Вопросы совершенствования законодательства о геодезической и картографической деятельности
Геодезия и картография является одной из отраслей, выступающей в роли государствообразующего фактора, имеющего политическое, экономическое, военное, демографическое, этнографическое и историческое значение. Картографические материалы и геодезические данные являются важнейшей и необходимой геопространственной основой при принятии решений в государственном управлении, развитии инфраструктуры страны, в обеспечении обороны и безопасности государства, создании различных видов кадастра, в сфере навигационных услуг и других сферах человеческой деятельности, где необходима достоверная информация о местности.
В развитии топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации отмечаются следующие основные тенденции:
постоянное повышение требований отраслей экономики, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и бизнеса к достоверности, доступности и сокращению сроков предоставления геопространственной информации;
повышение точности геодезических и гравиметрических данных, оперативности обновления государственных топографических карт в целях обеспечения обороны и безопасности страны;
повышение уровня потребности в топографогеодезической и картографической продукции в новых геополитических условиях;
необходимость совершенствования государственного кадастра недвижимости
и, соответственно, упорядочение налогообложения на недвижимость юридических и физических лиц;
|
|
|
разнообразие форм представления пространственной информации;
интенсивное развитие и использование геодезической спутниковой аппаратуры, работающей в режиме реального времени;
существенное расширение интеграции спутниковых, инерциальных и геоинформационных технологий;
необходимость замещения зарубежных технологий, программного обеспечения, приборов и инструментов отечественными;
прослеживается явный тренд постепенного отказа на рынке геоинформационных услуг от контрафактной и фальсифицированной геопространственной информации в пользу относительно недорогих картографических материалов и данных законного происхождения, не отягощенных сложностью доступа к ним.
При полном покрытии территории Российской Федерации государственными топографическими картами масштабов 1:25 000, 1:50 000, 1:100 000, 1:200 000, 1:500 000 и 1:1 000 000, наличии государственных топографических карт масштаба 1:10 000 на экономически развитые регионы, а также наличии государственных топографических планов масштаба 1:2 000 большинства населенных пунктов, в стране имеется дефицит в современной, достоверной и точной топографогеодезической и картографической информации. Причинами этого является недостаточность темпов обновления государственных топографических карт и планов, вызванная организационными, финансовыми и технологическими сложностями, отсутствием необходимых ресурсов для выполнения государственных топографогеодезических и картографических работ.
|
|
|
Развитие топографогеодезического и картографического обеспечения Российской Федерации находится под влиянием следующих сдерживающих факторов:
отсутствие возможности предоставления геодезических материалов и данных в цифровой форме по современным каналам связи, связанное с действующими режимными ограничениями и приводящее к дублированию работ по созданию геодезической основы для решения специальных (отраслевых) задач;
отсутствие федеральной системы высокоточного определения местоположения в государственной системе координат в масштабе времени близком к реальному;
невыполнение мероприятий по оперативному оборудованию территории Российской Федерации в геодезическом отношении, невыполнение мероприятий по закреплению в ведении Российской Федерации пунктов и реперов государственных геодезической, гравиметрической и нивелирной сетей;
|
|
|
отсутствие единого информационного обеспечения для использования государственных топографических карт и единой электронной картографической основы (ЕЭКО) в органах государственного и муниципального управления, что влечет снижение скорости обмена данных между этими органами и приводит к многократному дублированию работ по созданию картографической основы для решения специальных (отраслевых) задач;
невозможность использования для создания государственных топографических карт материалов картографического обеспечения кадастра объектов недвижимости без существенной доработки изза использования местных систем координат, созданных в каждом субъекте Российской Федерации и дублирующих государственную систему координат и государственные топографические карты;
невозможность обеспечить различных потребителей современными картографическими материалами и данными (геопространственными материалами и данными) изза несоответствия ежегодного финансирования из федерального бюджета на геодезию и картографию нормам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации, что влечет снижение эффективности решения специальных (отраслевых) задач с использованием этих данных и приводит к дублированию работ по созданию картографической основы для решения этих задач;
|
|
|
отсутствие системы взаимосвязанных и территориально распределенных геопорталов для предоставления и обмена различными геопространственными данными на всей территории Российской Федерации – страны с самой большой площадью территории и, соответственно, громадными объемами геопространственных данных;
невыполнение мероприятий по созданию фундаментальных картографических произведений на территорию мира, отдельных материков и регионов Земли, Российской Федерации и ее регионов, отражающих официальную позицию Российской Федерации о государственных границах, границах субъектов Российской Федерации и наименованиях географических объектов на государственном языке Российской Федерации.
