Предпосылки реформирования гос.сл РФ
Оценка современной российской государственной службы.
Предпосылки ее реформирования
Современный российский государственный аппарат лишь ус-ловно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшест-венников - аппарата Российской империи и Советского Сою-за. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика - она больше, нежели даже аналогичная преемствен-ность в общест-вах, не переживавших в нынешнем веке соци-ально-политических катаклизмов, по-добных нашим. И, пожа-луй, интегрирующая российских чиновников всех времен чер-та состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшест-венники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были че-ресчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает бес-пристрастности, да и просто компетентности в осуществ-лении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических ка-честв" и (или) протекции.
Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неуме-лых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "соли-дарность с народом". Между тем роль госаппарата в пери-оды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политиче-ской трансформации - одна из ключевых, но, как можно ви-деть и из истории, и из со-временных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.
|
|
Проанализируем степень персональной преемственности между номенкла-турой нынешней - "демократической" и прежней - "коммунистической". Так вот, по данным социо-лога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных струк-ту-рах 75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой совет-ской номенклатуры Крыштановская О. Финансовая олигархия в России//Известия. - 1996. - 10 янв.. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а еще раньше - при Брежневе Савватеева И. О тех, кто нами правит//Известия. - 1995.. Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократи-ческой революции и дают косвенное, но достаточно убеди-тельное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей "номенклатурной приватизации государства". Он писал, в ча-стности: "Коммуни-стическая олигархия сама стала могильщи-ком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и ко-рыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоро-нах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобо-ждение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя". Собственно, так и произошло: "...именно номенк-латура (и ее "дочерние отряды" вроде так называемого комсо-мольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходе раздела собственности" Крыштановская О. Указ соч.. Однако во-прос о цене, которую общество так или иначе платит за разные варианты проведе-ния реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатиро-вать нали-чие социальной страты номенклатурных "мутантов", ценой определенных самоиз-менений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.
|
|
Для сохранения выгодного бюрократической элите status quo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рам-ках прежних "правил игры": первое - "пастырской страте-гии власти", второе - максимально возможной персональной и духовной преемст-венности элиты. Как теперь понятно, в но-менклатуру лишь для виду и "строго по пропускам" было до-пущено некоторое число "пришельцев", в том числе и из де-мо-кратов, причем "пропуска" выдавала прежняя номенклату-ра. Сами же "пришельцы" с течением времени либо достаточ-но быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действи-тельного недостатка профессиональной подготовки, но, разу-меется, не только и не столько из-за этого.
|
|
В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них - снижение уровня про-фессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квали-фицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в ос-новном переместившись в коммерческие структу-ры. Другое, более глубоко лежа-щее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демо-кратиче-скому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от под-линных общественных интересов, но все же достаточно жест-ко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппа-рат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, сво-ему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и долж-но быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борь-ба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его но-вого хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: ос-вободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хо-зяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной кор-рупции, ставшей почти нормой поведения.
|
|
К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс админист-ративной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и ор-ганизационных издер-жек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напро-тив, отсекали независимо мыслящих, талант-ливых и настроенных на перемены ад-министраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюро-крати-ческой безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершен-ный кодекс, а почти полный моральный ваку-ум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".
Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некото-рую российскую специфику. Как и на Западе, наша бю-рокра-тия стремится получить максимальное информационное преи-мущество, а также убедить общество и политиков в незамени-мости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что мо-нополия на роль профессиональных экспертов - основа бю-рократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Од-нако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют про-тивовесы в виде как высо-кого профессионального уровня самих политиков, кото-рых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привле-чения независи-мых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу послед-него, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся за-ложниками информации и ана-лиза, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.
В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации по-лучил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного ус-тава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трех-мерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллель-ным" миром.) Категорий три - "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "глав-ные...", "ведущие...", "стар-шие..." и "младшие государственные должности государ-ствен-ной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разря-дов пятнадцать - "действительный государст-венный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный со-ветник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го клас-са", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "ре-ферент государственной службы 1, 2 и 3-го клас-са". Каждый "этаж" разрядов пол-ностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разуме-ется, "бюрократи-ческой эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регу-ляр-ность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократи-ческого тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по суще-ству возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, пе-рещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мун-диров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократиче-ское тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происхо-дит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифици-рованные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархи-ческого феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.
Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действитель-но способствую-щих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалифи-кационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на заме-щение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом го-сударствен-ного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона пре-обладает не "merit system", т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся осно-вой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание соз-дать режим воспроизводства и защиты чи-новничьей касты.
Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого стату-са стало использование "смутного" пере-ходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контро-ля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло не-сколькими путями - через формальное закрытое акциониро-вание как предприятий, так и таких гранди-озных государст-венных монополий, как, например, "Газпром"; через привати-зацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; че-рез такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте вне-запно возникли миллиардные состояния, а с другой - целые сегменты нацио-наль-ного достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого клас-са упол-номоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с но-менклатурой, но на деле являв-шихся как бы ее доверенными лицами - "трастовыми агента-ми". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "кон-вертированием власти в собственность" или попросту "прива-тизацией государства".
Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" го-сударства бюрократией. Парадоксальным об-разом у нас реали-зовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".
Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдви-жение "коллек-тивного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало чест-ных и даже самоотвержен-ных администраторов, а также просто "рабочих лоша-док", да-леких от всего этого передела собственности. Речь идет о со-циальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он явля-ется криминальным, не бу-дем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компе-тентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых разме-рах и при наших "традициях" она оп-ределенно не принесла бы ничего хорошего.
Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии - как до-революционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа доста-точно квалифицированных и добросовестных работни-ков среднего звена встреча-лись и люди с подлинно реформа-торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" быва-ли не слиш-ком долгими, и в силу этого традиции либераль-ного и сознающего свою социаль-ную ответственность чинов-ничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего об-щества.
Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен-ной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направле-нии ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш-него), с другой - стремление к оформле-нию независимой от общественного кон-троля бюрократиче-ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак-тов. Так что "поезд еще не ушел".
Думается, законодательная легитимация в одном докумен-те двух противо-положных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие проти-воречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са-мом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было по-меньше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на че-ловеческие нужды. Но с другой - люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро-вало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истин-ный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хо-рошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдо-заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.
Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за-падных странах сегодня можно видеть сход-ные противоречия в ожиданиях граж-дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра-тическими взглядами на роль государства. В одних странах су-ществует исторически сложив-шийся крен в сторону либера-лизма, в других - в сторону социализма. Периодиче-ская же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи-теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте-пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад-ных правительств.
Чиновничеству такая двойственность общественных ожи-даний придала до-полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы-годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу-дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни-ком de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио-нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва-ющих и энергетических, а также через другие, более слож-ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес-печить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепоч-ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу-дарство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог по-добных масштабов "приватиза-ции государства".
При этом, думается, одними карательными мерами проб-лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", рег-ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента-цию попадают не только предельная цена принимаемых по-дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration Tuscaloosa, 1989.. Но в целом нам то-же неплохо было бы сде-лать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".
Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра-ботающими граж-данскими институтами бюрократия не страш-на. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ-ными группами дав-ления - лобби. Так что создание по-насто-ящему современной государственной службы должно идти ру-ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо-жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме-шать, то модернизацию гос-службы никак нельзя пускать на самотек или зани-маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер-нуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.
За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме-нений. Одни из них носят "фасадный", дру-гие - глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци-альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу-дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови-ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин-фор-мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру-ющегося граж-данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра-тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си-стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо-бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо-ван-ную от прежнего общественного строя административную ма-шину - кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со-зданную и работавшую в принципи-ально иной системе взаи-моотношений, - лишь пытались "на ходу" подстроить под ре-шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка-честве пожарной ре-акции на вызовы новых потребностей фор-мировались новые административные звенья. При этом преж-ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек-ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп-ции модернизации гос-аппарата не было. Изменения происхо-дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка-ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз-ви-тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос-новах государственной службы Россий-ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов - корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос-аппарата снизилось, а хао-тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви-тельно.
Во-первых, произошло вымывание квалификации - аппа-рат покинули луч-шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно-сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив-ных, а также то обстоя-тельство, что в ряде министерств и ве-домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз-раста составляет около половины персонала. При этом число ва-кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.
Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи-на" аппарат не пре-вратился в слугу общества, т.е. не произош-ло поворота к обычной для демократи-ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи-на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач-ным и менее подкон-трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож-ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю-рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро-ждении в рамках упо-мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при-дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.
В-третьих, утратили силу прежние нормы административ-ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не-которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи-ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...
