Федерализм как форма организации и принцип государственного управления

Классические и современные модели бюрократии в административно-государственных учреждениях

 

Ещё по этому вопросу здесь информация - https://www.hse.ru/data/237/313/1234/review.pdf (там иерархическая модель бюрократии, сетевая, рыночная)

 

Исследованием бюрократии занимались многие выдающиеся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (модели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рациональная, азиатская (восточная), партийно-государственная (советская), реалистическая (современная), поведенческая и др.

Патримониальная модель бюрократии характеризует государственную службу феодальных государств, в которой преобладают традиции.

Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.

Патримониальная бюрократия использует традиционные методы решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, богатством гражданина.

Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Византии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы России до реформ Петра I: появление служивого сословия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при назначении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поручений; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, цари) нередко опирались на военную силу.

Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэкономии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.

Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; отсутствие узкой специализации служащих с целью их безболезненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приобретение собственности); финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цензоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений.

Имперская модель бюрократии особенно активно использовалась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариантов государственной службы. Имперская модель доминировала в России и в советский период.

Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.

Теория рациональной бюрократии характеризует государственную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной Европы.

М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления:

- личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц;

- иерархия должностей, четкое определение порядка субординации и подотчетности;

- статус должности государственной службы как единственного занятия служащего, несовместимого с другими занятиями (предпринимательство, политическая деятельность и т. д.);

- право служащего на карьеру и наличие соответствующих правовых норм продвижения по службе;

- нормативное закрепление компетенции каждого уровня \ правления;

- сопровождение реальных действий по управлению (принятие решений, сбор и обобщение информации, контроль исполнения и т. д.) письменными документами и их хранение;

- компетентность служащих не только по специальности, но и в сфере администрирования, управления;

- безличностность как основа рационализации, гарантия от произвола, решение дел строго по закону, «без любви и ненависти»;

- строгая дисциплина и контроль действий служащих и др.

Реализация этих принципов обеспечивает превосходство демократии благодаря четкости, быстроте, компетентности, преемственности, стабильности, субординации, безличности деятельности государственных служащих. Преимущества рациональной бюрократии над патримониальной М. Вебер сравнивал с превосходством механического производства над ручным. В основе ее эффективности лежит профессионализм, правовые нормы, объективность, невмешательство в политику.

Взгляды М. Вебера в целом совпадают с выводами американского ученого, ставшего впоследствии президентом США, Вудро Вильсона. В работе «Изучение администрации» (1887 г.) он выдвинул следующие принципы бюрократии: наличие единого управляющего центра системы управления как предпосылка ее эффективности и ответственности; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности и др.

Особое значение сохраняет идея Вильсона, развитая затем Гудноу, о дихотомии системы государственного управления, в котором выполняются два вида управления: политическое и административное. Политическое управление осуществляется выборными лицами, сменяемыми в любой момент. Административное управление осуществляется государственными служащими, назначаемыми на соответствующие должности, несменяемыми при замене политических руководителей, работающими на основе принципов профессионализма, стабильности, карьеры и т. д. Такой подход обеспечивает эффективность всей системы государственного управления.

В России ряд элементов модели рациональной бюрократии был введен Петром I в 20-х годах XVIII в. на основе таких актов, как «Генеральный регламент» и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Особое значение имело введение требований к уровню профессионализма служащих, карьерной системы служебных назначений, мер по ослаблению личных связей при приеме на службу и ее прохождении. Система совершенствовалась в течение почти двух столетий и была отменена вследствие Октябрьской революции 1917 г.

Партийно-государственная модель бюрократии господствовала в советский период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время социалистическое общество. Экономической основой этой модели бюрократии была общественная собственность на средства производства (что сближает ее с имперской моделью), политической - руководящая роль монопольно правящей партии. Для этой службы характерны следующие черты: модификация личной системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях государственной службы; рассмотрение государственной службы как узкопрофессиональной, а не управленческой деятельности; ассимилированный подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы служащих и действуют в соответствии с трудовым, а не административным правом; заработная плата служащего - не выше среднего рабочего.

Современная («поведенческая», «реалистическая») модель бюрократии отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе административных реформ, начавшихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г. - в Англии, затем в Канаде, Австралии, США и ряде других развитых стран, а с 1993 г. - в России.

Условиями модернизации веберовской модели государственной службы стали: становление информационного, постиндустриального общества; возникновение новых технологий производства и управления; коренное изменение роли человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ стали теории «человеческих отношений», «общественного выбора», «плоских» и сетевых структур.

Изменения в системе государственного управления затронули проблемы разделения труда и ролей между государственными служащими и политиками, масштабов и содержания задач государственной службы, подходов к реализации требований ее нейтральности и независимости. На этой основе складывается более совершенная, модернизированная, по сравнению с веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется следующими чертами:

- изменение целей государственной службы, смысла ее существования благодаря решительному повороту к нуждам населения, задачам развития гражданского общества;

- политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками, совместное с ними участие в принятии решений и управлении;

- дополнение формальной структуры неформальной, включение в модель субъективного, человеческого фактора измерения государственной службы, изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности, инициативности, способности к оправданному риску, принятию решений в условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия управленческой информации на основе развитой интуиции;

- уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе, снижение значимости традиционной административной «лестницы чинов и званий»;

- коммерционализация государственной службы, перевод части государственного аппарата на рыночные принципы функционирования, прежде всего в сфере реализации социальных услуг населению; разделение функций политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда функций государственных учреждений частным фирмам;

- менеджеризация государственной службы, использование достижений управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных служащих;

- усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его ответственности перед гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма государственных служащих и уровня административной морали.

Реалистическая модель государственной службы может стать ориентиром для субъектов управления и реформирования современной государственной службы Российской Федерации.

 

4. Характеристика системы государственных органов управления Российской Федерации

 

В качестве первичного и основного структурного элемента механизма страны выступает система государственных органов.

Система государственных органов в РФ - госаппарат, который выступает в качестве ряда органов специализированной направленности, который создается специально для того, чтобы выполнять функции государства.

Данная особая структурная организация создается в любой стране для того, чтобы обеспечивать выполнение своих функций.

Государственный аппарат - структура государственных органов, которые связаны рядом общих принципов, едиными целями, которые взаимодействуют между собой, наделены рядом полномочий властно-принудительного характера, а также, которые располагают рядом материально-технических возможностей, которые важны для реализации своих функций.