Проблема развития топографогеодезического и картографического обеспечения Российской Федерации может быть успешно решена на основе реализации широкого комплекса мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности топографогеодезической и картографической деятельности, увеличения объёмов топографогеодезических и картографических работ, в частности, по обновлению государственных топографических карт и планов, совершенствования административных и экономических механизмов регулирования в области геодезии и картографии, усиления научнотехнического, инновационного и кадрового обеспечения отрасли геодезии и картографии.
Развитие системы топографогеодезического и картографического обеспечения в рамках настоящей Стратегии предусматривается по следующим основным приоритетным направлениям:
совершенствование государственного управления топографогеодезическим и картографическим обеспечением;
совершенствование нормативного правового и нормативнотехнического регулирования в области геодезии и картографии;
развитие государственного картографо-геодезического фонда (ГКГФ);
совершенствование контрольно разрешительных форм государственного регулирования;
развитие системы топографо-геодезического и картографического обеспечения;
развитие инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации;
совершенствование научно-технического обеспечения в области геодезии и картографии;
совершенствование кадрового обеспечения отрасли геодезии и картографии;
расширение международной деятельности.
Одним из основных путей совершенствования государственного управления топографо-геодезическим и картографическим обеспечением страны является усиление координирующей роли федерального органа исполнительной власти в области геодезии и картографии. При этом необходимо установить функциональное разграничение полномочий между ним и другими федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и усилить их координацию в части планирования и выполнения геодезических и картографических работ, использования единой государственной геодезической и картографической основы.
В этих целях представляется необходимым разделение системы топографо-геодезического и картографического обеспечения на государственное, отраслевое и региональное. Государственное управление, нормативное регулирование, федеральный геодезический надзор и создание единой геодезической и картографической основы закрепить за федеральным органом исполнительной власти в области геодезии и картографии. Необходимо зафиксировать обязательность предварительного согласования работ по отраслевой картографо-геодезической деятельности другими органами власти с федеральным органом исполнительной власти в области геодезии и картографии. В рамках соглашений субъектов Российской Федерации с федеральным органом исполнительной власти в области геодезии и картографии обеспечить создание региональной геодезической и картографической основы на условиях долевого финансирования.
Существенным является совершенствование механизма программно целевого планирования картографо-геодезических работ, предусматривающего приоритетное финансирование разработки и внедрения прорывных информационных технологий топографического мониторинга.
Требуется восстановление в органах федерального геодезического надзора системы регистрации выполнения картографо-геодезических работ с принятием решения о необходимости включения их результатов в государственный картографо-геодезический фонд.
Целесообразна оптимизация производственной структуры отрасли геодезии и картографии на основе ее соответствия картографо-геодезической емкости территории с наделением статуса единственного поставщика и закреплением предприятий отрасли за регионами Российской Федерации.
Оптимизация территориально распределенной структуры обеспечения потребителей картографо-геодезическими данными в субъектах Российской Федерации.
Представляется необходимым проведение реструктуризации с формированием взаимосвязанной картографо-геодезической структуры научной, производственной, образовательной деятельности и ведения картографо-геодезических фондов.
Совершенствование нормативного правового и нормативно-технического регулирования предполагает формирование единой целостной системы правовых и нормативных актов регулирования в области геодезии и картографии.
Необходимо завершить разработку, согласование и введение в действие нового Федерального закона «О геодезии и картографии». Осуществить разработку нормативных правовых документов, координирующих деятельность исполнительного органа федеральной власти в области геодезии и картографии с деятельностью других органов федеральной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
Широкое внедрение цифровых, навигационных и геоинформационных технологий требуют переработки более 200 нормативно-технических документов.
