Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ

ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ПРАВОМ УЧАСТНИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Э.Р. ВАГИЗОВА

 

Рецензенты:

 

Сафин З.Ф. - д.ю.н., зав. каф. экологического, трудового права и гражданского процесса юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета.

Мельников Н.Н. - д.ю.н., ст. науч. сотр. сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права РАН.

Вознесенский С.Ф. - зам. начальника отдела гражданского права Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Александров С.В. - руководитель Аппарата Ассоциации юристов России.

Крюкова Е.С. - магистр юриспруденции, ассистент кафедры криминалистики юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, член Международной ассоциации содействия правосудию, член Ассоциации юристов России.

Подейко В.А. - к.э.н., начальник отдела претензионной и исковой работы Юридического управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Обращение автора к выбранной теме монографии обусловлено отсутствием в правовой доктрине, в том числе в земельном праве, единообразного подхода к определению злоупотребления правом публичными участниками правоотношений, что вызывает проблемы квалификации этого правового явления в правоприменительной практике.

Масштаб проблемы квалификации злоупотребления правом проявляется при возникновении и реализации земельных прав и обязанностей, связанных с актами, решениями, действиями государственных органов и органов местного самоуправления, а также при защите прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений, когда действия публичного субъекта начинаются с формально правомерного акта, но в последующем могут перейти в правонарушение.

До перехода формально правомерного действия государственных органов и органов местного самоуправления в правонарушение могут нарушаться права и охраняемые законом интересы участников земельных правоотношений, в случае если они совершены для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.

В этом случае отсутствие определения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений, правовых критериев для его квалификации, правовых инструментов предотвращения и прекращения злоупотребления правом в земельном законодательстве ограничивает возможность эффективной защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Неопределенность правовых норм, выраженная, например, в отсутствии сроков принятия решений должностными лицами, дублировании их полномочий, диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан или организаций посредством использования конструкции "вправе", обусловила необходимость системного решения проблемы предотвращения и прекращения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что при разрешении споров, возникающих из публичных правоотношений, в мотивировочной части решений суды приходят к выводу о наличии злоупотребления со стороны государственных или муниципальных органов управления. Однако правовая неопределенность, выраженная в отсутствии правового инструмента, позволяющего квалифицировать деяние в качестве злоупотребления правом, ограничивает правоприменителя в принятии таких решений, которые бы предотвращали или пресекали злоупотребления до возникновения правонарушения.

В монографии большое внимание уделено предотвращению и прекращению злоупотреблений правом в правоотношениях, возникающих при планировании использования и охраны земель, проведении территориального зонирования, изменения правового режима земель, кадастрового учета земельных участков, резервирования земель, изъятия земельных участков, а также при осуществлении надзорных и контрольных функций компетентными органами.

В настоящее время более 90% земель на территории России находится в государственной и муниципальной собственности <1>. При этом уровень информационного обеспечения государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, в том числе в сфере градостроительной деятельности, а также рынка земельных участков крайне низкий.

--------------------------------

<1> Земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2012 г. // https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_other_lines_activity/cc_ib_condtion_earths_Russia/cc_ib_texts_of_docimients.

 

Так, по заключению Счетной палаты РФ в части исполнения подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории России не создана. Инвентаризация и включение сведений в государственный кадастр недвижимости (ГКН) о ранее учтенных земельных участках не проводились. Работы по переносу сведений из водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров и реестров в ГКН не осуществлялись <1>.

--------------------------------

<1> Заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2010 год (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 29 августа 2011 г. N 40К (807)) // http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/subsequent-control/zakl-2010.pdf.

 

По результатам проверки реализации названной подпрограммы, обнародованной 25 июня 2013 г. <1>, Коллегия Счетной палаты РФ пришла к выводу о том, что в полной мере не достигнута ни одна из целей, предусмотренных паспортом подпрограммы. Система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), содержащая сведения об объектах недвижимости и являющаяся источником информации для формирования налоговой базы, не создана.

--------------------------------

<1> http://www.ach.gov.ru/ru/news/archive/25062013

 

На заседании Государственного совета 4 октября 2013 г. по вопросу о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов Президентом РФ была дана оценка исполнению подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)". Как указал Президент РФ, "система кадастрового учета недвижимости так и не доведена до ума" <1>.

--------------------------------

<1> http://state.kremlin.ru/state_council/19359

 

Эти данные свидетельствуют об отсутствии необходимой, достаточной и достоверной информации об объектах земельных правоотношений, что является объективным условием, способствующим злоупотреблению правом участниками земельных правоотношений.

Отсутствие достоверной информации не позволяет сформировать у граждан и организаций представление о земельном участке, его границах, способах приобретения прав на земельные участки, содержании прав и обязанностей, формах защиты нарушенных прав.

Проявление злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений подтверждается значительным количеством неудовлетворенных судами и иными юрисдикционными органами требований в правоприменительной практике, что, по мнению автора, наряду с удовлетворенными требованиями свидетельствует о проявлении злоупотребления правом публичными участниками земельных правоотношений.

Отказы в удовлетворении заявленных требований, как правило, связаны с доказательственной базой. Проблемы доказывания наличия злоупотреблений правом публичными участниками земельных правоотношений заключаются в следующем.

Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор рассматривается в порядке искового производства, опровержение этой презумпции по объективным причинам затруднено. Вместе с тем даже при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, несмотря на то что бремя доказывания законности своего действия или бездействия возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, у публичных органов имеется фактическая возможность изменять, дублировать соответствующие акты и совершать иные действия, позволяющие скрыть злоупотребление. Эта возможность столь широка, что зачастую невозможно установить наличие злоупотребления в конкретном деле.

Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением необходимо доказать наличие реального ущерба, что на практике также вызывает затруднения.

В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. Как было отмечено выше, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред; как правило, цель злоупотребления публичным участником заключается в имущественном интересе последнего.

На сегодняшний день использование гражданско-правовой конструкции недопустимости злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в правоприменительной практике не является эффективным.

Правовой институт запрета на осуществление права в случае злоупотребления им, закрепленный в гражданском законодательстве, не может быть применен к земельным правоотношениям, если в них участвуют публичные субъекты, реализующие властные полномочия, т.е. к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, а также в случае наличия таких прав и обязанностей участников земельных правоотношений, которые обусловлены действием правовых норм, устанавливающих ограничение права собственности и иных прав на земельные участки в публичных интересах.

Анализируя правоприменительную практику, автор приходит к выводу о том, что проблема в регулировании предотвращения и пресечения злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений на сегодняшний день остается нерешенной.

Введение в земельное законодательство запрета на злоупотребление правом позволит установить особенности прекращения злоупотреблений применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных правоотношений, восполнить пробелы в правовом регулировании защиты прав и охраняемых законом интересов участников земельных правоотношений при проявлении злоупотреблений и прийти к единообразию в правоприменительной практике.

 

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ

В ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

 

§ 1. Понятие и признаки злоупотребления правом

участниками земельных отношений

 

Исследование сущности злоупотребления правом на протяжении длительного времени остается актуальной проблемой. Имея многовековую историю, правовой институт, призванный воспрепятствовать злоупотреблению правом, нашел свое отражение в нормах международного права с 1948 г. во Всеобщей декларации прав человека, положения которой были инкорпорированы в правовую систему России. Однако, несмотря на длительное формирование конструкции злоупотребления правом, современная российская наука не выработала единого подхода к определению данного понятия.

Продолжающаяся научная полемика вызывает необходимость рассмотреть злоупотребления правом с разных точек зрения, чтобы найти максимально эффективные правовые инструменты, обеспечивающие предотвращение и прекращение злоупотреблений правом в земельных правоотношениях.

Особый научный интерес и свое практическое отражение правовой институт запрета на злоупотребления правом получил в последние десятилетия, в период перехода экономики от государственной монополии к рыночным механизмам. Резкая смена политической системы и формирование новой системы хозяйственных отношений, перераспределение земельных ресурсов, свобода экономической деятельности способствовали увеличению числа злоупотреблений, которые на сегодняшний день приобрели системный характер именно в земельных правоотношениях.

Предусмотренные публично-правовые пределы реализации земельных прав, с одной стороны, явились сдерживающим фактором от злоупотреблений собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков. Но, с другой стороны, широта дискреционных полномочий, которыми наделены должностные лица, стала одной из главных причин распространения злоупотреблений со стороны публичных субъектов. По словам Б.В. Ерофеева, "отсутствие четко продуманного механизма изменения всей сложившейся ситуации на протяжении десятилетия системы земельных отношений в России привело к многочисленным правонарушениям и злоупотреблениям со стороны должностных лиц, органов власти и управления, что дискредитировало саму идею государства о справедливом и обоснованном перераспределении земель, переходе преимущественно к экономическим методам управления земельными ресурсами" <1>.

--------------------------------

<1> Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2006. С. 211 - 212.

 

Прямое отражение недопустимости злоупотребления правом содержится в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ <1>, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. С позиции В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева данная норма подлежит рассмотрению и оценке с точки зрения ее социального назначения, определения оптимального соотношения государственного (коллективного, социального) и личного (индивидуального) начал в функционировании общественных отношений. Именно поэтому, по мнению вышеуказанных авторов, данное предписание адресовано в равной мере как гражданам, так и правоприменителям. В.Д. Зорькин и Л.В. Лазарев справедливо подчеркивают необходимость учета всего многообразия общественных и индивидуальных интересов, их сочетания и взаимодействия для достижения баланса законных интересов, взаимоотношений индивида с обществом <2>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.

<2> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева // СПС "Гарант".

 

Рассматриваемая норма, с точки зрения названных авторов, имеет двойственную правовую природу. Так, в ней, с одной стороны, установлен общий принцип правотворчества, обеспечивающий адекватное развитие общества и его структур; с другой стороны, предусмотрены пути и рамки осуществления конституционных прав и свобод.

Анализ практики Конституционного Суда РФ <1> и позиции судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева позволяет заключить, что ч. 3 ст. 17 Конституции РФ на конституционном уровне закрепила запрет на злоупотребление субъективными правами в любой сфере общественной жизни <2>. Поэтому необходимо обозначить, что отсутствие в законе, регулирующем определенную сферу общественных отношений, конкретного запрета злоупотребления правом не является основанием для неприменения правил о недопустимости превышения пределов реализации субъективных прав, так как общий принцип недопустимости злоупотребления правом предусмотрен в Основном Законе России - Конституции РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2001 г. N 3-П; Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 169-О // Вестник КС РФ. 2001. N 3; 2004. N 6.

