Ответственность за непредставление информации или неисполнение предписаний (требований) контрольных органов
| № п/п | Нарушение | Административное наказание | Норма |
| 1 | Должностное лицо заказчика не исполнило законное предписание или требование контрольного органа в сфере закупок | Штраф 50 тыс. руб. * | Часть 7 ст. 19.5 КоАП РФ |
| 2 | Должностное лицо заказчика не исполнило законное предписание или требование контрольного органа в сфере гособоронзаказа | Штраф от 30 до 50 тыс. руб.* | Часть 7.1 ст. 19.5 КоАП РФ |
| 3 | Должностное лицо заказчика не исполнило в установленный срок законное предписание органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля | Штраф от 20 до 50 тыс. руб. или дисквалификация на срок от 1 года до 2 лет ** | Часть 20 ст. 19.5 КоАП РФ |
| 4 | В контрольный орган в сфере закупок не представлены, несвоевременно представлены информация и документы, представлены заведомо недостоверные информация и документы | Штраф 15 тыс. руб. - для должностного лица заказчика; 100 тыс. руб. - для заказчика как юрлица | Часть 1 ст. 19.7.2 КоАП РФ |
| 5 | В контрольный орган в сфере гособоронзаказа не представлены, несвоевременно представлены информация и документы, представлены заведомо недостоверные информация и документы | Штраф 15 тыс. руб. - для должностного лица заказчика; от 100 до 500 тыс. руб. - для заказчика как юрлица | Часть 2 ст. 19.7.2 КоАП РФ |
| 6 | В орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля не представлены, несвоевременно представлены информация и документы, представлены заведомо недостоверные информация и документы | Штраф 15 тыс. руб. - для должностного лица заказчика; 100 тыс. руб. - для заказчика как юрлица | Часть 1 ст. 19.7.2 КоАП РФ |
|
|
|
* Повторное совершение данных нарушений влечет дисквалификацию должностного лица на 1 год (ч. 7.3 ст. 19.5 КоАП РФ).
** Повторное совершение данного нарушения влечет дисквалификацию должностного лица на 2 года (ч. 20.1 ст. 19.5 КоАП РФ).
Понятие и виды бюджетных нарушений. Понятие и виды нарушений законодательства о контрактной системе
Действующая ч. 4 БК РФ называется «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» и состоит из 2 глав: гл. 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и гл. 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение». В 8 статьях ч. 4 БК РФ закреплено понятие бюджетного правонарушения, перечислены бюджетные меры принуждения, определены полномочия финансовых органов и Федерального казначейства по применению бюджетных мер принуждения, а также закреплены составы правонарушений:
|
|
|
за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4),
невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5),
неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6),
нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7),
нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8).
Таким образом, в БК РФ нецелевому использованию бюджетных средств посвящена 1 статья, также 1 статья закрепляет правонарушение относительно условий предоставления межбюджетных трансфертов и 3 статьи касаются нарушения условий и порядка платности, срочности и возвратности бюджетного кредита.
Законодатель также четко определил круг субъектов бюджетного правонарушения, к которым отнесены: финансовый орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (ст. 306.1).
БК РФ закрепил понятие финансового органа в ст. 6, в соответствии с которой финансовые органы – это Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований). Финансовый орган, согласно БК РФ, организует исполнение бюджета, однако в ст. 152 БК РФ в числе участников бюджетного процесса финансовый орган не указан.
|
|
|
Следует обратить внимание на некоторые положения рассматриваемых статей БК. Так, в п. 1 ст. 306.1 БК РФ закреплено, что «действие (бездействие) финансового органа <...> за совершение которого <...> предусмотрено применение бюджетных мер принуждения». А в п. 2 ст. 306.1 указано, что «действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Следовательно, из смысла вышеприведенных статей следует, что законодатель допустил некоторую неточность в ч. 4 БК РФ относительно статуса финансового органа.
Кроме того, законодатель «ушел» от применения понятия «ответственность», как это было в предыдущей редакции, ограничившись только «мерами принуждения», хотя в ст. 1 БК РФ законодатель устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
|
|
|
Как известно, государственное принуждение – это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовосстановительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пресекательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение. Следует также указать, что содержательную основу различных форм государственного принуждения составляет специфика конкретных мер принуждения, цели, основания и последствия их применения, их материально-правовая регламентация. Конкретная форма государственного принуждения выражается в специфике тех охранительных правоотношений, в рамках которых осуществляются названные разновидности мер государственного принуждения.
К субъектам правонарушения применяются следующие бюджетные меры принуждения:
1) бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
2) бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;
3) бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
4) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
5) передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Бесспорное взыскание денежных средств (соответствующих сумм) предполагает бесспорный (принудительный) порядок списания денежных средств с определенных счетов и не требует предварительного разрешения (санкции). Указанные меры принуждения носят правовосстановительный характер, поскольку направлены на устранение вреда и убытков, причиненных соответствующему субъекту бюджетных правоотношений, уполномоченному распоряжаться бюджетными средствами соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Пресекательными мерами принуждения является приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов, что предполагает пресечение противоправных действий в сфере обращения бюджетных средств в рамках их предоставления одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы РФ. Здесь необходимо уточнить, что, в соответствии со ст. 6 БК РФ, бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. В случаях предоставления денежных средств одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету (например, бюджетный кредит в указанной статье определен как денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы) следует исходить из того, что непосредственно денежные средства предоставляются уполномоченными органами государственной власти.