Совершенствование нормативно-технического обеспечения предполагается направить на формирование качественной системы нормативного регулирования выполнения государственных работ в области геодезии, картографии и ИПД.
Соответствие уровня нормативной базы современному уровню топографо-геодезического и картографического производства предполагается достичь путем:
разработки групп национальных стандартов, устанавливающих требования к картографо-геодезическим данным, на основе гармонизации с международными стандартами;
разработки новых нормативных документов, регулирующих вопросы применения перспективных технологий и технических средств;
разработки и принятия совместно с Минобороны России согласованных технических требований к государственным картографо-геодезических данным для нужд обороны и безопасности;
оптимизации количества и видов нормативно-технических документов, в том числе их систематизации и структуризации.
В целях ускорения разработки и утверждения нормативно-технических документов представляется необходимым упорядочить разделение полномочий Минэкономразвития России и Росреестра по разработке и утверждению документов в области геодезии, картографии и ИПД.
Одним из основных направлений развития ГКГФ является нормативное правовое и информационное объединение на единой отечественной технологической и программно-информационной платформе всех картографо-геодезических фондов в единую автоматизированную информационную систему (АИС ГКГФ).
В интересах развития ГКГФ и повышения экономической ответственности потребителей по заказу и использованию данных картографо-геодезического фонда разработать и предложить систему как бесплатного, так и платного получения топографо-геодезических и картографических данных.
Необходимо организовать формализованный регламентируемый доступ потребителей к базе метаданных и фондам как по закрытому, так и открытому каналу, в том числе через сеть Интернет (геопортал).
В целях эффективного функционирования АИС ГКГФ осуществить внедрение новых подходов к предоставлению материалов и данных из фонда:
совершенствование порядка предоставления материалов и данных в части повышения доступности и сокращения сроков предоставления их, в т. ч. оперативного предоставления материалов и данных уполномоченным органам для нужд обороны и безопасности;
установление и расширение перечня видов информации, которая может предоставляться пользователям в режиме реального времени при условии предварительной регистрации и оплаты (в случае необходимости такой оплаты);
установление видов информации, предоставляемой из ГКГФ в режиме оказания государственных услуг с обеспечением необходимой правовой регламентации их оказания;
установление нормативно-правового обеспечения информационного взаимодействия системы ведения государственного картографо-геодезического фонда с существующими в рамках законодательства Российской Федерации информационными системами обеспечения всех отраслей экономики, использующих при осуществлении своей деятельности материалы ФКГФ.
В целях совершенствования контрольно-разрешительных форм государственного регулирования предполагается выполнение следующих мероприятий:
включение геодезических и картографических работ в перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществлении которых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление;
включение в сферу федерального государственного надзора в области геодезии и картографии ведение ведомственных и региональных картографо-геодезических фондов, картографо-геодезических фондов и фондов материалов инженерногеодезических изысканий муниципальных образований;
включение в сферу федерального государственного надзора в области геодезии и картографии работы по созданию дифференциальных сетей (станций), созданных за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов, за счет средств юридических и физических лиц, геодезические работы в составе кадастровой деятельности.
включение федерального государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности в полномочия Росреестра и осуществление его одновременно с проведением федерального государственного надзора в области геодезии и картографии;
введение обязанности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по предоставлению уведомления о планируемых геодезических и картографических работах, осуществляемых за счет средств государственного и местных бюджетов в Росреестр и установление ответственности за повторный заказ (дублирование) геодезических и картографических работ;
установление особенностей проведения федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, направленных на изменение периодичности сроков проведения проверок, учитывая сведения о выявленных нарушениях в ходе объективного и регулярного наблюдения за соблюдением обязательных требований и вероятности причинения вреда;
внесение изменений в Положение о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии, в части определения предмета и объектов государственного надзора;
разработка порядка оформления и передачи в собственность Российской Федерации существующих и вновь создаваемых пунктов государственной геодезической сети, современной системы мониторинга состояния и сохранности пунктов;
установление административной ответственности за отображение на картографической и иной продукции, содержащей картографические изображения, в том числе размещаемые в средствах массовой информации или иным публичным способом, информации, противоречащей официальной позиции Российской Федерации о государственных границах, границах субъектов Российской Федерации и наименованиях географических объектов на государственном языке Российской Федерации.
