Организационно-правовое обеспечение административной реформы в РФ
Проводимая в нашей стране административная реформа направлена, прежде всего, на создание оптимальной и эффективно действующей системы государственного управления, которая отвечала бы потребности решения стоящих перед обществом неотложных социально-экономических задач, связанных с повышением не только уровня, но и качества жизни населения. Реформирование управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов органов исполнительной власти, сколько пересмотр их полномочий, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Несомненно, что в данном отношении особая роль отводится четкой регламентации всех административных процедур, позволяющей повысить прозрачность и эффективность работы органов власти, сделать ее максимально удобной как для бизнеса, так и для граждан.
Объектом административной реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные организации при органах исполнительной власти, а также иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями
Схема проведения административной реформы:
1) в обществе формируются общепризнанные (чаще всего продуцированные «сверху») представления о целях и «конечных» результатах деятельности государства, а также о том, как с ними соотносятся полномочия высших властных органов и «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти;
|
|
|
2) ее высшие органы переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам;
3) агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий, переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;
4) результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого сопряжения качества услуг и конечных целей правительства;
5) все госслужащие в составе указанных агентств становятся «аналогами» работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги, причем благополучие этих служащих связывается исключительно с результативностью деятельности «фирм-агентств».
Основные задачи административной реформы определены в Послании Президента Российской Федерации:
- повышение эффективности государственного управления;
- строгое соблюдение государственными служащими законности;
- предоставление качественных публичных услуг населению;
- обеспечение права граждан на объективную информацию.
|
|
|
Условиями модернизации государственного управления являются:
- совершенствование структурно-институциональной организации государственного управления,
- повышение качества кадрового состава государственных органов,
- минимизация затрат в оптимальном соотношении с объективными потребностями развития
- модернизация человеческого ресурса.
Нормативными документами определены следующие направления административной реформы в РФ:
1) совершенствование структурно-институциональной организации системы государственного управления;
2) внедрение гибко-модульных систем менеджмента, маркетинга и мониторинга, связанных с проведением социальных мероприятий политического, административного, экономического, правового характера;
3) внедрение механизма взаимодействия государственных органов с партиями и иными общественными организациями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в собственной структуре служб по связям с общественностью;
4) совершенствование информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих выполнение управленческих функций;
|
|
|
5) оптимизация организационно-структурных механизмов рационализации государственного аппарата;
6) наращивание кадрового потенциала.
Этапы административной реформы и правовое обеспечение.
Федеральные законы № 95 (от 4 июля 2003 г.) и № 131 (от 6 октября 2003 г.) закрепили подходы к разграничению полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, Федеральный закон № 122 (от 22 августа 2004 г.) привнес разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Многие полномочия, равно как и соответствующие немалые части бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами и т.д., перешли к федеральному центру.
В начале 2005 г. президентской властью была инициирована подготовка предложений руководства субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, однако на сей раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а субфедеральных — на местный уровни .
Регламентация и стандартизация рассматриваемых действий органов исполнительной власти пока сориентированы на процесс оказания услуг, а не на сами услуги, регламентируется и стандартизируется только организация взаимодействия вышеназванных сторон по поводу той или иной государственной услуги, тогда как качественное ее содержание остается в стороне. Главная цель первого этапа административной реформы - преодоление отмеченных недостатков,
|
|
|
Приоритетами развития государственного управления объявлялись значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, обновление административных процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом. Ключевые задачи первого этапа:
1) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного госрегулирования;
2) исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
3) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
4) организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам;
5) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Перечисленные задачи на первом этапе реформы полностью решены не были.
Наиболее заметными стали радикальные перемены в структуре и функциях федеральных и региональных органов исполнительной власти:
- 5,5 тыс. функций ее федеральных органов примерно 1,5 тыс. функций были признаны «избыточными», более 0,25 тыс. — «дублирующими» и свыше 0,85 тыс. — «требующими корректировки»;
- в результате количество функций федеральной исполнительной власти оказалось сокращенным на четверть, а в оставшейся их части примерно аналогичную долю предстояло пересмотреть либо уточнить.
Подобного рода изменения произошли и на региональном уровне.