Для государственного аппарата свойственно формироваться на правовом базисе посредством принятия специальных нормативно-правовых актов. В большинстве случаев система государственных органов Российской Федерации установлена Конституцией страны.

Госорганы выступают в качестве структурных звеньев аппарата страны. Существует три ключевых типа госорганов:

1. Ряд представительных законодательных органов, для которых важно принимать законы. Речь идет о Парламенте, конгрессе, федеральном собрании, верховном совете и т.д.

2. Ряд органов исполнительной власти, для которых важно заниматься организацией реализации законов, которые приняты. Речь идет о Правительстве, министерствах и ведомствах.

3. Ряд судебных органов, для которых важно разрешать различные споры, контролировать исполнение законов.

В основе данной классификации лежит традиционная концепция разделения власти. Суть ее состоит в том, что единую государственную власть в целях максимального функционирования необходимо разделить на три ветви. Речь идет о законодательной, исполнительной и судебной власти.

Но в нынешних реалиях важен современный взгляд на данную теорию и выверенное переосмысление. Большинство стран сегодня имеют ряд властных институтов, которые нельзя конкретно отнести к одной из указанных выше ветвей власти. Ярким примером этого является то, что в ряде стран на конституционном уровне закреплены и иные ветви власти. Речь идет об учредительной, избирательной, контрольной, президентской, гражданской и иных ветвях власти.

Базируясь на иных основаниях, допустимо обозначить ряд других государственных органов:

1. Ряд первичных и вторичных (производных) органов. Так, для первичных госорганов свойственно создаваться и функционировать, основываясь на конституции или законах. Речь идет о Президенте и Правительстве. Для производных же свойственно создаваться для того, чтобы обеспечивать работу первичных органов. Речь идет об администрации Президента РФ.

2. Ряд федеральных и региональных органов. Такая классификация присуща для федеративных стран, каким и является РФ.

3. Ряд контрольных органов, которые осуществляют контрольно-надзорные функции. Речь идет о прокуратуре, Счетной палате и т.д.

4. Если основываться на способе формирования, то госорганы разделить на избирательные, назначаемые и формируемые. Так, Государственная Дума Федерального Собрания РФ – это избираемый орган, назначаемый – министры, формируемый – Совет Федерации Федерального Собрания РФ.

5. Если основываться на способе принятия решений, то допустимо разделение на ряд коллегиальных и единоличных органов. Так, в качестве коллегиального органа выступает Правительство РФ, а единоличного – Президент РФ.

6. Если основываться на сфере компетенции, то бывает ряд органов общей компетенции и органов специальной компетенции. К первой группе принято относить Правительство, ко второй – ряд министерств и ведомств.

7. Если основываться на времени действия, то важно отметить ряд постоянных, временных и чрезвычайных госорганов.

В состав системы госорганов РФ входит три подсистемы, которые базируются на определенной ветви государственной власти. Речь идет о законодательной, исполнительной и судебной подсистеме.

Для законодательной подсистемы госорганов свойственно устанавливаться Конституцией РФ. У нее есть два этапа. Речь идет о федеральном и региональном уровне.

Если говорить о федеральном этапе, то в качестве законодательного госоргана выступает Федеральное Собрание РФ. Его же можно подразделить на две палаты – Государственную Думу и Совет Федерации. Для первой палаты свойственно избираться всенародным голосованием, на срок на пять лет. В ее состав входит 450 депутата. Для второй же палаты свойственно состоять из двух председателей (один из них представляет законодательную власть, а второй – исполнительную), которые выдвигаются от каждого из 83 субъектов РФ.

 

Важно отметить, что на этапе субъектов РФ данные органы и их структура устанавливается на самостоятельной основе. Для ряда региональных данных органов, основываясь на этническом, историко-культурном и национальном многообразии, допустимо иметь разные названия. Речь идет о законодательном собрании, народном хурале, парламенте, думе и др.

В соответствии с Конституцией РФ для исполнительной власти важно осуществляться Правительством РФ, которое действует на основании российского конституционного законодательства, федеральных законов и указов Президента РФ, которое обеспечивает согласованность и качество государственной исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

Для исполнительной подсистемы госорганов свойственно иметь тоже два уровня. Речь идет о федеральном и региональном уровне субъектов РФ.

Президент РФ устанавливает и изменяет систему исполнительных госорганов на федеральном уровне.

В состав данной системы входит ряд федеральных министерств, служб и агентств. Для каждого из указанных госорганов в структуре исполнительной власти свойственно быть наделенным специальным функциональным предназначением.

Так, для федерального министерства характерно осуществлять ряд функций относительно выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в области работы, которая установлена рядом правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, координировать и контролировать работу ряда федеральных служб и агентств, которые находятся в его ведении.

Для федеральной службы свойственно выполнять ряд функций относительно контроля и надзора в установленном направлении работы, а также ряд специальных функций в сфере обороны, госбезопасности, охраны госграниц РФ и т.д.

Для федерального агентства важно осуществлять в установленном направлении работы ряд функций относительно оказания госуслуг, относительно управления государственным имуществом и ряд правоприменительных функций, заниматься ведением реестров, регистров и кадастров.

Важно отметить, что на уровне субъектов РФ для исполнительных органов, их составов и названий свойственно устанавливаться независимо. Как правило, данную власть в ряде субъектов РФ возглавляет глава региона. Это может быть, к примеру, президент республики, губернатор области или глава администрации.

Судебную подсистему госорганов РФ определяет Федеральный конституционный закон «О судебной системе в РФ». В нее входит три группы судов:

1. Ряд конституционных и уставных судов, к которым можно отнести ряд Конституционных судов РФ, субъектов РФ, уставных судов субъектов РФ. Для конституционных судов свойственно формироваться в ряде субъектов РФ, которые основываются на уставе. Для данных судов свойственно осуществлять ряд функций по контролю над уровнем конституционности законов и других нормативно-правовых актов. Базируясь на запросах физических и юридических лиц, государственных компаний, для данных судов свойственно проводить проверки правовых актов, которые были приняты или действуют, на то, насколько они соответствуют Конституции РФ, ряду конституций и уставов субъектов РФ.

