УПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ В РОССИИ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
Цель темы – задать историю практики управления региональным развитием в России, основное внимание уделено советскому и постсоветскому периоду; дается характеристика современного состояния регионального и пространственного развития в России.
Вы будете изучать: нормативно-правовую базу, основные термины регионального развития, требования, предъявляемые на федеральном уровне к содержанию документов социально-экономического и территориального развития, таких, как схема территориального планирования субъекта РФ, долгосрочная стратегия социально-экономического развития субъекта РФ, программа социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочную перспективу.
После изучения темы вы сможете охарактеризовать современные инструменты управления региональным развитием – федеральные целевые и адресные инвестиционные программы, особые экономические зоны, инструменты регионального инновационного развития: технопарки, инновационные вузы, федеральные университеты, механизмы государственной поддержки регионов РФ средствами государственного инвестиционного фонда.
ОСНОВНОЙ ТЕКСТ
История отечественной практики управления региональным развитием
Региональное развитие России всегда определялось целями, стоящими перед обществом и государством. В докладе «О системе государственного регулирования территориального развития», подготовленном сотрудниками Совета по изучению производительных сил (СОПС) при Минэкономики РФ, отмечается: «Исторические традиции России в территориальном развитии связаны с приоритетами стратегического характера. В XVII и начале XVIII века основная цель – прорубить окно в Европу; в XVIII веке – выход к Черному морю. Во второй половине XVIII века и в XIX веке – освоение Сибири и Дальнего Востока. Причем реализация этих стратегических задач вовсе не сводилась лишь к завоеванию территории. Основная цель – их экономическое освоение. Подтверждение этому: строительство Санкт-Петербурга, Одессы и других городов на Черном море, строительство транссибирской магистрали и сибирских городов; политика целенаправленной миграции и предоставления разнообразных льгот переселенцам: от освобождения крепостных в южных районах, до оплаты государством затрат на переселение крестьян из Украины и центральных районов России в Сибирь и Забайкалье. В советское время территориальные приоритеты также были четко обозначены: в 20-30-е годы – это подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия); в 30-е и начале 40-х годов – создание второй металлургической базы и заводов дублеров на Урале и в Сибири; в 50-70-е годы – ускоренное развитие восточных районов; в 60-80-е годы – формирование крупных территориально-производственных комплексов» [112].
|
|
|
Следует отметить, что регионообразование в России по мере достижения зрелости облекалось в соответствующие государственно-правовые формы, что выражалось в формировании внутригосударственных границ. Последние с момента создания национальных государств приобрели проектную природу как управленческие решения актуальных для государства задач. Причем, границы и регионы сохранялись достаточно долгое время после того, как задачи, под которые они были созданы, исчезали.
|
|
|
В России с 1708 года по конец ХХ века было проведено почти полтора десятка административно-территориальных реформ. Губернии и области укрупняли и разукрупняли многократно (число губерний в 1708 году было 8, при создании РСФСР в 1917 – 56, в 1922 – уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к 13-ти). К моменту обретения независимости Российской Федерацией число субъектов Федерации достигло 89. Понятно, что данное административно-территориальное деление не могло быть неизменным. Рано или поздно, в силу и экономических, и культурных, и политических причин оно должно было быть пересмотрено. Процесс начался с объединения ряда субъектов Федерации, прежде всего так называемых «вложенных» (автономных округов с краями и областями, в состав которых они входили).
|
|
|
Тем не менеев России региональное развитие как целенаправленная политика, обеспеченная территориальным планированием, бюджетным финансированием и реализацией крупных инфраструктурных проектов в полном объеме было развернуто в конце ХIХ – начале ХХ века[113]. В частности, примером такого осмысленного государственного регионального развития стал план строительства Всесибирской железной дороги, подготовленный Временным управлением казенных железных дорог при действенном участии «Комиссии по вопросу о железной дороге через всю Сибирь» Императорского Русского технического общества.
Территориальная локализация военно-административных функций, а также подключение к сооружаемым государством транспортным инфраструктурам в конце ХIХ - начале ХХ века стали решающими факторами развития российских регионов. Например, из 21 города Западной Сибири, существовавшего к февралю 1917 года, все выполняли административные функции, что было условием приобретения городского статуса. Сооружение Транссиба и Алтайской железной дороги привело к возникновению Новониколаевска, Камня-на-Оби, быстрому росту численности населения Кургана, Омска, Тюмени, Барнаула. Одновременно замедляется развитие городов, оказавшихся вне железных дорог: Березов, Кузнецк, Нарым, Сургут, Тара, Туринск, Каинск, Тобольск, – которые являлись старейшими городами Западной Сибири[114]. В конце концов, оказавшиеся в стороне от Транссиба Тобольск и Томск уступили функции центров развития Западной Сибири Тюмени и Новониколаевску[115].
|
|
|
В 1915 году Российской Императорской академией наук по инициативе академика В.И. Вернадского учреждена Комиссия по изучению естественных производительных сил России (КЕПС), ставшая прародительницей действующего и поныне Совета по изучению производительных сил (СОПС). Ведущей идеологией КЕПС было практическое использование научных результатов геологии, биологии и других естественных наук для рационального использования природных богатств в экономике. На конец 1921 года в Петрограде насчитывалось 25 отделений КЕПС, а в Москве – 11. На основе деятельности Комиссии сформировались новые для России научные направления и были созданы 16 научно-исследовательских институтов[116]. Все начиналось с изысканий природных ресурсов, инвентаризации их источников, а затем вылилось в описание ресурсной базы для плана ГОЭЛРО, а затем, уже под названием СОПС, в планирование развития производительных сил советских регионов[117].