Относительно такой меры принуждения как передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, следует отметить, что законодателю следовало более четко определить конкретную «часть» полномочий, поскольку здесь идет речь о бюджетном правонарушении и применении мер принуждения в основном пресекательного и предупредительного характера.
Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. ст. 306.4, 306.5, 306.6, 306.7 и 306.8 БК РФ. В их числе: нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Понятие бюджетного правонарушения, бюджетных санкций не предусмотрены административным законодательством, и за совершение бюджетного правонарушения следует применение мер финансовой, а не административной ответственности. Меры финансовой ответственности за нарушение бюджетного законодательства сформулированы в БК РФ, а не в КоАП РФ. По своим характеристикам они существенно расходятся друг с другом. Понятие административного правонарушения не охватывает понятия нарушения бюджетного законодательства, следовательно, ответственность за его нарушение – финансовая, а не административная. Более того, законодатель сам разделяет эти два вида: указывает финансовые санкции в БК РФ и одновременно отмечает, что за совершение бюджетного правонарушения также наступает и административная ответственность.
Таким образом, финансовая ответственность является самостоятельным видом в системе юридической ответственности, она функционально взаимосвязана с иными видами юридической ответственности. Определяющим критерием, свидетельствующим о самостоятельности финансовой ответственности, выступает самостоятельность отрасли финансового права и специфика предмета и метода правового регулирования как финансового права, так и финансовой ответственности, функционирующей в сферах налоговых, бюджетных, валютных и банковских публичных правоотношений.
Дополнительными критериями, подчеркивающими самостоятельность финансовой ответственности, выступают: наличие кодифицированных нормативно-правовых актов (БК РФ), устанавливающих финансовую ответственность, и иных федеральных законов, по своей отраслевой принадлежности относящихся к финансовому праву, в которых также определена финансовая ответственность; наличие подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих финансовую ответственность; отнесение в классификаторе нормативно-правовых актов финансовой ответственности в раздел о финансовой системе; различные основания финансовой и административной ответственности; законодательное закрепление понятий налогового и бюджетного правонарушения; различное нормативно-правовое регулирование порядка привлечения к финансовой и административной ответственности; наличие отличного друг от друга круга субъектов, обладающих правом применять меры административной или меры финансовой ответственности.
Перечисляя вышеуказанные составы правонарушений, следует указать, что в КоАП РФ закреплены следующие 17 составов нарушений бюджетного законодательства:
нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14);
невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15);
неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1);
нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2);
нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3);
нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.6); нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7);
нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст. 15.15.8);
несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.15.9);
нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10);
нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.15.11);
нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст. 15.15.12);
нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13);
нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст. 15.15.14);
нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15);
нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16).
Таким образом, обращает на себя внимание тот факт, что сохранилось несоответствие составов правонарушений бюджетного законодательства в БК РФ и в КоАП РФ. Вопрос о правовой природе юридической ответственности, применяемой в бюджетной сфере, по-прежнему сводится к разрешению проблем бюджетного правонарушения, мер государственного принуждения в бюджетной деятельности государства, а также соотношения санкций, установленных БК РФ, с мерами административного наказания, установленными КоАП РФ.
Вместе с тем следует указать, что ответственность за нарушения бюджетного законодательства представляет собой родовое понятие, в которое законодатель включил такие разновидности юридической ответственности, как бюджетная, административная и уголовная. Так, УК РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1) и за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2).
Особого внимания в рамках рассматриваемых вопросов заслуживают вопросы финансирования государственных (муниципальных) закупок. Данное обстоятельство обусловлено, с одной стороны, публично-правовой природой данных отношений (но с элементами гражданско-правового регулирования), что закреплено в БК РФ, с другой стороны, исключением из ч. 4 ст. 301, в соответствии с которой ранее предусматривалась ответственность за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.
Значимость вопросов правового регулирования отдельных отношений по осуществлению государственных (муниципальных) закупок нормами бюджетного права определяется следующим.
В Законе № 44-ФЗ предложен комплексный подход к проведению государственных и муниципальных закупок. Закон регламентирует весь закупочный цикл: планирование и прогнозирование нужд заказчика, формирование и размещение заказа, исполнения и приемки работ, мониторинг, аудит и контроль за соблюдением условий контракта. Контрактная система предусматривает создание института общественного контроля за проведением госзакупок. Безусловно, это особенно важно в условиях участившихся случаев нецелевого расходования бюджетных средств заказчиками работ. Тем не менее в Законе № 44-ФЗ не удалось изменить принципиальный подход к проведению контроля закупок со времен Закона № 94-ФЗ – перейти от детального регулирования процедур и контроля за ними к возложению на заказчика ответственности за конечный результат. Конкретных норм об ответственности заказчика за недостижение результата контракта и расходования бюджетных средств нет. Так, в ст. 12 Закона № 44-ФЗ указано лишь то, что должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок и другими нормативными правовыми актами. Примечательно, что ст. 6 среди прочих принципов контрактной системы в сфере закупок закреплен принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Вместе с тем следует указать, что применение норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок и ранее было проблемным. В ст. 301 ранее действовавшей редакции ч. 4 БК РФ требовалось четко определить пределы противоправного деяния, нарушившего порядок осуществления государственных и муниципальных закупок, и санкции, применяемые к правонарушителю.
Таким образом, в настоящее время изменения в бюджетном законодательстве не решили всех существующих проблем относительно применения мер государственного принуждения к нарушителям, поскольку в основном сохранили в себе «старый формат» механизма привлечения к ответственности и применения мер государственного принуждения.
