ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АППАРАТА ПОГРАНИЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В настоящее время основные интересы Российского государства состоят не только в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, в наращивании национальной мощи и ослаблении угроз национальной безопасности, но и в создании пояса добрососедства по периметру территории страны, развитии равноправного межгосударственного сотрудничества с приграничными странами на основе взаимовыгодного партнерства.
В условиях глобализации всех сфер международных отношений вполне правомерно утверждать, что первостепенное внимание должно быть обращено на совершенствование российского законодательства в рамках международного права и заключенных международных договоров Российской Федерации, которые, согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции Российской Федерации[11], являются составной частью правовой системы России.
Так, международные соглашения Российской Федерации формируют новую сферу деятельности двух стран – сотрудничество по пограничным вопросам[12], основанное на общепризнанных международных принципах и направленное на взаимовыгодное сотрудничество по пограничным вопросам в интересах обеспечения безопасности двух стран.
Сотрудничество по пограничным вопросам - весьма сложная и специфичная сфера деятельности государств. Наряду с широким распространением данного термина в правовом регулировании международных отношений, его определение осталось вне поля зрения российского законодателя. В научных кругах изучению этого вопроса посвящено небольшое количество работ. Вместе с тем необходимость внимательного исследования данной сферы очевидна. В ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года прямо предусмотрено, что государство-участник договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им международного договора. Следовательно, формирование правовой базы деятельности в рамках сотрудничества по пограничным вопросам прежде всего должно быть нацелено на соответствие конституционным основам Российского государства и нормам международных соглашений.
|
|
|
Правовой анализ ряда международных соглашений Российской Федерации с сопредельными государствами подтверждает справедливость утверждений таких ученых, как М.М. Зайончковская, В.Ф. Цепелев, П.А. Цыганков, Н.В. Чамарова, о том, что понятие «сотрудничество по пограничным вопросам» можно представить как совместную деятельность двух или нескольких государств, основанную на нормах и принципах международного права по совместной охране границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, разрешению пограничных инцидентов, проведению поисков и операций, борьбе с терроризмом и противоправной деятельностью, а также по обмену информацией, представляющей взаимный интерес, специальными техническими и иными средствами[13].
|
|
|
Вместе с этим следует учитывать, что ФСБ России осуществляет полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, которые относятся к ведению государства. В связи с этим представляется, что понятие «сотрудничество по пограничным вопросам» собирательное. По содержанию и объему оно охватывает как «приграничное сотрудничество»[14], так и «пограничное сотрудничество».
По мнению В.И. Боряского, пограничное сотрудничество необоснованно обделено вниманием со стороны законодателя и трактуется только в ведомственной правовой литературе, а также научных трудах по пограничной проблематике[15]. Пограничное сотрудничество, согласно словарю, это совокупность совместных, скоординированных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени организационных и практических мер политического, правового, пограничного режима, по реализации на своей территории мер противодействия угрозам пограничной безопасности, совместной борьбы с трансграничной преступностью и терроризмом[16].
|
|
|
Детальное исследование правового поля международных соглашений Российской Федерации с сопредельными государствами позволяет сделать обоснованный вывод о том, что деятельность пограничных представителей является составной частью сотрудничества по пограничным вопросам, а пограничные представители, исходя из правового анализа положений нормативных правовых документов, являются непосредственными исполнителями указанных задач.
Таким документами являются : Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»[17], Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. № 462 «О пограничных представителях Российской Федерации»[18]; Приказ ФСБ России от 23 июня 2006 г. № 301 «Об утверждении Инструкции по организации, осуществлению и обеспечению деятельности пограничных представителей Российской Федерации»[19]; указание ФСБ России от 12 декабря 2007 г. № 35 «Об организации международного сотрудничества Пограничной службы ФСБ России, пограничных органов»[20], другие приказы с гифом ДСП.
Международные договоры Российской Федерации с сопредельными государствами составляют правовую основу и цель деятельности пограничных представителей Российской Федерации. Характерная черта международных соглашений, договоров состоит в том, что они устанавливают лишь общие нормы поведения государств и граждан, государству же самому предоставляется возможность принимать нормативные акты, исходя из конкретных национальных условий. Однако, в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права (как общие – конвенциальные, договорные, так и специальные – обычные, в частности, принцип свободы открытого моря) и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации, и более того – последние имеют приоритет перед национальным законодательством. Исходя из этого, рассматриваемые международно-правовые акты являются важной составляющей системы правовых основ взаимодействия в сфере охраны Государственной границы.
|
|
|
Итак, очевидно, что стержневое значение в деятельности пограничного представителя имеет обязанность урегулирования возникающих пограничных инцидентов, которая и должна предопределять смысл и содержание погранпредставительской работы. Нельзя допустить, чтобы возникшие локальные пограничные инциденты и конфликты переросли в вооруженные конфликты в широких масштабах.
