Вопрос 2. Правовые и неправовые формы государственного управления

Стр 1 из 4Следующая ⇒

Тема 3.1. Административно-правовые формы

Деятельности органов исполнительной власти

1. Понятие и содержание административно-правовых форм деятельности исполнительной власти Российской Федерации

2. Правовые и неправовые формы государственного управления

3. Понятие и содержание правовых актов органов управления

4. Классификация правовых актов управления

5. Основные требования, предъявляемые к правовым актам управления

Вопрос 1. Понятие и содержание административно-правовых форм деятельности исполнительной власти Российской Федерации

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих.

Задачи и функции многочисленных органов исполнительной власти реализуются в конкретных действиях этих органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности.

В философском понимании форма соотносится с содержанием. Под формой понимается внешнее выражение, а под содержанием - внутреннее наполнение объекта или явления. Таким образом, форма рассматривается как внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Форма есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

В настоящее время есть несколько подходов к определению понятия «форма государственного управления».

Так, например, Ю.Н. Старилов определяет форму управления как внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления - это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия[1].

Н.Г. Салищева раскрывает понятие формы управленческой деятельности через внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Ю.М. Козлов указывает на то, что формы управленческой деятельности представляют собой внешнее организационно-правовое выражение конкретной деятельности государства[2], т.е. являются средством реализации функций, определяющих содержание управленческой деятельности государства по обеспечению деятельности судебной власти[3].

Профессор Г.В. Атаманчук формы управленческой деятельности определяет как «внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности»[4]. Он обоснованно считает, что по формам можно характеризовать деятельность государственных органов в рамках осуществляемой ими компетенции.

В целом можно отметить, что форма государственного управления представляет собой определенную часть деятельности исполнительно-распорядительного органа, его структурных подразделений, возникающую в результате практической работы. Вся управленческая деятельность складывается из определенных форм, каждая из которых объективно выражена и отличается от других форм.

При всем разнообразии подходов к определению понятия «форма государственного управления» специалисты в области административного права сходятся в том, что форма управления - это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия.

Общий структурный признак форм управления - наличие (отсутствие) правовых оснований и последствий их использования. Можно сказать, что нет ни одного государственно-управленческого феномена, который не влек бы правовых последствий. Таким образом, государственные органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права[5].

Действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект.

Исполнительные органы, однако, осуществляют многие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздействием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку указанного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.).

Внешнее выражение действий представителей исполнительной ветви власти осуществляется по-разному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции непосредственно управляющего воздействия, его действия подобного рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» его аппарата, т.е. в его взаимодействии с объектами управления (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными объединениями, гражданами и т.п.). Если же его действия такого рода воздействие не осуществляют, они также должны получить соответствующее внешнее выражение, т.е. в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по своему назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, совершаемые повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, т.е. нормального взаимодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически - это действия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воплощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб и т.п.).

В литературе важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других - не вызывают таковых.

Очевидно, что в первом случае имеются в виду действия, непосредственно реализующие управляющее воздействие (внеаппаратное и внутриаппаратное).

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм внутриаппаратной работы.

При этом главенствующее значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это - формы управления в собственном смысле.

Исходя из анализа классификации форм управленческих действий, можно выделить следующие формы управления: правовые и неправовые. Такая классификация форм имеет большое теоретическое значение для понимания самой сущности исследуемого понятия. Дело в том, что государственное управление как деятельность по проведению государственной политики, осуществляемая различными методами, может проявляться в самых разнообразных формах, начиная от таких важных, как издание индивидуальных правовых актов управления, и заканчивая такими обыденными, как проведение организационного совещания. Все эти формы в той или иной степени реализуют государственное управление, однако далеко не все из них имеют правовое значение, а, следовательно, не все из них интересуют административное право в качестве объекта для исследования.