Одним из существенных признаков государственного принуждения в сфере публичных финансов является то, что оно всегда является специфической формой правоприменительной деятельности специально уполномоченных на то органов государства и должностных лиц. Применение мер бюджетного принуждения осуществляется в определенной, предусмотренной законом процессуальной форме.
В соответствии с нормами БК РФ, к органам, обладающим полномочиями по применению бюджетных мер принуждения, отнесены финансовый орган и Федеральное казначейство. Так, в ст. 306.3 закреплено полномочие финансового органа принимать решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. В свою очередь, в соответствии с п. 2 ст. 306.2, Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, в соответствии с решениями финансового органа об их применении. Исключением относительно полномочий Федерального казначейства является передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Таким образом, в процессе применения мер государственного принуждения за нарушения норм БК РФ непосредственное участие принимают: 1) орган государственного (муниципального) финансового контроля; 2) финансовый орган (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) и 3) Федеральное казначейство.
Бюджетные меры принуждения применяются в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения, под которым понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения.
Если говорить о сроке, в течение которого должны применяться бюджетные меры принуждения, то возникает вопрос об эффективности применения данных мер. Во-первых, в самом БК РФ не указан так называемый срок получения уведомления, поскольку только после его получения в течение 30 дней документ подлежит исполнению. Во-вторых, срок направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения также не указан в ст. 14 Федеральный закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ». В Регламенте Счетной палаты РФ, утвержденном Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 № 3ПК, указано, что уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения по результатам контрольного мероприятия должно быть направлено в течение 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии, если иное не будет установлено Коллегией. Представляется, что бюджетные меры принуждения, закрепленные в ст. 306.1, должны применяться незамедлительно по получении уведомления, поскольку указанные в законодательных актах сроки «растягивают» процедуру применения государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Доказывание по делам о бюджетных нарушениях и нарушениях законодательства о контрактной системе
В соответствии со ст. 165 БК РФ на Министерство финансов РФ были возложены полномочия по нормативному и методическому обеспечению деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований. Приказом Минфина России от 25.12.2008 № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» было утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, являвшееся основным методическим документом по обеспечению ведомственного финансового контроля.
Функционирование системы внутреннего финансового контроля будет результативным, если в процессе ее работы соблюдены следующие основные принципы:
1) ответственность – каждый субъект внутреннего контроля за ненадлежащее выполнение контрольных функций, предусмотренных должностными обязанностями, должен нести экономическую и (или) дисциплинарную ответственность;
2) сбалансированность – субъекту внутреннего контроля нельзя поручать выполнение функций, не обеспеченных соответствующими организационными (приказ, распоряжение) и техническими (программы, счетные и мерные устройства) средствами для их надлежащего исполнения;
3) своевременное сообщение о выявленных существенных отклонениях – информация о них должна быть оперативно доведена до лиц, непосредственно принимающих решения по данным отклонениям;
4) соответствие контролирующей и контролируемой систем – степень сложности системы внутреннего контроля хозяйствующего субъекта должна в каждый конкретный момент времени соответствовать степени сложности его бизнеса;
5) постоянство – система внутреннего контроля должна действовать на постоянной основе, что позволит своевременно выявлять отклонения от плановых заданий и норм;
6) комплексность – весь комплекс объектов внутреннего контроля в хозяйствующем субъекте должен быть охвачен его различными формами в зависимости от уровня риска;
7) распределение обязанностей – функции работников аппарата управления распределяются между ними таким образом, чтобы выполнялись требования к формированию контрольной среды.
С учетом указанных принципов разрабатываются конкретные требования к участникам процесса внутреннего контроля, среди которых можно выделить следующие:
1) требование подконтрольности каждого субъекта внутреннего контроля, работающего в организации. Выполнение одним субъектом контрольных функций должно быть в обязательном порядке подконтрольно на предмет качества другому субъекту внутреннего контроля;
2) требование ущемления интересов. С помощью нормативных документов создаются условия, при которых любые отрицательные отклонения ставят конкретного работника в экономически невыгодное положение, что стимулирует его к устранению отрицательных отклонений и вызвавших их причин;
3) недопущение сосредоточения прав контроля на всех его объектах в руках одного лица. В системе внутреннего контроля могут действовать различные субъекты контроля, независимые друг от друга. Несоблюдение этого требования создает условия для необъективного отражения в отчетных материалах результатов проверок;
4) требование заинтересованности руководства хозяйствующего субъекта. Эффективное функционирование системы внутреннего контроля невозможно без должной заинтересованности и участия в ее работе представителей собственников и топ-менеджмента хозяйствующего субъекта;
5) требование компетентности, добросовестности и честности внутренних контролеров хозяйствующего субъекта. Если сотрудники организации, в служебные функции которых входит осуществление внутреннего контроля, не обладают указанными характеристиками, то даже идеально организованная система не сможет работать эффективно;
6) требование пригодности методик и программ, применяемых в работе системы внутреннего контроля. Методики и программы должны быть целесообразны и рациональны, так как благодаря применению в минимальной степени будет снижаться эффективность работы объектов внутреннего контроля, а последний будет рационален, т.е. не станет нести излишних затрат труда и средств;
7) требование единичной ответственности. Недопустимо закрепление одной и той же контрольной функции за несколькими субъектами контроля, так как это неизбежно приведет к безответственности, затрате излишних сил и средств;
8) требование функционального потенциального замещения. Временное выбытие отдельных субъектов контроля (например, в отпуск) не должно прерывать контрольные процедуры или затруднять их выполнение. Для снижения влияния этого фактора необходимо добиться того, чтобы каждый субъект контроля умел выполнять в должной степени контрольную работу вышестоящего и одного-двух работников своего уровня;
9) требование регламентации. Эффективность функционирования системы внутреннего контроля напрямую зависит от наличия, качества и уровня утверждения регламентов (правил, стандартов), которыми руководствуются и которые точно выполняют субъекты контроля;
10) требование взаимодействия и координации. Система внутреннего контроля должна функционировать на основе четкого взаимодействия всех подразделений и служб хозяйствующего субъекта. Такого взаимодействия можно добиться путем разработки комплекса нормативных документов, регламентирующих контрольную деятельность структурных подразделений и руководителей хозяйствующего субъекта.