Понятие пограничного инцидента определено в Договоре между Российской Федерацией и Монголией о режиме российско-монгольской государственной границе, где указано, что пограничный инцидент – это происшествие на государственной границе, явившееся результатом противоправных действий граждан или властей Договаривающихся Сторон, а также граждан третьих стран[21].
Более подробное понятие пограничного инцидента используется в теории погранологии: это происшествие на государственной границе, возникшее в результате незаконных действий граждан, военнослужащих или местных властей той или иной стороны, выражающихся в различных нарушениях положений международных договоров, пограничных соглашений, затрагивающих интересы сопредельных государств и связанных с нарушением режима государственной границы или причинением материального или иного ущерба[22].
Оба определения дают однозначное значение пограничного инцидента – незаконное (противоправное) действие, затрагивающее или нарушающее законные права физических и юридических лиц, а также государственные интересы.
Разрешение, урегулирование пограничных инцидентов, восстановление нарушенных прав на участке ответственности являются непосредственными задачами пограничного представителя. Таким образом, институт пограничных представителей – это своеобразная форма согласительной процедуры для урегулирования пограничных инцидентов и конфликтов.
Институт пограничных представителей нельзя отнести к сугубо следственным комиссиям, так как задача пограничных представителей не ограничивается проведением расследования пограничных конфликтов и инцидентов. В процессе работы на совместных погранпредставительских мероприятиях они принимают также меры и к разрешению конфликта или инцидента, что сближает эту форму урегулирования с согласительной процедурой. Расследование – лишь часть общей задачи пограничных представителей по мирному урегулированию, что, конечно, не исключает улаживания инцидента и на этой стадии его рассмотрения. Согласованные решения пограничных представителей, исчерпывающие данный инцидент, являются окончательными и обязательными. Это сближает институт пограничных представителей с институтом прямых переговоров, а также с согласительной процедурой в ее двустороннем виде, применяемой в практике Российской Федерации.
Деятельность пограничных представителей, хотя она в основном и протекает на своей территории, направлена как бы вовне. И несмотря на локальный характер этой деятельности, она в конечном счете направлена на обеспечение нормальных взаимоотношений с сопредельными государствами.
Вместе с тем было бы неправильно всю деятельность пограничных представителей сводить к осуществлению только этой задачи. Пограничный представитель выполняет также задачи превентивного характера, стремясь не допустить возникновения пограничных конфликтов, решать вопросы, связанные с поддержанием добрососедства в рамках сотрудничества по пограничным вопросам. Пограничный представитель обязан поддерживать постоянные контакты с пограничными комиссарами сопредельной стороны, не только расследуя уже возникший инцидент, но и обсуждая те проблемы, которые представляют потенциальную угрозу для возникновения конфликта.
Очевидно, что вопросы сотрудничества по пограничным вопросам решаются на основе взаимности, добрососедства, в соответствии с международными актами и национальным законодательством Российской Федерации. Решение возникающих вопросов, мирное урегулирование пограничных конфликтов и инцидентов пограничные представители осуществляют в определенной процедурно-процессуальной форме. Однако анализ договорной практики СССР, Российской Федерации с сопредельными государствами показывает, что процедурно-процессуальная регламентация деятельности пограничных представителей не нашла отражения и осуществляется на основе сложившейся обычной практики их взаимоотношений[23].
Решение подобных вопросов зачастую зависит от уровня межличностных отношений российского представителя с пограничным представителем сопредельного государства. Развитие дружественных и добрососедских отношений привлекает, в свою очередь, внимание сотрудников спецслужб иностранных государств, стремящихся использовать данное обстоятельство в своих целях.
Пункт 3 Положения о пограничных представителях Российской Федерации[24] предписывает принимать необходимые меры для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе Российской Федерации и ее режиме, а также разрабатывать и осуществлять меры по предупреждению и урегулированию пограничных инцидентов. Данное положение представляется расплывчатым и неконкретным. Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» ее защита достигается путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер[25].
Вопрос о том, какие из вышеупомянутых мер может использовать пограничный представитель для достижения поставленных перед ним задач для достижения целей сотрудничества по пограничным вопросам с сопредельным государством, остается открытым.