Основным этапом развития картографического обеспечения является разработка унифицированных цифровых картографических основ для создания общегеографических, политико-административных и других тематических карт, и атласов.
Создание согласованного с Минобрнауки России единого банка цифровой учебно-методической картографической продукции.
Обновление основных фундаментальных картографических произведений и атласов Мира, Российской Федерации и ее регионов, создание атласов Арктики и Антарктики. Обновление национального атласа России (НАР) и создания на его основе информационной картографической системы НАР с постоянным оперативным поддержанием ее на современном, актуальном уровне.
Создание инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации должно быть направлено на обеспечение предоставления в распоряжение всех видов пользователей комплексных услуг в сфере картографо-геодезической информации, обеспечивающих гармонизацию данных и доступ пользователей к ним для получения совместимой информации из различных источников. Основными задачами создания и развития инфраструктуры пространственных данных являются:
обеспечение интеграции геопространственных данных;
создание описаний доступных наборов геопространственных данных и сопутствующих сервисов в виде метаданных;
обеспечение доступа к открытым геопространственным данным через геопорталы различных уровней;
разработки стандартов, правил, регламентов, обеспечивающих представление данных и их метаданных в унифицированной форме с необходимым качеством.
создание инструментария, обеспечивающего оперативный доступ пользователей к геопространственным данным и метаданным на базе современных информационных технологий.
Решение задач во многих отраслях экономики требует совместного, комплексного использования геопространственных данных, поступающих из различных источников. Основу информационных систем обеспечивающих информационную поддержку принятия управленческих решений, должны составлять государственные геодезические данные, государственные топографические карты и единая электронная картографическая основа, отражающие современное состояние местности. Государственная информация может в дальнейшем дополняться специализированной, тематической информацией по различным направлениям деятельности. Для эффективного решения конкретных задач должна быть обеспечена возможность интеграции большого объема геопространственных данных, создаваемых различными организациями и ведомствами. При этом для создания эффективной ИПД Российской Федерации необходимо привлечение других министерств и ведомств, так как комплексное решение этой задачи выходит за рамки топографо-геодезического и картографического обеспечения Российской Федерации.
В настоящее время на первое место по значимости и актуальности в отрасли выходят специалисты в области космических систем ГНСС и ДЗЗ, цифрового картографирования и ГИСтехнологий. Кроме подготовки специалистов в этой области необходима подготовка профессиональных кадров по ведению банков картографо-геодезической информации и построению ИПД.
Совершенствование кадрового обеспечения включает:
организацию устойчивого и отлаженного взаимодействия ВУЗов и производства;
внедрение дистанционного и практического обучения студентов ВУЗов в профильных научных организациях и производственных предприятиях;
ежегодный качественный и количественный расчет потребности в специалистах геодезии и картографии и ИПД;
организацию периодической переподготовки специалистов в области геодезии и картографии;
разработку мер по повышению престижа профессии геодезиста и картографа, и мотивации профессиональной деятельности по специальности.
Ключевую роль в расширении международной деятельности в области геодезии и картографии приобретает развитие и распространение отечественной ГНСС ГЛОНАСС и ее использование для картографо-геодезического обеспечения зарубежных стран, и прежде всего стран государств СНГ. Продвижение геодезических работ и услуг, единой геодезической системы координат, информационного картографического обеспечения, научно-технических результатов по созданию Государственного каталога географических названий, разработке нормативно-технических документов и метрологических исследований определяет первостепенное значение в развитии научных и производственных отношений с картографо-геодезическими службами стран СНГ.