2. Ряд судов общей юрисдикции. Речь идет о Верховном суде РФ, верховных судах республик, краевых и областных судах, судах автономных округов и областей, судах Москвы и Санкт-Петербурга, военных, районных и мировых судах. Если говорить и юрисдикционном поле работы данных судов, то это ряд уголовных, гражданских и административных дел.

3. Ряд арбитражных судов, в состав которых можно включить Высший арбитражный суд РФ, ряд федеральных окружных арбитражных судов и ряд арбитражных судов субъектов РФ. Если говорить и юрисдикционном поле работы данных судов, то это работа с экономическими спорами.

Также следует отметить, что нельзя включить в состав государственных органов судебной власти ряд органов прокуратуры. Они занимают особенное место в структуре государственного управления России и механизме страны.

Исходя из этого, можно сказать, что основная задача государственного аппарата в качестве системы государственных органов РФ заключается в осуществлении качественной государственной власти, эффективной реализации функций страны.

Для государственных органов свойственно функционировать при помощи реализации служебных профессиональных обязанностей специально подготовленными кадрами. Речь идет о государственных служащих, которые обладают рядом важных профессиональных и нравственных качеств и входят в структуру государственной службы.

 

5. Современные инструменты государственного управления в Российской Федерации: проекты, стратегии, программы

 

 

Проект - комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального результата в условиях временных и ресурсных ограничений.

 

МОДЕЛЬ ПРОЕКТНО-ОРИЕНТИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

У каждого проекта есть паспорт, в котором зафиксированы цель проекта, показатели, результаты, контрольные точки, бюджет. Паспорт проекта позволяет точно понять, что надо сделать, кто отвечает за результат и какие ресурсы выделены, - и появляется нацеленность на результат.

Планирование – одна из ключевых составляющих проектной деятельности. Планы проектов позволяют прочертить траекторию движения к цели, в результате каждый участник проекта знает, когда и что сделать, появляется ясность, собранность, предсказуемость, понимание цели.

Гибкость – в проектном управлении есть гибкость: есть критичные задачи и некритичные, есть возможность гибко менять планы. У проектной команды есть возможность управлять приоритетами и выполнять наиболее важные задачи, а не все сразу.

Проще межведомственное взаимодействие – руководитель проекта получает право в рамках проектной команды ставить задачи и давать поручения напрямую, а представители ведомств в команде проекта будут иметь полномочия принимать решения, а не проходить полные цепочки согласований.

Акцент на управление рисками, а не на реагирование на проблемы – в проектном управлении большое внимание уделяется управлению рисками и прогнозированию проблем, которые еще не случились, и выработке инструментов их предотвращения. Отчетность в рамках проектного управления – это во многом "отчетность за задачи будущего", оценка, есть ли риск невыполнения. Также есть система принятия решений о эскалации на тот уровень принятия решения, которого достаточно, чтобы разрешить риск. И в рамках проектного управления – это плановый режим.

Система мотивации – в паспорте проекта закреплены четкие и понятные всей команде цели, сроки и бюджет, если команда проекта эти цели достигает, уложившись в сроки и бюджет, то все получают проектные бонусы – таким образом все задействованные соисполнители оказываются в одной лодке, и даже межведомственная команда начинает работать сообща.

 

Стратегия — это генеральное направление действия, следование которому в долгосрочной перспективе должно привести к поставленной цели. Стратегия государственного управления направлена на определение наиболее действенного способа применения мощи государства в кризисной ситуации. Для ее реализации необходим не гипотетический (вероятностный), а абсолютно точный научно обоснованный прогноз кризисных ситуаций, позволяющий оценить причину кризиса, его характер, имеющиеся и будущие стратегические ресурсы, выбрать адекватные механизмы и способы государственного стратегического управления коллективным поведением и взаимодействием людей в настоящем с расчетом на сколь угодно отдаленное будущее. Необходимость вовлечения сил и средств государства, адекватных кризисной ситуации, означает, что задачей государственного стратегического управления является смена курса в управлении с учетом стратегических целей, реорганизация органов власти и управления и координация их усилий по консолидации населения на основе общих социально и культурно значимых идей. Можно выделить стратегии внутренней деятельности (различные направления внутренней политики) и внешней деятельности государства. Выработка стратегии внешнеэкономической деятельности связана с определением тех же параметров экономической экспансии, но, прежде всего, на рынках восполняемых ресурсов: капиталов, техники и технологий, кадров.

На основе определения масштабов и напряженности экономической экспансии на внутреннем и внешнем рынках система программно-целевого государственного стратегического управления экономикой позволяет разрабатывать прогнозы экономической экспансии с учетом изменений в политике, научно-технических достижений, наличия резервов и др.

 

 

Стратегическое управление — это процесс принятия и осуществления стратегических решений, центральным звеном которого является стратегический выбор, основанный на сопоставлении собственного ресурсного потенциала предприятия с возможностями и угрозами внешнего окружения, в котором оно действует. Стратегию можно рассматривать как основное связующее звено между тем, что организация хочет достичь - ее целями, и линией поведения, выбранной для достижения этих целей.

ОНДП – основные направления деятельности Правительства

ФЦП – федеральные целевые программы

РЦП – региональные целевые программы

 

Государственная программа Российской Федерации — основной программный документ, непосредственно прописанный в федеральном бюджете Российской Федерации.

Представляет собой систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственные программы Российской Федерации являются документами стратегического планирования.

Документ разрабатывается в рамках планирования и программирования на федеральном уровне федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определённых в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации.

