встановлено чіткий порядок оформлення такого звернення. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я та по батькові громадянина і викладено суть звернення та відповідні вимоги чи прохання. Процедура закону передбачає, що скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органові або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду. В разі незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням він також може звернутися до суду Скарги відповідно до ст. 20 Закону України «Про звернення громадян» розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в зазначений термін неможливо закінчити розгляд скарги, то керівник органу, до якого надійшла скарга, продовжує термін її розгляду. Проте загальний термін розгляду скарги не повинен перевищувати сорока п'яти днів. Прийом громадян здійснюється в службових кабінетах керівників, вхід до яких контролюється підлеглими, які можуть вирішити питання про недопущення громадянина на особистий прийом без указування причин. Громадянину, в разі задоволення скарги, органи або посадові особи, які прийняли неправомірне рішення, повинні відшкодовувати завдані йому матеріальні збитки, а на його вимогу і в порядку, встановленому законодавством, йому можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при розгляді скарги. Таким чином, ми бачимо, що основні правила розгляду звернень громадян та розгляду їхніх скарг встановлено законодавством України, зокрема, Законом України «Про звернення громадян». Проте в кожній галузі існують численні відомчі нормативні акти, що встановлюють певні правила розгляду звернень, у тому числі роботи зі скаргами. В Україні понині немає єдиного кодифікованого акта щодо адміністративних процедур, що створює певні проблеми в процесі оскарження дій посадових осіб за прийняті неправомірні рішення. 22. ретельний аналіз чинного законодавства дозволяє стверджувати, що все вищенаведене свідчить не про відсутність адміністративної відповідальності юридичних осіб, а навпаки, про те, що інститут адміністративної відповідальності юридичних осіб перебуває в процесі становлення. Безперечно, він ще остаточно не оформився й містить багато суперечностей і прогалин, однак, заперечувати його існування немає жодних підстав. Останнім часом особливо гостро стояла проблема майже повної відсутності правового регулювання загальних питань і принципів цього виду відповідальності. Вагомим кроком щодо розв'язання цієї проблеми стало прийняття Господарського кодексу України (ГКУ), главу 28 якого повністю присвячено загальним питанням адміністративної відповідальності юридичних осіб. У ній встановлено перелік адміністративних стягнень, які законодавець називає адміністративно-господарськими санкціями, надано характеристику кожному з них, визначено термін їх застосування та гарантії прав юридичних осіб у разі неправомірного притягнення їх до відповідальності. Тобто ГКУ можна назвати не лише законом, який офіційно визнав адміністративну відповідальність юридичних осіб, а і першим кодифікованим актом, який містить загальні положення щодо такої відповідальності. Його положення стосуються не всіх її випадків, але значної частини з них. Так, вони регулюють відповідальність юридичних осіб за порушення в сферах обмеження монополізму, захисту конкуренції, захисту прав споживачів, зовнішньоекономічної діяльності, містобудування, реклами, виконання державних замовлень тощо. На відповідальність за порушення в сфері оподаткування, пожежної та санітарно-епідеміологічної безпеки, використання природних ресурсів, банківської діяльності й деякі інші ці загальні положення не поширюються. Надалі, щоб забезпечити ефективне функціонування розглянутого виду адміністративної відповідальності, слід встановити чіткий перелік юрисдикційних органів, а також загальні правила щодо притягнення юридичних осіб до адміністративної відповідальності. Стан справ, наявний нині, коли в кожного державного органу розроблений свій, окремий і здебільшого дуже недосконалий, порядок накладення адміністративних стягнень (розгляду справ про адміністративні правопорушення з боку юридичних осіб), а в багатьох випадках він взагалі відсутній, є незадовільним. Серед існуючих проблем адміністративної відповідальності юридичних осіб доцільно вирізнити основні: відсутність у чинному КУпАП (як основному документі, що присвячений питанням адміністративної відповідальності) норм, які стосуються адміністративної відповідальності юридичних осіб, необхідність конструювання та наведення в єдиному нормативно-правовому акті повного переліку адміністративних стягнень, що можуть застосовуватися до юридичних осіб, з визначенням загальних правил накладення вказаних стягнень, необхідність визначення місця та ролі адмшістративно-господарських санкцій у загальній структурі адміністративної відповідальності юридичних осіб, потреби теоретико-правового обґрунтування вини юридичної особи (як необхідної складової суб'єктивної сторони адміністративного правопорушення) тощо. 23. Зміст адміністративно-правового статусу фізичної особи, в тому числі громадянина України, складає комплекс їхніх прав і обов'язків, що закріплені нормами адміністративного права, а також гарантії захисту цих прав і обов'язків. Адміністративно-правовий статус громадян є частиною їхнього загального правового статусу, що відзначається Конституцією України, міжнародними договорами, а також іншими актами законодавства України. Права і обов'язки громадян, що закріплюються адміністративним правом України, в основному похідні від конституційних. Вони конкретизуються у законах та підзаконних актах. Оновлення змісту адміністративно-правового статусу громадян має відбутися шляхом закріплення в законі не тільки природних, загальновизнаних прав і свобод, що є невід'ємною частиною правового положення громадян в розвинутих країнах світу, але і створення необхідного реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Саме механізм реалізації та захисту прав і свобод опосередковується переважно нормами адміністративного права. Якщо положення Конституції України щодо правового статусу громадянина вкрай наблизилися до міжнародне визнаної моделі правового статусу людини і громадянина у демократичній, правовій державі, то стосовно адміністративно-правової правосуб'єктності цих осіб в Україні аналогічного наближення ще не відбулося. Проголошені в Конституції права і свободи людини і громадянина на життя, повагу до гідності, недоторканність, власність, інформацію, рівність доступу до державної служби, участь в управлінні державними справами, право збиратися і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, оскарження в суді рішень тощо, не можуть бути ефективно реалізовані без належного визначення адміністративно-правового статусу громадян і відповідної компетенції органів виконавчої влади. Те ж стосується і конституційних обов'язків громадян, наприклад, обов'язків завчасно сповіщати органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, відбувати військову службу та інших. Для поглиблення адміністративно-правових засад реального забезпечення реалізації прав і свобод громадян в їхніх взаємовідносинах з органами виконавчої влади необхідно в процесі правотвор-чості і, перш за все, при створенні нових законодавчих актів, додержуватися ряду вимог. 1. При правовому закріпленні того або іншого права людини і громадянина, обов'язків особи слід чітко формулювати його зміст, тобто конкретні суб'єктивні права, які виникають у суб'єкта у зв'зку з реалізацією зазначеного права, або визначити конкретні суб'єктивні права, що не входять до змісту загального права людини і громадянина. 2. При правовому закріпленні обов'язків особи однозначно і вичерпно формулювати вимоги до їх поведінки, що випливають з даного обов'язку. 3. Правове закріплення змісту конкретного права, свободи чи обов'язку особи безумовно повинно супроводжуватись правовою регламентацією процедур їх здійснення. 4. Закон повинен чітко і однозначно визначити підстави і допустимі межі правомірного обмеження конкретних прав громадян органами державної влади, у тому числі і виконавчої, та їхніми посадовими особами. 5. Необхідне ояконодавче визначення переліку і конкретного змісту обов'язків громадян, виконання яких може контролюватись органами виконавчої влади, та санкцій, що можуть ними застосовуватись до осіб, які не виконують або несумлінно виконують покладені на них обов'язки. 6. Потрібне чітке правове закріплення санкцій, які можуть застосовуватись до посадових осіб органів виконавчої влади у разі порушення ними в процесі взаємовідносин з громадянами прав і свобод останніх, а також врегулювання і процедури застосування цих санкцій. Окремі правові акти, що визначають адміністративно-правовий статус громадян, не відповідають вимогам Конституції України, потребують нової редакції або внесення значних змін і доповнень. В них ще не завжди враховується принцип "громадянину дозволено все, що прямо не заборонено законом" і навпаки, органи держави та посадові особи діють тільки в межах прямо дозволеного законом. Якщо раніше громадянин виступав, головним чином, об'єктом державно-управлінського впливу, то тепер він стає рівноправним учасником відносин із державою, яка покликана через свої органи забезпечувати реалізацію і захист прав і свобод громадян і надавати необхідні послуги. 24. Ознаки та види адміністративних послуг досліджує, зокрема, І. Б. Коліушко. Він зазначає, що послуги, що надаються органами держави та місцевого самоврядування, складають сферу публічних послуг. За ознаками суб'єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні (надаються органами виконавчої влади та державними підприємствами, установами та організаціями) та муніципальні (надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями) послуги. До державних належать також послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами в порядку виконання делегованих державою повноважень, а до муніципальних послуг — послуги, які надаються за рахунок місцевих бюджетів та під відповідальність органів місцевого самоврядування. Адміністративні послуги — це ті публічні (тобто державні та муніципальні) послуги, що надаються органами виконавчої влади, виконавчими органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб'єктами, і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень. Зокрема, І. Б. Коліушко виділяє такі ознаки адміністративних послуг: 1. Адміністративна послуга надається за зверненням фізичної або юридичної особи. 2. Надання адміністративних послуг пов'язане із забезпеченням юридично значущих умов для реалізації суб'єктивних прав конкретної приватної особи. 3. Адміністративні послуги надаються виключно адміністративними органами через реалізацію владних повноважень. 4. Право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має визначатися лише законом. 