<2> Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления // ЭЖ-Юрист. 2004. N 42. Здесь также можно отметить, что правоприменители исходят из распространения данного запрета на все сферы общественной жизни. См., например: решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 10 апреля 2013 г. по делу N А71-374/2013 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

По мнению А.А. Малиновского, "абсурдной является ситуация, когда законодатель, например, в каждой статье нормативного акта, раскрывающей содержание конкретного права, указывал бы на недопустимость злоупотребления соответствующим правом" <1>. Как верно указывает Э.Н. Нагорная, любой закон, принятый в той или иной отрасли права, возможно применить в обход его смысла, поэтому злоупотребление правом может найти свое проявление в любой отрасли права <2>.

--------------------------------

<1> Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом (теоретико-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 209.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Э.Н. Нагорной "Налоговые споры: оценка доказательств в суде" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2009.

 

<2> См.: Нагорная Э.Н. Налоговые споры: оценка доказательств в суде // СПС "Гарант".

 

Однако сказанное не исключает необходимость конкретизации недопустимости и способов прекращения злоупотребления правом участниками земельных правоотношений в нормативных правовых актах. С позиции А.А. Малиновского, рассматриваемый запрет злоупотребления правом может быть продублирован и в отраслевом законодательстве <1>.

--------------------------------

<1> См.: Малиновский А.А. Указ. соч. С. 209.

 

Соглашаясь с данным мнением, автор считает, что это позволит использовать единый подход к определению понятия "злоупотребление правом", а также установить особенности прекращения злоупотребления правом применительно к формам проявления недобросовестного поведения со стороны публичных участников земельных отношений и, следовательно, устранить существующие пробелы в правоприменительной практике.

Например, Э.Н. Нагорная и О.В. Пантюшова, исследующие проблему злоупотребления правом в публичных отношениях, считают, что запрет злоупотребления правом должен найти свое отражение в Налоговом кодексе РФ, т.е. в отрасли публичного права <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Э.Н. Нагорной "Налоговые споры: оценка доказательств в суде" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2009.

 

<1> См.: Нагорная Э.Н. Указ. соч.

 

В научном юридическом сообществе наличествует точка зрения, исключающая возможность существования злоупотребления правом в публичных отношениях, или в отношениях с публичным элементом, так как считается, что запрет злоупотребления правом распространяется только на сферу частного права. Это связано с тем, что в сфере публичного права возможно правовое регулирование, которым устанавливаются конкретные обязанности (метод позитивного обязывания). Однако, как верно отмечает Г.А. Гаджиев, наряду с позитивным обязыванием может использоваться метод негативного обязывания. Этот метод побуждает субъектов правоотношений исполнить определенные обязанности. Так, например, во Франции действующий общий принцип запрета злоупотребления правом широко применяется налоговыми и судебными органами, что позволяет пресекать злоупотребления правом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

Анализируя Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева", следует отметить, что Конституционный Суд РФ указал на действия, выраженные в злоупотреблении правом со стороны публичного субъекта - налогового органа. Судом было выявлено злоупотребление при проведении выездных налоговых проверок. Принимая решение, суд указал на то, что в отличие от принципа диспозитивности, лежащего в основе частноправовых отношений, определение полномочий государственных органов в сфере публичного права не допускает их собственного усмотрения и должно регулироваться на основе принципа "Дозволено только то, что разрешено законом", являющегося необходимой гарантией против произвольного злоупотребления властью <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214.

 

Интерпретация продолжительности выездной налоговой проверки как "суммы периодов" нахождения налоговых органов на территории налогоплательщика неприемлема как по своему содержанию, так и по целям и правовым последствиям. Такое толкование по сути представляет собой оправдание произвола, поскольку позволяет налоговым органам многократно и в любое время прерывать течение сроков проверки и возобновлять их по собственному усмотрению практически бесконечно, прикрывая тем самым нерасторопность налоговых служб и возможность злоупотребления с их стороны.

В п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" судам указано на то, что при рассмотрении дел о восстановлении на работе следует иметь в виду, что при реализации гарантий, предоставляемых Трудовым кодексом РФ, должен соблюдаться общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом, в том числе и со стороны самих работников. В частности, недопустимо сокрытие работником временной нетрудоспособности на время его увольнения с работы либо того обстоятельства, что он является членом профессионального союза или руководителем (его заместителем) выборного коллегиального органа первичной профсоюзной организации, выборного коллегиального органа профсоюзной организации структурного подразделения организации (не ниже цехового и приравненного к нему), не освобожденным от основной работы, когда решение вопроса об увольнении должно производиться с соблюдением процедуры учета мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации либо соответственно с предварительного согласия вышестоящего выборного профсоюзного органа <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. N 72. 2004. 8 апреля.

 

Следовательно, запрет на злоупотребление правом участниками трудовых правоотношений фактически введен в трудовое право как правовой институт в форме разъяснения применения ТК РФ.

Запрет на злоупотребление родительскими правами как правовой институт закреплен в ст. 56, 69, 141, 148 Семейного кодекса РФ. Названный запрет отражен в правоприменительной практике. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей" под злоупотреблением родительскими правами понимается использование этих прав в ущерб интересам детей (например, создание препятствий в обучении и пр.) <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. N 110. 1998. 10 июня.

 

Приведенные примеры свидетельствуют о тенденции закрепления правового института запрета на злоупотребление правом в отдельных отраслях права, распространении применения положений о недопустимости злоупотребления правом не только в гражданских, но и в иных правоотношениях.

В соответствии с ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. На сегодняшний день в российскую правовую систему инкорпорирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (далее - Конвенция) <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163. См. также: Европейская конвенция о защите прав человека: право и практика // http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800-001.htm.

 

Так, в Конвенции содержится норма, устанавливающая запрет на злоупотребление правами. Данная норма звучит следующим образом: ничто в Конвенции не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа лиц или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на упразднение прав и свобод, признанных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей мере, чем это предусматривается в Конвенции.

Европейский суд по правам человека широко применяет ст. 17 Конвенции. Например, названным Судом было рассмотрено дело "Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции" об ограничении прав собственности на земельный участок, установленном муниципальным образованием для целей застройки г. Стокгольма. Заявители ссылались на неоправданное вмешательство в их право на беспрепятственное пользование своей собственностью. Суду наряду с иными вопросами надлежало определить, было ли соблюдено справедливое равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности. В части поставленного вопроса суд определил, что меры, запрещающие отчуждать земельный участок и возводить на нем строения в течение 25 лет без соответствующей компенсации, создали ситуацию, нарушившую справедливое равновесие, которое должно существовать между защитой права собственности и требованиями общего интереса. Судом было установлено, что собственники несли особое и чрезмерное бремя, которое являлось законным, если бы у заявителей была возможность добиться сокращения сроков обременения или возмещения убытков.

По данному делу озвучены особые мнения судей, не согласившихся с решением Комиссии. С позиции судей с особым мнением, современные государства обязаны в интересах общества ограничивать право собственности частных лиц, и в данном случае ограничение прав является обоснованным, так как не существует гарантированного права на пользование собственностью только по усмотрению ее владельца. В названном споре ограничения были обусловлены потребностями урбанизации и нет достаточных доказательств, подтверждающих, что действия со стороны публичных субъектов принимали характер произвола. Также была высказана позиция, согласно которой публичным субъектам предоставляется широкое поле для усмотрения и суд должен убедиться не только в законности рассматриваемых мер, связанных с установлением ограничения прав собственности по шведскому законодательству, но и в том, что они не противоречат законной цели контроля за использованием собственности в общих интересах <1>.

--------------------------------

<1> Судебное решение от 23 сентября 1982 г. по делу "Спорронг (Sporrong) и Лоннрот (Lonnroth) против Швеции" // http://www.echr.ru/documents/doc/2461434/2461434.htm.

 

Несмотря на сложившуюся правоприменительную практику судов разного уровня, некоторые цивилисты считают злоупотребление правом только институтом гражданского права. Однако данный подход опровергается и существующими исследованиями в различных отраслях права, в том числе в публичном праве, и сложившейся правоприменительной практикой.

Например, злоупотребление в налоговых правоотношениях представляет собой способ достижения антиобщественных, противоправных целей либо получение льгот и привилегий, не предусмотренных правовым статусом лица, злоупотребляющего правом. При этом осуществление данных действий может формально соответствовать требованиям закона <1>. Д.М. Щекин придерживается точки зрения о том, что в публичных отношениях следует говорить о злоупотреблении властью как о разновидности злоупотребления правом. Названный автор также считает, что злоупотребление правом в налоговых отношениях возникает в случае, если цель, которую преследует налоговый орган, законна, но должностное лицо реализует свое право несоразмерно фактической ситуации <2>. Здесь следует подчеркнуть, что налоговые отношения связаны и с реализацией земельных прав.

--------------------------------

<1> См.: Радченко С.Д. Применение запрета злоупотребления правом в налоговых отношениях // Законодательство и экономика. 2005. N 9.

<2> См.: Щекин Д.М. О злоупотреблении правом налоговыми органами // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 3.

 

Например, ФАС Дальневосточного округа пришел к выводу о том, что неоформление обществом правоустанавливающих документов на земельный участок свидетельствует о злоупотреблении правом и данное обстоятельство не является основанием для освобождения от уплаты налога <1>.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15 июля 2009 г. N Ф03-2594/2009 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Э.Н. Нагорная верно отмечает, что сегодня существует презумпция правоты публичных субъектов, однако всегда есть предпосылки и возможности для злоупотребления правом сильной стороной при осуществлении своих профессиональных функций <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Э.Н. Нагорной "Налоговые споры: оценка доказательств в суде" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2009.

 

<1> См.: Нагорная Э.Н. Указ. соч.

 

Как справедливо указывает Г.А. Гаджиев, отнесение принципа недопустимости злоупотребления правом только к отрасли гражданского права является неприемлемым, так как данный принцип рассматривается в качестве общеправового <1>. А.А. Малиновский занимает схожую позицию относительно принадлежности института злоупотребления правом к разным отраслям права, отмечая, что одна из научно-практических проблем заключается в однобокости и одностороннем восприятии анализируемого правового института.

--------------------------------

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

Автор убежден, что злоупотребление правом является общеправовым явлением. Рассмотрение правоотношений, в которых проявляется злоупотребление правом, позволяет выявить особенности и отличительные признаки изучаемого правового института. Представление об исследуемом объекте (злоупотребление правом) в данном случае приобретает комплексный, многогранный характер.

Спорность в трактовке института злоупотребления правом в юридической науке привела к разнообразной квалификации деяний, связанных с недобросовестным поведением участников правоотношений.

Например, в трудах В.П. Грибанова под злоупотреблением понимается "правонарушение, совершенное управомоченным лицом при осуществлении принадлежащего ему права, выражающееся в использовании недозволенных конкретных форм в рамках дозволенного ему законом общего типа поведения" <1>. Аналогичное видение проблемы раскрыто Е.А. Сухановым, который определяет злоупотребление правом как правонарушение, "даже при отсутствии нормы, указывающей на неправомерность конкретного действия, имевшего место при осуществлении субъективного права" <2>.