На первом этапе общегосударственная административная реформа преломлялась на региональном уровне, главным образом, в формате упорядочения организации управления как посредством рационализации распределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти, так и исключения излишних звеньев управления.
В аналитической части «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г. дана оценка мероприятий, проведенных в рамках первого этапа реформы:
1) в 2003— 2005 гг. проведена лишь относительно небольшая часть мероприятий реформы, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще не начались (механизмы реализации полномочий органов исполнительной власти).
2) административные преобразования затронули, главным образом, федеральный уровень исполнительной власти, а на региональном уровне реформа проходила фрагментарно, в экспериментальном режиме.
Нерешенными остались следующие проблемы: система исполнительной власти осталась весьма закрытой для граждан и бизнеса; коррумпированность госаппарата и падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим; сфера госуправления превратилась в фактор, ограничивающий социально-экономическое развитие страны и повышение ее мировой конкурентоспособности.
Главными целевыми ориентирами второго этапа в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах», одобренной правительственным распоряжением № 1789 от 25 октября 2005 г., объявлены:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:
1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат;
2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами госуправления, а также административных регламентов для последних;
3) оптимизация функционирования органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов;
4) повышение степени прозрачности деятельности госорганов и рост эффективности их взаимоотношений с гражданским обществом;
5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Второй этап административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов ее деятельности, принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса)
Программно-плановые установки второго этапа реформы:
а) продолжить начатую работу по организационному разделению правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций управления госимуществом и предоставления государственных услуг, а также по передаче отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти, субъектам предпринимательства, способным эффективно их осуществлять в самостоятельном режиме;
б) завершить процедуру определения необходимых и устранения избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти. Как подчеркивается в «Концепции...», в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей, причем особые надежды возлагаются на сильные и эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством.
в) меры по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.
Намечаются также: административные преобразования антикоррупционного характера; разработка стандартов и регламентов; административное регламентирование и законодательное обеспечение процесса оказания государственных услуг; внедрение методик управления, ориентированного на результат.
Проблемы определения соответствия заявленными кандидатами на должности государственной (муниципальной) службы знаниями, опытом и навыками, их реальным возможностям и обязательным квалификационным требованиям.
Анализ существующего состояния отбора персонала в органах местного самоуправления, показал, что отбор на должности муниципальной службы остается слаборегулируемым и стихийным процессом:
- отсутствует отлаженная система поиска кандидатов на вакантные должности муниципальной службы;
- не установлен полный и достаточный набор требований к кандидатам, отсутствуют разработанные профессиограммы на различные должности муниципальной службы;
- используемые на практике методы отбора персонала нуждаются в доработке и корректировке;
- не хватает квалифицированных специалистов, способных качественно провести отбор и персонала.
В результате муниципальная служба по-прежнему остается закрытой для широких слоев населения, хотя юридически провозглашается равный доступ граждан на муниципальную службу.
Наибольшей популярностью пользуются внешние так называемые неформальные источники отбора персонала (97%), когда поиск кандидатов осуществляется через знакомых и собственных сотрудников, а также внутренние источники - поиск среди служащих администрации (48,5%). Внешние источники поиска новых служащих (в сочетании с внутренними) используются 41,7% респондентов (биржа труда, высшие учебные заведения, кадровые агентства, средства массовой информации). Довольно большой процент респондентов поручает поиск новых сотрудников специалистам службы управления персоналом (32,4%), аргументируя тем, что они "более компетентны в этом вопросе".
При отборе служащих в наибольшем числе случаев предпочтение отдается профессионально подготовленным кандидатам (выпускникам вузов с профессиональным образованием отдали предпочтение 62,1% респондентов). Достаточно большой процент руководителей отдает предпочтение работникам администрации и ее структурных подразделений (48,5%). Такой выбор объясним: служащие администрации имеют опыт работы на должностях муниципальной службы, знают ее специфику, руководителю проще принять на службу опытного сотрудника, чтобы не тратить время на его обучение и профессиональную адаптацию. Однако этот факт также свидетельствует о высокой степени закрытости муниципальной службы.
Как показал анализ требований, предъявляемых к кандидатам, в большинстве случаев руководители обращают внимание на профессиональные характеристики: наличие профессионально требуемого образования (72,8%) и профессиональный опыт (67,6%). Однако имеющийся у претендента опыт работы в сфере деятельности структурного подразделения является более предпочтительным, нежели опыт работы в структурах государственного и муниципального управления.