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственные программы позволяют в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (подпрограммы). Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности, и сложности решаемых в рамках государственной программы задач. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Инструментом государственного управления социально-экономическим развитием России являются государственные программы. Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Государственные программы, направленные на социально-экономическое развитие одного или нескольких субъектов Российской Федерации, включают мероприятия по регулированию и координации деятельности по достижению целей социально-экономического развития соответствующей территории, реализации комплексных проектов, которые невозможно полностью отнести к одной из государственных программ, направленных на комплексное развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы, обеспечение национальной безопасности. Данные государственные программы должны отражать аналитически (справочно) мероприятия, реализуемые на соответствующей территории в рамках отраслевых государственных программ, а также соответствующие таким мероприятиям расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов и юридических лиц. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органами исполнительной власти, местного самоуправления в соответствии с прогнозами социально-экономического развития Российской Федерации и социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. При помощи осуществления научно обоснованных государственных программ должны достигаться конкретные цели структурной, инвестиционной, научно-технической, социальной, экологической политики с учетом приоритетов и целей социально-экономического развития страны. Опыт экономически развитых стран показывает, что социальные и экономические проблемы можно решать посредством государственных программ. Это свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Данный метод позволяет также решать такие задачи, которые могут быть не эффективны, неподъемны или малопривлекательны для бизнеса. При отдельных положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях 55 в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны. Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, можно реализовать только с помощью программ. В условиях выхода из кризиса большое значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования. При этом программно-целевой метод в условиях выхода из кризиса позволяет проводить как конструктивные структурные сдвиги, так и смягчения негативных социально-экономических последствий. Программно-целевой метод планирования является одним из основных инструментов бюджета, ориентированного на результат, и наиболее ярко выражает его основные принципы. Этот метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки. Бюджетное планирование заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. Базовая модель программного бюджетирования представляет собой процесс составления государственного бюджета, ориентированного на достижение результатов от финансирования государственных программ посредством государственных расходов. Программное бюджетирование использует анализ затраты-выгоды для целей принятия решения о распределении финансирования и оценивает соответствие достигнутых результатов программ их целям. Программная структура является связующим звеном между бюджетом и общим стратегическим планированием. Соответственно, программная структура является способом классификации расходов, но должна рассматриваться как инструмент анализа стратегических задач. Программное бюджетирование использует подход «сверху-вниз», в отличие от противоположно направленного подхода, используемого при традиционном бюджетировании.

 

Внедрение государственных программ как инструмента государственного управления было призвано обеспечить интеграцию стратегического и бюджетного планирования. Еще с середины 1990-х годов в России успешно действовали федеральные целевые программы. В 2004 году в рамках реформирования бюджетного процесса были сформированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Это подразумевало развитие «связки» государственных расходов с конкретными целями. Тогда же были уточнены основные подходы к формированию целевых программ на всех уровнях бюджетной системы, а также получила распространение практика приоритетных федеральных проектов.

Однако активная фаза развития программно-целевых методов управления и бюджетирования в России началась только в 2010-е годы. Первые формальные основания для этого появились в 2010 году. В том числе они были заложены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 1101-р) и в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588).

Перечень госпрограмм был утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р. Программы были структурированы по пяти направлениям. Впоследствии в документ неоднократно вносились изменения. Количество программ на федеральном уровне регулярно корректировали, некоторые пункты из перечня так и остались непринятыми.

Количество федеральных программ постоянно меняется и будет меняться. В связи с этим правильнее называть не точное, а примерное их количество. Сейчас их насчитывается более 40. Помимо программ, прямо отражающих государственные функции (образование, здравоохранение, транспортная система), есть государственные программы развития отдельных территорий: Дальнего Востока, Арктической зоны, Калининградской области. Среди прочих осталась непринятой программа по развитию пенсионной системы, а программа по повышению обороноспособности была утверждена только в текущем году.

В то время как доля программных расходов в федеральном бюджете до последнего времени оставалась менее 60%, на региональном уровне показатель может приближаться к 100%. Стоит напомнить, что вне программного бюджета идет финансирование деятельности Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты, Центризбиркома и прочие подобные расходы.

В 2018 году в рамках активного внедрения проектного управления часть государственных программ на федеральном уровне была переформатирована. Они были разделены на две части: проектную и процессную. Финансирование текущей деятельности относится к процессной части. Это определено специальным порядком, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242. Несмотря на изменения, общая конструкция государственных программ как совокупности инструментов реализации государственной политики в определенной отрасли, сфере жизнедеятельности или отдельной территории остается.

Регионы и муниципалитеты также разрабатывают, утверждают и реализуют свои программы. Соответственно, это государственные программы субъекта Российской Федерации и муниципальные программы.

Государственные программы субъектов РФ в их новом формате появились впервые в 2010 году в Свердловской и Астраханской областях. В 2011 году к ним присоединились 15 регионов, в 2012-м — еще около 20. В 2015 году все субъекты РФ перешли на программно-целевой метод.

Общее количество действующих государственных программ в субъектах РФ — порядка 2,1 тысячи, то есть на один регион приходится в среднем 24–25 программ. Число муниципальных программ измеряется несколькими десятками тысяч.

В некоторых регионах, как, например, в Курганской и Самарской областях, насчитывается более 40 госпрограмм. В других (например, в Республике Алтай, Амурской области, Пермском крае и Москве) цифра не превышает 15.

Стоит отметить, что формально на уровне страны продолжают действовать федеральные целевые программы. Они стали частью государственных программ Российской Федерации. На уровне регионов и муниципалитетов никаких иных форм программ уже нет.

 

6. Понятие и критерии оценки эффективности и результативности государственного управления

 

Я по этой теме писала работу рубежную (реферат?), надо найти. Может что-то дополню.

 

Существует несколько подходов определения качества госуправления, основанных на разных показателях: результативности (уровне достижения поставленных целей), экономности (сокращении издержек и затрат), экономической эффективности (соотношении результатов и издержек), степени воздействия (оценке прямых и косвенных последствий воздействия), успешности (соотнесении результатов развития с публично установленными целями) и др.

 

Эффективность - достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.

 

Эффективность – это показатель, оценивающий соотношение между затратами и полученным результатом. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Характеристика экономической и управленческой эффективности может быть использована при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков экономической или управленческой эффективности на систему государственного управления быть не может.

Государственное управление отличается от других видов управления прежде всего тем, что осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан, поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели «затраты – выпуск», а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность государственного управления определяется по соотношению использованных ресурсов и полученных результатов в достижении стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Эффективность – показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах.

Критерий соотношения затрат и результатов используется как условный показатель эффективности отдельных конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной – экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социально-политических целей. Эффективная деятельность государственных организаций как результативная в социально-политическом аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной, особенно если речь идет о деятельности, результаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов.

Таким образом, категория «эффективность государственного управления» определяется через понятия: «общественные цели», «результаты», «государственные ресурсы». «Общественные цели» в конечном счете – это политически значимые цели; «результаты» – объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); «государственные ресурсы» – экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капитал, регламентированный государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Иногда используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность». Первое понятие характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; второе – показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность».

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а руководителям и государственным служащим необходима для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в национально-государственных интересах.

Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также от конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы – все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т. е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональный. Измерение эффективности управления по типу – «затраты − выпуск» или «затраты − результат» характеризует прагматический критерий.