5. Результатом адміністративної послуги є адміністративний акт — рішення чи юридично значуща дія адміністративного органу, яким задовольняється звернення особи. Адміністративні послуги є провідним засобом реалізації прав громадян у сфері виконавчої влади, адже абсолютна більшість справ, що вирішуються органами публічної адміністрації, ініціюються самими громадянами і стосуються їхніх суб'єктивних прав. Згаданий дослідник пропонує таку класифікацію адміністративних послуг: 1. За рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та видом правового регулювання процедури їх надання: — адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Кабінету Міністрів); — адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування); — адміністративні послуги зі "змішаним" регулюванням (коли має місце одночасно і централізоване, і локальне регулювання). 2. За критерієм платності: — платні послуги; — безоплатні послуги. 3. За змістом публічно-службової діяльності щодо надання адміністративних послуг: — реєстрація; — надання дозволу (ліцензії); — сертифікація; — атестація; — верифікація; — нострифікація; — легалізація; — встановлення статусу тощо. 4. За предметом (характером) питань, щодо вирішення яких звертаються приватні особи: — підприємницькі (господарські) послуги; — соціальні послуги; — земельні послуги; — будівельно-комунальні послуги тощо. 25. Державною службою в Україні визнається професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їхньому апараті та на яких покладено практичне виконання завдань і функцій держави. Ця категорія осіб є державними службовцями, має відповідні службові повноваження і одержує заробітну платню за рахунок державних коштів. Державну службу необхідно розглядати в аспекті виконання службовцями своїх обов'язків у державних організаціях, а саме: в органах державної влади, підприємствах, організаціях та установах. Державна служба здійснюється на професійній основі. Такий порядок обумовлюється необхідністю забезпечення неперервної, компетентної діяльності державних організацій. Правовий інститут державної служби складають норми конституційного, трудового, цивільного, фінансового та інших галузей права. Вони регламентують правовий статус державних службовців, у тому числі й порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності службовців, обмеження, пов'язані з прийняттям і проходженням державної служби, підстави припинення державної служби. Адміністративно-правові норми, які регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і є самостійним інститутом адміністративного права. Адміністративне право обслуговує передовсім державне управління. Воно визначає адміністративно-правовий статус державних службовців системи державного управління відповідно до Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993р. Виходячи з принципу поділу влад, вирізняється державна служба в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Залежно від специфіки сфер державної діяльності до державної служби належать державні службовці, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутрішніх справ і т. д. Одним із першочергових напрямів адміністративної реформи є істотне реформування державної служби. Воно необхідне для забезпечення більш активного визначення статусу посадових осіб органів виконавчої влади, усунення колізій між їх повноваженнями та відповідальністю, створення професійного, некорумпованого апарату виконавчої влади, спроможного оперативно реагувати на зміни у суспільному житті. Реформування державної служби має базуватись на ключових конституційних вимогах, зокрема щодо забезпечення громадянам рівного права доступу до державної служби (ст. 38), а також спрямування діяльності усіх службовців державного апарату на виконання головного обов’язку держави – утвердження і забезпечення прав і свобод людини. У зв’язку з цим Указом Президента України від 14 квітня 2000 року затверджено Стратегію реформування системи державної служби в Україні, яка передбачає положення щодо удосконалення класифікації посад державних службовців, посилення відповідальності за неналежне виконання службових повноважень та неналежну роботу щодо запобігання проявам корупції, професійного навчання державних службовців, а також щодо оптимізації управління державною службою. 26. Державна служба може бути розглянута в декількох аспектах: · соціальному, тобто державна служба як соціальна категорія — це професійне здійснення за дорученням держави громадсько-корисної діяльності особами, які обіймають посади в державних організаціях; · політичному — як діяльність з реалізації державної політики, досягнення відпрацьованих усіма політичними силами державно-політичних цілей і завдань у суспільстві і державі; · соціологічному — це практична реалізація функцій держави, компетенції державних органів; · правовому — юридичне встановлення державно-службових відносин, при реалізації яких і досягається практичне виконання посадових обов'язків, повноважень службовців і компетенції державних органів. Одним із завдань державної служби є досягнення стійкості засад і цілісності держави. Державний апарат має поряд з виконанням вимог Конституції та законів України виконувати постанови органів державного управління. У цьому полягає основний обов'язок держслужби, який забезпечує управління державою. Ще одним вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань. До завдань державної служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування та діяльності апарату, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників. 27. Функції, притаманні державній службі як суспільному інституту, відображають її роль і призначення в суспільстві. Вона має забезпечити ефективне функціонування усіх трьох гілок влади, з її допомогою можуть бути реалізовані інтереси, права і свободи громадян. До головних функцій державної служби належать, зокрема: · забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами; · залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів; · побудову кар'єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців; · професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу державної служби; · здійснення ефективного управління державною службою; · забезпечення зв'язків з громадськістю. 28. Як зазначається в адміністративно-правовій літературі, проходження служби — це процес, який триває і який починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням працівника по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, та завершується припиненням державно-службових відносин. Дослідниками виділяються різні стадії проходження служби. Наприклад, Д. М. Бахрах основними стадіями проходження служби вважає такі: 1) вступ (прийняття) на службу; 2) атестація та підвищення кваліфікації службовців; 3) присвоєння чинів, персональних звань, розрядів, дипломатичних рангів тощо; 4) переведення на іншу посаду в межах служби; 5) заохочення; 6) притягнення до відповідальності; 7) припинення служби. Оскільки в процесі проходження служби конкретною особою можуть і не мати місця деякі з наведених стадій, то доцільно здійснити розмежування: - обов'язкових стадій (прийняття на службу, присвоєння рангу службовцю вперше, приведення до присяги службовця, присвоєння чергових рангів, припинення служби); - факультативних (тобто необов'язкових) стадій (переведення на іншу посаду, присвоєння рангу службовцю позачергово, заохочення, притягнення до відповідальності). Звідси, маючи на увазі обов'язковий перелік стадій проходження служби, потрібно виділити такі основні стадії: 1) прийняття на службу; 2) просування по службі; 3) припинення служби. Стадія прийняття на державну службу охоплює такі процедури: — прийняття відповідним органом чи керівником рішення на підставі здійснення конкурсної чи позаконкурсної процедури прийняття на службу; — видання відповідного наказу або розпорядження про прийняття особи на конкретну вакантну посаду; — присвоєння особі рангу службовця в межах відповідної категорії посади; — ознайомлення особи з наказом про прийняття на посаду та зі службовими повноваженнями; — приведення особи до присяги службовця; — безпосередньо початок виконання службових повноважень за посадою. 29. Щодо поняття державної служби в Україні необхідно зазначити, що відповідно до ст.1 Закону України «Про державну службу» під нею необхідно розуміти професійну діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Разом з тим необхідно зазначити, що в теорії адміністративного права існує набагато більше визначень ніж їх пропонує український законодавець. До ознак державної служби можна зарахувати такі: — це різновид державної, суспільно-корисної діяльності; — здійснюється на професійній основі особами, які обіймають посади в державних органах; — спрямована на практичне виконання завдань та функцій держави; — за виконану роботу особи отримують державну платню. Державна служба здійснюється на професійній основі. Такий порядок обумовлюється необхідністю забезпечення неперервної, компетентної діяльності державних організацій. Правовий інститут державної служби складають норми конституційного, трудового, цивільного, фінансового та інших галузей права. Вони регламентують правовий статус державних службовців, у тому числі й порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності службовців, обмеження, пов'язані з прийняттям і проходженням державної служби, підстави припинення державної служби. Адміністративно-правові норми, які регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і є самостійним інститутом адміністративного права. Адміністративне право обслуговує передовсім державне управління. Воно визначає адміністративно-правовий статус державних службовців системи державного управління відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р. Виходячи з принципу поділу влад, вирізняється державна служба в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Залежно від специфіки сфер державної діяльності до державної служби належать державні службовці, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, Служби безпеки, внутрішніх справ і т. д. Виникнення інституту державної служби можна пов’язувати з ухваленням 1993 року Закону «Про державну службу». До державних службовців належать насамперед службовці органів виконавчої влади. Також в Україні до державної служби віднесені і посади в апаратах глави держави та парламенту, в судових органах. Інші працівники публічного сектору (наприклад, викладачі державних та комунальних закладів освіти, медичний персонал державних та комунальних закладів охорони здоров’я тощо) не мають статусу державних (публічних) службовців. У листопаді 2011 року ухвалено нову редакцію Закону «Про державну службу», який мав набути чинності з 1 січня 2013 року (але його введення в дію від терміновано до 2014 року, можливо не в останнє). На жаль, у багатьох позиціях новий Закон не досягає очікуваних цілей: не забезпечує чіткого розмежування політичних посад та посад державної служби, не захищає вищий корпус державної служби від політично-партійних впливів, не створює ефективної та неупередженої інституційної системи управління державною службою тощо. В органах місцевого самоврядування статус службовців місцевого самоврядування регулюється окремим Законом – «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 рік). По-суті регулювання в служби в органах місцевого самоврядування майже повністю калькується із законодавства про державну службу. 