С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно-вение правовых предпосылок для таких пере-мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож-ность проведения квалификационных экзаменов, кон-курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото-рые ограниче-ния, гарантии и привилегии, связанные со стату-сом государственного служащего. Таким образом, задан юри-дический импульс для формирования современной гос-службы.
И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер-ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со-временным и тем более перспек-тивным потребностям общест-ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.
Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ-ства в нашей исто-рии. И это действительно так. Однако адеп-ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо-ды оставалось у лю-дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи-рел". Немногие ис-ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя-вле-нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре-форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя-ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на-шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ-но задать верный импульс ее изменениям, сде-лать из нее пе-редовую силу преобразований. Это может многое определить на де-сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре-форм прошло без адекватного понимания важности этого об-стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.
Вторая "пятилетка" началась более обнадеживающе. Пос-лание Президента Федеральному Собранию 1997 г. стимули-ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре-зидента была образована Комиссия по государственному стро-ительству, разработана концепция административной рефор-мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ее основ-ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан "зеленый свет". Одним из главных ее аспектов, естествен-но, стала реформа госслужбы, в которой основной упор сде-лан не на структурный, а на кадровый аспект преобразований. Однако процесс реформирования - дело не одного года, не обещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа-кто-ров, в том числе и политического характера. В следующей главе курсовой работы и будут проанализированы основные принципы реформирования российской госу-дарственной службы.
2. Сущность и принципы реформирования государственной службы
Система администрации - атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист-рации бывают достаточно сущест-венны, а корни таких раз-личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча-стно-сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми-нистративной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример - Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист-ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по-лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей-час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму-нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви-тия - США, умеренный - Англия и Швейцария.
Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз-личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра-влялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще-ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ-ной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табе-ли о рангах" принцип породы был потеснен принципом вы-слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме-ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи-сывалось в тради-ции "государевой" службы. И сейчас, в пост-советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од-ной ее модификацией, причем производящей довольно стран-ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос-службы доминируют совсем иные тенденции: тра-диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе-ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу-тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту-альное движение, амбици-озно именующее себя "административной" или "постбю-ро-кратической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле-стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези-дент, выступая в Россий-ской Академии государственной служ-бы, "уже новой Россией во многом продол-жаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеа-лы позавчерашнего дня.
Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об-щая цель которых - впервые в истории России создать не "государеву", а публич-ную государст-венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно-сти, профессионализма и соответствия потребностям форми-рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче-ски во всех раз-витых странах так называемой merit system (системы заслуг и дос-тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на-шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо-дим.
1. Принцип приоритета профессиональных качеств
Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструк-ции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализа-цию на практике, а именно:
1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:
а) политических должностей;
б) должностей, на занятие которых нет избытка претенден-тов; в этом случае действует аттестационный порядок назначе-ния. Это позволит существенно расши-рить "рынок" кандида-тов, до сих пор в значительной мере отражающий закон цир-куляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необ-ходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствова-нию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, кото-рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвиже-нии по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ-ного опыта работы на анало-гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кад-ров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должност-ные уровни, помимо админист-ративной лестницы. По некоторым должностям кон-курс мо-жет носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем бу-дут допус-каться лишь люди, уже находящиеся на государст-венной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз-можны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть ос-нования опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государ-ственной точки зрения.
2) Создание четко и объективно работающей системы от-бора и оценки кад-ров, направленной на привлечение, поощ-рение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих меха-низмов:
а) четко прописанной и доступной для ознакомления сис-темы критериев от-бора, поощрения и продвижения работни-ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста-ций на основе их квалификации и деловых качеств, а не вы-слуги лет;
б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сто-ронних членов - работников кадровых служб других учре-жде-ний, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;
в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет воз-можно только по серьезным, специально оговоренным осно-ваниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфли-к-тов.
3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что по-зволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность по-средством четкой фикса-ции их прав и обязанностей, условий вознаграждения и при-вилегий, при необходимости - специальных требований и ог-раничений, обу-словленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заклю-чаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подле-жать автоматическому продлению и расторгаться лишь по чет-ко обусловлен-ным в них основаниям, предусмотренным тру-довым законодательством.
Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государ-ственной службы. Таким образом, предлагае-мая система полностью сохраняет воз-можности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль-шую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоя-тельство усилит положительную тру-довую мотивацию служа-щих и тем самым будет "работать" на утверждение при-орите-та профессиональных достоинств.
Дата добавления: 2015-12-18; просмотров: 20; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!