Данные критерии управления являются общими, т. к. могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику или теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий – также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель – соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан – избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ в колледжи и лицеи. Главное – в оценке качества новой системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или нет. Тем не менее, учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Прагматический критерий эффективности предполагает оценку действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней. Однако здесь следует избегать примитивного прагматизма, мотивированного т. н. здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это – база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Рассматриваемая проблема не исчерпывается анализом общих критериев эффективности. Наряду с общими критериями эффективности используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления: например, для политического управления – это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального – обеспечение повышения качества жизни и т. д. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения «чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат» может успешно «работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям.

Модель оценки эффективности «ресурсное обеспечение управленческой деятельности – затраты – результат» позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и необходимыми для решения поставленной задачи.

Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственного управления, проявившуюся в международной практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности. Положительные ценностные показатели технико-технологического и экономического характера отодвигаются показателями социокультурными.

Факторы эффективности государственного управления рассматриваются в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Они могут быть общесистемными, на уровне подсистем – экономической, социальной, политической, правовой – и субъектов Федерации, или на уровне структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. В последнем случае роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно – через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба.

Ресурсов в системе государственного управления довольно много, к основным из них можно отнести:

1) социальный ресурс – объективное отношение населения, гражданского общества к системе государственного управления;

2) материально-технический ресурс, в частности, объекты собственности органов государственного управления;

3) финансовый ресурс (государственный бюджет);

4) организационный ресурс – система государственных органов, процессы и отношения между ними;

5) кадровый ресурс – государственные служащие, предполагает их оценку по количественным и качественным критериям;

6) административно-правовой ресурс – нормативно-правовые акты и практика их реализации.

Таким образом, ресурсы в системе государственного управления довольно масштабны, однако, в большинстве своем, носят потенциальный характер, т.е. в принципе возможны, но на практике реализуются в незначительной степени, особенно это касается социальных и кадровых ресурсов. В связи с этим, при оценке эффективности в системе государственного управления необходимо не только учитывать реализованный ресурс, но и соизмерять его с потенциальными возможностями.

Опираясь на общее определение понятия эффективности, реализованный ресурс можно обозначить как затраты или издержки производства, однако данные категории в системе государственного управления применимы достаточно условно. Так, если понятие издержки производства предполагает овеществленное, предметное соотношение средств к труду работника (по существу, к зарплате), то понятие реализованный ресурс довольно сложное и не поддается простому математическому подсчету. Например, непросто определить затраченный социальный или административный ресурс.

Поэтому проблема оценки эффективности в системе государственного управления носит комбинированный характер: с одной стороны необходимо измерить эффективность реальную, с другой эффективность потенциальную (целевую). Первая – это соотношение полученного результата к затраченному ресурсу, предполагает финансово-экономическую оценку; вторая – эффективность нормативная, предполагает соотношение действительных возможностей (ресурсов) системы и потребностей (целей). Подчеркнем, что для государственного управления эта классификация крайне важна, поскольку потенциал данной системы используется далеко не в полной мере.

Ключевым параметром определения эффективности государственного управления является его результат. Результат государственного управления можно классифицировать следующим образом:

1) результат по своему содержанию может быть: финансовым, организационным, кадровым, социальным, идеологическим и т.д.;

2) результат с точки зрения масштаба, значимости для субъекта: стратегический, принципиальный или частный, второстепенный;

3) результат по степени достижения запланированной цели: соответствие или несоответствие;

4) результат с точки зрения реализации потенциала: полная реализация, частичная реализация или отсутствие таковой.

Результат на основе этапов реализации может быть как промежуточным, так и конечным.

Необходимо отметить, что общая теория эффективности пришла к выводу, что эффективность развитых систем вообще нельзя выразить одним показателем. Даже что-то ключевое распадается на составляющие части, имеет ряд аспектов, подсистем. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и критериев. Это тем более справедливо, если мы беремся оценивать такое сложное явление, как государственная власть. Здесь нужно иметь систему показателей и критериев эффективности, которая должна быть сквозной, но многоуровневой со взаимоувязанными элементами. В центре может стоять один сводный, обобщающий, интегральный показатель, но он обязательно будет опираться на множество других показателей. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и критериев. При этом критерии должны быть разными, но системными.

Критерии оценки эффективности деятельности органа государственной власти мы предлагаем группировать по следующим видам:

1. Ценностный критерий – соотношение реальных (полученных) результатов и расчетной роли (возможностей, ресурсов) органа государственной власти в развитии отрасли.

2. Финансовый критерий (критерий оценки финансовой эффективности) – соотношение финансовых результатов деятельности органа государственной власти и затраченных ресурсов, выраженных в финансовых индикаторах.

3. Социальный критерий – соотношение реальной (полученной) удовлетворенностью потребителей услуг органа государственной власти и их расчётных возможностей в удовлетворенности.

4. Функциональный критерий – соотношение реально выполненного объёма функций и услуг органа государственной власти и установленного (расчётного) объёма функций и услуг органа государственной власти, закреплённого законодательно.

5. Временной критерий – соотношение реально затраченного времени на реализацию функций и оказание услуг и расчётного времени реализации. По сути, это критерий оценки производительности труда.

 

Результативность — отношение фактического результата (измеряемого показателя — т. н. «критерия результативности») к плановому.

 

 

 

7. Актуальные направления социальной политики Российской Федерации

 

Можно ещё отсюда взятьнаверное - https://base.garant.ru/71937200/ (Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года").

 

А еще, мне кажется, я либо этот вопрос к экзамену не очень давно готовила, либо работу по этой теме писала. Надо проверить.

 

Социальная государственная политика России касается отношений между социальными группами, обществом в целом и его членами; направлена на обеспечение улучшения благосостояния населения, материальных и духовных потребностей, совершенствование образа жизни людей; предполагает охрану здоровья населения, труда, государственную поддержку материнства, отцовства, детства, инвалидов и пожилых людей, развитие системы социального обслуживания, установление различных по своему содержанию гарантий социальной защиты и др.

 

Социальная политика – одно из важнейших направлений государственного регулирования экономики. Поскольку конечной целью деятельности государства является достижение высокого уровня благосостояния общества и создание условий для его дальнейшего развития, социальная политика имеет самое непосредственное отношение к решению этой задачи. Государственная политика Российской Федерации в области социальной поддержки граждан формируется в соответствии с Конституцией РФ.