30. Патронатна служба — це сукупність працівників державного органу, які самостійно приймаються на посади членами Кабінету Міністрів України, головами місцевих державних адміністрацій згідно із штатним розписом і категорією, що відповідає посаді. Патронатна служба може складатися з помічника, радника, керівника прес-служби або інших посад, передбачених штатним розписом. Чисельність служби та її структура затверджуються керівником. Патронатними службовцями є помічники, консультанти, радники, керівники прес-служб, яких мають право самостійно добирати та приймати на посади Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Кабінету Міністрів України та голови місцевих державних адміністрацій. Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 19 травня 1999 р. № 851 "Про затвердження Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій". Прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу. Разом з тим посади патронатної служби у встановленому порядку віднесені до відповідних категорій посад державного службовця. У разі необхідності може встановлюватися випробовування під час прийняття на державну службу, проводитися стажування державних службовців з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня та ділових якостей. Державні службовці патронатної служби виконують дорадчі функції, які визначаються згідно із завданнями, обов'язками та повноваженнями, що полягають у підготовці пропозицій, прогнозів, порад, рекомендацій, а також необхідних матеріалів для керівництва, організації контактів із громадськістю та засобами масової інформації. Конкретний перелік обов'язків та прав працівників патронатної служби визначається у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються посадовою особою, при якій утворена служба. Характерною особливістю цього виду посад є те, що зміна керівників чи складу державних органів тягне припинення службовцями патронатної служби державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників. 31. На державних службовців покладаються передбачені чинним законодавством обов'язки й права. До найсуттєвіших обов'язків, що покладаються на державних службовців, необхідно віднести: · додержання Конституції України та інших актів законодавства України; · забезпечення ефективної роботи і виконання завдань державних органів відповідно до їхньої компетенції; · недопущення порушень прав і свобод людини і громадянина; · безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок керівників; · забезпечення державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню, тощо. Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу. Державний службовець має право: · користуватися правами й свободами, що гарантуються Конституцією та законами України; · брати участь у розгляді питань і винесенні в межах їхніх повноважень рішень; · одержувати від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого й регіонального самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їхньої компетенції; · на повагу особистої гідності, справедливе й шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян; · вимагати затвердженого керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця; · на оплату праці залежно від посади, яку він обіймає, рангу, що йому присвоюється, якості, досвіду і стажу роботи; · безперешкодно ознайомлюватися з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення; · на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків, участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії; · вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри; · на здорові, безпечні та належні для високопродуктивної роботи умови праці; · на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу; · захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та в судовому порядку. Конкретні обов'язки і права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються в посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їхньої компетенції. 32. Дисциплінарні стягнення до державних службовців застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби, а також за вчинки, які порочать їх як державних службовців або дискредитують державний орган, у якому вони працюють. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» у зв’язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 17.05.2012 р. № 4711-17 доповнено частину 1 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі КЗпП України) пунктом 71, де визначено ще одну підставу припинення трудових відносин. Такою підставою є «набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за корупційне правопорушення». Також законодавець визначив, що у випадках, передбачених пунктами 7 і 71 частини 1 цієї статті, особа підлягає звільненню з посади у триденний строк з дня отримання органом державної влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили. Відповідно до статті 147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до державних службовців може бути застосовано тільки один з таких видів стягнень, як догана або звільнення. Статтею 14 Закону «Про державну службу» передбачено заходи дисциплінарного впливу, які застосовуються до державних службовців за порушення трудової дисципліни, а саме: - попередження про неповну службову відповідальність; - затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду. Ці заходи є заходами дисциплінарного впливу, а не заходами дисциплінарного стягнення. Застосування вказаних заходів дисциплінарного впливу не виключає можливості застосування водночас заходів дисциплінарного стягнення, передбачених ст. 147 КЗпП України. Законом України «Про державну службу» від 17.11.2011 р. № 4050-VI (далі - Закон) підставою для дисциплінарного стягнення визначено невжиття передбачених законом заходів щодо усунення конфлікту інтересів (п. 5 ч. 3 ст. 52). У ст. 53 цього Закону подається перелік видів та порядок застосування дисциплінарних стягнень. До видів дисциплінарного стягнення віднесено: 1) зауваження; 2) догану; 3) сувору догану; 4) попередження про неповну службову відповідальність; 5) звільнення з посади державної служби. Частинами 2 – 7 ст. 53 Закону визначено порядок накладання дисциплінарних стягнень на державних службовців. 33. Відставкою є припинення державної служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою. Підставами для відставки є: принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянину; стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень . Відставка приймається або в ній дається мотивована відмова державним органом або посадовою особою, які призначили державного службовця на цю посаду. Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов'язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України . У разі відставки державного службовця, який не досяг пенсійного віку, але має страховий стаж для чоловіків - не менше 25 років, для жінок - не менше 20 років і відпрацював на посадах першої чи другої категорії не менш як п'ять років, йому виплачується щомісячно 85 відсотків його посадового окладу з урахуванням надбавок за ранг та за вислугу років до досягнення пенсійного віку. від 17.11.2005 ) При досягненні пенсійного віку державним службовцем, який перебуває у відставці, йому призначається пенсія як державному службовцю. У разі призначення пенсії за віком, працевлаштування, засудження за скоєння злочину виплати, передбачені частиною четвертою цієї статті, припиняються. 34. До законодавчого напрямку було віднесено: створення ефективного законодавчого механізму шляхом забезпечення чіткості визначення самого поняття корупції, корупційних дій та врегулювання підстав та меж правоохоронної діяльності у цій сфері; реформування у сфері оподаткування (зменшення податкового тиску на підприємців та інших фізичних осіб, спрощення порядку стягнення податків, розширення сфери застосування фіксованих платежів). В свою чергу, до громадського напрямку автор відносить: запровадження принципу гласності у таких сферах: державна служба (добір, розстановка кадрів, припинення державної служби); підвищення ефективності громадського контролю за законністю діяльності органів, працівники яких виконують державні функції. Організаційний напрямок стосується: удосконалення системи конкурсного відбору при прийнятті на службу в органи, працівники яких виконують державні функції; формування дійової системи інформаційного обміну між органами, уповноваженими вести боротьбу з корупцією; підвищення ефективності міжнародного співробітництва у сфері боротьби з корупцією. Економічний напрямок містить питання: формування прозорих і ясних правил здійснення державних замовлень, приватизації, оренди державного майна; усебічної державної підтримки розвитку конкурентного середовища. 35. Адміністративний договір - це засноване на нормах адміністративного права угоду, прийняте на основі узгодження воль сторін між двома або більше суб'єктами управлінських відносин, одним з яких є орган державного управління або його законний представник. Ознаки адміністративного договору: - є різновидом правового договору; - грунтується на нормах адміністративного права; - його правова база міститься в Конституції та чинному законодавстві; - укладається між двома і великою кількістю суб'єктів; - одним з його учасників виступає орган державного управління або його законний представник; - є результатом взаємного узгодження думок його учасників; - розрахований на певний термін дії; - полягає відповідно до встановленої процедури; - не допускається в односторонньому порядку відмова від виконання договірних зобов'язань одним з його учасників; - недотримання його умов тягне настання негативних юридичних наслідків; - метою є реалізація публічно-правових інтересів його учасників; - забезпечується за допомогою системи правових засобів. 36. В адміністративному договорі обов'язково визначено, коли, з ким і на яких умовах він може бути укладений. Проте свободу розсуду, багатоваріантний вибір органу управління під час укладення адміністративного договору не виключають. Головне, щоб він був укладений у межах компетенції. Ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань. Застосування термінів «компетенція» й «правоздатність» має вирішальне значення для визначення юридичної природи правовідносин. Вимога компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є основною умовою дійсності адміністративного договору. Цивільне ж право, навпаки, використовує не поняття «компетенція», а поняття «цивільна правоздатність». Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони є договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої влади. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов'язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи трудових договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм. 37. Відповідно до визначення, поданого у Великому енциклопедичному юридичному словнику, адміністративний договір є однією з правових форм управлінської діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, яка застосовується у сфері публічно-правових відносин. Характерними ознаками адміністративного договору є те, що він: 1) виникає зі сфери реалізації публічно- владних повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; 2) забезпечує задоволення інтересів публічно-правового характеру; 3) передбачає можливість оперативного контролю за виконанням договору; 4) має за підставу виникнення право- застосовний акт; 5) забезпечується можливістю накладення санкцій адміністративного чи дисциплінарного характеру за порушення або невиконання договірних зобов´язань тощо [2]. Володимир Перепелюк у рекомендаціях щодо судової практики наводить такі необхідні ознаки адміністративного договору: 1) хоча б однією зі сторін договору є суб´єкт владних повноважень; 2) права та обов´язки сторін договору випливають із владних управлінських функцій такого суб´єкта; 3) договір укладається з метою задоволення публічних потреб; 4) складовою частиною предмету договору є рішення, дії чи бездіяльність суб´єкта владних повноважень, які входять до змісту відповідної управлінської функції; 5) порядок укладення та виконання договору за загальним правилом регулюється нормами публічного права із субсидіарним застосуванням в окремих випадках норм цивільного права [3]. Роман Куйбіда додатково до тих, що випливають із законодавчого визначення, наводить такі ознаки адміністративного договору: 1) наявність законодавчо закріплених функцій суб´єкта владних повноважень, на виконання яких укладається договір; 2) реалізація адміністративним органом при укладенні договору адміністративної, а не цивільної правосуб´єктності; 3) спрямованість діяльності адміністративного органу щодо укладання договору на задоволення публічних інтересів (потреб), а не потреб самого органу; 4) певне обмеження вільного волевиявлення, свободи договору, юридичної рівності (зокрема, часто дискреція суб´єкта владних повноважень щодо вибору контрагента обмежена законодавством та спеціальними процедурами; або після дотримання особою певних умов та подання необхідних документів, визначених законодавством, суб´єкт владних повноважень зобов´язаний укласти договір). 38. Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та економічні умови, здійснюється розподіл компетенції управлінських структур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчих ланок апарату. Відповідно до зазначених принципів суб'єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб'єктів державного управління України грунтується на галузевому, функціональному (міжгалузевому) і територіальному принципах. Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де однорідні за характером діяльності об'єкти закріплено за відповідним органом управління і утворюють сферу його управлінської діяльності. Суб'єкти, що здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято називати галузевими органами державного управління. Так, згідно з Положенням про Міністерство транспорту України до сфери його управління входять об'єднання, підприємства, установи, організації автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового транспорту. При структурній побудові, що грунтується на функціональному (міжгалузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу управління передається одна (або кілька) державна функція. Управління зазначеним суб'єктом здійснюється на всій території України незалежно від належності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої галузі, сфери, форми власності тощо (зокрема, Державна податкова адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків). Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято називати функціональним, або міжгалузевим, а суб'єктів, що здійснюють його, — органами функціонального, або міжгалузевого, управління. Слід наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Територіальний принцип полягає у такій структурній побудові, за якої державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чітко окреслених територіях. Принцип нормативності використовується для правового регулювання діяльності апарату державного управління. Кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг компетенції, зміст і характер якої зумовлені дорученою органу сферою управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними особливостями. До компетенції повинні входити завдання, функції органу, порядок його організації та діяльності. Згідно з цим принципом застосовувані суб'єктом управління методи, форми, процедури тощо мають обиратися не довільно, а на підставі відповідних нормативних документів. Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Міністр здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності. Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань колективами спеціалістів, думка яких має враховуватись у разі прийняття рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колективного обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а також інші дорадчі та консультаційні органи. Застосування принципу поділу управлінської праці зумовлено тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів, кожен з яких вимагає від суб'єктів певної кваліфікації і специфічних знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів управління формуються колективи спеціалістів, які можуть бути організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів, секторів тощо. Управлінським документом, що відображає цей принцип, є штатний розклад. Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше, завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність відповідальності за помилкові, прийняті без урахування об'єктивних закономірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, на його основі відповідальність персоніфікується. Важливе значення для успішного здійснення державного управління має реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманітність управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і зафіксувати у документах, які регламентують функціонування органів управління. 39. Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративного права, оскільки їм належать провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністративно-правового регулювання. Поняття "орган виконавчої влади" є похідним від ширшого поняття "державний орган" (або "орган державної влади"). У цьому розумінні орган виконавчої влади є окремим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Орган виконавчої влади є організаційно самостійним елементом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади. Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату державного управління. Водночас другою найважливішою характеристикою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні аспекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконавчої влади. Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (ознаками). Зокрема ці органи поділяються на види залежно від: характеру компетенції (або змісту функцій) - на органи: - загальної, - галузевої, - функціональної або - змішаної компетенції; сфери дії - на органи управління: - економікою, - соціально-культурним розвитком, - в адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень - на органи: - колегіальні та - єдиноначальні (одноособові) і т. ін. Найважливіше значення має класифікація видів органів виконавчої влади в Конституції України. Вона виділяє за критерієм організаційно-правового рівня наступні види: 1) вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України; 2) центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) - міністерства та інші центральні органи; 3) місцеві органи виконавчої влади - обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації. 40. Варто приєднатися до думки В. Б. Авер'янова, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за межами державного управління. На його думку, сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється: 1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме: — під час реалізації їхніх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища; — під час виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження первісно не належать; — під час керування вищими органами виконавчої влади діяльністю нижчих органів; — під час керування роботою державних службовців всередині апарату кожного органу виконавчої влади; 2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме: — всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади — з боку їх керівників щодо інших службовців (наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо); — всередині державних підприємств, установ і організацій — з боку їх адміністрацій щодо решти персоналу; — з боку тих чи інших уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами; — з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів, посадових осіб. Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами: 1. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис поняття "державне управління": крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з характеру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень. 2. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовуватись не тільки виключно суб'єктами державної влади, а й недержавними суб'єктами. Зокрема, ці функції та повноваження: — можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування; — можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям). Виконавчо-розпорядча діяльність державних органів поділяється на дві частини. Перша частина, пов'язана з реалізацією владного впливу державних органів на всі інши суб'єкти, належить до державного управління, а іншу частину, пов'язану з реалізацією суб'єктивних прав різних суб'єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність. 41. КМУ – це вищий орган виконавчої влади в системі органів виконавчої влади України. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Він відповідальний перед Президентом та підконтрольний та підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією. До основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; 2) вжиття заходів до забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і гармонійного розвитку особистості; 3) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної і податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розроблення і виконання загальнодержавних программ економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку; 5) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону; 6) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 7) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 8) спрямування та координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю. КМУ складає свої повноваження перед новообраною Верховною радою. До його складу входять Прем’єр – міністр України, перший віце – прем’єр міністр, три віце – прем’єр міністри, міністри. Прем’єр – міністр призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України, а персональний склад КМУ призначається Президентом за поданням Прем’єр – міністра. Міністр оборони України і Міністр закордонних справ України призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України, яке вноситься не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання пропозиції коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України щодо кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України. Пропозиції щодо кандидатур для призначення на посади членів Кабінету Міністрів України вносить коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України. Подання про призначення на посаду Міністра оборони України і Міністра закордонних справ України вносить Президент України. Подання про призначення на посаду інших членів Кабінету Міністрів України вносить Прем'єр-міністр України. Роботою КМУ керує Прем’єр – міністр. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності КМУ, яка схвалена ВРУ. Прем’єр – міністр входить з поданням до ПУ про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання цих органів. Прем’єр – міністр, інші члени КМУ мають право заявити ПУ про свою відставку. Відставка Прем’єр – міністра має наслідком відставку всього складу КМУ. Такі ж наслідки має прийняття ВРУ резолюції щодо недовіри КМУ. КМУ відставку якого прийнято ПУ, За його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого КМУ, але не довше ніж 60 днів. Прем’єр – міністр зобов’язаний подати ПУ заяву про відставку КМУ за рішенням ПУ чи у зв’язку з прийняттям ВРУ резолюції щодо недовіри. Діяльність КМУ, як вищого органу в системи виконавчої влади, забезпечує секретаріат. Секретаріат – це постійно діючий орган, основними завданнями якого є організаційне, експертно – аналітичне, правове, інформаційне, матеріально – технічне та інше забезпечення діяльності КМУ. 42. 10 вересня набрала чинності Постанова Кабінету Міністрів «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» (№ 442). Кабінет міністрів України ліквідував такі державні служби: Державну службу з питань захисту персональних даних; Державну службу з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та інших соціально небезпечних захворювань, поклавши її функції на Міністерство охорони здоров’я; Державне агентство з туризму та курортів, поклавши його функції на Міністерство економічного розвитку і торгівлі (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів); Державну пробірну службу, що схвально сприйнято Союзом ювелірів України, поклавши функції з реалізації державної політики у сфері державного пробірного контролю на Міністерство фінансів, а функції із захисту прав споживачів виробів з дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння – на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів; Державну інспекцію з контролю за цінами, поклавши функції з моніторингу динаміки цін (тарифів) на споживчому ринку на Державну службу статистики; Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами, поклавши його функції на Міністерство економічного розвитку і торгівлі; Державну інспекцію сільського господарства, поклавши функції зі здійснення реєстрації та обліку машин на Міністерство внутрішніх справ, функції зі здійснення державного нагляду (контролю) в частині експлуатації та технічного стану машин – на Державну службу з безпеки на транспорті, функції зі здійснення сертифікації насіння і садивного матеріалу – на Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, функції зі здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів – на Державну екологічну інспекцію; Державне агентство екологічних інвестицій, поклавши його функції на Міністерство екології та природних ресурсів. Крім того, уряд своєю постановою ухвалив рішення створити Державне агентство України з питань відновлення Донбасу. Як уже вище зазначалося, Кабмін об’єднав Державну ветеринарну та фітосанітарну службу, Державну інспекцію з питань захисту прав споживачів та Державну санітарно-епідеміологічну службу в Державну службу України з питань безпеки харчових продуктів та захисту споживачів. Уряд також утворив Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, реорганізувавши Державне агентство земельних ресурсів України шляхом перетворення. Крім того, створено Державну службу України з безпеки на транспорті, яка об’єднає Державну інспекцію з безпеки на морському та річковому транспорті, Державну інспекцію з безпеки на наземному транспорті та Державну спеціальну службу транспорту. Новостворена Державна служба України з лікарських препаратів і контролю за наркотиками об’єднає Державну службу з лікарських засобів та Державну службу з контролю за наркотиками. Також створено Державну службу України з питань праці шляхом злиття Держінспекції з питань праці та Держслужби гірничого нагляду та промислової безпеки. Крім того, створено Державну інспекцію енергетичного нагляду України, на яку покладено функції з реалізації державної політики і нагляду у сфері електроенергетики та теплопостачання. Коментуючи урядове рішення, віце-прем’єр-міністр України, міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства В. Гройсман зауважив: «Над цими пропозиціями працювали, окрім українських провідних експертів, представники Єврокомісії, Світового банку, Міжнародної фінансової корпорації, Американської торгової палати та інших міжнародних організацій. Україна поступово перейде до світової практики, коли завдання інспектора – не накладення штрафу, а роз’яснення законодавства для мінімізації ризиків для життя та здоров’я людей». Міністерствам та іншим центральним органам влади доручено в тижневий строк з моменту виходу постанови подати проекти актів Кабінету Міністрів про створення комісій із припинення відповідних центральних органів виконавчої влади та у двомісячний термін – проекти положень проконтрольно-наглядові органи, розроблені відповідно до цієї постанови. Проте, слід зазначити, що особливість вітчизняних реформ – є дефіцит кваліфікованих менеджерів. У командах колишньої опозиції явно бракує фахівців у певних галузях. Саме тому нині на порядку денному стоїть не стільки люстрація, про яку сьогодні багато говорять, скільки посилений контроль за діючими чиновниками з боку політиків і громадськості. 43. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова. Для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені департаменти (служби). Утворення департаменту (служби), призначення на посаду і звільнення з посади його керівника та затвердження положення про департамент (службу) здійснює Президент України. Антимонопольний комітет, Фонд державного майна,Державна служба з питань зв’язку та захисту інформації, Національне агентство з питань державної служби, Державний комітет з питань телебачення та радіомовлення України. 44. Система державного управління та місцевого самоврядування в нас і досі залишається, по суті, радянською. Аналізуючи її стан, неважко виділити основні недоліки. Найхарактернішими є: нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в політичний орган; невизначеність статусу міністрів і неефективна діяльність міністерств; надмірна централізація влади; недосконала організація публічної влади на регіональному рівні; недорозвиненість системи місцевого самоврядування; нераціональна побудова системи адміністративно-територіального устрою; низька ефективність функціонування інститутів державної та муніципальної служби; відсутність партнерських засад у відносинах особи з органами публічної влади. Підготовка й реалізація перетворень можливі лише за умови тісної координації цих процесів із проведенням структурних реформ в інших сферах суспільного життя: судової системи та правоохоронних органів, житлово-комунального господарства, охорони здоров'я, освіти, пенсійного забезпечення, податкової, бюджетної тощо. Процес реформ слід розпочати з розробки концептуальних засад їх проведення. Гадаємо, що документами, де було б відображено ці засади, могли б стати: Державна стратегія регіонального розвитку (з поглибленим викладенням процесів трансформації територіальної організації влади); доопрацьований проект Національної стратегії реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування; доопрацьований проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні (з обов'язковим визначенням секторів державного управління та відповідальності органів державної влади за розробку «політики» в цих секторах); проект Програми трансформації системи місцевого самоврядування в Україні, розроблений на базі викладених у відповідних проектах концептуальних напрямів реформування територіальної організації влади. У первинних документах насамперед треба визначити цілі та напрями реформи системи місцевого самоврядування. До них можна віднести: створення на базовому рівні самоврядних, дієздатних, фінансово спроможних територіальних громад; формування повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях; ліквідацію районних державних адміністрацій та перетворення обласних державних адміністрацій з органів виконавчої влади загальної компетенції на контрольно-наглядові органи виконавчої влади, що здійснюють функції контролю виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, забезпечення законності та правопорядку, узгодження державних і регіональних програм соціально-економічного й культурного розвитку, охорони довкілля, реалізацію заходів Державної регіональної політики та державно-цільових програм подолання депресивності окремих територій; перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, вдосконалення їх матеріально-фінансового забезпечення. Головними принципами реформування державного управління та місцевого самоврядування повинні бути децентралізація, деконцентрація, субсидіарність, партнерські стосунки між державною владою та місцевим самоврядуванням, міжсекторне співробітництво владних інституцій, політичних партій, неурядових громадських організацій та бізнесових кіл. Необхідною умовою трансформації державного управління та місцевого самоврядування є реформування адміністративно-територіального устрою України, приведення його у відповідність до потреб суспільства, подальший розвиток економіки, інтеграція нашої держави в європейський і світовий простір. Серед основних напрямів досягнення цих цілей – реформа адміністративно-територіального устрою, конституційне забезпечення процесу реформування (внесення змін до Конституції України щодо територіальної влади, адміністративно-територіального устрою тощо), забезпечення дієвого правового захисту місцевого самоврядування; розвиток громадянського суспільства. Ішлося також про ліквідацію райдержадміністрацій, удосконалення механізмів формування представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів, оптимізацію їхньої структури, посилення правового захисту депутатів місцевих рад, проведення обстеження соціально-економічного, фінансового стану адміністративно-територіальних одиниць, розробку чітких критеріїв оптимізації районного та обласного поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників. 