С учетом этих требований должно осуществляться доказывание нарушений бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе. Рассмотрим элементы составов и обстоятельства, подлежащие доказыванию, по некоторым из видов нарушений.
В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
Объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств заключается в использовании средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации на цели, не соответствующие полностью или частично целям, указанным в законе (решении) о бюджете, сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи, бюджетной смете, договоре (соглашении) либо ином документе, являющемся правовым основанием предоставления указанных средств.
Для наличия объективной стороны данного бюджетного нарушения необходимо наличие двух деяний: направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств.
В связи с этим объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств характеризуется:
- действиями по направлению средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации на цели, не предусмотренные правовыми актами, например подписание заявки на кассовый расход, иного документа, подтверждающего направление бюджетных средств;
- совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств, что может быть подтверждено исполненным платежным поручением, чеком, квитанцией, иным платежным документом.
Только при наличии одновременно двух указанных фактов действие участника бюджетного процесса можно квалифицировать как использование бюджетных средств.
В отношении квалификации данного бюджетного нарушения имеются многочисленные письма Минфина России. Как отметил Минфин России в письме от 21.01.2014 № 02-10-11/1763, для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение.
Кроме того, Минфин России указывает, что главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, исходя из полномочий, предусмотренных статьей 158 БК РФ, составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета, обеспечивают соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, которые установлены при их предоставлении.
В связи с этим главные распорядители (распорядители) бюджетных средств могут допустить только нарушение процедур, установленных в целях реализации указанных полномочий, за неисполнение которых предусматривается административная ответственность статьями КоАП РФ и (или) выносится предписание о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В связи с этим Министерство финансов Российской Федерации сообщало о подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих применение положений пункта 1 статьи 306.4 БК РФ только к получателям бюджетных средств. Таким образом, в ходе реализации должностными лицами полномочий главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств нецелевое использование бюджетных средств не допускается.
Тем не менее по настоящее время указанные поправки в БК РФ не внесены, что приводит к соответствующим вопросам к Минфину России при квалификации указанных деяний и возникновению различной практики составления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органами финансового контроля.
Кроме того, ВАС РФ указал, что ответственность за нецелевое использование бюджетных средств не может быть применена в случае оплаты за счет средств, выделенных на текущий финансовый год, соответствующих товаров, работ, услуг, которые будут поставляться, выполняться, оказываться в следующем финансовом году (п. 14.1 Постановления Пленума от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).
В дополнение, при квалификации данного бюджетного нарушения необходимо учитывать позицию Пленума ВАС РФ, в соответствии с которой, если судом будет установлено, что исходя из содержания перечней, наименований статей и подстатей классификации операций сектора государственного управления невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы, не признается нецелевым использованием бюджетных средств финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей указанной классификации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет применение бюджетной меры принуждения, заключающейся в передаче уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
В отношении применения данной бюджетной меры принуждения следует отметить, что в настоящее время отсутствуют подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок ее применения и правовой статус уполномоченного по соответствующему бюджету. В отношении применения данной бюджетной меры принуждения Минфин России в письме от 11.03.2014 № 02-10-10/10495 указал, что передача отдельных бюджетных полномочий повлечет вмешательство лица (лиц), которому они переданы, в деятельность соответствующего органа, учреждения. По мнению Минфина России, при однократном совершении нецелевого использования бюджетных средств назначение уполномоченного по бюджету является излишним, а при повторном совершении указанного нарушения в отношении виновного лица необходимо ужесточить санкции, предусмотренные КоАП РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2015 № 406-ФЗ применение указанной бюджетной меры принуждения было приостановлено до 01.01.2017. С момента введения данной меры бюджетного принуждения она не применяется, уполномоченные по соответствующему бюджету не назначаются.
В соответствии с пунктом 3 статьи 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, заключающееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Исходя из содержания данного пункта объективную сторону данного бюджетного нарушения составляют совместные действия финансового органа (главного распорядителя (распорядителя)) и получателя средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты. Таким образом, бюджетные меры принуждения, предусмотренные пунктом 3 статьи 306.4 БК РФ, применяются в случае совершения нецелевого использования бюджетных средств одновременно двумя вышеуказанными участниками бюджетного процесса.
К финансовым органам в статье 6 БК РФ отнесены Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Таким образом, исходя из позиции Минфина России за нецелевое использование бюджетных средств подлежит применению только бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, причем не ко всем субъектам бюджетного нарушения, указанным в статье 306.4 БК РФ, а лишь к получателям бюджетных средств.