--------------------------------

<1> Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2000. С. 63.

<2> Гражданское право: Учебник. В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2004 - 2005. Т. 1. С. 212.

 

Иная формулировка злоупотребления правом отражена в научных исследованиях В.И. Гоймана. Он трактует злоупотребление правом не как особый вид правонарушения, а как "разновидность неправовых действий, связанных со злоупотреблением правовой свободой, совершением поступков "во зло" и в противоречии с назначением предоставленного права, его духом". Непризнание категории злоупотребления правом, с позиции вышеназванного автора, ведет к тому, что "всякое отклонение от общего дозволения квалифицируется как деликт, правонарушение, преступление" <1>. В.И. Гойман отмечает при этом, что злоупотребление правом противоречит природе права, закрепленной в его нормах цели посредством использования недобросовестным субъектом неправовых средств для ее достижения <2>.

--------------------------------

<1> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 228.

<2> См.: Там же.

 

С.Г. Зайцева, также подчеркивая сложность квалификации деяния в качестве злоупотребления правом, указывает на то, что "для "злоупотребительских ситуаций" характерно не только отсутствие каких-либо отклонений от общего дозволения, а наоборот, совершение таких действий либо такое бездействие, которые бы точно соответствовали положениям того или иного нормативно-правового акта" <1>.

--------------------------------

<1> Зайцева С.Г. Злоупотребление правом как правовая категория: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 17.

 

В настоящей работе автор, соглашаясь с позициями В.И. Гоймана, А.А. Малиновского, Г.А. Гаджиева, С.Г. Зайцевой, Э.Н. Нагорной, рассматривает злоупотребление правом как самостоятельное правовое явление. Это обусловлено тем, что злоупотребление правом в чистом его виде может не образовывать состава правонарушения, так как не нарушаются конкретные правовые запреты. По мнению О.И. Крассова, основанием для привлечения лица к ответственности за земельное правонарушение "является наличие в законе прямого указания о применении соответствующих мер ответственности за противоправное поведение" <1>. Следовательно, отсутствие таких императивов в праве позволяет исключить недобросовестное поведение участников правоотношений из числа мер правового воздействия в форме ответственности. Это определяет недобросовестность (а именно обход установленных запретов при помощи облечения деяний в форму правомерности) участников правоотношений.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 294.

 

Однако видится, что злоупотребление правом способно не только принимать модель собственно злоупотребления правом в чистом его виде, но и в зависимости от характера нарушения, умысла и средств, используемых при злоупотреблении правом, принимать форму правонарушения, переходить в него. В связи с тем что автор в качестве эмпирического материала использует судебную практику, дальнейшее рассмотрение злоупотребления правом будет основываться в том числе на складывающихся правовых казусах и позиции правоприменителей по конкретному спору, так как основная задача данного исследования заключается в выявлении видов проявления злоупотребления правом в земельных правоотношениях.

С.А. Боголюбов верно подчеркивает важность определения того, совершаются ли многочисленные серьезные экономические, земельные и экологические правонарушения под прикрытием норм гражданского или земельного права либо они являются следствием пренебрежения участниками правоотношений нормами права. С позиции С.А. Боголюбова, в данном случае целесообразным является не реформирование законодательства, а инвентаризация законодательных требований с последующим изучением трудностей их реализации, после чего необходимо делать выводы о совершенствовании правоприменительной практики либо о дополнении нормативно-правовой базы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Российское право. 2010. N 1. С. 40.

 

Так, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ <1> рассматривался правовой спор по иску администрации муниципального образования "Город Краснодар" об обязании индивидуального предпринимателя освободить земельный участок, вернуть его арендодателю (администрации) и погасить запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним о государственной регистрации права аренды предпринимателя на данный земельный участок. Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ было установлено, что по истечении срока действия договора аренды земельного участка предприниматель в отсутствие возражений со стороны администрации продолжил пользоваться земельным участком. В силу ст. 610 и 621 Гражданского кодекса РФ данный факт послужил основанием для возобновления этого договора. Однако администрация в одностороннем порядке решила расторгнуть договор и требовала последующего освобождения земельного участка (в целях изменения границ территории) от расположенного на нем павильона, принадлежащего индивидуальному предпринимателю. В рассмотренном правовом случае администрация (несмотря на организационно-распорядительные полномочия) являлась фактически равным участником по отношению к индивидуальному предпринимателю, так как вступила в земельные правоотношения с целью заключения договора аренды земельного участка. В действиях администрации не усматривается правонарушение, однако выявляется недобросовестное поведение, связанное с принудительным прекращением отношений по аренде земельного участка, так как последствия одностороннего расторжения договора влекут за собой убытки в предпринимательской деятельности и не соответствуют долгосрочным целям аренды недвижимости в предпринимательской деятельности. К тому же в ГК РФ <2> установлены императивные нормы в отношении одностороннего отказа от исполнения договора, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Следовательно, злоупотребление правом заключалось в том, что администрация воспользовалась своим преимущественным правовым положением (наличием властных полномочий) по отношению к индивидуальному предпринимателю и в одностороннем порядке расторгла договор.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 января 2011 г. N 10661/10 // Вестник ВАС РФ. 2011. N 5.

<2> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

 

Необходимо подчеркнуть, что, когда публичные субъекты вступают в обязательственные правоотношения или осуществляют правомочия собственников, они преследуют публично-правовые интересы. В данном случае критерием соблюдения баланса интересов и отсутствия выхода за пределы дозволенного является цель, заложенная законодателем в норму права, которая предусматривает вид и меру возможного поведения публичного субъекта. Однако имеющаяся практика в налоговых, земельных правоотношениях свидетельствует об использовании критерия "общественный интерес" в противовес целям и смыслу, заложенным законодателем. Как верно отмечает Д.М. Щекин, публично-правовые отношения основаны на разрешительном принципе правового регулирования, поэтому публичные субъекты должны реализовывать свои полномочия в рамках тех целей, которые предусмотрены для них законом. Появление иных целей ведет к пересечению пределов реализации прав публичными субъектами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Щекин Д.М. Указ. соч.

 

Например, Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 апреля 2013 г. по делу N А76-16245/2010 <1> действия ответчиков - администрации г. Челябинска, Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области, выраженные в одностороннем отказе от договора аренды земельного участка и инфраструктуры г. Челябинска, расценены судом как препятствие в осуществлении истцом - индивидуальным предпринимателем своих прав в отношении спорного земельного участка. Данные действия с позиции суда направлены на причинение вреда заявителю, что следует квалифицировать как злоупотребление правом. Вместе с тем судом апелляционной инстанции установлено, это следует из материалов дела, что в течение длительного периода времени ответчиками чинятся препятствия в использовании земельного участка заявителем.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Системность деяний, выраженных в злоупотреблении правом <1> со стороны должностных лиц, обусловила формирование в теории права специальной терминологии для случаев, связанных с правами и обязанностями органов публичной власти действовать по собственному усмотрению, которые получили наименование дискреционных полномочий.

--------------------------------

<1> Учитывая, что предметом настоящего исследования являются как злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, так и злоупотребления полномочием публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, при рассмотрении общих вопросов в отношении злоупотреблении правом автор подразумевает проявление недобросовестного (ненадлежащего) поведения как со стороны собственников земельных участков и иных правообладателей земельных участков, так и со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, которые в силу закона или договора наделены определенным объемом полномочий. Далее автором работы обосновывается существование злоупотреблений полномочием со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления.

 

При этом отмечается, что дискреционные полномочия требуют особой внимательности, поскольку в процессе их осуществления возможны процедурные и процессуальные нарушения и выход за пределы закона. Однако придание подобным действиям свойства правонарушения является весьма затруднительным.

По словам Е.Н. Крымовой, действия субъектов, наделенных специальными полномочиями, могут не расцениваться законодательством как правонарушение или преступление. Поэтому целесообразно выделять "злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти как деяние (действие, бездействие), состоящее в недобросовестном и ненадлежащем использовании органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими, гражданами при обращении в органы исполнительной власти, принадлежащего им права, внешне отвечающее требованиям законодательных норм, но совершаемое с корыстным или личным мотивом..." <1>.

--------------------------------

<1> Крымова Е.Н. Злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации: содержание и формирование концепции противодействия: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2009. С. 12.

 

Следовательно, широта дискреционных полномочий, допустимых законом, порождает одну из форм злоупотребления правом участниками земельных правоотношений. Поэтому ввиду системности и увеличения числа злоупотреблений со стороны должностных лиц ведется реформирование действующего законодательства, которое направлено на сужение дискреций и конкретизацию полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.

Анализ арбитражной практики позволяет доказать существование злоупотребления правом со стороны публичных участников земельных правоотношений, например: Постановлением ФАС Поволжского округа от 23 июня 2010 г. по делу N А49-3763/2009 <1> действия Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пензы оценены судом как злоупотребление правом, так как Комитет немотивированно отказал в заключении договора аренды земельного участка и тем самым фактически создал препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, что повлекло причинение ущерба; Постановлением ФАС Поволжского округа от 16 марта 2010 г. по делу N А49-4598/2009 <2> действия Комитета по управлению имуществом г. Пензы признаны злоупотреблением правом, так как публичный субъект, предоставив ответчику спорный земельный участок в аренду для проектирования и строительства административного здания, в последующем создавал препятствия в реализации проекта по строительству; Постановлением ФАС Поволжского округа от 10 марта 2010 г. по делу N А55-8602/2009 <3> действия Министерства имущественных отношений Самарской области, приведшие к задолженности общества, признаны злоупотреблением правом, так как у Министерства существовала возможность расторгнуть договор аренды с обществом и принять решение о продаже спорного земельного участка; Постановлением ФАС Поволжского округа от 22 июня 2010 г. по делу N А49-2270/2009 <4> действия Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Пензы признаны злоупотреблением правом, поскольку немотивированный отказ от исполнения договора аренды земельного участка фактически препятствовал реализации коммерческой деятельности и повлек причинение ущерба обществу; Постановлением ФАС Поволжского округа от 28 июня 2011 г. по делу N А55-22150/2010 <5> действия Министерства имущественных отношений Самарской области признаны судом злоупотреблением правом, поскольку отказ Министерства от заключения договора аренды земельного участка препятствовал осуществлению обществом коммерческой деятельности и повлек причинение ущерба.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<3> Там же.

<4> Там же.

<5> Там же.

 

В англосаксонском праве сложилась судебная практика по искам об устранении злоупотреблений со стороны собственников земельных участков и иных правообладателей земельных участков. Так, в Англии, США иски о злоупотреблении правом именуются исками о "зловредности" (неудобстве, неприятности) <1>. Данные действия проявляются во вмешательстве в пользование недвижимым имуществом, угодьями или сервитутами: направление воды на участок соседа; случаи, когда корни деревьев вызывают обширные трещины на дороге соседа; случаи, когда листья падают с дерева и засоряют водосток; нарушение "боковой поддержки своей земли", т.е. правовые казусы, при которых собственник выкапывает землю на своем участке так близко к границе земли соседа, что это влечет за собой коррозию, разрушение фундамента недвижимости. В подобных случаях, согласно английской правовой практике, причиненная "неприятность" должна быть признана существенным препятствием для осуществления прав владения и пользования землей, а также характеризоваться реальным причинением вреда.