45. Повноваження місцевого самоврядування — це визначені Конституцією і законами України, іншими правовими актами права і обов'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування. Відповідно до Європейської хартії про місцеве самоврядування основні повноваження місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом. В Україні вони закріплені в загальному вигляді у ст. 143 Основного Закону, а деталізуються в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України — місто-герой Київ", Положенні про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, а також у галузевому законодавстві — Законах "Про основи містобудування", "Про транспорт", "Про зв'язок", "Про охорону праці", "Про фізичну культуру і спорт", "Про освіту", "Про пожежну безпеку", "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення". "Про природно-заповідний фонд", у Земельному, Лісовому. Водному кодексах України та інших правових актах. Стаття 143 Конституції України передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку І контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання ; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують і ліквідовують комунальні підприємства, організації 1 установи, здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. За структурою повноваження місцевого самоврядування включають: а) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням громадських послуг населенню; б) делеговані повноваження (окремі повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає групи повноважень місцевого самоврядування в таких сферах та галузях: - соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; - бюджету, фінансів і цін; - управління комунальною власністю; - житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; - будівництва: освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури I спорту; регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; - соціального захисту населення; - зовнішньоекономічної діяльності; - оборонної роботи; - адміністративно-територіального устрою: - забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних Інтересів громадян; - відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України. Однією з ключових складових проблематики конституційної модернізації статусу органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування в Україні є проблема розмежування їхньої компетенції, пов’язана з низкою чинників політичноправового характеру. З політичної точки зору, необхідним убачається вирішення завдання гарантування примату інтересів населення, яке спільно проживає на певних територіях, а з правової – формування належного правового забезпечення такого гарантування. Логічно пов’язаною зі вказаними завданнями є потреба оптимізації співвідношення централізації і децентралізації управління певною територією та державою в цілому; поєднання інтересів територіальних громад з інтересами держави, що, своєю чергою визначає необхідність дослідження генезису проблеми становлення та функціонування місцевого самоврядування в Україні, особливо в частині компетенції відповідних органів та її співвідношення з компетенцією органів державної виконавчої влади на певному територіальному рівні. 46. Служба в органах місцевого самоврядування — це професійна діяльність громадян України, що займають посади в органах місцевого самоврядування і їх апараті та спрямована на забезпечення завдань і функцій місцевого самоврядування, реалізацію повноважень цих органів. До прийняття Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 р.(далі — Закон) проходження служби в системі органів місцевого самоврядування регулювалося Законом України “Про державну службу”, оскільки ст. 2 Постанови Верховної Ради України “Про введення в дію Закону України “Про державну службу” встановлювала, що його дія поширюється на працівників органів місцевого самоврядування, які прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців. Відповідно до згаданого Закону служба в органах місцевого самоврядування — це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які обіймають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Поняття служби в органах місцевого самоврядування поєднує серед інших такі її основні елементи, як спрямування на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих Законом. Цим підкреслюється роль служби в органах місцевого самоврядування в розв'язанні місцевих проблем управління, її зв'язок з органами місцевої влади. 47. У сучасних умовах розвитку правової системи України все більше приділяється увага реформуванню інституту адміністративної відповідальності, зокрема відповідальності юридичних осіб у разі порушення ними норм адміністративного права. В юридичній літературі дискусія з цього приводу не припиняється, тому спектр думок поширюється від ствердження про існування такого виду відповідальності до заперечення факту наявності у законодавстві України норм, що встановлюють адміністративну відповідальність юридичних осіб. Проведення систематизації законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб має не тільки теоретичне, а й практичне значення. Це сприятиме, в першу чергу, ефективнішому застосуванню норм відповідного законодавства та забезпеченню законності як у діяльності юрисдикційних органів, так і у сфері діяльності підприємств, установ й організацій. Існує декілька можливих напрямів такої систематизації. Першим напрямом є об’єднання норм чинного законодавства, що регулює адміністративну відповідальність юридичних осіб, можна шляхом включення таких нормативних актів до змісту КпАП України. У проекті Кодексу України про адміністративні проступки його укладачами зроблено спробу визнати юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності, але, на нашу думку, досить невдало. І якщо в загальній частині проекту містяться матеріальні норми, якими регулюються окремі питання адміністративної відповідальності юридичної особи, то в процесуальній частині про юридичну особу навіть не згадується. Тільки в тому випадку, коли внесені зміни і доповнення в КпАП перетворять його в головний компонент системи нормативних актів про адміністративну відповідальність в цілому, можна говорити про такий спосіб систематизації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Другим напрямком є той, що відповідальність юридичних осіб можна врегулювати окремим законодавчим актом, яким би міг стати Кодекс України про адміністративну відповідальність юридичних осіб. Але, разом з тим такий напрям систематизації законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб є досить складним і більше відповідає перспективам удосконалення цього виду відповідальності, ніж реаліям сьогодення. Наступним напрямком, на думку Д.Лук’янця [48, с.212-217], є пропозиція, що до системи законодавства про адміністративну відповідальність юридичних осіб міг би входити Адміністративно-деліктний кодекс України, який би складався з двох розділів – „Загальні положення” та „Адміністративна відповідальність та її підстави”. Не маючи принципових заперечень щодо змісту цього кодексу, слід зазначити, що в запропонованому проекті, по-перше, суб’єктами адміністративної відповідальності визнаються як фізичні, так і юридичні особи, а по-друге,він не містить процесуальної частини. Така ситуація буде ускладнювати його застосування на практиці. Інший напрямок, запропонований українськими вченими, зводиться до об’єднання нормативно-правових актів, які регламентують адміністративну відповідальність юридичних осіб в окрему систему навколо власного центру, тобто розробки й прийняття окремого закону загального характеру, який би містив у собі всі принципові положення щодо адміністративної відповідальності юридичних осіб. Цим нормативним актом можуть бути Основи законодавства України про адміністративну відповідальність юридичних осіб, в яких би містились загальні, принципові положення з цих питань. 48. Призначення адміністративної юстиції повинно полягати у здійсненні тільки правового контролю, а не контролю за доцільністю управлінської діяльності. Адміністративно-правовий захист має бути судовим правовим захистом, бо саме суди найбільше відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться перед правозахисними органами. Завдяки створенню адміністративної юстиції буде не тільки гарантовано укріплення правопорядку в сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому громадянину реалізувати свої права по відношенню до органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. Отже, відбудеться істотне наближення до втілення в життя положень ст.55 Основного Закону. Під адміністративною юстицією, як правило, розуміють особливий вид правосуддя, метою якого є здійснення розгляду скарг громадян, їхніх об’єднань, інших фізичних і юридичних осіб на незаконні дії чи бездіяльність органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування (адміністративних органів), їх посадових і службових осіб, які завдають позивачам матеріальних чи (та) моральних збитків. Тобто предметом окремого судового розгляду спеціалізованими адміністративними судами згідно із запропонованим визначенням можуть стати конфлікти публічно-правового характеру, які на сьогодні вирішують загальні суди, частково – господарські суди1. Серед етапів розвитку адміністративної юстиції як складової адміністративної та судової реформи можна виділити наступні: реформування системи судів відповідно до Конституції, в тому числі запровадження системи адміністративно-правових відносин; правове забезпечення правосуддя в сфері адміністративно-правових відносин; організаційне, матеріально-технічне, кадрове та інше забезпечення діяльності адміністративних судів 2. В Україні до нині так і не склалася система надійного захисту як приватних, так і публічних (у тому числі й державних) інтересів судами. Підсумовуючи, зазначимо, що з прийняттям Адміністративного процесуального кодексу і утворенням системи адмінсудів захист прав, свобод та інтересів людини і громадянина у сфері публічно-правових відносин буде забезпечено реально, а не декларативно. 49. Адміністративна юстиція — це встановлений законом порядок розгляду й вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державного управління між громадянами чи юридичними особами з одного боку та органами виконавчої влади й місцевого самоврядування (посадовими особами) — з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів судами. У цілому адміністративна юстиція становить один із засобів обмеження виконавчої влади, а адміністративні суди — засіб реалізації принципу розподілу влади, додатковий захисний механізм суб'єктивних прав і свобод громадян. Потребу кардинального реформування системи адміністративно-юрисдикційних органів обумовлено низкою чинників. Насамперед це недостатньо високий якісний рівень розгляду справ про адміністративні правопорушення колегіальними органами (адміністративними комісіями, виконкомами сільських і селищних рад). Навряд чи можна говорити про високий професіоналізм їх членів, що працюють у цих органах на громадських засадах. Не завжди об'єктивно розглядають справи й органи, які здійснюють контрольно-наглядові функції (наприклад, різні державні інспекції), оскільки часто йдеться про невиконання певних приписів цих же органів, а їх посадові особи в багатьох випадках не мають юридичної освіти, що говорить про невисокий рівень правової підготовки працівників адміністративно-юрисдикційних органів. Згідно з Концепцією судово-правової реформи в Україні, затвердженою Верховною Радою України 28 квітня 1992 p., в Україні вводиться адміністративне судочинство. Це положення отримало своє реальне втілення в Законі України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року. Відповідно до названого закону судову владу реалізують шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. Місцевими адміністративними судами є окружні суди, які утворюють у округах згідно з указом Президента України. Місцевий суд складається з суддів місцевого суду, голови та заступника голови місцевого суду. Місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами в сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління, які розглядають військові суди. Апеляційними адміністративними судами є суди, які утворюють у апеляційних округах відповідно до указу Президента України. В їх складі можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ у межах відповідної судової юрисдикції. Вищим судовим органом у системі адміністративних судів є Вищий адміністративний суд України. 