Роль социальной политики двояка. Во-первых, по мере экономического роста, накопление национального богатства и создание благоприятных социальных условий для граждан становится главной целью экономической деятельности. С этой точки зрения в социальной политике концентрируются цели экономического роста, а все другие аспекты экономического развития начинают рассматриваться в качестве средств реализации социальной политики.

Во-вторых, социальная политика является фактором экономического роста. Если экономический рост не сопровождается ростом благосостояния, то люди утрачивают стимулы к эффективной экономической деятельности. Вместе с тем, чем выше достигнутый уровень экономического развития, тем выше требования к людям, обеспечивающим экономический рост, их знаниям, культуре, физическому и нравственному развитию.

Основные задачи социальной политики:

• осуществление социальной защиты человека и реализации его основных социально-экономических прав;
• обеспечение условий для повышения благосостояния каждого человека;
• поддержание определенного статуса различных социальных групп;
• развитие социальной инфраструктуры (жилищно-коммунальные услуги, транспорт и связь, образование, здравоохранение, информатизация);
• формирование экономических стимулов для участия в общественном производстве;
• создание условий для всестороннего развития человека.

Приоритетные направления социальной политики Российской Федерации:

- повышение благосостояния граждан и снижение бедности;

- модернизация и развитие сектора социальных услуг;

- обеспечение доступности социальных услуг высокого качества для всех нуждающихся граждан пожилого возраста и инвалидов путем дальнейшего развития сети организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности, предоставляющих социальные услуги;

- развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг путем создания механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг, создания прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки негосударственных некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги населению, развития взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, в том числе с применением механизмов государственно-частного партнерства;

- совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям.

 

Современные технологии государственного и муниципального управления: «принцип одного окна», стандарты государственных услуг, многофункциональные центры, представление электронных госуслуг

 

Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 30.12.2020) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021)

 

Принцип «одного окна» при предоставлении государственных услуг предусматривает исключение или максимально возможное ограничение участия заявителей (граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в процессах сбора из разных инстанций и предоставления в разные инстанции различных документов и справок, подтверждающих права заявителей на получение государственных услуг.

Основными целями реализации принципа «одного окна» являются:

• упрощение процедур получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг, и сокращение сроков их предоставления;
• повышение комфортности получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг;
• сокращение количества документов, предоставляемых заявителями для получения государственных услуг;
• исключение личных контактов заявителей с должностными лицами, принимающими решение о предоставлении (отказе в предоставлении) государственных услуг;
• противодействие коррупции и ликвидация рынка посреднических услуг, оказываемых в рамках предоставления государственных услуг коммерческими организациями на возмездной основе;
• унификация и автоматизация административных процедур предоставления государственных услуг;
• повышение качества информационного обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти и подведомственных организаций при предоставлении государственных услуг;
• повышение удовлетворенности получателей государственных услуг качеством их предоставления;
• повышение информированности населения о порядке, способах и условиях получения государственных услуг;
• повышение прозрачности и подконтрольности деятельности должностных лиц исполнительных органов государственной власти и подведомственных организаций при выполнении государственных функций и административных процедур в процессе предоставления государственных услуг.

Реализация принципа «одного окна» обеспечивается посредством реорганизации существующих процессов предоставления государственных услуг, которая должна выражаться в исполнении административных процедур по сбору полного пакета документов за обратившихся заявителей на основе межведомственного и внутриведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти, подведомственных им и(или) других уполномоченных организаций между собой.

Приоритетным направлением взаимодействия при реализации принципа «одного окна» является организация электронного обмена документами и сведениями, касающимися заявителей, которые формируются, хранятся, обрабатываются и используются в ведомственных информационных системах исполнительных органов государственной власти по предметам их ведения.

Организация предоставления государственных услуг по принципу «одного окна» предполагает создание единых общественных мест приема и обслуживания разных категорий заявителей, в том числе обеспечивающих предоставление заявителям возможности одновременного получения нескольких государственных услуг при однократном обращении, включая государственные услуги, предоставляемые при участии федеральных исполнительных органов власти и органов местного самоуправления.

Основными формами организации предоставления государственных услуг по принципу «одного окна» являются:

1. Организация предоставления государственных услуг через Многофункциональные центры предоставления государственных услуг (МФЦ);

2. Организация предоставления государственных услуг через сеть Интернет.

Единый стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги - установленные Правительством Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами, единые требования к предоставлению государственной или муниципальной услуги.

 

Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качеству взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями. Стандарты позволяют конкретизировать обязательства органов власти перед гражданским обществом, внедрять объективные процедуры контроля и оценки их деятельности. В этом смысле государственные услуги как общественные товары состоят в удовлетворении спроса населения на нерыночные блага. Государственные органы выражают свои обязательства перед обществом в виде конкретных, измеримых целей. Эти цели и представляют собой измеримое обязательство государства, но оказанию той или иной услуги. Одновременно, наряду с государственными услугами как общественными товарами, государство оказывает услуги иного рода.

Некоторые государственные услуги "навязываются" гражданину. Не по своей воле гражданин идет в орган государственной власти для получения общегражданского паспорта, разрешения на ношение оружия или для регистрации принадлежащего ему автомобиля. Поэтому государственная услуга является результатом деятельности органа государственной власти, которая влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документа, в связи с обращением гражданина или организации (или без такового), осуществляемой в непосредственном взаимодействии с заявителем. Сюда относятся выполнение таких функций исполнительной власти, как лицензирование, регистрация, сертификация, аккредитация, оформление в собственность, выдача справок.

Административно-правовая основа для уточнения и совершенствования организационных механизмов выполнения функций по предоставлению государственных услуг стала активно развиваться путем разработки реестров и стандартов услуг. В результате по регламентации отношений с потребителями их конечных продуктов стала формироваться целая система направлений деятельности ОИВ:

• — создание и ведение реестров государственных услуг;
• — разработка и внедрение стандартов государственных услуг; отработка механизмов их дистанционного предоставления на основе современных информационно-коммуникационных технологий;
• — создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности ОИВ.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к ее качеству и может быть установлен, с одной стороны, исходя из потребностей клиентов, с другой — с учетом технологических, материально-технических, финансовых и иных ресурсных ограничений. Наряду со стандартами услуг внедряются стандарты обслуживания, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как своевременность и полнота ответа на обращения граждан и организаций, периодичность обновления сайта ведомства, перечень контактных лиц и др. параметры взаимодействия. Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность ОИВ на интересы пользователей.

Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, льготы, характер разрешения). Основная цель внедрения системы стандартов и регламентов состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами и юридическими лицами с органами власти в процессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций. Разработка стандартов государственных функций и услуг имеет важное значение для бюджетного планирования и управления по результатам в целом. Подготовка стандартов предполагает их экономическое обоснование. Удельные расходы на услугу, предоставляемую в соответствии со стандартом, в перспективе способны стать нормативами для обоснования бюджетных заявок ведомств.

Разработка перечней и стандартов государственных услуг может превратиться в еще один инструмент их оптимизации, барьером на пути появления ненужных, навязанных обществу услуг. Для этого необходимо, во-первых, чтобы включение функции или услуги в утверждаемый перечень носило доказательный характер. Во-вторых, государственные услуги, не прошедшие процедуру включения в перечень и не имеющие установленных стандартов, должны признаваться избыточными. В-третьих, вслед за бумажными версиями регламентов по наиболее массовым услугам должны разрабатываться технические задания на автоматизацию процессов, т.е. на создание электронных административных регламентов.

На первоначальном этапе стандартизация и регламентация предоставления государственных услуг ориентируется в большей степени на процесс их оказания. Оценка их качества пока остается вне регламентации. Это хорошо видно из содержания и структуры административного регламента.

Такая "процессная" направленность административного регламента вытекает из устоявшихся формулировок государственных услуг, строящихся на основе описания процесса их оказания: "выдача паспорта", "регистрация недвижимости", "организация технического осмотра транспортного средства" и т.д. Однако в развитых странах по мере распространения принципов НГУ формулировки услуг все больше строятся вокруг результата и качественных изменений, получаемых конечным потребителем (гражданами и коммерческими организациями). Нередко, в саму формулировку заложен получаемый гражданами от государства продукт, а, иногда, и показатель оценки его качества. Например, "обеспечение доступа в Интернет через публичные библиотеки", "возмещение затрат на медицинские услуги", "нахождение работы через службу занятости", "получение пособия на ребенка".

Представляется, что дальнейшая работа над совершенствованием стандартов государственных услуг должна вестись по включению параметров их качества и доступности. Безусловно, главный показатель качества услуги — это степень удовлетворенности получателей государственных услуг (граждан и юридических лиц). Такой интегральный показатель качества государственной услуги включает в себя показатели качества административного процесса, показатели качества информирования о государственной услуги и показатели качества условий предоставления государственной услуги.

При оценке качества и доступности услуг особый интерес представляют следующие аспекты процесса оказания услуг:

— степень удовлетворенности получателей государственных услуг (граждан и юридических лиц) качеством получаемых ими услуг (в целом и отдельными компонентами);

причины неполной удовлетворенности или низкой удовлетворенности как в целом, так и по отдельным стадиям процесса получения услуги;

параметры процесса предоставления услуги организация процесса информирования, прием населения, работа с клиентами и отношение к ним персонала, прозрачность процедур, сроки предоставления услуги и отдельных ее частей, расположение органов и организаций, предоставляющих услугу, их физическая и временная доступность, официальные расценки на платные составляющие услуги и др.;

существование рынка неформальных или полуформальных посредников, содействующих получению услуги или сокращению сроков ее получения (объемы данного рынка и стоимость посреднических услуг);

— затраты получателей — временные и денежные, связанные с проездом, неформальными и формальными платежами, повторными обращениями, сбором необходимых документов и получением информации, ожиданием в очереди и т.п.

Достижение целей совершенствования процессов оказания государственных услуг в рамках маркетингового подхода требует четкого определения понятия "качество государственных услуг" как совокупности свойств, удовлетворяющих как потребителя, так и производителя услуги, включая контактный персонал органа государственной власти.

Методологически процесс стандартизации и регламентации следует строить от разработки стандарта к разработке регламентов, таким образом, отечественная практика входит в противоречие с ключевыми принципами менеджмента и маркетинга. При этом необходимо включить в стандарт требование к взаимодействию между ОИВ и потребителями услуг, к результату такого взаимодействия. Л регламенты должны устанавливать внутренние процедуры, результатом которых выступает государственная услуга (табл. 9.2).

Таблица 9.2

Соотношение регламента и стандарта

Стандарт Регламент	Да	Нет
Да	Неструктурированная услуга	Подготовка нормативного правового акта
Нет	Без дискреционных полномочий	Цель и показатель результативности

Система стандартов, создаваемая в первую очередь для нужд потребителя государственных услуг, является базой, на которой возможна разработка технологии привлечения широкой общественности к оценке деятельности органов государственной власти. Стандарт государственной услуги строится таким образом, чтобы в случае изменения внешних факторов (прежде всего предъявляемых со стороны потребителей требований к качеству государственной услуги) можно было корректировать описание получаемого результата. Тем самым растет уровень публичности предоставляемых услуг.

Система регламентов ориентирована на государственных и муниципальных служащих, участвующих в процессе оказания государственной (публичной) услуги, определяя порядок и последовательность действий работников, требования к результатам работы и ответственность. Регламент оказания услуги позволяет задать статусно-ролевую модель принятия решений в процессе оказания услуги потребителю. Регламенты государственных (публичных) услуг способствуют повышению комфортности работы государственного и муниципального служащего через описание ролевых моделей его поведения в процессе взаимодействия с клиентом, становясь инструментом внутреннего маркетинга.

 

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает:

1) наименование государственной или муниципальной услуги;

2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;

3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов;

13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

2. Единый стандарт должен содержать сведения, предусмотренные пунктами 1, 3 - 8, 11 и 14 части 1 настоящей статьи. В нем также должны быть указаны:

1) заявитель (состав (перечень) заявителей);

2) способ (способы) направления запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

3) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядок получения заявителем сведений, в том числе в электронной форме, о ходе рассмотрения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

5) порядок исправления допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах, в том числе исчерпывающий перечень оснований для отказа в исправлении таких опечаток и ошибок;

6) порядок выдачи дубликата документа, выданного по результатам предоставления государственной или муниципальной услуги, в том числе исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче этого дубликата;

7) порядок оставления запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги без рассмотрения;

8) форма запроса о предоставлении соответствующей услуги, форма документа, являющегося результатом предоставления соответствующей услуги, форма заявления об исправлении технических ошибок в данном документе, форма заявления о выдаче дубликата данного документа, форма заявления об оставлении запроса без рассмотрения, если иное не предусмотрено федеральным законом;

9) способ (способы) направления заявителю документов (информации), являющихся результатом предоставления соответствующей государственной или муниципальной услуги.