С учетом того что соответствующие поправки не внесены в БК РФ, указанное вызывает трудности у правоприменительных органов при квалификации нецелевого использования бюджетных средств.
В соответствии со статьей 306.5 БК РФ невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.
Таким образом, для наличия объективной стороны бюджетного нарушения, предусмотренного статьей 306.5 БК РФ, необходимо совершение одного из двух деяний: невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита. В указанной статье БК РФ не указан срок, при наличии которого бюджетное нарушение будет считаться совершенным, в связи с чем нарушение считается совершенным и при просрочке возврата бюджетного кредита в один день.
В соответствии со статьей 6 БК РФ под бюджетным кредитом понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на основе возвратности и возмездности. Таким образом, правонарушение будет считаться совершенным только при невозврате кредита, предоставленного кредитором - бюджетом бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 93.2 БК РФ к отношениям, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено БК РФ.
В соответствии с пунктами 7 и 4 статьи 93.2 БК РФ при невыполнении заемщиком своих обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных заключенным с ним договором, органы, представляющие Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита, или по их поручению уполномоченное лицо принимают меры по принудительному взысканию с заемщика просроченной задолженности.
Исходя из пункта 5 статьи 306.2 БК РФ по данному бюджетному нарушению органом государственного (муниципального) финансового контроля подлежат составлению уведомления о применении бюджетных мер принуждения на основании сведений о невозврате (несвоевременном возврате) бюджетного кредита. Это могут быть как договор и платежные документы, подтверждающие предоставление бюджетного кредита, так и документы о принудительном взыскании с заемщика просроченной задолженности, составленные кредитором, уполномоченным им лицом, Федеральным казначейством в соответствии с гражданским законодательством.
Исходя из пунктов 2, 3 статьи 306.1, пункта 7 статьи 306.2 БК РФ применение бюджетной меры принуждения не освобождает участника бюджетного процесса и его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Нарушение в бюджетной сфере, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, за нарушение условий предоставления бюджетного кредита возможно одновременное применение как бюджетно-правовой, так и иных видов ответственности.
В соответствии со статьей 306.6 БК РФ неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом.
Поскольку статья 306.6 БК РФ в составе главы 30 БК РФ введена Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ и действует относительно недавно, судебная практика по ее применению еще не вполне наработана.
В связи с этим при квалификации статьи 306.6 БК РФ необходимо учитывать также практику судов, сформировавшуюся относительно применения ранее действовавшей статьи 291 БК РФ, регулировавшей данное правонарушение.
Согласно пункту 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» судам при применении положений абзаца четвертого пункта 1 статьи 284, статей 290, 291 БК РФ, устанавливающих ответственность заемщика по договору о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе в виде взыскания пеней за несвоевременные возврат заемных средств и уплату процентов за пользование этими средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, необходимо исходить из того, что данная ответственность является по правовой природе гражданско-правовой, то есть законной неустойкой (статья 332 ГК РФ).
В соответствии со статьей 306.7 БК РФ нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
В соответствии с пунктом 1 статьи 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующим законом (решением) о бюджете, с учетом положений, установленных нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Согласно пункту 2 указанной статьи, бюджетный кредит предоставляется на условиях возвратности и, если иное не предусмотрено БК РФ или соответствующими законами (решениями) о бюджете, возмездности.
Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), за исключением случаев, когда заемщиком являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации, Внешэкономбанк.
Согласно пункту 5 указанной статьи, одним из обязательных условий предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является предварительная проверка его финансового состояния, его гаранта или поручителя. Другим обязательным условием предоставления бюджетного кредита, включаемым в кредитный договор, является согласие на осуществление проверок получателя бюджетного кредита на предмет соблюдения условий, целей и порядка его предоставления уполномоченным органом и органом финансового контроля.
На основании изложенного можно выделить три группы условий предоставления бюджетного кредита:
1) условия, предусмотренные законом (решением) о бюджете;
2) условия, указанные в БК РФ (иных нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения);
3) условия, указанные в договоре о предоставлении кредита, с учетом условий для договоров данного вида, указанных в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Таким образом, условиями предоставления бюджетного кредита будут являться в том числе условия о его возврате и уплате процентов за пользование им. В связи с этим представляет определенные трудности отграничение указанного бюджетного нарушения от нарушений, предусмотренных статьями 306.5, 306.6 БК РФ. Такая нечеткость разграничения объективной стороны бюджетных нарушений может привести к возможному оспариванию субъектами нарушения решений о применении бюджетной меры принуждения по статье 306.7 БК РФ и административного наказания по статье 15.15.2 КоАП РФ.
Статьей 306.8 БК РФ предусмотрено, что нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Условия предоставления межбюджетных трансфертов предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 130 «Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета» БК РФ, пункту 1 статьи 136 «Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации» БК РФ, межбюджетные трансферты из федерального бюджета, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 130, статьей 129 БК РФ правила предоставления межбюджетных трансфертов – субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Согласно пункту 2 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999, цели и условия предоставления и расходования субсидий устанавливаются законами Российской Федерации и (либо) принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 указанных Правил правила предоставления субсидий должны содержать в том числе условия предоставления и расходования субсидий.
Правила предоставления различных видов субсидий, утвержденных Правительством Российской Федерации, содержат в тексте отдельный пункт (пункты) «условия предоставления субсидии».
Правила предоставления иных межбюджетных трансфертов, как правило, не содержат пунктов «условия предоставления межбюджетных трансфертов», «условия расходования межбюджетных трансфертов».
