Понятие и содержание государственного управления в зарубежной науке
Введение в специальность
Знать материал, подготовить презентации по каждому вопросу. Презентацию отправлять на эл почту
Понятие, содержание и природа государственного управления в российской науке
Государственное управление как область исследований и научная дисциплина появилась в нашей стране сравнительно недавно – в начале 90-х гг. ХХ века. Теоретические основы науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений.
Анализ понятия «государственное управление» следует предварить точкой зрения В.Н. Иванова о том, что социальное управление следует рассматривать как общую отрасль научного знания, а его общие законы и принципы должны составлять общеметодологическую основу государственного и муниципального управления, которые выступают лишь как частный случай социального управления. Это обусловлено, во-первых, все возрастающей потребностью в целостном освоении окружающего мира, во-вторых, необходимостью системного воздействия на все сферы общественной жизни (экономическую, социальную, политическую, духовную) в их интегральном качестве». Социальное управление не может ограничиваться только воздействием на отдельно взятую общую сферу, а предполагает целстное интегральное воздействие на всю систему социальных отношений во имя достижения цели общества — обеспечения безопасности своих членов и повышения качества их жизни.
|
|
|
Основное понятие дисциплины – «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях.
В широком смысловом значениигосударственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода Г.В. Атаманчук объясняет государственное управлениекак практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.
Аналогичное определение дает Н.И. Глазунова, которая определяет государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.
|
|
|
О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти.
В узком, специальном значениитермин«государственное управление» характеризуют, как собственно управленческую деятельностьгосударственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельностиисполнительной власти.
Так, А.И. Радченко предлагает свое пониманиегосударственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления дляего перевода в состояние, необходимое для достижения целисоответствующего территориального образования, посредствомпринятия правовых актов, организации и контроля исполнения этихактов и актов органов законодательной (представительной) власти.
По мнению Б.Н. Курашвили государственное управление — этодеятельность государственного аппарата по регулированию общественныхотношений, по управлению как общественными, так и собственнымиделами.
|
|
|
В.М. Манохин сводит государственное управление корганизующей, исполнительно-распорядительной деятельностиорганов государства, осуществляемой на основе и во исполнениезаконов.
И.А. Василенко характеризует государственное управление каксистему принятия политических и административных решений,которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата.
Анализируя вышеуказанные определения авторов необходимо учитывать, что государственная власть реализуется через управление. В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти, а не только исполнительных органов. Государственное управление не следует также ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления.
На основе данного подхода мы будем использовать определение Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова, считающих, что государственное управление – это сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества. В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению — сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также — объект управляющего воздействия.
|
|
|
В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем, имеется в виду их существенное, смысловое различие. С точки зрения неолибералов допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Представляется, что противопоставление понятий «регулирование, и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять, руководить.
Наряду с ним данным термином может обозначаться: а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам. Тем не менее, необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает поддержание ее устойчивости.
Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон.
Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать.
Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование - непременный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет.
Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы,функционирование которой направлено на удовлетворениепотребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненнымипотребностями на государственное управление влияют такжеполитические цели, что служит упорядочиванию развития в интересахвсего общества. Тем самым государственное управление являетсяактом государственного вмешательства. Оно вторгается в тканьобщества и само определяется общественными отношениями, какматериальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели исодержание зависят, с одной стороны, от состояния и структурыуправляемых государством общественных процессов, с другой – отместа и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений ихарактера деятельности отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующихимеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостьюполучения максимально возможных результатов при минимальномиспользовании средств налогоплательщиков исходя из ориентацийданных публичной властью.
Таким образом, природа государственного управлениявытекает из его особойсоциальной функции, направленной на упорядочение процессовразвития в интересах всего общества путем согласовыванияразнообразных требований, нужд и форм деятельности, гдегосударственный аппарат выступает действенным механизмомвоплощения публичной власти и обеспечивает осуществлениегосударственной политики через систему административныхучреждений.
Обобщая сказанное, выделим основные характеристики государственного управления:
1. Государственное управление — разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.
2. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий — государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется формой и характером развития государства.
3. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью — общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
4. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления — решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
5. В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль над соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.
6. Узкое толкование государственного управления связано с деятельностью государственных органов исполнительной власти.
7. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.
8. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными и законодательными органами, характерны следующие признаки:
- выполнение общезначимых функций;
- нормативно-распорядительное регулирование;
- подзаконный характер деятельности;
- использование властных полномочий.
9. Управляющее воздействие государственных институтов– это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие. Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного – существенная черта государственного управления.
Понятие и содержание государственного управления в зарубежной науке
В мировой теории и практике сложился следующий подход к трактовке понятия «государственное управление». Какизвестно, ванглийскомязыкесуществуетрядтерминов «Public Administration», «Public Management», «Government Management», «Management in Government».
Термин "управление" можно рассматривать как перевод на русский язык, с одной стороны, латинского слова «administratio», а, с другой стороны, английских слов «management» и «administration». При этом в русском языке существует и самостоятельный термин «администрирование». Ранее мы уже определили соотношение между понятиями «управление», «менеджмент» и «администрирование», поэтому и перевод англоязычных терминов необходимо осуществлять соответственно.
