О некоторых проблемах исследования этики поведения государственных и муниципальных служащих РФ в их взаимоотношениях с гражданами

Особенности правового регулирования предоставления муниципальных услуг.

На современном этапе развития института муниципальных услуг принципы их оказания разделяют на общие и специальные.

К принципам общего характера относятся сами принципы местного самоуправления, поскольку муниципальные услуги имеют особый, местный уровень реализации. Принципы местного самоуправления пронизывают своим нормативным содержанием не только начала осуществления населением публичной власти, но и порядок, условия реализации индивидуальных и коллективных прав граждан по месту жительства и оказывают прямое нормативно-правовое влияние на механизм оказания муниципальных услуг. При этом под принципами местного самоуправления следует понимать обусловленные природой местного самоуправления руководящие императивы, касающиеся организации и осуществления местного самоуправления, правового статуса личности в системе муниципальной демократии, взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти.

В Конституции РФ получили признание следующие общие принципы местного самоуправления:

1)Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции РФ). Муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, что реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через деятельность граждан в выборных и других органах местного самоуправления. Органы местного самоуправления организационно обособлены, наделены в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

2) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип берет свое начало в ст. 2 Конституции РФ, которая провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Все права и свободы реализуются гражданами именно на территории конкретных муниципальных образований, например, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ. Реализовать своё право на неприкосновенность жилища, предоставленной ст. 25 Конституции РФ, граждане могут именно на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти в соответствии с ч. 2 ст. 40 поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Органы местного самоуправления кроме того формируют муниципальные жилищные фонды, из которых жильё предоставляется бесплатно или за определённую плату малоимущим, иным указанным в законе гражданам (ч. 3 ст. 40). В ч. 1 ст. 41 закреплён важный принцип социальной защиты граждан РФ, также реализующийся на уровне местного самоуправления: медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджет.

3) Принцип законности представлен в юридической литературе как принцип, метод и режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми субъектами общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). Как один из основополагающих принципов предоставления муниципальных услуг принцип законности предполагает, во-первых, наличие обширной нормативной базы регулирования отношений в данной сфере, а, во-вторых, строгого соблюдения всеми участниками правоотношений установленных норм. Для законности характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории РФ; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с правовой культурой.

4) Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). Местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в его ведении. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако строят отношения с другими муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и государственной властью. Предметы ведения разграничиваются между муниципальными образованиями, и последние не подчиняются другим муниципальным образованиям. Являясь юридическими лицами, муниципальные образования обладают правом на муниципальную собственность и являются участниками гражданского оборота.

5) Принцип гласности местного самоуправления позволяет проконтролировать деятельность органов власти и управления всех уровней, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Конституционный принцип гласности местного самоуправления конкретизируется в текущем законодательном регулировании и, в частности, в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 07 июня 2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [4], который направлен на формирование механизма реализации конституционного права граждан свободно искать и получать информацию о деятельности органов местного самоуправления.

6) Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132 Конституции РФ). Местное самоуправление должно иметь условия, позволяющие его органам обладать достаточными для выполнения своих функций средствами. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы.

7) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Органы местного самоуправления отвечают не только за принимаемые решения, но и за свои действия. Основания, виды, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, которые обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами, а также ответственность перед физическими и юридическими лицами, которая может возникнуть из гражданско-правовых отношений [2, с. 234-242].

Специальныепринципы оказания муниципальных услуг получили прямое нормативно-правовое закрепление в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [5]. В качестве основных принципов, которые по юридической природе можно квалифицировать как специальные, установлены следующие:

1) Правомерность предоставления муниципальных услуг органами и должностными лицами местного самоуправления.

2) Заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг.

3) Правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление муниципальных услуг и платы за предоставление муниципальных услуг.

4) Открытость деятельности органов, предоставляющих муниципальные услуги.

5) Доступность обращения за предоставлением муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

6) Возможность получения муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Деятельность же по предоставлению муниципальных услуг представляет собой осуществление функций органов местного самоуправления в пределах установленных полномочий, то есть, относится непосредственно к осуществлению местного самоуправления. Однако Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ не упоминает ни общих принципов, ни начал, связанных с осуществлением и предоставлением муниципальных услуг, он лишь раскрывает основную номенклатуру муниципальных услуг через перечень вопросов местного значения, содержащийся в статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ.