 

Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна".

 

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг или региональных порталов государственных и муниципальных услуг, в том числе осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями. В целях предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме могут использоваться другие средства информационно-телекоммуникационных технологий в случаях и порядке, которые определяются Правительством Российской Федерации.

 

При предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме могут осуществляться:

1) предоставление в установленном порядке информации заявителям и обеспечение доступа заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах;

2) подача запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и иных документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, в том числе документов и информации, электронные образы которых ранее были заверены в соответствии с пунктом 7.2 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, и прием таких запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и документов органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, либо подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организацией, участвующей в предоставлении государственной или муниципальной услуги, с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг;

3) получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

4) взаимодействие органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг;

5) получение заявителем результата предоставления государственной или муниципальной услуги, если иное не установлено федеральным законом;

6) иные действия, необходимые для предоставления государственной или муниципальной услуги.

2. Правительство Российской Федерации вправе определить требования к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг, а также услуг, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона (включая требования к автоматизированной проверке информации, содержащейся в заявлениях и иных документах, предоставляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе услуг, указанных в части 3 настоящей статьи, и требования к форматам таких заявлений и иных документов), и установить порядок определения требований к форматам таких заявлений и иных документов.

3. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить требования к форматам заявлений и иных документов, предоставляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также государственных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, если такие требования не установлены в соответствии с частью 2 настоящей статьи.

4. В случае, если требования к форматам заявлений и иных документов, предоставляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, установлены высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 3 настоящей статьи и впоследствии устанавливаются в соответствии с частью 2 настоящей статьи, применяются требования, установленные в соответствии с частью 2 настоящей статьи.

 

Федерализм как форма организации и принцип государственного управления

 

Федерализм — территориальная или национально-территориальная форма разделения власти и объекта ГУ между центральными и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление делами регионов в рамках единого государственного союза.

К сущностным признакам федерализма относятся:

1) наличие территориальных единиц — субъектов федераций;

2) конституционное разграничение компетенции между субъектами и центром;

3) недопустимость изменений границ без согласия субъектов;

4) территория федерации состоит из территорий субъектов федерации;

5) субъекты федерации не обладают суверенитет полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации);

6) субъекты федерации имеют свою схему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, но по отношению к федеральной системе федеральных органов государственной власти они являются подсистему пределы их юрисдикции;

7) субъекты федерации разрабатывают конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и законодательству;

8) в федерации нет единого государственного бюджет есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;

9) законодатели регулируется, гарантируется равноправие всех граждан территории федерации;

10) субъекты не обладают полным верховенством на своей территории и ограничиваются в правах самостоятельно действовать в сфере международных отношений;

11) федеральный парламент обычно двухпалатный, верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя—является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

К основным принципам федерализма относятся: добровольность объединения; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы.

Принятие Конституции РФ в 1993 г. узаконило федерацию в качестве основного принципа организации ГУ. Конституция определила предметы ведения и предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ.

 

Федеративное устройство – разновидность государственного устройства, являющегося необходимым институтом конституционного права каждой страны.

Государства по-разному определяют свое внутреннее устройство в зависимости от исторических традиций, национального состава населения и других факторов. Территориально крупные государства (Россия, США, Канада, ФРГ, Австралия, Бразилия, Аргентина, Мексика, Нигерия, Индия, ЮАР) принимают федеративную форму государственного устройства – одни по соображениям решения национального вопроса, другие в силу невозможности эффективного демократического управления из одного центра.

Устанавливая ту или иную форму государственного устройства, конституция любого государства распределяет или, наоборот, концентрирует властные полномочия, тем самым предопределяя правовую базу решения проблем общественного развития.

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Следовательно, государственное устройство определяет меру централизации и децентрализации власти (соотношение между частями и между частями и целым).

Эта проблема сравнительно легко решается в территориально небольших государствах, но она становится сложной и приобретает политическую окраску в более крупных государствах.

Невзирая на то, что по Конституции Россия является федеративным государством, тематика федерализма в последнее время не пользуется особой популярностью в среде практической политики. Часто и с разных сторон приходится слышать мнения о том, что федерализм для нашей страны неактуален, что Россия может существовать лишь как унитарное централизованное государство, управляемое «сильной рукой», что ценности федерализма нам чужды, да и сам он представляет собой всего лишь переходную форму по направлению к образованию нормальной унитарной государственности.

Таким образом, вопрос о развитии федерализма как формы государственного, национального устройства является весьма дискуссионным, что и определяет его актуальность для дальнейшего исследования на примере Российской Федерации.

Федеративная природа ряда государств обусловлена в первую очередь многонациональным составом населения (Российская Федерация, Канада, Индия и т.д.). Основой федеративного устройства государств является национально-территориальный или территориальный принцип, что способствует разрешению национального вопроса. В первом случае федерация образуется из самостоятельных государств преимущественно на договорной основе, во втором – субъектами федерации выступают государственные образования, образованные по территориальному признаку.

В федеративном государстве существуют общефедеральные органы государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), решения которой являются обязательными для субъектов федерации только в той мере, в какой это определено в ее компетенции. Законодательный орган традиционно состоит из двух палат, в одной из которых представлены ее субъекты. В Российской Федерации в Совете Федерации каждый из ее субъектов имеет по два представителя. Наряду с высшими федеральными органами существуют высшие органы государственной власти членов, частей, субъектов федерации.

Территория союзной федерации состоит из совокупности территорий ее субъектов, каждый гражданин субъекта федерации является одновременно гражданином всей страны. Имеются единые федеральные вооруженные силы, финансовая, налоговая, денежная системы. Основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы. Субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования.

Право выхода из состава федерации за их субъектами в современных конституциях не признается, что обеспечивает целостность и федеративное единство государства.

 

---

Дата добавления: 2021-02-10; просмотров: 342; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!