В связи с этим условия предоставления иных межбюджетных трансфертов могут содержаться в любых положениях указанных правил либо в соответствующих соглашениях о предоставлении межбюджетных трансфертов.
Условия расходования межбюджетных трансфертов содержатся, как правило, в заключаемых в соответствии с указанными правилами соглашениях о предоставлении межбюджетных трансфертов.
Таким образом, согласно статьям 130, 136 БК РФ, условием предоставления межбюджетных трансфертов является соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, при этом правилами предусмотрены специальные условия по каждому виду межбюджетных трансфертов.
Пунктом 8 Правил № 999 и принимаемыми в соответствии с ними правилами предоставления субсидий предусматривается условие предоставления субсидии «наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета».
По данному бюджетному нарушению органы Росфиннадзора нередко направляли в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения в отношении получателей межбюджетных трансфертов в случаях невыделения средств из бюджета субъекта РФ на исполнение расходных обязательств субъекта (неосуществления финансирования), при этом в бюджете субъекта указанные средства предусмотрены, то есть формальное условие предоставления субсидии выполнено.
При этом в Правилах № 999 и принимаемых в соответствии с ними правилах предоставления субсидий такое условие, как выделение средств из бюджета субъекта Российской Федерации (осуществление финансирования), отсутствует либо не является условием предоставления субсидии. При квалификации вышеуказанных деяний орган финансового контроля был вынужден ссылаться на соответствующие пункты соглашений о предоставлении субсидии, которые не являются нормативными правовыми актами. Указанное могло являться основанием для оспаривания в суде правовых актов о применении мер ответственности за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Таким образом, единообразная практика применения мер ответственности за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов к финансовому органу субъекта Российской Федерации, главному распорядителю (распорядителю), получателю межбюджетных трансфертов отсутствовала: в одних случаях указанные субъекты нарушений привлекались за несоблюдение пунктов Правил – условий предоставления субсидии, в других случаях – за нарушение иных пунктов Правил, не относящихся к таковым.
Указанная ситуация разрешена с принятием Федерального закона от 29.12.2015 № 406-ФЗ, согласно которому бюджетным нарушением признано нарушение не только условий предоставления, но и условий расходования межбюджетных трансфертов.
В соответствии с позицией Минфина России, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в сфере применения бюджетных мер принуждения, указанные меры применяются не по всем выявленным бюджетным нарушениям. По совершенным бюджетным нарушениям, по которым нарушения устранены виновным субъектом после поступления в Минфин России сведений об их совершении (уведомлений о применении бюджетных мер принуждения), Минфин России письмом от 08.12.2015 № 02-10-11/71520 сообщал о признании указанных уведомлений исполненными без применения бюджетных мер принуждения.
Таким образом, практика применения норм БК РФ, посвященных бюджетным нарушениям, не всегда соответствует закону. Применение бюджетных мер принуждения осуществляется не во всех случаях совершенных бюджетных нарушений. При квалификации указанных деяний необходимо руководствоваться постановлениями высших судов РФ, а также позицией Минфина России, изложенной в его многочисленных письмах.
Нарушения бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе, составы которых не закреплены действующим законодательством
Когда мы говорим о функционировании финансовой системы, важнейшим вопросом является не столько качественные и количественные характеристики ее элементов, сколько финансовое обеспечение ее материальной составляющей. Иными словами, острота вопроса состоит в том, что бюджет (в материальном аспекте) является ключевым звеном финансовой системы, а основным источником его доходной части являются налоги, которые, в свою очередь, являются денежными средствами налогоплательщиков. Из изложенного следует, что в определенном смысле существование государства напрямую зависит от состояния его бюджета, эффективность и стабильность которого и обеспечивают меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства – финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю и получателю бюджетных средств, а также главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников дохода финансирования дефицита бюджета.
Таким образом, на примере отдельных направлений правового регулирования бюджетных процессов в системе финансовой деятельности государства можно заключить, что роль государственного принуждения в регулировании современных финансовых отношений трудно переоценить.
Вместе с тем следует отметить, что от компетентности и качества работы органов государственной власти зависит многое в обеспечении устойчивости и эффективности финансовой системы. Таким образом, без соблюдения финансовой дисциплины всеми участниками бюджетной деятельности государства невозможно укрепить законность в сфере формирования, распределения и использования денежных средств государства (муниципальных образований). Принцип законности в финансовом (бюджетном) праве, являясь основополагающим, имеющим общеправовое значение, обеспечивает единство законности, равенства всех участников финансовой (бюджетной) деятельности государства и муниципальных образований перед законодательством, неотвратимость ответственности. Бесспорно, законность и правопорядок в сфере публичных финансов означает неуклонное исполнение требований финансовых законов, подзаконных актов всеми субъектами финансового (бюджетного) права. Поскольку требования финансовых законов не всегда исполняются участниками финансовой (бюджетной) деятельности государства добровольно, само государство в лице уполномоченных органов использует принудительный механизм, способствующий соблюдению финансовой дисциплины и правопорядка. Бюджетное правонарушение, как и любое другое, представляет опасность для общественных отношений, а именно: для финансовой, бюджетной системы РФ. Естественно, оно обладает меньшей степенью общественной опасности по сравнению с преступлением. Разграничение этих видов правонарушений должно проводиться в первую очередь по степени их общественной опасности, а не наличию или отсутствию таковой. Степень общественной опасности – вот тот критерий, подчеркивается большинством ученых, который берется за основу при отграничении преступлений от иных правонарушений. Тем не менее, бюджетное правонарушение, как и любое другое, представляет опасность для общественных отношений, а когда речь идет о финансовой, бюджетной системе РФ, важность эффективного правового регулирования бюджетных отношений, в том числе возникающих в процессе привлечения к ответственности, не вызывает сомнений.
