Особенности построения и развития федеративного устройства России
Перейдем к анализу отличительных характеристик отечественного федерализма, которые выделяют его на фоне остальных. Среди них присутствуют особенности, заложенные в Конституции страны и в самих принципах, на которых основана Российская Федерация, а также процедурные отличия, проявляющиеся не в основных правовых актах, а в реальной политической практике. При этом и те, и другие одинаково важны для понимания федеративного устройства России, так как в равной степени оказывают влияние на его развитие и функционирование.
Во-первых, следует отметить проблему этнофедерализма, то есть сочетания наряду с политико- и экономико-географическими основаниями для административно-территориального деления страны еще и национального. Наличие национальных республик принято считать серьезной структурной проблемой для развития федерации в России, признавая при этом ее неизбежность[8]. Однако на этот счет есть и другая точка зрения, на мой взгляд, более обоснованная, которая заключается в том, что этнофедерализм выполнил свою роль по обеспечению интересов национальностей и предотвратил потенциальные этнические конфликты, фактически сохранив Россию как единое государство. Сегодня же былая острота национального вопроса спадает, а этнические общности так и не стали этно-территориальными, что может помочь преодолеть последствия «этнического яда» и установить подлинный федерализм[9]. Постепенное ослабление позиций республик демонстрирует ситуация с этнизацией силовиков (известно, что эти ведомства играют особую роль в российской политике сегодня). По данным А.Сидоренко, в 2007 году все руководители региональных управлений ФСБ, большинство прокуроров являлись полными «варягами», примерно половина начальников МВД субъектов и главных федеральных инспекторов также не имели ничего общего с республиками, в которых им пришлось работать[10].
|
|
|
Во-вторых, административно-территориальное деление РФ отличается нестабильностью, вызванной отчасти проблемами, заложенными советским наследием и оформленными в Конституции. Имеется в виду «парадокс матрешки»[11], когда некоторые регионы (а именно автономные округа), являясь равноправными субъектами федерации, официально входят в состав краев и областей, с которыми их отношения регулируются специальными договорами (Статья 66 Конституции), образуя сложносоставные регионы. Способом решения данной проблемы стало объединение округов с областями и краями, т.е. укрупнение регионов с сокращением их общего числа. Данный процесс не свойственен стабильным федерациям, так как приводит к изменению баланса сил в отношениях между центром и субъектами. В случае России, которая имеет беспрецедентное число регионов (83 субъекта), трансформации такого рода могут объясняться, с одной стороны, незрелостью федеративных отношений, а с другой, необходимостью увеличения эффективности управления страной (не будем забывать, что реформы в этом направлении начались именно во время правления В.Путина).
|
|
|
В-третьих, масштаб региональных диспропорций является особенностью федерализма в России. Владимиру Рыжкову приписывается утверждение, что РФ является федерацией слонов и муравьев, причем это касается как разницы в «размере» регионов, так и в их политическом, экономическом, социокультурном «весе». На первый взгляд, региональные диспропорции свойственны любым государствам, обладающим более или менее крупной территорией. Однако в России эта черта порождает две важные проблемы, являющиеся предметом научных дискуссий: 1) асимметричность российского федерализма и 2) эксклюзивность взаимоотношений центра и регионов. Некоторые исследователи говорят о том, что федеративное устройство асимметрично. Например, Ян Ваславский и Михаил Миронюк пишут о сочетании конституционного равенства с фактическим неравенством субъектов[12]. Ирина Бусыгина в своих работах также выделяет асимметрию как одну из проблем российского федерализма: «Новая Конституция еще раз подтвердила уже сложившуюся практику российских федеративных отношений — предоставлять республикам существенные привилегии, основанные на «священных» правах титульных наций в регионах компактного проживания того или иного титульного этноса»[13]. Исследователь также указывает на наличие разделения субъектов на «классы» по объему экономических и политических прав[14]. Однако, по моему мнению, принцип равноправия всех субъектов РФ, провозглашенный в Конституции, говорит об обратном: о симметричности федеративного устройства России. Леонид Смирнягин указывает на то, что РФ была задумана как сугубо симметричная и воплощена в Конституции именно как таковая. В процессе ее создания федеральный центр ставил своей задачей, делая неизбежные уступки де-факто (в виде двусторонних договоров с исполнительной властью субъектов), обеспечить сохранение симметричности федеративного устройства де-юре[15]. Фактически дальше различий в названиях регионов дело не пошло: в объеме полномочий субъекты равны.