Правовой статус муниципальных учреждений закреплен в ст. 120 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), которая определяет, что они могут быть созданы муниципальным образованием. Муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением.

Понятие автономного учреждения содержится в статье 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», где сказано, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Понятие бюджетного учреждения содержится в статье 9.2. Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», где сказано, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий, соответственно, органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Понятие казенного учреждения мы находим в ст. 6 БК РФ - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Таким образом, все нормативные акты указывают учреждения в качестве субъектов оказания муниципальных услуг.

Обращаясь к Федеральному Закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ, мы видим, что в ч. 3 ст. 1 сказано, что услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг. Таким образом, Федеральный Закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ, во-первых, включает данные услуги в реестр муниципальных услуг, тем самым ставит, на наш взгляд, знак равенства между услугами и муниципальными услугами, а во-вторых, раскрывает их содержание через понятие муниципального задания (заказа), содержащегося в ст. 6 БК РФ. В статье 6 БК РФ сказано, что государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Из вышеуказанных норм права можно сделать однозначный вывод о том, что ни о каких других услугах, помимо муниципальных, в Федеральном Законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ речь не идет, и что муниципальные учреждения оказывают муниципальные услуги наряду с органами местного самоуправления.

О некоторых проблемах исследования этики поведения государственных и муниципальных служащих РФ в их взаимоотношениях с гражданами.

Устанавливаемые ч. 1 ст. 18 статьи Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» (Далее – Закон) требования к служебному поведению гражданских служащих в основном повторяют положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года№ 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», принятого в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Всем лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, было предписано придерживаться принципов, утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Общие принципы представляют собой основы поведения гражданских служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. Под требованиями же к служебному поведению гражданского служащего, содержащимися в комментируемой статье, и имеется в виду система принципов и норм (правил) служебного поведения и деятельности. В основе таких требований лежит представление о честности и неподкупности гражданских служащих, их верности государству и закону. Требования к служебному поведению призваны обеспечивать добросовестное исполнение должностных обязанностей и соблюдение установленных запретов и ограничений на основе соответствия служебного поведения правовым предписаниям и общепринятым этическим нормам.

Требования к служебному поведению гражданского служащего можно классифицировать по трем видам содержащихся в данной статье норм:
1) предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);
2) запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);
3) рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).

К первой группе можно отнести следующие требования:
1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;
4) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
5) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
6) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.

Ко второй группе относятся требования:
1) не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
2) не совершать действий, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
3) соблюдать ограничения, установленные настоящим Законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;
4) не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство;
5) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.

К третьей группе требований относятся:
1) проявлять корректность в обращении с гражданами;
2) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Необходимость разработки и закрепления в законе требований к служебному поведению гражданских служащих связана с рядом причин:
1) в статье 18 Закона в сжатом виде и в прикладной форме отражены сущность и специфика деятельности гражданских служащих как социальной профессиональной группы;
2) нравственная направленность кадровой политики нашла отражение в законе, руководствуясь которым, можно судить об основных моральных принципах и нормах этой политики;
3) закон является инструментом самой кадровой политики в органах государственной власти, на его основе происходит формирование кадрового состава гражданских служащих и регулируется их деятельность.

Отношение к включению в нормативные правовые акты требований к служебному поведению гражданских служащих неоднозначно. Существует мнение, что закрепление законом моральных норм и требований — это формальное, искусственное действие.

Другая точка зрения заключается в том, что систематизация нравственных, моральных требований к гражданским служащим помогает им ориентироваться в поведенческих действиях и выступает в качестве критериев оценки сложных нравственных проблем поведения служащих.

Требования к служебному поведению должны определять систему нравственных стандартов, конкретных норм поведения гражданских служащих при реализации полномочий государственных органов. Требования определяют в том числе и этические нормы служебного поведения. Мораль гражданского служащего на может основываться только на собственном представлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями. Законодатель при

закреплении требований к служебному поведению опирался на реальные нравы и традиции, сообразовывал требования с системой ценностей, существующих в обществе, исторически сложившимися представлениями о морали.