--------------------------------

<1> Minnesota's Public and Private Nuisance Laws // www.house.leg.state.mn.us/hrd/.../nuislaws; Is My Neighbor Financially Responsible for the Damage a Tree on His Property is Causing My Driveway? // http://answers.uslegal.com/real-property/neighbor-relations/16575/.

 

По мнению А.Е. Наумова, именно разработка правовой конструкции сервитута римскими юристами "была обусловлена необходимостью упорядочения отношений по использованию чужих земель, в том числе по соображениям защиты интересов таких пользователей от злоупотреблений со стороны собственников, которые, несомненно, имели место, учитывая всю сложность и неоднозначность соседских отношений, где достаточно часто приходится наблюдать неприязненность и открытую вражду соседей по отношению друг к другу" <1>.

--------------------------------

<1> Наумов А.Е. Злоупотребление правом: теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 63.

 

Сегодня судебная практика показывает, что злоупотребление правом со стороны собственников соседних земельных участков принимает обратное направление, поскольку недобросовестное поведение соседа зачастую связано с использованием права на установление сервитута. Так, по делу N 2-563/2011 об установлении сервитута Пестречинский районный суд Республики Татарстан <1>, применяя ст. 10 ГК РФ о недопустимости осуществления гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действий в обход закона с противоправной целью, а также иного заведомо недобросовестного осуществления гражданских прав (злоупотребления правом), отказал в удовлетворении исковых требований. В судебном заседании было установлено, что заявленные требования истца об установлении сервитута, необходимого для доступа к земельному участку, не находят своего подтверждения. Рядом с земельным участком истца пролегала дорога общего пользования, т.е. фактически имелся доступ к земельному участку в обход земельного участка ответчицы. Учитывая, что истцу было известно о наличии иных способов доступа к своему земельному участку, Пестречинский районный суд Республики Татарстан счел действия истца направленными на намеренное ухудшение положения ответчика, связанное с ограничением вещных прав последнего.

--------------------------------

<1> http://actoscope.com/pfo/tatarstan/pestrechinsky-tat/gr/l/obustanovlenii-servituta21102011-2976597

 

Следует подчеркнуть, что судебная практика о злоупотреблении правом <1>, которая складывается из числа неудовлетворенных заявлений, по мнению автора, также подтверждает проявление (наличие) злоупотребления правом публичными участниками земельных правоотношений, равно как и практика удовлетворения соответствующих требований, поскольку отказ судов в удовлетворении заявленных требований, как правило, связан с доказательственной базой. Данный тезис подлежит более подробному обоснованию автором посредством освещения проблем, с которыми сталкиваются граждане и организации при обращении в суд.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2012 г. N 17АП-625/2012-ГК; Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2008 г. N 11АП-5689/2008; Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2012 г. N 17АП-7034/2012-ГК, от 20 марта 2012 г. N 17АП-1102/2012-ГК; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16 февраля 2011 г. N Ф01-92011 по делу N А17-1604/2010; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 декабря 2011 г. N Ф08-6532/11 по делу N А32-29524/2010; Постановления ФАС Уральского округа от 26 апреля 2012 г. N Ф09-1326/12 по делу N А60-9907/2011, от 29 мая 2012 г. N Ф09-3164/12 по делу N А50-19750/2011; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2012 г. N 18АП-3615/2012; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2012 г. N 09АП-18214/2012; Постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2010 г. N 17АП-4111/2010-ГК по делу N А50-37296/2009, от 25 марта 2013 г. N 17АП-944/2013-ГК по делу N А50-19657/2012; Постановление ФАС Центрального округа от 29 июня 2012 г. по делу N А08-86/2012; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13 сентября 2012 г. по делу N А32-12413/2010; решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 2 августа 2012 г. по делу N А15-470/12 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Во-первых, суд исходит из презумпции добросовестности осуществления деятельности государственных органов. В случае если спор рассматривается в порядке искового производства, опровержение данного тезиса по объективным причинам затруднено ввиду существующей вертикали. При рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, бремя доказывания возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления. Однако существующие возможности публичных органов по фактическому изменению, дублированию актов и совершению иных действий, позволяющих скрыть злоупотребление, также не дают возможность суду установить обстоятельство злоупотребления.

Во-вторых, для признания деяния злоупотреблением необходимо доказать наличие реального ущерба, однако исследование злоупотребления правом в земельных правоотношениях свидетельствует о наличии таких действий, которые фактически не причиняют реального ущерба конкретным лицам, но при этом ведут к обогащению отдельных субъектов посредством нарушения принципов и целей, заложенных законодателем в норме земельного права.

В-третьих, суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указывают на отсутствие цели причинения вреда другим лицам. Как было отмечено ранее, у публичного участника земельных отношений может и не быть намеренной цели причинить вред. Как правило, цель злоупотребления публичным участником земельных правоотношений заключается в имущественном интересе последнего.

При этом необходимо отметить, что признание действия (бездействия) должностного лица злоупотреблением обусловливает право потерпевшего требовать с органов государственной власти и органов местного самоуправления возмещения убытков, взыскание которых затруднено в связи с отсутствием эффективных правил их исчисления.

Выявленные проблемы свидетельствуют о необходимости включения специальных правовых норм о запрете на злоупотребление правом и правовых последствиях такого злоупотребления в земельное законодательство.

Представляется, что общего конституционного и отраслевого гражданско-правового запрета злоупотребления недостаточно, так как специфика земельных правоотношений и форм проявления недобросовестного поведения участников земельных отношений зачастую не подпадает под критерии существующего запрета, а следовательно, в отношении таких субъектов не могут быть применены соответствующие механизмы защиты. Вышеизложенное определяет сложность проведения научного исследования, так как на данном этапе автору приходится описывать и рассматривать правовое явление через призму сложившейся практики, когда правоприменители используют правовые инструменты гражданского права применительно к публичным отношениям. Здесь следует отметить, что именно отсутствие соответствующих правил в земельном законодательстве сужает возможности правоприменителей.

В работе выделяются следующие признаки, характеризующие злоупотребление правом участниками земельных отношений.

1. Для признания деяния злоупотреблением правом в земельных правоотношениях необходимо наличие у лица субъективного права или публичного полномочия.

В зависимости от группы земельных правоотношений злоупотребление правом участником земельных отношений может быть выражено при реализации правомочий собственника и иных вещных прав. Злоупотребление правом также может быть усмотрено при образовании вертикальных (публично-правовых) связей, где один из субъектов правоотношений обладает административно-правовым статусом в силу наличия специальных полномочий и компетенции по регулированию земельных отношений, управлению в сфере рационального использования и охраны земель, что позволяет такому субъекту злоупотребить своими полномочиями.

Специфика злоупотребления правом участниками земельных правоотношений заключается в том, что оно может проявляться как со стороны собственников земельных участков и иных законных правообладателей земельных участков, так и со стороны участников земельных правоотношений, которые в силу закона наделены соответствующими властными полномочиями <1>. "Различие между полномочием и субъективным правом, - пишет А.Е. Наумов, - обусловлено не только тем, что полномочие представляет собой одновременно и право, и обязанность уполномоченного лица, а субъективное право - это исключительно мера возможного поведения (то есть только право), но также и различиями в интересах, для удовлетворения которых представляются субъективные права и полномочия" <2>. Например, по словам С.В. Беляевой, "органы государственной власти и органы местного самоуправления на законных основаниях могут избегать проведения торгов при предоставлении земельных участков для строительства, использовать властные полномочия в интересах аффилированных хозяйствующих субъектов и иным образом злоупотреблять предоставленными правами. В тех же случаях, когда при предоставлении земельных участков, предназначенных для строительства, проводятся торги (в особенности конкурсы), наблюдается большое количество нарушений, торги недостаточно открыты и их победитель во многих случаях заранее предопределен" <3>.

--------------------------------

<1> Данная проблема была также озвучена Президентом РФ, который указал на то, что установленная обязанность для органов местного самоуправления по проведению открытых торгов в целях предоставления земельных участков в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам не реализуется. Предоставление земельных участков возможно только в отношении сформированных земельных участков, при этом четкая обязанность их формирования не предусмотрена, а бюджетные расходы на эти цели не планируются и вовсе. Эти препятствия, по мнению Президента РФ, необходимо устранять, в том числе и на законодательном уровне. См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц" // http://news.kremlin.ru/news/16618.

<2> Наумов А.Е. Указ. соч. С. 97.

<3> Беляева С.В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. N 10.

 

2. Реализация субъективного земельного права при злоупотреблении вступает в противоречие с основными началами, принципами, целями, задачами земельного права, а также с проводимой государственной политикой в сфере использования и охраны земель.

3. При злоупотреблении правом складывается "некая видимость правомерности" <1>, так как "используется правовая форма, модель в качестве инструмента для злоупотребления" <2>.

--------------------------------

<1> Муранов А.И. Проблемы обхода закона в материальном и коллизионном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 63.

<2> Там же.

 

4. Последствия злоупотребления правом в земельных правоотношениях связаны с умалением как частных, так и публичных интересов.

5. Признание деяния злоупотреблением правом влечет за собой применение специальных мер правового воздействия, зависящих от характера правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> Рассмотрение мер правового воздействия на недобросовестное поведение участников земельных правоотношений будет осуществлено в главе третьей монографии.

 

Злоупотребление правом является структурно сложным правовым явлением (это обусловлено его общеправовой природой). Поэтому методы изучения данного социально негативного деяния должны основываться на всестороннем и полном анализе законодательства и правоприменительной практики. Появление различных форм злоупотребления правом, а также процесс проникновения указанной правовой конструкции практически во все сферы общественной жизни выявили необходимость придать отраслевую направленность - рассмотреть злоупотребление правом участниками земельных правоотношений.

Таким образом, под злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений в настоящей работе понимается недобросовестное (ненадлежащее) осуществление принадлежащего участникам земельных отношений субъективного земельного права или полномочия, проявленное в создании видимости правомерности, выражающееся в юридических актах или юридических поступках, для обхода публично-правовых пределов, содержащихся в основных началах земельного права, установленных принципах земельного законодательства, вопреки смыслу, целям и задачам земельного законодательства.

Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений является отраслевой разновидностью использования субъективного права ненадлежащим образом по отношению к общей конструкции недопустимости злоупотребления, заложенной в международном и конституционном праве.