50. Адміністративна юстиція — це встановлений законом порядок розгляду й вирішення в судовій процесуальній формі справ, що виникають у сфері державного управління між громадянами чи юридичними особами з одного боку та органами виконавчої влади й місцевого самоврядування (посадовими особами) — з іншого, здійснюваний загальними або спеціально створеними для вирішення правових спорів судами. У цілому адміністративна юстиція становить один із засобів обмеження виконавчої влади, а адміністративні суди — засіб реалізації принципу розподілу влади, додатковий захисний механізм суб'єктивних прав і свобод громадян. Потребу кардинального реформування системи адміністративно-юрисдикційних органів обумовлено низкою чинників. Насамперед це недостатньо високий якісний рівень розгляду справ про адміністративні правопорушення колегіальними органами (адміністративними комісіями, виконкомами сільських і селищних рад). Навряд чи можна говорити про високий професіоналізм їх членів, що працюють у цих органах на громадських засадах. Не завжди об'єктивно розглядають справи й органи, які здійснюють контрольно-наглядові функції (наприклад, різні державні інспекції), оскільки часто йдеться про невиконання певних приписів цих же органів, а їх посадові особи в багатьох випадках не мають юридичної освіти, що говорить про невисокий рівень правової підготовки працівників адміністративно-юрисдикційних органів. Згідно з Концепцією судово-правової реформи в Україні, затвердженою Верховною Радою України 28 квітня 1992 p., в Україні вводиться адміністративне судочинство. Це положення отримало своє реальне втілення в Законі України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року. Відповідно до названого закону судову владу реалізують шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. Місцевими адміністративними судами є окружні суди, які утворюють у округах згідно з указом Президента України. Місцевий суд складається з суддів місцевого суду, голови та заступника голови місцевого суду. Місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами в сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового управління, які розглядають військові суди. Апеляційними адміністративними судами є суди, які утворюють у апеляційних округах відповідно до указу Президента України. В їх складі можуть утворюватися судові палати з розгляду окремих категорій справ у межах відповідної судової юрисдикції. Вищим судовим органом у системі адміністративних судів є Вищий адміністративний суд України. 51. Адміністративно-правовий захист має бути судовим правовим захистом, бо саме суди найбільше відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться перед правозахисними органами. Завдяки створенню адміністративної юстиції буде не тільки гарантовано укріплення правопорядку в сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому громадянину реалізувати свої права по відношенню до органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. Отже, відбудеться істотне наближення до втілення в життя положень ст.55 Основного Закону. Не можна не відзначити обставину, що має зумовлювати конкретику регулювання адміністративно-процесуальних відносин і визначати їхню специфіку. Відомо, що будь-який правовий інститут не може ефективно діяти в структурі суспільних відносин, впливати на їх оптимальний розвиток, якщо не визріла суспільна необхідність у його використанні саме в цій, а не в іншій формі. Більшість таких справ у загальній системі судових справ і нині залишається незначною, якщо порівнювати їх із судовими справами, які щорічно розглядаються в будь-якій з західних країн. Це вказує на те, що громадянин України й нині, попри задекларований курс на побудову демократичної правової держави, залишається беззахисним перед державним механізмом. Отже, в Україні до нині так і не склалася система надійного захисту як приватних, так і публічних (у тому числі й державних) інтересів судами. Підсумовуючи, зазначимо, що з прийняттям Адміністративного процесуального кодексу і утворенням системи адмінсудів захист прав, свобод та інтересів людини і громадянина у сфері публічно-правових відносин буде забезпечено реально, а не декларативно. 52. Адміністративна юстиціяявляє собою систему судових органів (судів), які контролюють дотримання законності у державному управлінні шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв'язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб. До завдань адміністративної юстиції можна віднести: забезпечення законності в процесі децентралізації; сприяння ліквідації випадків дублювання повноважень органами виконавчої влади (ліквідація компетенційних колізій); забезпечення компетенційної дисципліни, тобто ліквідація випадків перевищення повноважень окремими органами місцевого самоврядування, органами виконавчої влади або посадовими особами, а також випадків управлінської бездіяльності; сприяння подоланню прогалин в сферах управлінського впливу як органів місцевого самоврядування, так і органів виконавчої влади. Забезпечення гарантій суб’єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними органами є обов’язком правової держави, що обумовлює необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб’єктивні права громадян, а з іншого – за допомогою судової практики забезпечувала законність діяльності органів державної влади і, таким чином, сприяла зміцненню правопорядку в державі. Отже, запровадження адміністративного судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат. Разом із тим слід зазначити, що призначення адміністративної юстиції полягає у здійсненні тільки правового контролю, а не контролю за доцільністю управлінської діяльності. Адміністративно-правовий захист є судовим правовим захистом, бо саме суди найбільше відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться перед правозахисними органами. Завдяки адміністративної юстиції, відбувається гарантування та укріплення правопорядку в сфері управлінської діяльності, надається можливість окремому громадянину реалізувати свої права по відношенню до органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. У цілому адміністративна юстиція становить один із засобів обмеження виконавчої влади, а адміністративні суди — засіб реалізації принципу розподілу влади, додатковий захисний механізм суб 'єктивних прав і свобод громадян. 53. Ці принципи прийнято розглядати як основні засади організації діяльності адміністративного суду, які відображають її специфіку і зміст; як основні положення з питань здійснення правосуддя в адміністративних справах, закріплені в нормах адміністративно-процесуального права. Принципи адміністративного процесуального права тісно взаємозв'язані й становлять цілісну систему. Кожний принцип відіграє самостійну роль, характеризує галузь у цілому, окрему стадію чи окремий процесуальний інститут, але між ними існує зв'язок і взаємодія, які визначаються єдністю мети і завдань адміністративного судочинства. Принципами адміністративного процесуального права, закріпленими Конституцією України, є: — здійснення правосуддя виключно судами; — незалежність і недоторканність суддів та підкорення їх тільки закону; — законність; — змагальність сторін та свобода в наданні суду своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості; — гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; — державна мова судочинства; — забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; — ухвалення судами рішень іменем України та їх обов'язковість до виконання на всій території України; — доступність і гарантованість судового захисту прав і свобод людини і громадянина. До принципів адміністративного процесуального права, закріплених законодавством про судочинство, належать: — об'єктивна процесуальна рівноправність сторін; — раціональна процесуальна форма; — неможливість процесуального сумісництва; — усність; — безпосередність. — основний засіб судового захисту прав громадян Зазначені принципи є основою законодавчого регулювання адміністративного судочинства і виявляються у положеннях Адміністративного процесуального кодексу України (далі — АПК), проект якого підготовлено у зв'язку із створенням в нашій країні системи адміністративних судів. Зокрема, стаття 6 проекту АПК містить перелік принципів здійснення судочинства в адміністративних судах (адміністративного судочинства): - здійснення адміністративного судочинства тільки судом; - верховенство права; - законність; - право на судовий захист; - самостійність судів і незалежність суддів; - офіційність дослідження та з'ясування обставин справи; - рівність учасників судового процесу перед законом і адміністративним судом; - забезпечення учасникам судового процесу права на правову допомогу; - гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; - змагальність сторін; - право на оскарження судового рішення; - обов'язковість рішень адміністративного суду. 54. Стаття 177.Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів 1. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності постанов Верховної Ради України, Указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) конституційності, законності та відповідності правовим актам з вищою юридичною силою нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; 3) конституційності, законності та відповідності правовим актам з вищою юридичною силою нормативно-правових актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим; 4) конституційності, законності та відповідності правовим актам з вищою юридичною силою нормативно-правових актів місцевих державних адміністрацій; 5) конституційності, законності та відповідності правовим актам з вищою юридичною силою нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування; 6) конституційності, законності та відповідності правовим актам з вищою юридичною силою нормативно-правових актів інших суб‘єктів владних повноважень. Стаття 178.Особливості провадження у справах з приводу оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій 1. Заяви з приводу рішень виборчих комісій про реєстрацію кандидата або про відмову у реєстрації претендента на кандидата можуть бути подані до адміністративного суду протягом п'яти днів з моменту їх прийняття або з дня виявлення порушення вимог виборчого законодавства. Заяви з приводу інших рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій або комісій з референдуму можуть бути подані до суду протягом десяти днів з дня виявлення порушення вимог виборчого законодавства, якщо інше не передбачено законом. 