Вопрос 2. Правовые и неправовые формы государственного управления

Правовая форма государственного управления - это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Таким образом форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы:

а) характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица);

б) уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ);

в) характер управленческих связей (прямое или оперативное управление);

г) особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности);

д) виды взаимодействия (внутренне или внешнее);

е) конкретные цели совершаемых управленческих действий;

ж) характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов;

з) характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Государственное управление в целом и деятельность исполнительной власти в частности основаны на использовании в основном правовых форм, поскольку именно они обеспечивают соблюдение принципа законности и возможность контроля за деятельностью органов государственного управления. Таким образом, исполнительная власть с учетом ее особенностей выражается только ее субъектами и только в правовых формах.

Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых:

а) установление в нормативном-правовом акте, что подразумевает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;

б) государственно-властная природа, т. е. осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления;

в) подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;

г) исполнительно-распорядительное действие в качестве содержания формы, т. е. форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления, т. е. исполнительное и (или) распорядительное действие.

Профессор А.П. Коренев правовые формы управленческой деятельности классифицирует следующим образом.

По содержанию: правотворческая (выработка правовых норм - издание нормативных актов управления); правоприменительная (разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел).

Правотворчество- это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения.

Правотворческий деятельность является объективно обусловленной. Динамика общественной жизни, практика формирования правоотношений, социально-экономические, политические, духовные потребности, словом, все изменяющееся многообразие общественной жизни диктует необходимость иметь соответствующие социальным изменениям новые правовые нормы, изменять и отменять устаревшие нормы и т.д.

Связано это с тем, что право следует потребностям эффективного регулирования общественных отношений, и эта тенденция определяется теорией как объективное в праве. Объективное в том смысле, что образование динамичной системы права является адекватным ответом на динамику общественного развития, а более крупно - условием существования самого общества, а также в том смысле, что большинство правовых норм отвечают объективным социальным заказам, общественным потребностям. Они обеспечивают упорядоченность, устойчивость политической и экономической жизни, защиту свободы, безопасности, собственности граждан. Не является здесь исключением процесс исполнения уголовных наказаний. Органы, исполняющие уголовные наказания, представители власти вообще должны определять общественные связи, которые нуждаются в регулировании со стороны государства. В этом случае предусматривается принятие соответствующих нормативно правовых актов.

Так, в соответствии со ст. 71Конституции Российской Федерации создание и изменение уголовно-исполнительного законодательства принадлежит федеральным органам государственной власти. Однако, Государственная Дума Российской Федерации - это не единственный орган, способный осуществлять правотворчество по этому вопросу. Данными полномочиями обладает Президент России и Правительство Российской Федерации.

Правоприменительная деятельность -это властная деятельность компетентных государственных органов по реализации правовых норм относительно конкретных жизненных случаев и индивидуально-определенных лиц.

Характерные признаки правоприменительной деятельности:

1) правоприменительную деятельность осуществляют только компетентные государственные органы (должностные лица) или органы общественности по уполномочию государства. Например, мэрия, префектура, суд, администрация предприятия, командир воинской части, профсоюзный комитет. Рядовые граждане, не являющиеся должностными лицами, специальных полномочий не имеют и, следовательно, применять нормы права не могут;

2) деятельность по применению норм права имеет государственно-властный характер. Такова деятельность суда по осуществлению правосудия или следователя по расследованию уголовного дела, или начальника исправительного учреждения по реализации уголовного наказания;

3) содержание правоприменительной деятельности выражается в издании на основе норм права индивидуальных правовых предписаний (актов). Эти акты относятся к определенным жизненным случаям и адресуются конкретным лицам. Например, решение о выдаче конкретному гражданину ордера на квартиру, приговор суда в отношении лица, совершившего преступление, постановление начальника исправительного учреждения о признании осуждённого злостным нарушителем порядка исполнения наказания;

4) применение норм права осуществляется в строго установленном законом порядке. Особо важное значение такой порядок имеет при применении норм уголовного и гражданского права, обеспечивая последовательное проведение законности, глубокое и всестороннее рассмотрение обстоятельств конкретного юридического дела. Например, перевод осужденного в исправительное учреждение другого типа предусматривает особый порядок проведения всех необходимых действий.