Выявление злоупотреблений правом в земельных правоотношениях позволит не только пресекать совершение правонарушений, преступлений, деликтов, но также применять помимо общего порядка правового воздействия специальные средства защиты прав на землю, а также публичных интересов.

 

§ 2. Публично-правовые пределы осуществления прав

участниками земельных правоотношений

 

Осуществление субъективного земельного права представляет собой сложный правореализационный процесс, так как в нем одновременно могут участвовать помимо граждан и организаций органы государственной власти, органы местного самоуправления. Сложность правореализационного процесса обусловлена также разными формами процедурного оформления складывающих отношений. Процедурный характер оформления земельных прав и обязанностей, выраженный во взаимодействии граждан и организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления, обусловливает необходимость соблюдения правовых гарантий, обеспечивающих беспрепятственную реализацию земельных прав.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии реализации субъективных прав выполняют две функции. Первая связана с предоставлением фактической возможности использовать свое право, вторая выполняет функцию направления процесса осуществления прав по верному курсу. Одним из средств, обеспечивающих вторую функцию, являются пределы осуществления прав, выступающие в качестве пограничной черты, за которой использование прав участника правоотношений не допускается. Как верно отмечает Л.Д. Воеводин, недопустимость выхода за пределы реализации права относится не только к гражданам, но и к органам государства, органам местного самоуправления, должностным лицам. В данном случае границей осуществления прав является их компетенция (полномочия). При этом критериями и ориентирами для определения границ служат социальные ценности <1> и та цель, которую заложил законодатель в субъективное право.

--------------------------------

<1> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России // http://www.pravo.vuzlib.org/book_z068_page_36.html.

 

Например, К. Экштайн пишет о том, что в Западной Европе земля, как правило, делится на различные зоны, такие, как: 1) жилая и деловая зона 1 в центре города (с разрешенным строительством до 10 этажей вплотную к соседнему дому); 2) жилая и деловая зона 2 (пять этажей, вплотную к соседнему дому); 3) жилая зона 3 вне центра; 4) промышленная зона; 5) зона для создания парков отдыха и ведения сельского хозяйства и др. Само собой разумеется, что цена земли сильно зависит от того, в какой зоне находится участок. Земли в сельскохозяйственной зоне практически не имеют никакой стоимости, тогда как земля в жилой зоне 1 крайне дорога. И если земля по решению государственных органов переводится из категории жилой зоны 3 в категорию сельскохозяйственной зоны, стоимость этой земли может в 100 раз снизиться. В данном случае, как отмечает К. Экштайн, необходимо опираться на общественный интерес, который превышал бы интересы владельца участка земли, заинтересованного в сохранении присвоенной ранее зоны. При этом в данном случае критерии и основания перевода земель должны быть четко сформулированы и обоснованы, иначе это приведет к средству, при помощи которого возможно злоупотребить правом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Экштайн К. Основные права и свободы по российской Конституции и Европейской конвенции: Учебное пособие для вузов. М., 2004. С. 332.

 

Следовательно, в приведенном примере указывается на наличие дискреционных полномочий государственных органов, которые в основе своей порождают злоупотребления правом.

С позиции В.Д. Зорькина и Л.В. Лазарева, сама Конституция РФ устанавливает критерии осуществления конституционных прав и свобод. Так, они, во-первых, должны быть реализованы в полном соответствии с их социальным и юридическом содержанием; во-вторых, требуется соблюдение целевого назначения прав и свобод; в-третьих, "если осуществление прав и свобод в качестве предварительного условия предполагает выполнение обязанностей, сама эта форма правореализационного процесса может возникнуть лишь при наличии данного условия" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева.

 

Следует отметить, что вопрос пределов осуществления права в земельных правоотношениях связан с их ограничением, т.е. с сужением его объемов, которые достигаются при помощи средств правового регулирования. Именно существующие ограничения прав, заложенные в земельном законодательстве, препятствуют злоупотреблениям и выступают в качестве "сдерживателей" этих злоупотреблений со стороны участников земельных правоотношений. При соблюдении соразмерности и обоснованности сужения объема прав закрепленные ограничения выступают в качестве одного из способов соблюдения общественного правопорядка. Установленные границы осуществления субъективных земельных прав выступают в качестве публично-правовых пределов. Они внедрены в законодательство в качестве инструмента, необходимого для соблюдения общественного интереса, который выражен в представлении о земле как об основе жизни и деятельности человека, природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основе осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.

Как отмечает Г.А. Гаджиев, вовлечение земельных участков в гражданский оборот обусловило применение общего правила беспрепятственного осуществления прав. Однако у конституционного права на экономическую свободу есть имманентные, т.е. предусмотренные в самой Конституции РФ, пределы (границы). Эти границы образует сфера публичного интереса. В данном случае публичный интерес лимитирует свободу осуществления прав и выражается через конституционный принцип необходимости добросовестного осуществления прав. Следовательно, участник правоотношений должен понимать, что при реализации своих прав он может выйти за рамки частных интересов и затронуть сферу интересов публичных <1>. При этом осуществление прав должно не только формально не противоречить нормам права, но и не вступать в противоречие с общим запретом злоупотребления правом. Здесь же реализация прав должна не противоречить не только общему запрету, но и смыслу (принципам, основам), заложенному в тексте закона.

--------------------------------

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

М.Ю. Челышев писал, что пределы осуществления субъективного гражданского права не только очерчиваются самим гражданским правом, но и устанавливаются через публично-правовые предписания. Установление пределов также связано с осуществлением определенного рода деятельности (публичной деятельности), предписываемой публичным правом <1>. Так, участники земельных правоотношений, вступая в экономический оборот по поводу земельного участка, действуют в установленных земельным законодательством публично-правовых пределах.

--------------------------------

<1> См.: Челышев М.Ю. Концепция оптимизации межотраслевых правовых связей гражданского права: постановка проблемы. Казань, 2006. С. 84.

 

Например, п. 2 ст. 56 ЗК РФ устанавливаются следующие допустимые ограничения прав на землю: это особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, а также иные ограничения использования земельных участков.

Данный перечень является открытым. Иные ограничения могут быть предусмотрены специальными нормами Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. Такие ограничения установлены, например, применительно к обороту земель сельскохозяйственного назначения.

О.И. Крассов также указывает на то, что пределы земельного законодательства связаны с ограничениями прав лиц на земельные участки. Установленные ограничения "представляют собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки, соблюдение которых препятствует нанесению ущерба объектам, в том числе природным, и сооружениям, в интересах которых установлены ограничения, но не препятствует пользованию земельным участком в соответствии с его основным целевым назначением" <1>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 267.

 

Следует согласиться с позицией Г.А. Гаджиева, по мнению которого предусмотренные правила целевого использования земли, а также предельных размеров земельных участков, находящихся в частной собственности, представляют собой не ограничение права частной собственности на землю, а "уточнение его содержания" <1>. Такого рода ограничения служат неким необходимым сдерживающим фактором осуществления субъективного права, при этом не исключаются отдельные правомочия, а лишь сужаются возможности собственника.

--------------------------------

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами // Государство и право. 2002. N 7.

 

Таким образом, злоупотребления правом в земельных правоотношениях характеризуются выходом за публично-правовые пределы, в качестве которых выступают ограничения осуществления земельных прав, установленные в отношении участников земельных правоотношений. Однако "ограничители" могут как служить дополнительным сдерживающим фактором от злоупотреблений правом в экономических отношениях (в качестве обеспечения прав и законных интересов третьих лиц) посредством введения особых условий использования земельных участков в предпринимательской деятельности, так и способствовать их распространению.

Например, по мнению Е.В. Ухловой, действующее российское законодательство предусматривает открытый перечень введения ограничений, влекущих за собой возможные злоупотребления со стороны государственных органов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ухлова Е.В. Экологические ограничения прав граждан на землю в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 13.

 

В процессе установления ограничений прав злоупотребления могут проявляться в результате необоснованного сужения объема правомочий, необоснованного расширения таких ограничений в интересах определенного круга лиц. П.В. Крашенинников указывает на то, что пределы возможностей землепользователей устанавливаются помимо закона иными правовыми актами (актами субъектов): иногда органы субъектов могут делегировать ряд полномочий по установлению пределов пользования земельными участками <1>.

--------------------------------

<1> См.: Право собственности на землю: Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2010.

 

Статья 18 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поименованная как "Пределы использования ограничений в отношении прав", также предусматривает недопустимость применения ограничений прав и свобод для иных целей, нежели тех, для которых они были предусмотрены в Конвенции. Правовая позиция Европейского суда по вопросу ограничений основана на соблюдении личных и общественных интересов, недопустимости злоупотреблений субъектами, наделенными соответствующими полномочиями при установлении ограничений и реализации административных процедур, а также на соразмерности вводимых ограничений. При этом функция суда заключается в осуществлении контроля за пределами установления такого рода ограничений и необходимости соблюдения жесткого правила о недопустимости расширительного толкования установленных ограничений.

Как верно отмечает Г.А. Гаджиев, определение баланса общественных и частных интересов является императивом государственного управления и правоприменения, где способы обеспечения этого баланса определяются конституционным законодателем, предусматривающим границы, а не административным усмотрением <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаджиев Г.А. От правоприменения до злоупотребления.

 

Например, в земельном законодательстве заложена процедура, посредством которой осуществляется лишение права на земельный участок, принадлежащий управомоченному лицу, в публичных целях. С.А. Чаркин отмечает, что в данном случае важна не сама формулировка необходимости изъятия, а содержание такой процедуры, наличие и реальность механизма гарантий прав собственников недвижимого имущества. При этом отсутствие такого механизма является способом для злоупотреблений со стороны государственных органов.

Так, С.А. Чаркин указывает на то, что сегодня "отсутствует правовая база для решений об изъятии для муниципальных нужд земель, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности (на территории) другого муниципального образования, а также об изъятии для государственных нужд земель, находящихся в федеральной собственности либо в собственности (на территории) другого субъекта" <1>.

--------------------------------

<1> Чаркин С.А. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: проблемы, возникающие на практике // Российский судья. 2008. N 10.

 

О.Н. Бобровская указывает на то, что пределы ограничения субъективных прав на земельный участок должны совпадать с пределами их осуществления. Ограничение прав на землю имеет своей целью соблюдение общественного интереса как в случае добровольного, так и в случае принудительного ограничения <1>. В условиях становления рыночной экономики наиболее острой проблемой остается вопрос о соблюдении участниками земельных правоотношений принципа сочетания частных и публичных интересов. Так, данный принцип включает в себя установление ограничений прав лиц, использующих земельные участки (ст. 56 ЗК РФ), регулирование вопросов оборотоспособности земельных участков (ст. 27 ЗК РФ) и установление публичных сервитутов (ст. 23 ЗК РФ).

--------------------------------

<1> См.: Бобровская О.Н. Проблемы ограничения и прекращения субъективных гражданских прав собственников на земельный участок // Современное право. 2010. N 11.