Основными направлениями развития международной деятельности являются:
расширение участия федерального органа исполнительной власти в сфере геодезии и картографии в структурах и мероприятиях ООН, в частности в деятельности Комитета экспертов ООН по вопросам управления глобальной геопространственной информацией;
обеспечение участия государственных научных и образовательных учреждений в деятельности международных организаций в области геодезии, картографии, фотограмметрии и дистанционного зондирования Земли;
повышение доли участия российских делегаций и специалистов в области геодезии и картографии в международных конференциях и выставках;
расширение участия профильных ВУЗов в международных образовательных программах;
формирование долгосрочных международных договорных отношений между научными и образовательными учреждениями Российской Федерации и зарубежных стран;
формирование интеграционных международных отношений по разработке совместных перспективных научно-технических проектов.
Представляется необходимым международное сотрудничество ориентировать не только на заимствование и использование зарубежных технических средств и технологий, но и изучение, адаптацию перспективных технических решений для развития отечественной геодезии и картографии, и продвижения национальных научно-технических достижений на международном уровне.
Механизм реализации нововведений базируется на принципах партнерства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также четкого разграничения полномочий и ответственности всех участников реализации нововведений.
Одним из таких механизмов может стать Государственная программа «Топографо-геодезическое и картографическое обеспечение Российской Федерации». Применение программно-целевого метода позволит обеспечить при решении проблемы комплексность и системность, разделение полномочий и ответственности между субъектами управления на федеральном, региональном и местном уровнях на основе:
определения целей, задач и комплекса мероприятий;
концентрации ресурсов государства на реализации мероприятий, соответствующих приоритетным целям и задачам в сфере создания и развития геопространственных данных;
скоординированного выполнения разнородных мероприятий правового, организационного, производственного, научно-исследовательского, опытно-конструкторского, технического, технологического и образовательного характера;
повышения эффективности государственного управления в области создания, хранения, актуализации, предоставления в пользование и использования геопространственных данных.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В настоящее время в России развиваются автоматизированные системы спутниковой навигации, создана группировка спутников глобальной спутниковой навигационной системы «ГЛОНАСС», что позволит получать необходимую информацию о местности и происходящих на ней изменениях в режиме реального времени.
Картографо-геодезическое производство играет существенную роль и в развитии производительных сил страны. Работы по развитию регионов, инвентаризации земель, градостроительству, строительству дорог невыполнимы без использования топографических карт и планов. Можно с уверенностью сказать, что на современном этапе ни одна отрасль не обходится без карт, атласов и другой картографической информации о местности, что обусловлено, прежде всего, работами по инвентаризации земель и объектов недвижимости.
2. Научно-производственный потенциал картографической подотрасли РФ, включающий значительный интеллектуальный потенциал, мощную производственную инфраструктуру, значительные возможности в информационном обеспечении решения задач национальной безопасности и ряда других, связанных с социально экономическим развитием России в современных условиях оказался в сложном положении. Падение эффективности экономики и снижение уровня доходной части бюджета РФ в процессе реформы привели к резкому недофинансированию подотрасли, низкому уровню использования и частичной утрате ее научного и производственного потенциала.
Поскольку практически весь период существования отрасли, она на 90% работала на оборону страны и лишь в меньшей части (попутно) решала задачи народного хозяйства, то ее закрытость и 100%е финансирование деятельности из федерального бюджета, невнимание к отрасли в первые годы реформ привели к сложной ситуации выживания (не всегда успешного).
Научно-производственный потенциал картографической подотрасли в современных условиях финансирования не в полной мере обеспечивает даже потребность государственных органов РФ в области геоинформационного обеспечения. Недостаток финансирования, отток (увольнения) высококвалифицированных кадров негативно повлияли на укомплектованность, которая составляет 70%. Анализ состояния и проблем подотрасли показал, что обеспеченность техническими средствами и другими материальными средствами для решения основных задач составляет не более 75%. По срокам эксплуатации более 30% образцов техники подлежат списанию, около 40% требуют капитального ремонта.
За последние 15 лет парк офсетных печатных машин на промышленных предприятиях подотрасли не обновлялся. 90% парка печатных машин требует замены на полиграфическую технику нового поколения, адаптированную к цифровым технологиям в т.ч. по созданию топогеодезической информации, как в аналоговом, так и электронном видах.