|
|
|
Следовательно, может являться обоснованным рассуждать не о принципиальной асимметричности федерации, а лишь о выборочных специфических отношениях федерального центра с некоторыми субъектами, что не закреплено в Основном законе, но становится особым инструментом федеративной политической практики в России. Центр стремится подчеркнуть равенство субъектов, однако оставляет за собой право относиться к некоторым из них как к «более равным» и выстраивать с ними эксклюзивные отношения. Отдельным регионам оказываются подарки в виде особых экономических зон и других форм проявления благоприятствования Москвы[16]. Максимальная же поддержка обеспечивается только тем субъектам, которые с политической точки зрения наиболее значимы для федеральных властей[17].
|
|
|
В-четвертых, в РФ отсутствуют региональные политические партии, которые могли бы артикулировать интересы местного населения и защищать права своего региона перед лицом федерального центра. При этом данные функции взяли на себя федеральные политические партии, имеющие представительства в субъектах. Однако эти партии в высокой степени централизованы, решения принимаются в Москве, а интересы регионов учитываются лишь опционально. Таким образом, общероссийские партии оказываются не способными обеспечивать представительство регионов. Михаил Филиппов пишет: «К сожалению, в настоящий момент в России нет ни одной национальной политической партии, действующей так, как будто она заинтересована в федерализме... Нет ни одной политической партии, желающей и способной предложить политическую, учитывающую национальные особенности республик»[18]. По мнению Ирины Бусыгиной, нарастающая зависимость партий от исполнительной власти и сужение политической конкуренции приводят к ситуации, когда развитие партийной системы идет в том направлении, которое не только не способствует развитию федерализма, но ему просто противопоказано[19].
В-пятых, отличительной чертой федеративного устройства России является избыточная централизация федерации, что проявляется в стремлении центра обеспечить максимальный контроль над деятельностью субъектов, минимизировав их политическую и экономическую автономию. Этой идее послужила реформа федеративных отношений В.Путина (создание 7 федеральных округов, введение в них поста полномочного представителя Президента, реформа Совета Федерации, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным). Последовавшие за этим отмена прямых выборов губернаторов и их избрание региональными парламентами по представлению президента привели к установлению практики фактического «назначения» глав субъектов из центра, что, мягко говоря, не совсем типично для нормально функционирующей федерации. Недавнее возвращение выборов руководителей регионов в нынешних условиях и при отсутствии других институциональных реформ грозит привести лишь к ослаблению контроля над губернаторами, причем как со стороны Москвы, так и со стороны граждан[20]. Другим проявлением централизации федерализма в РФ стала излишняя опека федерального центра над регионами, применение «ручного управления», участие и вовлеченность во многие проблемы, которые должны решаться субъектами самостоятельно. Численность федеральных служащих вне Москвы — 450 тыс. человек, в то время как региональных — всего 150 тысяч. Невольно возникает довольно удручающая картина «недофедерализма», с мелочной опекой федеральных властей над всеми сторонами деятельности властей регионов и мест, и прежде всего над их бюджетами[21]. Такое положение дел уничтожает основу основ успешной федерации – принцип субсидиарности, что обрекает федеративные практики на неэффективность.
В-шестых, неравномерность развития регионов РФ обусловливает существование неэффективного выравнивающего бюджетного федерализма, целью которого является поиск бюджетного баланса на основе перераспределения средств между более успешными и менее успешными субъектами федерации. Важно отметить, что благая цель, преследуемая этим типом бюджетного федерализма, наталкивается на традиционное противостояние между стремлением к справедливости и местечковым иждивенчеством региональных элит. Другой проблемой является экстенсивное вмешательство в процесс формирования бюджетов регионов со стороны федерального центра. По словам Леонида Смирнягина, Россия выглядит чемпионом мира по узости финансовой автономии субфедеральных властей: им достаются напрямую (без посредства федеральных властей) меньше 10% общих доходов всех видов властей, а их доля в общих расходах превышает половину. Более того, федерация диктует регионам и городам не только доходы, но и расходы, запрещая одни их виды и жестко регулируя другие. Налоговая система организована таким образом, что подавляющее большинство муниципалитетов и огромная доля субъектов федерации хронически дотационны.[22] В итоге, федерация, с одной стороны, всячески ограничивает бюджетную автономию регионов, создавая все условия для их бюджетной неэффективности, а с другой, вынуждена тратить до 15% российского бюджета на уравнивание положения субъектов, т.е. на исправление собственных ошибок.