Норма права применяется компетентными органами тогда, когда предусмотренные юридические права и обязанности не могут возникнуть у конкретных лиц и реализоваться без их государственно-властной деятельности. Для возникновения и реализации этих прав и обязанностей в каждом отдельном случае необходимо издание компетентным органом властного решения в отношении конкретного лица. Например, для исполнения уголовного наказания необходим приговор суда, вступивший в законную силу.

Правоприменительная деятельность всегда необходима, если совершено правонарушение и нужно определить соответствующую меру юридического взыскания правонарушителю. Так, при совершении осужденным дисциплинарного проступка взыскание, как правило, определяет начальник исправительного учреждения

В свою очередь по содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности:

а) разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления;

б) осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления;

в) применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные[6].

Кроме того, профессор Л.Л. Попов классифицирует административно-правовые формы:

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

Основными видами правовых форм государственного управления являются:

а) издание нормативных актов управления;

б) издание не носящих нормативный характер (индивидуальных} актов управления;

в) осуществление иных юридически значимых действий (выдача паспорта, загранпаспорта, получение лицензии (патента), регистрация в налоговой инспекции, регистрация по месту жительства гражданина, составление протокола т.д.);

г) заключение административных договоров.

Неправовая форма государственного управления - это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательства, однако без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления, т.е. к неправовым относятся, в частности, и те действия субъекта административного права, которые осуществлены им вне рамок его компетенции, без непосредственной цели реализации принадлежащих ему властных полномочий.

К неправовым формам государственного управления относятся:

а) организационные действия, связанные с внутренней организацией процесса управления. К ним относится информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве (организация внутриведомственных проверок, разработка методических рекомендаций и т.п.). Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности. Это, например, разработка методических рекомендаций, оказание практической помощи[7], прием граждан, использование технических средств[8].

В свою очередь их можно подразделить на общественно-организационные (конференции, круглые столы, презентации и т.д.) и административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания комиссий и т.п.)[9].

Их совершают государственные служащие - административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это в первую очередь специалисты, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех случаях - к формам реализации исполнительной власти.

б) материально-технические действия. К ним относятся действия вспомогательного технического персонала властного субъекта административного права (транспортное обслуживание, охрана, экспедиция, использование средств связи).

Их роль исключительно вспомогательная, а форма выражения - неправовая. Реализацию исполнительной власти в прямом смысле они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а нередко обслуживающий персонал.

К материально-техническим действиям, например, относятся: обработка получаемой информации, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличиваются. Эта форма управленческой деятельности наиболее нуждается, в оснащении оргтехникой, в механизации и автоматизации.

Вместе с тем в литературе приводится мнение о том, что условно называемые неправовыми материально-технические действия также имеют юридическое значение. Так, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях детально регламентировано в гл. 31 и 32 КоАП РФ, Федеральном законе от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ (ред. от 21.04.2011 г.) «Об исполнительном производстве»[10], других актах. Закупки канцелярских товаров для органа исполнительной власти имеют юридическое значение, так как скрупулезно прописаны в Федеральном законе от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (ред. от 21.04.2011 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[11], а нарушение установленных требований влечет ответственность по ст. ст. 7.29 - 7.32 КоАП РФ[12].

Также следует отметить, что большинство материально-технических действий регламентировано процедурными правилами. В свою очередь любая процедура представляет собой установленный порядок совершения каких-либо действий. Процедуры установлены для реализации любого полномочия: ведение делопроизводства, действия должностных лиц наряда пограничной стражи, применение физической силы, совершение исполнительных действий реализуются в рамках последовательных операций вне связи с принятием какого-либо исполнительно-распорядительного акта.

Процедуры присутствуют в любых видах деятельности, начиная с рецептов приготовления пищи и заканчивая усилиями стран на международной арене. Процедуры присутствуют в научных исследованиях, при совершении хирургической операции и операций на рынке ценных бумаг, при сборе и обработке статистической информации, при проведении конкурса или аукциона либо выявлении устойчивости и оснащенности зданий и сооружений, при представлении к поощрению и ведению следственных действий и т.д. Иначе говоря, где есть деятельность любого вида, там она оформлена через процедуры.

Дата добавления: 2021-03-18; просмотров: 2976; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

12 3 4 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!