Большинство требований к служебному поведению гражданского служащего связано с обязанностями гражданского служащего (ст. 15), правами (ст. 14), ограничениями (ст. 16), запретами (ст. 17).

Необходимо отметить, что сложности при практической реализации положений Закона о служебном поведении связаны с:
1) субъективностью и поливариантностью оценки моральных, этических, нравственных категорий;
2) отсутствием интеграции современного российского общества посредством единой морали, отрицанием сложившихся ранее нравственных норм и ценностей;
3) невозможностью учесть весть спектр поведенческих стратегий и сложностью определения адекватных санкций за нарушение требований к служебному поведению.

Требования к служебному поведению должны соответствовать утвердившейся политической и правовой системе, то есть не должны в первую очередь противоречить нормам права, представленным в Конституции РФ, концепции прав человека. Нравственная составляющая поведения гражданского служащего не может складываться по формуле «все, что не запрещено законом, разрешено»; формальная процедура и нормативные положения не отменяют моральных оценок и суждений, основанных на общечеловеческих нормах нравственности.

В Законе нельзя предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности гражданского служащего. Статьи Закона не заменяют и личного морального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.

Зарубежная практика организации государственной службы свидетельствует о позитивных результатах внедрения требований к служебному поведению служащих. Одним из наиболее известных является Моральный кодекс американского общества государственного управления, в котором содержатся принципы поведения служащих.

Следует подчеркнуть, что для оценки этического поведения государственного служащего требуется более высокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки нравственности других граждан. Требования к поведению гражданского служащего должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы. К недостаткам ст. 18 Закона можно отнести то, что, по сути, не определены процедуры принятия нормативных актов государственных органов о служебном поведении, конкретизирующих деятельность служащих применительно к отдельным сферам и специфике целей и функций органов власти; не определены способы контроля и санкции за нарушения.

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" рекомендовано не только государственным служащим, но и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Указ принят в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. Действует Указ с момента подписания и до принятия федеральных законов о видах государственной службы, одним из видовых законов является комментируемый Закон.

Впервые в Указе Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" дано определение понятию "конфликт интересов" - это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

Определен и порядок действий служащего при угрозе возникновения конфликта интересов, а именно: служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.

После широкого обсуждения проекта Закона "Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления" (в более ранней редакции - проект Закона "Кодекс служебного поведения государственных служащих"), опубликования Указа Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" некоторые субъекты РФ начали подготовку региональных нормативных правовых актов о служебном поведении гражданских служащих. Так, Законодательным собранием Санкт-Петербурга подготовлен проект Закона "Об общих принципах служебного поведения государственных служащих Санкт-Петербурга".

Повышенные требования вполне обоснованно предъявляются руководителям. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", обязан не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Так как гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители", наделен значительными организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, то он призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; не допускать принуждения гражданских служащих к участию в деятельности организаций, если такое действие ставит под сомнение политическую нейтральность, не исключает возможности какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений.

Некоторые авторы считают, что нецелесообразно устанавливать единые правила служебного поведения для всех категорий должностных лиц. Так, например, в зарубежных странах имеются различные варианты регулирования конфликта интересов у парламентариев: в Швеции конфликт интересов у парламентариев запрещен, а в Англии он допускается, если депутат публично заявляет о нем, но пытается доказать, что этот интерес не противоречит более широким интересам. Во Франции, к примеру, существует отдельный кодекс этики для полиции.

Необходимо учесть, что, хотя перечень требований к служебному поведения гражданского служащего и не является исчерпывающим, смысл требований определяет главное - закон позволяет не дожидаться последствий злоупотреблений гражданских служащих (например, возникновения ненадлежащей выгоды и оснований для привлечения лица к административной или уголовной ответственности), а устранять причины, предпосылки коррупции и иных злоупотреблений на ранних стадиях на уровне дисциплинарной ответственности.

Дата добавления: 2018-04-04; просмотров: 212; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!