Государственные органы обеспечены, как правило, устаревшей по содержанию информацией о местности в аналоговой и цифровой формах. Требования руководящих документов по срокам обновления информации не выполняются, в связи с чем, общий объем запас карт морально устарел на 45%. Обновление топографических карт на территории России осуществляется на 15% от установленной периодичности.
Тяжелая ситуация сложилась в организации топогеодезического обеспечения потребителя, состояния и развития космических (картографического, геодезического, навигационного) средств и технических средств обработки материалов дистанционного зондирования Земли, в картографическом и фотограмметрическом производствах.
Обострившиеся в последние годы проблемы топогеодезического обеспечения, в первую очередь по причине недостаточного финансирования (до 50% потребности) государственного заказа и недостаточного внедрения новых технических средств и технологий, ведут к снижению эффективности, надежности и качества этого важного вида информации и, в целом ставят под сомнение возможность создания единого информационного пространства деятельности всех государственных структур в интересах безопасности государства.
Преодоление негативных тенденций в настоящее время связывается, в первую очередь, с необходимостью значительного увеличения бюджетного финансирования, что в условиях посткризисного ограничения финансовых ресурсов государства отодвигает решение проблемы на неопределенное время и требует новых подходов к развитию как картографической подотрасли, так и отдельных предприятий отрасли.
По мнению автора, недостаточная эффективность системы обеспечения государственных органов картографической информацией обусловлена тем, что она не представляет собой единого производственно-технического комплекса, а применяемые принципы управления требуют значительной корректировки.
Если рассматривать только само ядро системы топогеодезического обеспечения государственных органов – научно-производственные предприятия, изготавливающие картографическую продукцию, то можно выделить основные причины неэффективности функционирования всей системы:
– отсутствие реального механизма и системы эффективного использования имеющихся производственных мощностей подотрасли;
– различная ведомственная принадлежность государственных аэрокосмических съемочных средств, не позволяющая эффективно использовать их потенциал;
– консерватизм организационных подходов к обеспечению потребителя электронными картами, в основе которых – заблаговременное создание и тиражирование электронных карт сразу на большие территории.
Поэтому, на наш взгляд, одним из направлений повышения эффективности существующей системы управления предприятиями картографической подотрасли является ее переход на новые принципы организации.
Учитывая цели исследования, необходимо определить характеристики и параметры картографических предприятий, содействующие росту их конкурентоспособности на рынке гражданской продукции, которые можно свести к следующим: формирование собственной рыночной ниши; обеспечение качества; инновационная деятельность; повышенная реакция на изменения внешней среды; размерность предприятий; формы партнерства; расширение международной деятельности, квалификация персонала.
Управление научно-производственным комплексом предприятий и учреждений картографической подотрасли можно представить как управление функционированием и управление развитием. Применительно к научно-производственному комплексу картографической подотрасли развитие означает устойчивые изменения направленности деятельности подотрасли, реализуемых функций, структуры организаций, входящих в подотрасль, уровня эффективности и качества, а функционирование – выполнение стандартных операций в относительно неизменных условиях.
Основной целью развития подотрасли является обеспечение государственных и специальных функций, являющихся ее прерогативой на уровне, не ниже уровня аналогичной подотрасли развитых стран, а также развитие коммерческих функций на базе инновационной активности и достижение максимально возможных результатов социальноэкономического развития предприятия на основе эффективного использования научно-производственного потенциала предприятий, учреждений подотрасли, интеллектуального прорыва и достижений передовых технологий мирового уровня.
Цели совершенствования правового регулирования отрасли можно сформулировать следующим образом:
обеспечение решения специальных задач, ликвидация отставания от мирового технического и технологического уровня и устойчивое сохранение на перспективу лидирующих позиций, в соответствующих сегментах повышение эффективности деятельности предприятий подотрасли и сохранения тренда упреждающего развития;
выход на внутренний и внешний рынок с продукцией общего назначения, завоевание устойчивых конкурентных позиций с последующим переходом на самодостаточное развитие по продукции общего назначения;
социальное развитие кадрового ядра научно-производственного потенциала подотрасли, обеспечение развития на основе инноваций, гарантирующих устойчивое развитие подотрасли и обеспечение других целей второго порядка.
Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 291; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!