Среди личных критериев отбора служащих лидирующие позиции занимает "положительное впечатление, произведенное претендентом на собеседовании" (67,9%). Кроме того, данные опроса свидетельствуют о том, что результатам отборочных испытаний доверяют более половины руководителей (53,4%). Решающим при отборе кандидатов является анализ документов почти для половины опрошенных (45,6%). Личным рекомендациям доверяют 21,4% респондентов, на интуицию надеются 27,2% респондентов. В большинстве случаев решение о найме того или иного кандидата принимается самостоятельно непосредственным руководителем, однако в 7,8% случаев мнение вышестоящего руководства является решающим.
В большинстве случаев в качестве метода отбора используется беседа с будущим непосредственным руководителем. Собеседование со специалистами службы управления персоналом используют при отборе служащих только 10,6% опрошенных. Приоритетность собеседования как основного метода отбора персонала и игнорирование других методов свидетельствуют о большой доле субъективности в оценке кандидатов на вакантные должности. Возможно, невнимание к другим методам отбора персонала связано с отсутствием разработанного пакета методик для отбора персонала на конкретные должности муниципальной службы, а также с нехваткой профессионально подготовленных специалистов, которые могли бы качественно и объективно провести оценку кандидатов на вакантные должности муниципальной службы.
Анализ механизма отбора и найма муниципальных служащих показал, что чаще всего при отборе персонала используется простое назначение на должность по результатам собеседования и оценки представленных документов. Конкурсное замещение вакантных должностей используется от случая к случаю (например, при необходимости найма большого числа служащих). Однако итоги конкурса, как правило, известны еще до его начала, что свидетельствует о формальности проведения конкурса.
Основные требования к эффективной системе отбора муниципальных служащих.
Как правило, степень эффективности функционирования системы отбора персонала оценивают по показателям повышения результативности работы самой организации. Однако при отборе и найме муниципальных служащих мы сталкиваемся с проблемой сложности определения степени эффективности труда (как самих служащих, так и работы органов местного самоуправления). Результатом труда муниципального служащего являются управленческие решения и их последствия, а также услуги, оказываемые местному сообществу. Следовательно, для оценки эффективности работы служащих необходимо оценить качество оказываемых услуг и принятых управленческих решений, эффективность их реализации. "Оценщиками" в этом случае выступают, прежде всего, местное население и профессионалы-эксперты (высшие должностные лица органов местного самоуправления, ведущие специалисты, ученые в области экономики, права, социологии и политологии и другие).
Местное население является основным потребителем муниципальных услуг, от его решения в период выборов зависит дальнейшая судьба находящихся у власти муниципальных служащих. Поэтому главным субъектом оценки работы муниципальных органов власти является местное сообщество. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих может быть степень реального достижения поставленных целей при исполнении ими своих должностных обязанностей, но в этом случае население должно ясно представлять себе приоритеты и цели муниципальной политики, а также иметь объективную информацию о результатах ее реализации. Однако в настоящее время при низкой гражданской активности и слабой политико-правовой грамотности большинства населения оценка деятельности органов местной власти легко может быть сформирована при помощи разнообразных политических технологий в интересах тех или иных политических и финансовых групп.
Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что оценка деятельности муниципальных органов власти местным населением носит ярко выраженный субъективный характер, так как чаще всего граждане оценивают лишь те действия представителей власти, которые касаются непосредственно их, членов их семей и близкого окружения, их жизни.
В данной ситуации бремя оценки результативности работы органов местной власти ложится на плечи высших должностных лиц местного самоуправления, а также представительного органа муниципального образования, выступающих в качестве экспертов. Мнение экспертов более объективно, так как их оценка основывается на анализе показателей социально-экономического развития муниципалитета и тенденций его развития, профессиональных знаниях.
В нынешней ситуации оценки населения и экспертов одних и тех же направлений деятельности органов власти могут быть диаметрально противоположными, именно поэтому местной администрации необходимо постоянно проводить мониторинг общественного мнения местного населения, осуществлять "обратную связь", постоянно корректировать пути, формы и объем информирования населения о реализации муниципальной политики.