 

Неотъемлемым критерием соблюдения границ осуществления прав являются разумность действий и добросовестность участников. Они являются некими внутренними ограничителями субъекта правоотношения. А.В. Волков отмечает, что правило разумности и добросовестности, установленное ст. 10 ГК РФ, является не принципом гражданского права, предусматривающим обязанность добросовестного поведения, а материально-правовой презумпцией, включающей в себя, во-первых, возможность необоснованного использования самой ст. 10 ГК РФ; во-вторых, установление внутренних субъективных пределов свободы. А.В. Волков определяет разумность как структурную сторону добросовестности, а добросовестность как собирательную форму здравого и адекватного, честного поведения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Волков А.В. Теория концепции "злоупотребление гражданскими правами" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Здесь необходимо отметить, что используемая законодателем формулировка недобросовестности определяет отступление управомоченного субъекта от модели добросовестного поведения, которая заключается в применении мер, не допускающих нарушение законных интересов других лиц, и закладывает правило, по которому надлежит действовать с осмотрительностью, дабы не переступить через грань допустимого поведения.

Таким образом, разумность и добросовестность участника правоотношения представляют собой внутренние волевые качества человека, позволяющие находиться в рамках допустимого поведения.

Следовательно, механизм реализации злоупотребления правом участниками земельных правоотношений связан с двухступенчатым выходом за пределы дозволенного поведения. Первая ступень - это внутренний предел, который переступает участник земельных правоотношений, решая злоупотребить своим правом и перейти через границу существующих правовых ценностей. Вторая ступень - непосредственные действия, выраженные в выходе за пределы публично-правовых пределов, установленных земельным законодательством <1>.

--------------------------------

<1> Идея о двухступенчатой системе реализации субъективного права принадлежит В.П. Грибанову, данное положение заимствовано автором настоящей работы (см.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав).

 

В.П. Грибанов выразил позицию, согласно которой всякое субъективное право, являясь мерой возможного поведения, имеет определенные границы как по своему содержанию, так и по характеру его осуществления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. С. 63.

 

При этом, с позиции С.Д. Радченко, существование понятия "пределы осуществления права" сомнительно, и если такая категория имеет право на существование, то необходимо признать, что в юридической литературе не выработаны критерии разграничения пределов содержания права и пределов его осуществления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Радченко С.Д. Злоупотребление правом в гражданском праве России // СПС "КонсультантПлюс".

 

А.Я. Курбатов верно определяет общественные правоотношения через их многообразие и объективную невозможность установления пределов проявления интересов для всех случаев, возникающих в практической деятельности. В связи с этим, с позиции ученого, основное назначение принципа недопустимости злоупотребления правом заключается в создании возможности реагирования на действия определенных лиц, когда они влекут нарушение как частных, так и публичных интересов, но при этом законом не установлена ответственность за превышение пределов реализуемого права. Использование данного принципа, по мнению ученого, позволяет посредством обращения к актам применения (индивидуальные предписания) или через интерпретационные акты (акты, закрепляющие результаты толкования) подтвердить незаконность действий, которая вытекает из общего смысла законодательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности // СПС "КонсультантПлюс".

 

Рассматривая процесс выхода участников земельных отношений за пределы предоставленного им права, автор постоянно вынужден был сталкиваться с категорией "интерес" в ее социально-правовом значении, так как именно интерес побуждает субъектов вступать в правореализационные процессы. Именно через интерес раскрывается причинная связь совершения участником земельных правоотношений злоупотребления правом.

Как верно отмечает А.Я. Курбатов, реализация субъективного права непосредственным образом связана с субъективным интересом управомоченного лица, т.е. с тем, как лицо оценивает путь реализации этого интереса. А.Я. Курбатов подчеркивает, что именно выход за пределы права под воздействием субъективного интереса составляет суть права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

 

А. Генкин определил интерес как "реально обусловленный отношениями собственности, принципом экономической выгоды мотив и стимул социальных действий по удовлетворению динамичных систем индивидуальных потребностей" <1>.

--------------------------------

<1> Генкин А. Система экономических интересов и социальная гармония // Вопросы экономики. 1993. N 6.

 

А.Я. Курбатов раскрывает проблему злоупотребления правами через две взаимосвязанные, но самостоятельные части проявляемого интереса. Первая связана со злоупотреблением физическими и юридическими лицами, вторая - со злоупотреблением полномочием государственными и муниципальными органами, должностными лицами, осуществляющими возложенные на них функции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Курбатов А.Я. Указ. соч.

 

А.В. Волков приводит пример нарушения баланса публичных и частных интересов, связанных с обходом ст. 65 ЗК РФ. В соответствии с данной нормой использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Механизм уплаты земельного налога за пользование земельным участком "по факту", т.е. без договора аренды, нормой закона не предусмотрен. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал на то, что сбереженные денежные средства подлежат уплате, отсутствие регистрации договора аренды земельного участка вследствие бездействия ответчика и заключение договора аренды не могут служить основанием для невнесения законных платежей: "Пользование государственным имуществом должно быть платным, и эта плата в обход "злоупотребительного" бездействия взыскивается с помощью норм о неосновательном обогащении, а также ссылкой на статью 10 Гражданского кодекса РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике: Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом // СПС "Гарант".

 

Другой пример, который приводит А.В. Волков, связан со злоупотреблением правом со стороны собственников земельных участков при последующем выкупе государственным органом недвижимого объекта. Правилами гл. VII ЗК РФ закреплен принцип полного возмещения убытков, возникших в связи с изъятием. Недобросовестность действий собственников земельных участков связывается с искусственным созданием новых затрат посредством нового строительства, с расширением и реконструкцией зданий. Но, с другой стороны, по мнению А.В. Волкова, регистрация в органах государственной власти решения об изъятии земельного участка существенным образом снижает его ликвидность, а следовательно, и его рыночную стоимость, по которой и определяется выкупная цена, и в данном случае государственная регистрация превращается в средство для злоупотребления правом <1>. Нельзя не согласиться с вышеприведенным примером, так как условия о стоимости выкупаемого земельного участка определяются государственным органом.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

 

Как верно отмечают О.Ю. Бакаева и Н.А. Погодина, проявление интереса связано со способами удовлетворения потребностей, которые становятся предметом правового регулирования и в конечном счете находят свое отражение в норме права в виде указания на субъективные права - меру возможного, дозволенного поведения и обязанности - меру должного, необходимого поведения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. 2001. N 4.

 

Категория публичного интереса, с позиции вышеупомянутых авторов, означает пределы реализации компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

 

Так, ст. 9 Конституции РФ установлен приоритет публичных интересов в области регулирования земельных отношений.

Как верно подчеркивает О.И. Крассов, ст. 36 Конституции РФ рассматривается во взаимосвязи со ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей элементы публично-правового характера регулирования отношений по поводу земли, устанавливая пределы осуществления права собственности на землю <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О.И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации - Норма, 2009 (2-е издание, переработанное).

 

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / О.И. Крассов // СПС "Гарант".

 

Е.В. Ухлова считает, что установленные Конституцией РФ требования учитывать права третьих лиц при реализации прав определяют как границу (предел), так и ограничения осуществления прав <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ухлова Е.В. Осуществление прав граждан на землю: пределы, ограничения, запреты // Экологическое право. 2010. N 5.

 

Следовательно, злоупотребление правом участниками земельных правоотношений сопровождается выходом за публично-правовые пределы, которые устанавливаются в целях соблюдения публичных интересов.

Основу правореализационного процесса составляют принципы земельного права, которые выступают теми первичными границами, которые зачастую недобросовестные участники переступают ради имущественного интереса. Нормы-принципы имеют важное правореализационное значение. В настоящей монографии приводятся примеры различных форм злоупотреблений правом участниками земельных правоотношений, которые в основе своей подрывают саму суть и назначение земельного права, выраженные через его принципы.

Как верно отмечает Г.А. Волков, нормы-принципы земельного права являются законодательными предписаниями и подлежат соблюдению со стороны участников земельных правоотношений. Принципы права выступают одним из элементов основных начал правового регулирования земельных отношений. При этом "цели и задачи земельного права как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права, где нормы-принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения" <1>.

--------------------------------

<1> Волков Г.А. Принципы земельного права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 6.

 

И.О. Краснова полагает, что целью земельного права является конструирование такой модели поведения людей, при которой будет поддерживаться эффективное использование земель для удовлетворения экономических и неэкономических потребностей с учетом сохранения земель <1>.

--------------------------------

<1> См.: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005. С. 23.

 

Следовательно, правореализационный процесс, связанный со злоупотреблением субъективным земельным правом, где не преследуются цели и задачи, заложенные в земельном законодательстве, не является эффективным способом построения правоотношений между субъектами, а напротив, недобросовестный участник подрывает ценностную суть и идею субъективного земельного права, заложенную законодателем.

К основным принципам земельного права относятся приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества - согласно данному принципу владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых природных территорий; сочетание интересов общества и законных интересов граждан - согласно этому принципу регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий прав каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В отсутствие отраслевого запрета злоупотребления правом перечисленные принципы земельного права наряду с соответствующими ограничениями являются первичными границами реализации субъективного земельного права.

Следовательно, отраженные в принципах земельного законодательства ограничения прав участников земельных правоотношений являются публично-правовыми пределами осуществления субъективных прав. Принципы земельного законодательства служат гарантиями правореализационного процесса, устанавливающими первичные границы, выход за которые можно назвать злоупотреблением правом участниками земельных правоотношений.

Таким образом, публично-правовые пределы, установленные земельным законодательством, представлены в виде ограничений субъективных прав, которые должны совпадать с границами их реализации. Установленные ограничения являются сдерживающим фактором осуществления субъективного права посредством сужения правомочий правообладателя. Предусмотренные границы реализации земельных прав отражают публичные интересы и лимитируют правомочия участников земельных правоотношений в целях соблюдения публичных и частных интересов третьих лиц.

 

§ 3. Соотношение злоупотребления правом с земельными

правонарушениями, иными схожими правовыми явлениями

 

Отсутствие единообразия в правоприменительной деятельности, а также разные доктринальные подходы к правовому институту злоупотребления правом обусловливают необходимость рассмотрения вопроса о соотношении злоупотребления правом с земельными правонарушениями, иными схожими правовыми явлениями, а также с особенностями правового регулирования противодействия им.

Сравнительно-правовой анализ категорий злоупотребления правом и правонарушения позволит выявить отличительные признаки злоупотребления правом, а также взаимосвязь рассматриваемых правовых явлений.

