Вопрос 4. Классификация правовых актов управления и предъявляемые к ним требования
Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.
Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.
В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата.
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества.
Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.
|
|
|
Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.
|
|
|
Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде: постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
1. Постановление - документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию. Обычно постановлениями утверждаются различные инструкции, положения, правила, действующие в различных отраслях, сферах управления, в межотраслевом управлении. Постановления принимаются по наиболее сложным и важным вопросам, когда необходимо четко и кардинально решить тот или иной вопрос, когда нужно ввести новый порядок отношений, когда необходимо установить процедуру осуществления контрольно-надзорной деятельности специальных органов и должностных лиц, когда требуется установить правовой статус различных субъектов управления или субъектов, которым адресуются те или иные предписания. Постановления принимаются Правительством РФ.
|
|
|
2. Приказ - распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной нормативный акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства. Распорядительная часть документа начинается словом «ПРИКАЗЫВАЮ». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отдельные пункты, это оговаривается в его тексте.
|
|
|
Проекты приказов представляются на подпись руководителем службы документационного обеспечения управления. Приказ подписывает руководитель федерального органа исполнительной власти или по его поручению его заместитель. Приказы нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года. Таким образом, приказ содержит обязательное для исполнения соответствующими субъектами предписание руководителя органа государственного управления. Приказы могут быть как нормативными, т. е. устанавливать общеобязательные нормы поведения, так и индивидуальными, относящимися только к одному субъекту или решающими лишь специальный вопрос (индивидуальное дело и спор).
3. Распоряжение - распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Они издаются без коллегиального обсуждения. Распоряжения издаются, как правило, по вопросам осуществления государственной службы, по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией выполнения приказов, инструкций, положений, правил как данного органа управления, так и вышестоящих органов управления и должностных лиц. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель. Распоряжения при наличии соответствующей компетенции могут принимать также руководители структурных подразделений органа государственного управления. Распоряжения имеют так называемую распорядительную часть, которая начинается, как правило, словами «Обязываю», «Предлагаю» и пр.
4. Правила - документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности: например, порядок осуществления контрольной деятельности. В правилах обычно устанавливаются цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание, ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила. Правила как документ утверждаются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти или по его распоряжению его заместителем. Правила обычно принимаются с целью конкретизации процедуры проведения тех или иных мероприятий, в них устанавливаются статус, права, обязанности субъектов права.
Правила утверждаются также и постановлениями Правительства РФ, в которых определяется порядок проведения различных действий и принятия решений (например, Правила осуществления государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации), утв. постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. № 501)[23];
5. Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, устанавливает процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений. Текст инструкции состоит из разделов, внутри которых делится на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова: «должен», «следует», «необходимо», «запрещается», «не допускается» и т.д. Инструкция визируется руководителем структурного подразделения - разработчика и утверждается руководителем ведомственного органа или по его поручению заместителем этого руководителя путем издания приказа об утверждении инструкции или проставлением грифа утверждения. Инструкции принимаются по многообразным вопросам деятельности органа исполнительной власти, затрагивают различные сферы правоприменения и правоустановления.
Примером инструкции может служить Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденная постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63)[24].
6. Положение - документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения. В зависимости от содержания положений можно выделить следующие их группы:
а) положения, устанавливающие правовое положение того или иного федерального органа исполнительной власти;
б) положения о порядке прохождения государственной службы;
в) положения о специально создаваемых федеральными органами исполнительной власти комиссиях, инспекциях и управлениях;
г) положения, устанавливающие специальный административно-правовой статус граждан;
д) положения о введении определенных правил в ту или иную систему государственного управления, о проведении лицензионной, регистрационной и иной деятельности;
Кроме положений, принимаемых ведомственными федеральными органами исполнительной власти, существуют положения, утверждаемые указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.
Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти.
Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что:
а) с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления;
б) они персонифицированы, т.е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.
В качестве примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения административного наказания.
Индивидуальные акты распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными.
Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.
По юридическим свойствам выделяются акты общего значения и акты смешанного характера.
Правовые акты управления общего значения - приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) либо общие требования (усилить внимание к определенным категориям дел, повысить требовательность, бережнее относиться к природе, экономить ресурсы и т.д.). Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.
В зависимости от органа, принявшего правовой акт управления, можно выделить:
1) указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);
2) постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);
3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;
4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.
По территории действия правовые акты управления делятся на: акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например, при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.
В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.
По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Таким образом, нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах.
Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главами администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).
Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления. Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.
Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной сфере (отрасли) управления. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.
По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные (устные и письменные) и конклюдентные.
Словесные акты - это акты управления, выраженные посредством слов. Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен. Устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.) акты чаще всего издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же как и письменные, они влекут юридические последствия.
Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других действий, именуемых конклюдентными актами управления. Таковы, например, жесты инспектора ДПС, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.
Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия.
Специалисты классифицирует правовые акты управления и по другим основаниям - по функциональной роли, в зависимости от объема полномочий, порядка принятия, по степени сложности и другим критериям. В основном они отражают содержание перечисленных выше подходов.
Дата добавления: 2021-03-18; просмотров: 265; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!