При этом складываются ситуации, при которых тот или иной расход и механизм расходования не нарушают законодательство, но тем не менее, могут повлечь ущерб бюджету.
Кроме того, финансы и в целом финансовую (бюджетную) систему государства следует относить к категории жизненно необходимых потребностей общества, человека. Именно финансовая безопасность определяет состояние защищенности всей финансовой системы страны. Обеспечить финансовую безопасность возможно лишь применением мер государственного принуждения. Первичным элементом финансовой безопасности в современном государстве является законодательство.
Наиболее часто складываются ситуации наличия нарушений без соответствующего состава правонарушения на стадии предварительного контроля. Это объяснимо отсутствием свершившегося факта, который может повлечь ущерб, но тем не менее, выявляемые на стадии предварительного контроля фактически фиксируется потенциальный, возможный, характер бюджетных нарушений и нарушений в контрактной системы. Таким образом, выявляемые факты имеют рисковую природу.
Типологию рисков в зависимости от направлений расходов, с учетом регулярности допущения ошибок и потенциальных нарушений, возможно представить следующим образом:
1. Капитальное строительство (реконструкция и строительство), поскольку именно эти мероприятия являются наиболее дорогостоящими и требуют наибольших временных и ресурсных затрат для анализа, в том числе специальных знаний:
а) неверное применение единичных расценок и норм ценообразования в строительстве, а также неверное применение нормативов цен строительства, характеризующееся наличием объемной базы соответствующей документации и недостаточностью или отсутствием знаний, опыта их применения органом – разработчиком проекта;
б) завышенный расчет стоимости объекта, в том числе в результате применения неверных индексов-дефляторов, включения дополнительных работ, не подтвержденных положительным заключением государственной экспертизы в строительстве, отсутствием актов сверки объемов выполненных работ, отсутствие учета снижения стоимости объекта на сумму падения цен на торгах по заключенным контрактам, высокой стоимости проектных работ, включения в стоимость объекта расходов на страхование строительных рисков.
2. Капитальный ремонт как один из наиболее распространенных видов расходов, следовательно, имеющий наибольшую вероятность возникновения рисков:
а) неверное применение норм ценообразования, во многом аналогичное ранее указанным причинам в строительстве и реконструкции;
б) превышение объема планируемых к выполнению работ над имеющейся потребностью и иные избыточные характеристики работ;
в) использование дорогостоящих материалов и основных средств, обладающих избыточными потребительскими свойствами, не имеющее объективного обоснования;
г) применение коэффициента стесненности, при отсутствии стесненности, благоустройство территории в отсутствии подтвержденного права собственности на земельный участок.
3. Финансирование государственных учреждений, поскольку сеть государственных учреждений характеризуется высокой развитостью, в результате чего механизмы постоянного контроля со стороны учредителя могут быть либо неэффективными, либо утраченными:
а) отсутствие утвержденного порядка расчета нормативных затрат или расчет нормативных затрат не в соответствии с утвержденным порядком;
б) изменение объема субсидии на выполнение государственного задания без соответствующего изменения государственного задания.
Следует обратить внимание на тот факт, что вышеприведенные нарушения бюджетного законодательства непосредственно не связаны с объемом расходного обязательства, а с нарушением механизма его установления и реализации, влекущим предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность.
в) расчет нормативных затрат без учета объемных показателей государственного задания и срока передачи (постановки на баланс) передаваемого (приобретаемого) имущества;
г) расчет фонда оплаты труда не в соответствии с трудозатратами;
д) занижение показателей от иной приносящей доход деятельности и доходов от оказания услуг (выполнения работ) в рамках государственного задания;
е) учет затрат на содержание имущества, не включенного в перечень недвижимого и особо ценного движимого имущества;
ж) завышение объемных показателей государственного задания;
з) дифференциация стоимости единицы услуги как по учреждениям, так и по способу оказания (платные, бесплатные).
Следует учесть, что практически во всех случаях приведенные риски влекут завышение стоимости единицы услуги (работы) и (или) объема финансирования государственного задания, а поскольку указанный объем зависит от количества единиц работ (услуг), то объективно необходимое сокращение размера субсидии невозможно без сокращения объема услуг.
и) выполнение учреждением дублирующих функций (с государственными органами и иными учреждениями).
При этом под сомнение контрольным органом ставится само существование и функционирование учреждения в текущем состоянии.
4. Бюджетные инвестиции в связи с необходимостью вступления публичного образования (органа исполнительной власти, муниципального органа и т.п.) в правоотношения с негосударственными структурами, т.е. фактически предполагающими выход публичного образования из спектра «привычных» правоотношений внутри системы государственного (муниципального) управления:
а) необоснованность инвестиционной составляющей, отсутствие четкого представления о необходимости осуществления инвестиций;
б) отсутствие подтвержденных источников финансирования за счет внебюджетных источников;
в) низкая рентабельность, бюджетная эффективность и неоправданно высокие сроки окупаемости;
г) отсутствие анализа финансово-хозяйственной деятельности инвестора;
д) риск потери управляемости за инвестиционным проектом со стороны публичного образования.