Проблема соотношения этих правовых категорий заключается в том, что многие авторы, исследующие проблематику злоупотребления правом, относят его к правонарушению или к разновидности правонарушения. Сторонниками данного подхода являются В.П. Грибанов, М.М. Агарков, Е.А. Суханов, С.Г. Зайцева, В.М. Пашин, Т.С. Яценко и др. Так, например, М.М. Агарков писал о том, что злоупотребление правом представляет собой "лишенное смысла соединение исключающих друг друга понятий", так как действия, которые обозначаются термином "злоупотребление правом", в действительности совершены за пределами права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. 2. М., 2002. С. 364.

 

По мнению М.И. Бару, правовые казусы, предметом которых является недобросовестное поведение участников правоотношений, выраженное в форме злоупотребления правом, несомненно, сложнее распознавать, нежели противоправные действия (правонарушения), однако злоупотребление правом в конечном счете ведет к правонарушению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Одегнал Е.А. Злоупотребление правом как явление правовой действительности: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009. С. 80.

 

А.П. Сергеев отмечает, что злоупотребление правом как вид гражданского правонарушения имеет свою специфику, так как основывается на субъективном праве, принадлежащем участнику правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. М., 1996. С. 222 - 227.

 

Следует отметить, что действительно признаки злоупотребления правом во многом соотносятся с составом земельного правонарушения, поэтому обратимся к понятию данной правовой категории.

В юридической литературе правонарушение рассматривается как виновное (за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом), противоправное, общественно вредное, влекущее за собой негативные последствия деяние субъекта, способного осознавать совершаемые поступки.

Земельное правонарушение как разновидность противоправных деяний по отраслевому признаку определяется О.И. Крассовым как "негативное социальное явление, результатом которого становится посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель, защиту прав лиц, эксплуатирующих земельные участки" <1>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 293.

 

В качестве элементов, образующих состав земельного правонарушения, в научной литературе выделяются следующие. Во-первых, это субъекты земельных правоотношений, совершающие противоправные деяния. Ими могут быть физические и юридические лица. Физические лица как субъекты земельного правонарушения подразделяются на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и должностных лиц, меры правового воздействия на которых устанавливаются отдельно. К должностным лицам относятся сотрудники государственных и муниципальных органов, признаваемые таковыми в силу законодательства о государственной службе, а также руководители государственных и негосударственных предприятий и организаций.

Во-вторых, это субъективная сторона земельного правонарушения, которая выражена во внутреннем психическом отношении лица к совершаемому им общественно опасному деянию. Субъективная сторона также имеет обязательные и факультативные признаки (мотив, цель и эмоциональное состояние лица). В качестве обязательного признака субъективной стороны выделяется вина, которая может выступать в форме прямого и косвенного умысла (например, самовольный захват земельного участка выражен в форме прямого умысла) и в форме неосторожности, которая подразделяется на легкомыслие и небрежность (например, нерациональное использование земель).

В-третьих, это объект земельных правонарушений. Общим объектом земельных правонарушений являются общественные отношения, которые образуют земельный правопорядок. Б.В. Ерофеев в качестве объектов земельного правонарушения выделяет: земельный участок, на который осуществлено посягательство (например, его захламление); имущественные объекты, связанные с землей (посевы, дорожные покрытия); правила использования земель (например, порядок возврата временно занимаемых земель); охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок. В данном случае в состав правонарушения входят только те элементы объекта, которые находятся под охраной закона. Б.В. Ерофеев приводит пример, когда уголовным законодательством установлена мера ответственности за корыстные злоупотребления должностным лицом, принимающим решения по поводу земли <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2008. С. 311.

 

В-четвертых, это объективная сторона, которую образуют противоправное действие (бездействие), возникшие последствия от противоправного действия (бездействия), а также причинно-следственная связь между последствиями и противоправными деяниями.

Проводя сравнительно-правовой анализ правонарушения и злоупотребления правом, отметим их различия. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений связывается с обладанием субъективным земельным правом. Для привлечения лица к уголовной или административной ответственности существование признака, подтверждающего наличие у субъекта правонарушения соответствующего права, не требуется. Напротив, для признания деяния злоупотреблением правом правоприменителю надлежит установить, обладал ли участник отношений соответствующим субъективным правом и использовал ли его.

Как отмечает Е.М. Офман, рассматривавшая злоупотребление правом в области трудового права, при злоупотреблении правом отсутствуют такие обязательные признаки правонарушения, как противоправность и наказуемость <1>.

--------------------------------

<1> См.: Офман Е.М. Злоупотребление правом субъектами трудовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

 

Еще одним отличием злоупотребления правом участниками земельных отношений от земельных правонарушений является субъективная сторона совершаемого деяния, которая связана только с намеренным, умышленным выходом за пределы, установленные земельным законодательством. Также в отличие от правонарушения злоупотребление правом осуществляется в уже сложившихся земельных правоотношениях, тогда как противоправное деяние является основанием для возникновения охранительных правовых связей.

Следовательно, злоупотребление правом участниками земельных отношений совершается в процессе использования права. Как верно отмечает Е.А. Одегнал, в период использования права с намерением злоупотребить им меняются характер и юридическая оценка деяния, из формально правомерного осуществления права оно превращается в потенциально вредное деяние <1>.

--------------------------------

<1> См.: Одегнал Е.А. Злоупотребление правом как явление правовой действительности: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009. С. 8.

 

Рассмотрение злоупотребления правом участниками земельных правоотношений с точки зрения особого вида негативного социального явления становится возможным во взаимосвязи с правовой конструкцией недопустимости злоупотребления правом, которая отсутствует в земельном законодательстве. Автор допускает возможность рассмотрения злоупотребления правом с точки зрения правонарушения не как особой разновидности противоправного поведения, а как первичной стадии асоциального поступка, который при совокупности дополнительных признаков может переходить в правонарушение, в том числе и в преступление.

Основным критерием, позволяющим определить "ступень", на которой находится злоупотребление правом, является степень вреда, причиняемого гражданам, организациям, общественным и иным публичным интересам.

Здесь следует подчеркнуть, что наиболее опасной формой трансформации злоупотребления правом являются коррупционные правонарушения. Это обусловлено тем, что при анализе проявления злоупотреблений полномочиями публичными субъектами и злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков усматривается имущественный интерес, являющийся причиной совершения злоупотребления правом.

Пленум Верховного Суда РФ исходит из того, что выгоды имущественного характера включают в себя, "в частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей и пр." <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" // Бюллетень ВС РФ. 2000. N 4. Сейчас документ утратил силу.

 

Так, за 2012 г. прокурорами разных уровней по территории России в сфере природопользования при распоряжении земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, в местах перспективного развития территорий выявлено свыше 18 тыс. нарушений, для устранения которых внесено 6,1 тыс. представлений, на незаконные правовые акты принесено 2,4 тыс. протестов, в суды направлено около 1,5 тыс. исков и заявлений <1>.

--------------------------------

<1> Генпрокуратура России продолжает мероприятия, направленные на недопущение злоупотреблений при распоряжении земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности и расположенными в местах перспективного развития территорий (см.: Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ: http://www.genproc.gov.ru/news/news-75220/).

 

Как верно отмечает Е.А. Одегнал, трансформация злоупотребления правом в правонарушение обусловлена тем, что законодатель установил административную и уголовную ответственность за наиболее общественно опасные злоупотребления правом. При этом способность перехода злоупотребления правом из одной правовой категории в другую не лишает его самостоятельности, а представляет собой своего рода юридическую фикцию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Одегнал Е.А. Злоупотребление правом как трансформирующееся межотраслевое явление правовой действительности // Юридические науки. 2009. N 11.

 

Необходимо отметить, что в отличие от злоупотреблений в уголовном праве земельное и гражданское законодательство не ограничивает круг недобросовестных субъектов должностным положением, а говорит обо всех участниках правоотношений: и тех, кто наделен управленческими функциями, и тех, кто не наделен такого рода организационно-распорядительными правами и обязанностями (юридические лица, индивидуальные предприниматели) <1>.

--------------------------------

<1> В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" разъяснено, что судам при рассмотрении уголовных дел о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий необходимо устанавливать, является ли подсудимый субъектом указанных преступлений - должностным лицом. При этом следует исходить из того, что в соответствии с примечанием 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях и пр. К организационно-распорядительным функциям, согласно Постановлению, относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Административно-хозяйственные функции представляют собой полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами.

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию, согласно Постановлению, означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. При квалификации деяния в качестве злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий судам в соответствии с Постановлением надлежит наряду с другими обстоятельствами дела выяснять и указывать в приговоре, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства были нарушены и находится ли причиненный этим правам и интересам вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением своих служебных полномочий. Согласно Постановлению существенным нарушением прав граждан или организаций являются ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией РФ (Российская газета. N 207. 2009. 30 октября).

 

Уголовное преступление и имущественное правонарушение нередко "представляют собой две стороны одного и того же явления" <1>, где "одно и то же действие может затрагивать одновременно и общественный, и частный имущественный интерес" <2>. Это говорит о том, что применение мер правового воздействия на правоотношения оказывает как целенаправленное воздействие норм одной отрасли (например, только уголовной), так и параллельное воздействие нескольких отраслей права.

--------------------------------

<1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. С. 209.

<2> Там же.

 

Таким образом, если рассматривать переход от злоупотребления правом к правонарушению, необходимо указать на два обстоятельства.

Первое: среди иных видов противоправного поведения злоупотребление ввиду малозначительности причиняемых им последствий образует первую ступень антисоциального поведения.

Второе: при совокупности признаков, увеличивающих степень общественной опасности, злоупотребление правом из малозначительного деяния может превратиться в более опасную форму правонарушения, в том числе и в преступление.

Злоупотребление правом можно считать межотраслевым институтом в связи с рядом причин.

Первая причина связана с международным и конституционным подходом к злоупотреблениям субъективными правами, согласно которому всякое лицо, обладающее субъективным правом, может злоупотребить им.

Вторая причина заключается в том, что область изучения правового института злоупотребления правом не ограничена только цивилистическими исследованиями. Имеется множество научных работ, свидетельствующих о существовании в публичных отраслях права понятия злоупотреблений, проявляемых публичными субъектами.

Третья причина состоит в том, что злоупотребление правом является подвижным правовым явлением, способным трансформироваться в правонарушение.

Учитывая выраженные в трудах Е.А. Одегнал, Я. Янева, Е.М. Офман, Н.А. Дурново, Н.А. Фоминовой позиции, автор считает, что запрет на злоупотребление правом участниками земельных правоотношений может рассматриваться как самостоятельный правовой институт в связи с распространенной правоприменительной практикой в данной области.

Соглашаясь с А.С. Шабуровым, отметим, что юридически значимое поведение не ограничивается только правомерными деяниями и правонарушением, так как правоотношения включают в себя многообразие правовых форм поведения человека <1>. Однако выявление злоупотреблений правом, которые не нарушают конкретной нормы права, затруднено в связи с тем, что отсутствует четко оформленная правовая конструкция, запрещающая недобросовестное поведение в публичных отраслях права. Злоупотребление правом как форма поведения человека сложно для его юридической оценки и квалификации.