С опорой на проведенный анализ нормативных правовых документов, регламентирующих работу пограничных представителей на государственной границе, представляется возможным утверждать о специфическом статусе аппарата погранпредставителя, высоком уровне должностных полномочий и крайней степени заинтересованности иностранных спецслужб в оказании воздействия на его членов для принятия выгодного сопредельному государству решения по тому или иному вопросу.
Следует также указать, что ни один нормативный правовой акт не указывает на соответствующий иммунитет пограничного представителя и сотрудников его аппарата, необходимый для эффективного осуществления их функций и полномочий. Находясь при исполнении функциональных обязанностей на территории сопредельного государства, они должны и реально пользуются определенными иммунитетами в силу сложившихся традиций, которые на данный момент можно рассматривать только как нормы обычного права.
По выполняемым задачам, социальному уровню полномочий пограничных представителей их иммунитет носит служебный (функциональный) характер. Объем их иммунитетов можно приравнять к иммунитетам консульских представителей, как это предусмотрено двусторонними консульскими конвенциями и Консульским уставом СССР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 июня 1976 г. (ст. ст. 10 – 11)[26].
Исходя из вышеизложенного, представляется возможным указать, что деятельность пограничных представителей к настоящему периоду имеет прочную правовую основу как на уровне международных соглашений и договоров, так и на уровне законодательства Российской Федерации. Однако не нашли своего отражения ни на законодательном уровне, ни на уровне подзаконных нормативных правовых актов положения, регламентирующие цели и задачи погранпредставительской деятельности в рамках сотрудничества по пограничным вопросам, отсутствует правовое закрепление совокупности мер, используемых аппаратом пограничного представителя, а также содержание и алгоритм работы по решению задач данной сферы.
Кроме того, некоторые положения правовых актов, регламентирующих погранпредставительскую деятельность, расплывчаты и могут быть неоднозначно истолкованы. Речь идет, в частности, о порядке решения и урегулирования пограничного инцидента, который является правонарушением, ущемлением законных интересов российского либо сопредельного государства.
Таким образом, поставленные задачи вынуждают пограничного представителя выработать такой механизм контактов и переговоров, который бы позволил оперативно решать все вопросы сотрудничества по пограничным вопросам, с опорой при этом не на нормативные правовые положения, а на уровень межличностных отношений с зарубежными коллегами и собственный опыт.
Решение данных вопросов автору видится возможным следующим образом:
а) внести изменения в Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», где определить и разграничить формы, обязанности, направления и функции деятельности пограничных представителей, в соответствии с заключенными международными договорами Российской Федерации с сопредельными странами, тем самым избежав неправильное их понимание, толкование и применение;
б) дополнить полномочия пограничного представителя функциями контроля мероприятий в рамках приграничного сотрудничества, проводимых в приграничных районах, приграничных населенных пунктах;
в) внести изменения в Положение о пограничных представителях Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 года № 462, дополнив п. 3 следующим образом: «принимать необходимые меры для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе Российской Федерации и ее режиме, пограничном и приграничном сотрудничестве»;
г) на ведомственном уровне разработать нормативный документ, регламентирующий организацию, порядок подготовки и проведения погранпредставительских мероприятий, алгоритм разрешения спорных вопросов и принятия решения, механизм процессуального производства при расследовании и разрешении пограничных конфликтов и инцидентов пограничными представителями.
Таким образом, сформулируем выводы.
1. Формирование правовой базы деятельности в рамках сотрудничества по пограничным вопросам прежде всего должно быть нацелено на соответствие конституционным основам Российского государства и нормам международных соглашений.
2. Деятельность пограничных представителей является составной частью сотрудничества по пограничным вопросам, а пограничные представители, исходя из правового анализа положений нормативных правовых документов, являются непосредственными исполнителями указанных задач.
3. Сотрудничество по пограничным вопросам можно представить как совместную деятельность двух или нескольких государств, основанную на нормах и принципах международного права по совместной охране границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, разрешению пограничных инцидентов, проведению поисков и операций, борьбе с терроризмом и противоправной деятельностью, а также по обмену информацией, представляющей взаимный интерес, специальными техническими и иными средствами.
4. Международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации, и более того – последние имеют приоритет перед национальным законодательством. Исходя из этого, рассматриваемые международно-правовые акты являются важной составляющей системы правовых основ взаимодействия в сфере охраны Государственной границы.
Дата добавления: 2021-04-15; просмотров: 179; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!