Поэтому при оценке результативности труда муниципальных служащих необходимо использовать оба вышеуказанных источника информации, причем стремиться необходимо к улучшению объективных социально-экономических показателей развития территории, учитывая интересы населения и его оценку деятельности местных органов власти.
Система отбора персонала должна включать четыре составляющие: методологическую, технологическую, организационную и обеспечение системы.
В методологическую составляющую системы входят:
- направления муниципальной кадровой политики в области отбора;
- цель системы;
- принципы отбора муниципальных служащих;
- функции системы.
Технологическая составляющая представлена механизмом организации отбора муниципальных служащих. Практическое воплощение механизма организации отбора невозможно без определения ответственных лиц и сроков реализации каждой из процедур отбора. Основными субъектами, участвующими в процессе организации отбора муниципальных служащих, являются:
- глава муниципального образования;
- высшие должностные лица (руководители отраслевых департаментов, управлений, комитетов, главы районных администраций);
- структурное подразделение администрации, осуществляющее функции по управлению персоналом (Департамент по управлению персоналом и кадровой политики);
- линейные руководители (начальники отделов, служб и т.д.);
- независимые эксперты (привлеченные лица различных коммерческих и некоммерческих организаций, обладающие профессиональными знаниями и опытом отбора персонала).
Степень участия вышеперечисленных субъектов в процессе организации отбора и найма муниципальных служащих различна - от определения приоритетных направлений муниципальной кадровой политики до документального оформления результатов конкурса на замещение вакантной муниципальной должности.
Необходимо отметить, что в соответствии с действующим законодательством о муниципальной службе замещение вакантных должностей возможно либо по результатам конкурса, либо путем простого назначения на должность. Использование упрощенной процедуры отбора служащих оправданно в случаях найма служащих, осуществляющих технические функции (например, отдельные категории служащих младшей группы должностей). Отбор служащих посредством простого назначения на вакантную должность предполагает оценку кандидатов с использованием метода анализа документов, а также интервьюирования. Оценка кандидатов по упрощенной схеме отбора проводится непосредственным руководителем совместно со специалистом службы по управлению персоналом.
Определение группы должностей, отбор на которые должен осуществляться только по конкурсу, входит в полномочия администрации муниципального образования. Конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы - это ядро системы отбора и найма персонала в органах местного самоуправления. Он предполагает проведение оценки кандидатов на основании представленных документов об образовании, прохождении муниципальной и государственной гражданской службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих действующему законодательству методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов.
Действующим законодательством достаточно четко прописан механизм организации и проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы. Он включает в себя прием документов для участия в конкурсе, назначение конкурса и уведомление о проведении конкурса кандидатов, формирование конкурсной комиссии, проведение конкурса, оформление результатов конкурса, издание акта о назначении победителя конкурса на вакантную должность и заключение с ним трудового договора. Однако законодатель предоставляет муниципалитетам право самостоятельного выбора методов отбора кандидатов на вакантные должности.
Процедура оценки кандидатов на вакантные должности проводится конкурсной комиссией. Конкурсная комиссия является коллегиальным органом, который формируется в органе местного самоуправления для организации и проведения конкурса. В состав комиссии входят председатель, заместитель председателя, секретарь и члены комиссии. В число членов комиссии включаются представители службы по управлению персоналом, юридической службы, руководители и специалисты подразделения, в котором проводится конкурс, независимые эксперты и другие.
До момента проведения конкурса члены конкурсной комиссии, недостаточно хорошо владеющие методами отбора, рекомендованными экспертной комиссией для проведения оценки кандидатов, проходят курс обучения использования данных методик при оценке кандидатов.
По окончании отборочных процедур конкурсной комиссией заполняется конкурсный лист на каждого кандидата, а также протокол заседания комиссии.
Формирование системы отбора и найма персонала в органах местного самоуправления - это длительный процесс, требующий слаженной работы должностных лиц органа местного самоуправления, его структурных подразделений и самих муниципальных служащих. Формирование эффективной системы отбора и найма персонала в органах местного самоуправления возможно лишь при взаимной заинтересованности в повышении результативности работы местных органов власти как высших должностных лиц и рядовых муниципальных служащих, так и местного сообщества, для удовлетворения потребностей которого в конечном счете и призваны работать.
Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 1025; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!