--------------------------------

<1> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998. С. 402.

 

Н.А. Дурново считает, что злоупотребление правом существенно отличается от правонарушения, так как противоправные деяния даже формально не основаны на праве и нарушают одну или несколько правовых норм <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дурново Н.А. Злоупотребление правом как особый вид правомерного поведения (теоретико-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 112.

 

Для обоснования существования запрета на злоупотребление правом как отдельный правовой институт автор полагает необходимым рассмотреть вопрос о правомерности деяния в сопоставлении с правонарушением, так как считает, что правовой институт злоупотребления правом вбирает в себя как признаки правомерного деяния, так и отдельные элементы состава правонарушения (что и позволяет говорить о самостоятельности изучаемого объекта), находясь при этом между двумя постоянно сталкивающимися видами поведения людей. Здесь необходимо указать на то, что злоупотребление правом не рассматривается как правомерное поведение <1>. Напротив, говорится о наличии ряда признаков, характеризующих правомерный поступок, образующих особым образом наравне с другими составляющими правовое явление злоупотребления правом.

--------------------------------

<1> Хотя, например, в Конституции США нет прямого указания на недопустимость злоупотребления правом. В данной стране существует лишь доктринальный общетеоретический подход к пониманию категории злоупотребления правом. Поэтому в США злоупотребление правом относится к правомерному поведению, так как научные положения не могут быть положены в качестве основания для привлечения лица к юридической ответственности, за исключением отраслевого применения (см.: Малиновский А.А. Указ. соч. С. 283).

 

А.А. Малиновский, исследующий проблематику злоупотребления правом, в общетеоретическом аспекте говорит о необходимости различать противоправные злоупотребления правом, не являющиеся правонарушениями, и противоправные злоупотребления правом, относящиеся к правонарушениям. В качестве различия предложенных форм злоупотреблений правом А.А. Малиновский указывает на противоречие прямому запрету и конкретным субъективным правам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Малиновский А.А. Указ. соч. С. 283.

 

Правовое поведение представляет собой осознанное и волевое осуществление правомочий участника, направленное на удовлетворение личных или общественных потребностей, где реализация права в границах, обозначенных законом, является главным механизмом, позволяющим удовлетворить интересы субъектов правоотношений.

Разграничивая поведение субъектов правоотношений на противоправное и правомерное, В.Н. Кудрявцев отмечает, что к последнему относятся следующие элементы: во-первых, осуществление своего права; во-вторых, осуществление своих законных интересов; в-третьих, соблюдение запретов; в-четвертых, выполнение обязанностей или неиспользование принадлежащего права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 37.

 

Следовательно, признаком злоупотребления правом, который свойственен и правомерному поступку, является осуществление или реализация принадлежащего участникам правоотношений субъективного права.

Второй признак, характерный для правомерного поведения и злоупотребления правом, - намерение участника правоотношений удовлетворить свои потребности. Однако здесь начинается некий разрыв между социально полезным, коим и является правомерный поступок, и социально вредным деянием. Намерение субъекта удовлетворить личные или общественные потребности обусловливает выбор способа реализации субъективного права.

Злоупотребление правом по внешним признакам может соответствовать законным требованиям, но в то же время не отвечать цели, принципам, назначению и функции права.

Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, обсуждая проект Обзора практики применения статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, указал на то, что злоупотребление правом только внешне выглядит как правомерное действие <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васнев В.В. Комментарии к проекту Обзора практики применения арбитражными судами статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2008. N 7. С. 53.

 

Казалось бы, намерение установить сервитут на земельный участок - легитимный способ доступа участника земельных отношений к недвижимому объекту, однако, когда имеется иной подход к земельному участку и цель установления ограниченного вещного права не что иное, как "поражение" прав собственности соседа, соответствующие действия представляют собой пример осуществления субъективного права вопреки его назначению.

Любые общественно значимые действия человека очерчены правовыми рамками. Правомерное поведение как социально необходимое и желательное действо также существует в определенном правовом поле, где воздействие осуществляется при помощи методов правового регулирования.

В теории права выделяются три основных способа правового регулирования.

Первый из них - это способ дозволения, который характеризуется возможностями субъекта правоотношения совершать активные действия в своих собственных интересах или воздержаться от их реализации.

Здесь следует указать, что дозволение имеет широкие границы, так как оно призвано обеспечить свободу действий и поведения человека. При этом заключенная в дозволении свобода не является абсолютной. Будучи правовым явлением, она имманентно включает в себя элемент императивности, т.е. уже содержит в себе некоторые ограничения.

К.Е. Игнатенкова, исследуя проблематику дозволения как способа правового регулирования, приходит к выводу о том, что дозволение очерчивает рамки свободы, внутри которых субъект волен поступать по своему разумению при условии, что он не посягает на свободу иных субъектов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Игнатенкова К.Е. Дозволение как способ правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 34.

 

Дозволение, запрет и обязанность осуществляются через субъективное право, причем если при дозволении субъективное право, включая право требования, обеспечивающее собственные активные действия, образует само содержание данного способа правового регулирования, то при обязывании и запрещении право требования принадлежит другим лицам <1>. При этом поведение лица, злоупотребляющего правом, характеризуется лишь пользованием своим положением, целенаправленным удовлетворением личных потребностей.

--------------------------------

<1> См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 224.

 

В силу публично-правовой природы земельного права отношения, складывающиеся между участниками, регулируются преимущественно предписанием, запретом и обязыванием. Однако, как пишет О.И. Крассов, существуют и те сферы земельных отношений, при регулировании которых применяется сочетание указанных способов с дозволениями и правонаделениями. На содержание способов правового воздействия влияют правовой статус субъекта земельных отношений (наличие или отсутствие равенства субъектов, степень их автономности), основания возникновения земельных правоотношений, тип правового регулирования и применение мер принудительного воздействия. Земельные правоотношения имущественного характера (сделки с земельными участками, заключение договоров купли-продажи земельного участка или аренды по результатам проведения торгов), пишет О.И. Крассов, регулируются при помощи диспозитивного метода <1>. В данном случае диспозитивность отдельных сфер земельных правоотношений служит условием для проявления злоупотребления правом.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 38.

 

Г.А. Волков отмечает, что регулирование отношений собственности на землю основано на разрешительном типе правового регулирования. Разрешительный тип правового регулирования отношений собственности на земельные участки выражается в том, что правомочия собственника (владение, пользование, распоряжение) реализуются исходя из принципа "Дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе". При разрешительном типе правового регулирования земельных отношений "может применяться ограничивающее условие в виде установления конкретных обязываний, которые дополняются управомочивающими правовыми нормами" <1>.

--------------------------------

<1> Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005. С. 134.

 

Следует отметить, что и та сфера земельных правоотношений, где степень автономии воли минимизирована, не является барьером для злоупотребления правом субъектами земельного права, что подтверждается правоприменительной практикой, в значительной части связанной с земельно-правовыми спорами, в которых участники ссылаются на совершения действий (бездействия) в форме злоупотребления полномочием, влекущих нарушение прав и законных интересов граждан и организаций.

В структуру правового воздействия входит установление границ регулируемых отношений, издание соответствующих нормативных правовых и ненормативных актов, определяющих круг прав и обязанностей субъектов отношений, а также наделение последних правоспособностью, что позволяет субъектам вступать в правоотношения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 355.

 

Например, по данным Генеральной прокуратуры РФ, существенное негативное влияние на развитие территорий и состояние законности оказывает отсутствие утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

По итогам проведенной проверки в области природопользования за 2012 г. прокурорами Республик Алтай, Мордовия, Забайкальского края, Ивановской, Курской, Томской областей приняты меры, направленные на понуждение органов местного самоуправления реализовать полномочия в области градостроительного и земельного законодательства, в первую очередь принять необходимые документы. Кроме того, установлены нарушения при проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, что препятствует устойчивому развитию территорий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Генпрокуратура России продолжает мероприятия, направленные на недопущение злоупотреблений при распоряжении земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности и расположенными в местах перспективного развития территорий.

 

Как верно указал А.С. Шабуров, одностороннее рассмотрение деяний человека не позволяет верно оценить поступок, дать точную классификацию его последствий <1>. Так, например, по мнению вышеупомянутого автора, возможны действия, осуществляемые в рамках правовых норм, но наносящие урон отдельным гражданам или обществу <2>. "Бывает, что субъект нарушает нормы права, поступает неправомерно, но его действия не влекут за собой каких-либо отрицательных последствий для окружающих. Последний случай имеет место при необоснованном расширении законодателем сферы правового регулирования" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Шабуров А.С. Политические и правовые аспекты социальной ответственности личности: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 187.

<2> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. С. 401.

<3> Малиновский А.А. Указ. соч. С. 256.

 

Таким образом, соглашаясь с М.В. Ибрагимовой, которая указывала на необходимость выделять категорию злоупотребления правом в качестве самостоятельного вида правового поведения, поскольку оно сочетает в себе признаки как правомерного (соответствие нормам права), так и противоправного (причинение вреда) поведения <1>, автор отмечает, что познаваемый объект исследования является очень гибким (подвижным) и способен переходить из одной правовой категории в другую, быть составной частью того или иного правового явления. При этом он по своей правовой природе является самостоятельной категорией. Здесь, ссылаясь на А.С. Шабурова, отметим, что в случае, если степень общественной опасности злоупотребления правом велика, законодатель определяет его как правонарушение <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ибрагимова М.В. Злоупотребление субъективным гражданским правом: понятие, сущность, виды и последствия: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 2005. С. 86.

<2> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. С. 401.

 

Поэтому злоупотребление правом имеет тесную связь с земельным правонарушением. Злоупотребление правом участниками земельных правоотношений есть самостоятельное проявление недобросовестного поведения. При выявлении правоприменителем достаточных признаков для признания деяния злоупотреблением правом такое деяние может рассматриваться в качестве вида земельного правонарушения в случае введения в земельное законодательство нормы, запрещающей осуществление действий в форме злоупотребления.

Следовательно, правовое явление злоупотребления правом занимает промежуточное (пограничное) звено между правомерным деянием и правонарушением. Будучи "закованным" между правомерностью и противоправностью, злоупотребление правом участниками земельных правоотношений способно переходить в более социально вредную форму поведения. Вступая в противоречие с духом и назначением субъективного права, злоупотребление правом является формой реализации субъективного права и в этом совпадает с правомерными поступками. Однако намерение субъекта реализовать свое субъективное право посредством обхода закона, в противоречии с целями, принципами и иными основными началами земельного права, путем облечения асоциальных действий в видимую правомерную форму, удовлетворяя лишь собственные интересы и причиняя ущерб иным участникам правоотношений, характеризует наличие противоправного интереса участника земельных правоотношений.

 

---

Дата добавления: 2022-07-16; просмотров: 77; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!