Применение норм гражданско-правовой ответственности к учреждениям ФСИН, как к публично-правовому образованию
Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики1.
В настоящее время неоднозначность норм о публично-правовых образованиях, особенности публично-правового образования как субъекта гражданских правоотношений находят отражение в применении к ним положений о гражданско-правовой ответственности. Например, с учетом особенностей формирования волеизъявления публично-правовых образований, выступающих в гражданских правоотношениях, (путем издания правовых актов) вследствие нормы ст. 76 Конституции РФ2 некоторые действия публично-правовых образований, формально подпадающие под признаки правонарушения, не признаются таковыми правоприменителями.
Высший Арбитражный Суд РФ указывает, что поскольку к публично - правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в случае заключения сделки от имени публично-правового образования его органом с превышением компетенции, такая сделка признается ничтожной (ст. 168 ГК РФ) и не может считаться заключенной в интересах непосредственно заключившего ее лица в соответствии со ст. 183 ГК РФ1.
|
|
|
Основные положения об ответственность за вред, причиненный органами власти и их должностными лицами, закреплены в ст. 16, 1069, 1070, 1071 ГК РФ.
Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам созданных ими учреждений и казенных предприятий установлена непосредственно ГК РФ, а также Федеральными законами от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»2. Но юридическая чистота применения субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам своих бюджетных учреждений вызывает сомнение.
Это противоречие замечает и Высший Арбитражный Суд РФ, который, признавая наличие субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений, вынужден сделать оговорку о том, что субсидиарная ответственность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является «особым видом субсидиарной ответственности»3.
|
|
|
Специфика возникает и в связи с тем, что нормы специальных законов, содержащие положения о гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований, достаточно различны и не содержат единого подхода к решению вопроса. К примеру, в п. 9 с Указа Президента РФ от 13.10.2004 N 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» гражданско-правовая ответственность возложена непосредственно на директора ФСИН РФ.
Согласно ч. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ обязанность выступать от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, и искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам по подведомственной принадлежности возлагается на органы государственной власти РФ, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Однако не все считают, что БК РФ должен применяться при определении органа, который может выступать от имени казны при возмещении вреда.
По мнению Верховного Суда РФ, БК РФ регулирует правоотношения между субъектами в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней. В перечне участников бюджетного процесса, приведенном в ст. 152 БК РФ, физические лица не названы, следовательно, нормы БК РФ к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы. Также указывается, что БК РФ не относится к гражданскому законодательству и на него неправомерно ссылаться в рассматриваемых случаях1.
|
|
|
Арбитражные суды, наоборот, исходя из систематического толкования ст. 1069, 1071, п. 3 ст. 125 ГК РФ, полагают возможным применять ст. 158 БК РФ при определении надлежащей стороны по делу.
Если государственный (муниципальный) орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил этот статус (в связи с передачей полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично - правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового – соответствующий финансовый орган публично - правового образования. Применение ст. 158 БК РФ в части определения лица, ответственного по иску, основано на гражданском законодательстве1.
|
|
|
Для достижения единообразия практики применения норм о гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований необходимо, чтобы созданные публично-правовыми образованиями органы управления и казенные учреждения выступали в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования.
Возложение ответственности на государство вызвано тем, что конкретное учреждение, действиями должностных лиц которого причинен вред, может вступать в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган, наделенный государственными полномочиями, поскольку публичные органы и их должностные лица не обладают гражданской правосубъектностью2.
В то же время большинство нынешних бюджетных учреждений, должны получить возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы, в том числе получая субсидии из бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Полагаем, что институты и принципы гражданского права имеют в этом случае прямое применение, без необходимости дополнительной квалификации отношений. По многим спорным положениям гражданского права сложилась всесторонняя и обширная практика. Следует согласиться с мнением некоторых исследователей1, что для урегулирования гражданско-правовых отношений с участием публично-правового образования нет необходимости принимать новое отраслевое законодательство. Но, к сожалению, в настоящее время законодатель не кодифицирует законодательство, а, наоборот, создает разрозненные нормативные правовые акты.
Такой подход представляется нецелесообразным и не способствует унификации правовых норм об ответственности публично-правовых образований. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм. Наличие указанных проблем в регулировании отношений с участием публично-правовых образований ставит вопрос о внесении в уже существующие нормативные правовые акты отдельных изменений и дополнений, уточняющих статус публично-правового образования в качестве участника гражданского оборота.
В настоящее время, по нашему мнению, следует урегулировать, в частности, вопросы, касающиеся субъекта отношений со стороны публично-правовых образований.
В рассматриваемых случаях одной из сторон выступает публично-правовое образование, от имени которого в гражданско-правовых отношениях действуют его органы – государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). Вместе с тем эти органы имеют двойной правовой статус (п. 4 ст. 66, п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ), поскольку выступают от собственного имени в гражданско-правовых отношениях (самостоятельные участники гражданско - правовых отношений) и выступают как от имени РФ, субъектов РФ, так и муниципальных образований.
Необходимо также оптимизировать порядок исполнения публично- правовыми образованиями судебных актов о привлечении их к ответственности за неисполнение своих гражданско-правовых обязательств. Данный вопрос также связан с бюджетом публично-правового образования: необходим механизм изменения бюджета, из средств которого будет возмещаться имущественная ответственность публично-правового образования. Допустимо, что в отношениях с участием публично-правовых образований могут соблюдаться не все принципы гражданского права, что обусловлено особенностями таких отношений. Однако такие изъятия возможны, если в них действительно есть необходимость.
Например, справедливо утверждение Высшего Арбитражного Суда РФ о том, что недопустимо ограничение источников взыскания с публично-правовых субъектов путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну1.
На основании изложенного, заключаем, что в настоящее время с учетом происходящих изменений законодательства, регулирующего правоотношения с участием публично-правовых образований, существует необходимость разработки комплексной концепции правового регулирования ответственности публично-правовых образований, которая охватила бы как гражданское, так и публичное (бюджетное) законодательство.
Дата добавления: 2018-04-05; просмотров: 440; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!