Заключение
Молодой и незрелый российский федерализм основывается на тех же принципах, которые присущи любой нормально функционирующей федерации. Однако федеративное устройство нашей страны обладает рядом особенностей, сформировавшихся под влиянием исторического опыта и условий, в которых оно создавалось. Как отмечает Майкл Берджес, тип федерации, возникший в России, был определен, прежде всего, тем, что она создавалась в «контексте и в период транзита», который охватывал все стороны жизни общества и государства[23]. Проанализировав основные отличительные черты федеративных отношений в России, можно сделать вывод о том, что они развивались в положительном направлении скорее не благодаря, а вопреки существующим политическим практикам. В целом, представляется, что федеративность России – единственное адекватное решение для обеспечения жизнеспособности государства, если оно претендует на статус демократического. В результате осуществления определенных реформ и проведения специфической политики сегодня федерация излишне централизована и недостаточно эффективна, но заложенная в Конституции модель федерализма содержит в себе все необходимые предпосылки для успешного развития и функционирования федеративного устройства демократической России. Однако возможность и вектор такого развития зависят от достаточности демократических институциональных преобразований самой политической системы страны.
Список использованной литературы
Бусыгина И. Возвращение «старого» института: прямые выборы губернаторов. – 19.12.2012. Электронный ресурс. Код доступа: http://www.mgimo.ru/news/experts/document233974.phtml.
Гельман В. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. — М.: МОНФ, 1999.
Захаров А. E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма. — М., 2003.
Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. — М., 2008.
Конституция Российской Федерации 1993 года. Официальный текст.
Миронюк М. Современный федерализм: сравнительный анализ. — М.: РОССПЭН, 2008.
Рыжков В. Четвертая республика. Опыт политической истории современной России. — М.: МШПИ, Ad Marginem, 2000.
Смирнягин Л. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. — М.: МОНФ, 1998.
Смирнягин Л., Бусыгина И. Российский федерализм. Электронный ресурс. Код доступа: http://www.inop.ru/files/Chapter10.pdf.
Федерализм и этническое разнообразие в России. Сборник статей / Под ред. И. Бусыгиной и А. Хайнеманн-Грюдера. — М.: РОССПЭН, 2010.
[1] Смирнягин Л. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. — М.: МОНФ, 1998.
[2] Рыжков В. Четвертая республика. Опыт политической истории современной России. — М.: МШПИ, Ad Marginem, 2000; Гельман В. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. — М.: МОНФ, 1999.
[3] Захаров А. E Pluribus Unum. Очерки современного федерализма. — М., 2003; Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. — М., 2008.
[4] Миронюк М. Современный федерализм: сравнительный анализ. — М.: РОССПЭН, 2008.
[5] Смирнягин Л., Бусыгина И. Российский федерализм. Электронный ресурс. Код доступа: http://www.inop.ru/files/Chapter10.pdf; Федерализм и этническое разнообразие в России. Сборник статей / Под ред. И. Бусыгиной и А. Хайнеманн-Грюдера. — М.: РОССПЭН, 2010.
[6] Смирнягин Л., Бусыгина И. Российский федерализм. - С.6.
[7] Там же. С.6
[8] Миронюк М., Ваславский Я. Федерализм и конституционализм в России // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 42.
[9] Смирнягин Л. Актуальна ли проблема асимметрии в современной России // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 54-55.
[10] Сидоренко А. Политическая власть в этнических регионах // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 103
[11] Смирнягин Л. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. — М.: МОНФ, 1998. — С. 22-23.
[12] Миронюк М., Ваславский Я. Федерализм и конституционализм в России // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 42.
[13] Смирнягин Л., Бусыгина И. Российский федерализм. - С. 24.
[14] Бусыгина И. Политические партии и федерализм в России// Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С.140.
[15] Смирнягин Л. Актуальна ли проблема асимметрии в современной России // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 44-47.
[16] Сидоренко А. Политическая власть в этнических регионах // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 111.
[17] Зубаревич Н. Социо-экономические различия между этническими республиками и политика перераспределения // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С.92.
[18] Филиппов М. Федерализм, демократия и проблема «добросовестных обязательств» в отношении этнических меньшинств // Федерализм и этническое разнообразие в России. - М.: РОССПЭН, 2010. - С. 76.
[19] Смирнягин Л., Бусыгина И. Российский федерализм. - С.9.
Дата добавления: 2015-12-21; просмотров: 16; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!