Как следует из содержания данных рисков, они обусловлены, прежде всего, неэффективным или неправомерным механизмом реализации мероприятий, связанным с непроработанностью механизма его реализации, отсутствием социально-экономического эффекта расходов или низким их значением, что впоследствии отвлекает значительные объемы бюджетных средств для реализации принятых неэффективных решений, что со всей очевидностью нельзя признать эффективным использованием бюджетных средств.
5. Научно-исследовательские работы, мониторинги, информационные услуги и презентационная деятельность в силу абстрактности предполагаемых результатов их реализации. При этом факторы и последствия нарушений в данной сфере схожи с ранее описанными в пункте, посвященном бюджетным инвестициям.
Особым выявляемым риском возможно выделить резервирование бюджетных средств, выражающееся в установлении расходного обязательства в размере, превышающем фактическую потребность.
Однако следует при этом отметить, что важна не только артикуляция того или иного риска, но и рекомендация по его устранению и контроль за его устранением. При этом особо следует подчеркнуть, что полная, логически завершенная стадия обязательно включает в себя обеспечение контроля за отработкой этих рисков, в противном случае переход данных рисков в сбывшиеся нарушения, ответственность за которые предусмотрена действующим законодательством, практически неизбежен. В свою очередь учет и отработка рисков предполагает как рекомендацию применительно к конкретному мероприятию, так и комплекс мер по нивелированию рисков, т.е. мер, которые в дальнейшем по аналогичным мероприятиям позволят не допустить разработчику совершение тех же рисков и потенциальных нарушений. Такими мерами, например, могут быть:
1. Закрепление в правовых актах рекомендаций по формированию обосновывающей документации к расходам по объектам строительства и реконструкции (предоставление исходно-разрешительной документации, положительного заключения государственной экспертизы на проектно-сметную документацию), а также объектов капитального ремонта (дефектные ведомости (акты осмотра, локальные сметы, предписания контролирующих органов, например, при проведении противопожарных мероприятий).
2. Закрепление в правовых актах порядка пересчета остатков стоимости строительства и порядка определения предельной стоимости строительства.
3. Рекомендация по недопущению разрывов между проектированием и началом строительства объектов.
4. Контроль за объектами незавершенного строительства.
5. Утверждение предельной стоимости капитального ремонта 1 м2 ремонтируемого помещения.
6. Рекомендация главным распорядителям бюджетных средств по проведению проверки сметной документации на предмет достоверности.
На стадии планирования и размещения заказа и при согласовании заключения контракта с единственным поставщиком в случае выявления завышения стоимости мероприятий необходима минимизация данной цены, для чего контрольным органом могут быть предприняты соответствующие меры (выдача предписания, например).
Следует при этом отметить, что несмотря на детальное регулирование процедуры торгов Законом «О контрактной системе», часть выявляемых фактов не лежит в плоскости нарушения законодательства, но тем не менее влияет на эффективность расходования бюджетных средств (например, установление цены контракта по среднему ценовому значению из выборки вместо минимального). В этой связи с целью устранения пробелов законодательства в части надлежащего формирования цены необходимо использовать имеющиеся законодательные ресурсы. Например, установить в правовых актах дополнительные меры: обязанности заказчиков заключать контракт по цене минимального коммерческого предложения, снижать стоимость каждой позиции пропорционально коэффициенту снижения по результатам закупки, осуществлять обоснование стоимости ремонтных работ только сметным методом, не допускать аффилированности организаций, коммерческие предложения которых используются для обоснования цены и т.д. В свою очередь меры ответственности за допущенные нарушения связываются с возможностью использования уже имеющихся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях составов (например, статья 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Невозможно также не отметить тот факт, что в ходе деятельности у органа финансового контроля внутренний, собственный, инструментарий предотвращения и минимизации бюджетных рисков либо исчерпан, либо не лежит в плоскости полномочий данного органа. Например, орган финансового контроля не уполномочен квалифицировать нарушения как имеющие признаки состава преступления и возбуждать уголовные дела. В данной ситуации в целях реализации в полном объеме принципа неотвратимости наказания возможно обратиться к взаимодействию со структурами, в чьи полномочия входит разрешения сложившейся ситуации, либо совместные действия с которыми могут привести к ее разрешению. В случае выявления в ходе контрольных мероприятий признаков уголовно наказуемых деяний информация об этом и необходимые материалы передаются правоохранительным органам для принятия ими мер в соответствии с компетенцией.
Вместе с тем практика показывает неоднозначность толкования и требований перечней материалов, необходимых и достаточных для привлечения к ответственности за финансовое правонарушение или за уголовное преступление у контрольных органов. В этой связи взаимодействие органов финансового контроля и соответствующих уполномоченных органов является ключевым элементом предотвращения нарушений или ущерба бюджету.
В заключение необходимо отметить, что российское законодательство в сфере применения мер государственного принуждения в бюджетной сфере по-прежнему нуждается в упорядочении и кодификации объемного массива правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, нередко оставляющих значительные пробелы в праве. Особая важность и значимость вопросов ответственности за нарушение бюджетного законодательства обусловливает необходимость совершенствования правовой базы, обеспечивающей функционирование финансовой системы страны. Следовательно, создание эффективной системы государственного финансового контроля, применения государственного принуждения позволит уменьшить негативные моменты, связанные с функционированием теневой экономики, нецелевым использованием бюджетных средств, уменьшением сбора налогов, ростом экономических преступлений.
Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 686; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!