Английские слова «public» и «government» также имеют неоднозначный перевод на русский язык: «public» - государство, общество и «government»- государство, правительство. Поэтому давая и в том, и в другом случае перевод как государственный, мы будем иметь в виду в первом случае («public») все, что связано с государством как с обществом в целом, а во втором случае («government») все, что связано с деятельностью государственных органов управления, в т.ч. правительства.
Джордж Гордон, автор учебника «Public administration in America», определяет public administration (общественное управление) как совокупность процессов, организаций и индивидов, связанных с выполнением законов и других правил, принимаемых законодательной и исполнительной властями и судом. Оно включает деятельность, как по разработке, так и по реализации законодательных и исполнительных актов. Такое определение не сводит участников данного вида управления только к административному персоналу или к членам правительства, а охватывает индивидов и их различные группы, которые заинтересованы в последствиях управленческой деятельности.
При этом, как указывает Дж.Гордон, общественное управление (public administration) характеризуется ярко выраженной компонентой, которая основное внимание уделяет внутренней деятельности государственных органов управления: организационной структуре, развитию, информационным потокам, управлению персоналом и т.п. Эта область или часть государственного управления («public administration») получила название государственного менеджмента («public management»).
Государственный менеджмент сосредоточен на управленческих аспектах, связанных с такими направлениями, как планирование, организационное содержание, информационные системы, управление персоналом, контроль и оценка исполнения.
Существует объективная необходимость различать общественное и государственное управление.
Субъектами общественного управления являются не только система органов государственного управления, но и различные общественные, политические и профессиональные партии, организации, ассоциации и объединения, средства массовой информации, лоббисты и т.п., а также каждый индивид в той степени, в какой они могут оказывать влияние на разработку и реализацию государственной политики. Управляющая подсистема системы государственного управления включает в себя только систему органов государственного управления.
Основная цель общественного и государственного менеджмента - обеспечение эффективного функционирование соответствующей управляющей подсистемы.
Общественное и государственное управление охватывают более широкий круг проблем, чем общественный и государственный менеджмент. И то, и другое связано с реализацией институтами общественного управления и органами государственного управления государственной политики, различных государственных программ. Но если менеджмент основное внимание обращает на максимально эффективную организацию только внутренней работы, то общественное и государственное управление связано с обеспечением эффективного, сбалансированного функционирования всей социально-экономической системы.
В настоящее время методы и технологии, показавшие свою эффективность в коммерческих организациях все более используются в государственном управлении. С одной стороны, между государственным управлением и управлением в бизнесе есть много общего. В действительности общая теория управления (принципы, методы, организационные структуры, процесс управления и т.п.) в равной степени применима как к государственному управлению, так и к управлению в рамках любой фирмы.
С другой стороны, между государственным управлением и управлением в бизнесе существуют определенные различия, что связано, в первую очередь, со спецификой и природой объекта и субъекта управления.
Если в коммерческом, честном секторе производятся продукты и услуги, удовлетворяющие индивидуальные потребности и достигающие потребителя чаще всего непосредственно через прямую оплату (обычно денежную), то в государственном секторе задачи управления базируются в большей степени на удовлетворении общественных интересов и достигаются в большинстве случаев через налоговую систему и трансфертные платежи.
Коммерческиеорганизации реализуют свои собственные цели, в то время как государственныеорганизации обязаны выполнять задачи, установленные для них их законодателями или вышестоящими органами управления. Таким образом, государственный руководитель имеет относительно меньше свободы как в определении, так и в изменении основных задач и целей организации.
Менеджмент в коммерческом секторе преследует рыночные цели, максимизация прибыли и экономическая эффективность является главным критерием успеха. Государственныеорганизации создаются для достижения не только экономических, но и политических целей, для поддержания политической власти. Цели государства, как правило, не определены количественно. При этом ответственность государства за свои действия размыта.
Располагаемые ресурсы. У государства, в отличие от частного лица или организации, есть право принуждения.
Если частный предприниматель (менеджер, управленец) может использовать внутренние критерии для оценки достижений функционирования организации, то деятельность государственного управленца, в конечном счете, является объектом оценки внешних сил (информация в СМИ, выборные политики, лобби, мнение населения).
Несмотря на существующие различия между государственным управлением и управлением в бизнесе, все больше и больше происходит процесс взаимного проникновения и взаимного обогащения. С начала 1990-х годов наметился отказ от теории Рublic Аdministration и переход к New Public Management («managerialism»). Иерархическая, бюрократическая форма Рublic Аdministration заменяется на гибкую, основанную на рыночных принципах форму Public Management. Это символизирует изменение роли государства в обществе и отношений между правительством и гражданами. Необходимость перемен вызвана тем, что устарели принципы, положенные в основу прежней теории, в том числе:
- иерархическая бюрократическая организация
- прямое обеспечение государством граждан товарами и услугами через бюрократию
- разделение политиков и администраторов, возможность администраторов служить любому политику.
Государственное управление, как в зарубежных странах, так и России все более связывают с предоставлением государственных услуг в различных сферах жизнедеятельности общества.
Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 1038; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!