2. Заяви з приводу неправильності у списках виборців чи в списках громадян, які мають право брати участь у референдумі, подаються до суду за місцем розташування відповідної дільниці не пізніш як за п'ять днів до виборів або референдуму як особами, щодо яких допущена неправильність, так і особами, які стверджують, що до списку виборців, списку громадян, які мають право брати участь у референдумі, неправильно включена та чи інша особа, яка не має виборчого права чи права брати участь у референдумі, або не включена особа, яка його має. Стаття 179. Особливості провадження у справах про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання ним вимог щодо несумісності 1. Із заявою про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання вимоги щодо несумісності звертається до адміністративного суду Голова Верховної Ради України. Стаття 180.Особливості провадження у справах з приводу рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби 1. Учасники виконавчого провадження та особи, які залучаються до проведення виконавчих дій, мають право звернутися до адміністративного суду із заявою, якщо вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи законні інтереси. З такою ж заявою може звернутися і прокурор, якщо виконавче провадження було порушене за його заявою. 2. Не можуть розглядатися у порядку адміністративного судочинства звернення про визнання недійсними публічних торгів (аукціону), проведених на виконання судових рішень. Такі звернення, в залежності від суб`єктів угоди, розглядаються цивільними або господарськими судами. Стаття 181.Особливості провадження у справах за заявами суб’єктів владних повноважень щодо обмеження права на мирні зібрання 1. Прокуратура, органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, їх посадові особи звертаються до окружного адміністративного суду за місцем знаходження заявника із заявами про заборону проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо чи інше обмеження права на мирні зібрання щодо місця чи часу їх проведення тощо негайно після одержання повідомлення про такі заходи. 55. У широкому розумінні адміністративний процес — це встановлений законом порядок розгляду і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ, що виникають у сфері державного управління, спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами) та, у відповідних випадках, загальними (звичайними) судами. Однак навіть у широке розуміння сьогодні “не вписується” процес розгляду справ у спеціалізованих — адміністративних судах, тобто адміністративне судочинство, хоча для позначення саме цього явища первісно і використовувався термін “адміністративний процес”. Таке класичне його розуміння в юридичній літературі радянського періоду втратило реальне пізнавальне значення і було підмінено широким і вузьким тлумаченням даного поняття. З огляду на це для визначення адміністративного судочинства можна використовувати термін “адміністративно-судовий процес”. Уданому контексті подібне розуміння адміністративного процесу залишено поза увагою, оскільки його важливі ознаки вже було розглянуто у главі 23 підручника. У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення і застосування до правопорушників адміністративних стягнень. Іноді поняття адміністративного процесу в такому розумінні тлумачать не тільки як розгляд справ про адміністративні правопорушення і застосування адміністративних стягнень до винних, а й як розгляд справ із застосуванням заходів адміністративного примусу загалом. Зауважимо, що в даному підручнику розгляд адміністративного процесу грунтується на його широкому розумінні. Адміністративний процес виступає специфічним (оскільки не є класичним у згаданому вище розумінні) видом юридичного процесу / завдяки врегулюванню адміністративно-процесуальними нормами має притаманні йому цілі (мету), структуру і суб'єктів. Мета адміністративного процесу — це заздалегідь заплановані результати, досягнення яких можливе з допомогою відповідних засобів та способів. У свою чергу, завдання процесу відображають необхідність для суб'єкта здійснити певні дії, спрямовані на досягнення мети. Специфіку адміністративного процесу відображає і його структура — сукупність взаємозв'язаних адміністративних проваджень, що мають як юрисдикційний, так і неюрисдикційний характер. Отже, адміністративний процес являє собою врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених суб'єктів, спрямовану на реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей права в ході здійснення проваджень щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. 56. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Компетенція адміністративних судів поширюється на: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції. До адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Суб'єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду у випадках, встановлених законом. 57. Позивачі та відповідачі: хто є хто? Суб’єктом звернень з позовами у справах, пов’язаних з відносинами публічної служби, як правило, є особа, котра перебуває на публічній службі і яка вважає, що орган, з яким вона перебуває у відносинах публічної служби, порушив її права, свободи чи інтереси у цій сфері. Позивачами можуть бути й інші особи, наприклад, громадяни, які претендували на посаду відповідного службовця, але не були призначені на неї; особи, звільнені з публічної служби. Крім того, у справах про припинення повноважень посадової особи у разі порушення нею вимог несумісності, встановлених Конституцією та законами України, позивачем може бути відповідний владний орган, а відповідачем – його посадова особа. При цьому завдання суду лишається незмінним: перевірка наявності обставин, що є підставою для дострокового припинення повноважень посадової особи, з метою недопущення протиправності такого припинення. Стаття 180 КАСУ визначає особливості провадження у справах про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності. З адміністративним позовом у такій справі має право звернутися лише голова ВР України, а завдання суду тотожні викладеним. Відповідачем у спорах з приводу прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї є орган, з яким службовець перебуває у відносинах публічної служби, чи в якому претендував на зайняття відповідної посади. Третьою особою без самостійних вимог на стороні відповідача може залучатись посадова особа, яка прийняла оскаржуване щодо службовця рішення. Про предмет спору та правовий інтерес Оскільки йдеться про влаштування на службу, то предметом спору можуть бути питання щодо відмови у прийнятті на службу, умови проходження служби, питання соціального захисту службовця, звільнення зі служби, призначення пенсії та виплат у зв’язку із припиненням служби. Завданням адмінсудочинства, як наголошувалося, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Визначення на практиці змісту прав та свобод публічної особи-службовця, як правило, проблем не породжує. Розкриваючи поняття інтересу, доцільно зазначити, що законодавець відійшов від вживаних раніше термінів «законний інтерес» та «охоронюваний законом інтерес». Однак захисту підлягає не будь-який, а правовий інтерес. Для з’ясування питання, чи є інтерес правовим, тобто легітимним, рекомендуємо використовувати у роботі позицію КСУ, викладену в справі від 1 грудня 2004 р. за № 18-рп/2004 (про охоронюваний законом інтерес), де Суд розкриває поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв’язку з поняттям «права» як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об’єктивного і прямо не опосередкований у суб’єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об’єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам. Підсудність Що стосується предметної підсудності адмінсправ, пов’язаних із відносинами публічної служби, то необхідно виходити з правил, визначених ст. 18 КАСУ, про те, що місцевим загальним судам як адміністративним підсудні справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам. Останнім підсудні адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади АР Крим, їх посадова чи службова особа. Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача. У разі невизначеності цим Кодексом предметної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом, тобто місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача. Територіальна підсудність адміністративних справ визначається ст. 19 КАСУ, за загальним правилом якої такі справи вирішуються адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача. Щодо спорів з приводу публічної служби, то такі справи, як визначено ч. 2 зазначеної норми, вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача. Відповідно до вимог ст. 21 КАСУ позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов’язані між собою і підсудні одному адміністративному суду. Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір 58.

До юрисдикції адміністративних судів відносяться і так звані компетенційні спори). Під компетенційними спорамирозуміються спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них – як позивачем, так і відповідачем – є суб’єкти владних повноважень.

Компетенцію органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб’єктів владних повноважень нерідко може перетинатися, внаслідок чого може виникнути компетенційний спір. Крім того, виникнення компетенційного спору може бути результатом зловживань, що виявляються у формі привласнення повноважень або перевищення власних повноважень.

Компетенційні спори найчастіше можуть виникати між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, особливо щодо здійснення делегованих повноважень. У рамках таких спорів може вирішуватися, наприклад, питання про неправомірність акта суб’єкта владних повноважень, виданого без належних повноважень або з їх перевищенням.

Компетенційні спори можна класифікувати за суб’єктним складом:

спори між державними органами та органами (посадовими особами) місцевого самоврядування;

спори між органами місцевого самоврядування;

спори між органами (посадовими особами) місцевого самоврядування та органами самоорганізації населення;

спори між іншими суб’єктами владних повноважень.

Завдання суду у компетенційних спорах – з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства - розв’язати законодавчі колізії, що обумовили виникнення спору, а також усунути наслідки дублювання повноважень чи зловживання ними.

Позивачем у компетенційних спорах є суб’єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб’єкт владних повноважень – відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою. Якщо компетенцію суб’єкта владних повноважень, а відповідно – інтереси позивача, не було порушено, у задоволенні позову належить відмовити.

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 1361; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!