Масштабным опытом реализации региональной политики в России, во многом подготовленным деятельностью КЕПС, стал план ГОЭЛРО, который начал разрабатываться еще Временным правительством, но был закончен уже после Октябрьской революции. В дальнейшем функцию проектирования национальной региональной политики выполняли государственные пятилетние планы социально-экономического развития[118]. Фактически, в первых пятилетних планах была реализована идея индустриального освоения страны на базе электрификации, транспортной доступности и развития в первую очередь металлургии и химии, а также их обслуживающего горнодобывающего комплекса.
Уровень индустриализации стал важнейшим показателем развития регионов. А само развитие стало рассматриваться как развертывание на территории соответствующего региона основных инженерных инфраструктур (транспортных, энергетических, коммунальных и пр.), а также строительство промышленных предприятий[119]. Размеры последних зачастую прямо отождествлялись с уровнем развития региона. Естественно, что в этих условиях региональное развитие было плановым, напоминало не столько сплошную волну, сколько линейно-лучевых, протекающим по линиям в первую очередь железных дорог. Итогом такого регионального развития стала урбанизация СССР и России в том числе. Если до Октябрьской революции в городах проживало около 17% россиян, и преимущественно сельское население было более ровным слоем «размазано» по территории, то в советский период произошла смена доминирующего экономического уклада и модели системы расселения. Страна перешла от низкоэффективного сельского хозяйства к индустриальному развитию в городах. С 1929 года по середину 1941-го в СССР было построено более 9 тыс. крупных промышленных предприятий. А.Г.Вишневский стремительное увеличение городского населения в 1930-е годы назвал «городским взрывом» (доля городского населения в СССР с 15-20%, характерных для конца XIX – начала ХХ-го века выросла до 32,5% в 1940 и до 53,8% – в 1970)[120].
Во время Отечественной войны региональное развитие было направлено на реализацию иных идеологических парадигм (в первую очередь следует выделить идеи Н.А. Вознесенского). Это были цели создания эшелонированного «оборонного щита» в виде удаления оборонных предприятий от возможного противника и открытие альтернативных источников сырья[121].
Новую концепцию регионального развития попытались реализовать в стране в период с 1957 по 1965 годы, когда была создана система совнархозов. В более поздний период была предпринята попытка перейти к системе целевых комплексных программ развития, но эксперты отмечают, что особых успехов страна в этом направлении не добилась.
Вплоть до середины 1980-х годов региональная политика была политикой повышения комплексности развития – формирования территориально-производственных комплексов, обеспечивающих наиболее полное и эффективное использование ресурсов территорий в условиях плановой экономики. Однако данные комплексы не были развернуты в полной мере по всей территории России. Кроме того, сохранялась идеологизация экономического районирования и директивность формирования региональных экономик, когда комплексность мало была связана с обустройством жизни людей на территории[122]. События второй половины 1980-х – начала 1990-х были связаны с кризисом социалистической плановой экономики и фактически привели к свертыванию больших производственных и инфраструктурных проектов в российских регионах. Альтернатива государственным инвестиционным программам в виде «регионального хозрасчета» так и не реализовалась. В.Л. Глазычев 1960-е – начало 2000-х годов называет годами «затухания» и «свертывания» проектирования регионального и пространственного развития в стране[123].
Суверенная российская история была связана с реализацией новой региональной политики, которая, по мнению О.В. Кузнецовой, в своем развитии прошла ряд этапов:
1. 1991-1995 годы – этап стихийной инвестиционной поддержки территорий, основанной на принятии индивидуальных решений по отдельным регионам. Например, создание разного рода свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства, свободных таможенных зон и т.п.). Многие свободные экономические зоны были созданы еще в советское время (в 1990-1991 годы), но новые СЭЗ появлялись в России вплоть до 1996 года включительно. В целом интерес федеральных властей к инвестиционной поддержке регионов нельзя назвать значительным, нормативной базы региональной политики в тот период времени не существовало, а федеральные инвестиции распределялись по регионам произвольно.
2. 1996-2000 годы – этап относительной упорядоченности инвестиционной поддержки регионов при сохранении высокой роли индивидуальных решений. В этот период доминировали макроэкономические методы регулирования экономики, и территориальный аспект управления ее развитием являлся второстепенным. Вместе с тем с 1996 года начинает формироваться законодательная база инвестиционной поддержки регионов: 1) Указ Президента РФ № 806 от 3 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»; 2) федеральные законы: а) № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; б) № 115-ФЗ от 20 июля 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; в) № 78-ФЗ от 19 июня 1996 года «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»; г) № 70-ФЗ от 7 апреля 1999 года «О статусе наукограда Российской Федерации»; и др. Однако целостная нормативная база региональной политики сформирована не была. Основным инструментом инвестиционной поддержки регионов стали федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, активный процесс разработки и принятия которых начался в 1996 года и достиг своего пика в 1998 году (отнесение тех или иных программ к программам регионального развития не всегда однозначно, но по самым скромным подсчетам за период 1995-2000 годов было утверждено более трех десятков программ). Инвестиционная поддержка регионов оставалась почти полностью построенной на неформальных отношениях Центра и субъектов Федерации.
3. С 2001 года и по настоящее время – этап первых попыток более или менее серьезного реформирования инвестиционной поддержки регионов. В 2001 году Правительство РФ кардинальным образом пересмотрело перечень федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, упорядочив процесс распределения федеральных инвестиций по регионам. Продолжает формироваться правовая база государственного управления региональным развитием. Существенным образом упорядочивается система государственных органов исполнительной власти, отвечающих за региональную политику. Прежде всего, речь идет о формировании профильного департамента в аппарате Правительства РФ и Министерстве регионального развития РФ. Министерство было создано Указом Президента РФ № 1168 от 13 сентября 2004 года[124].
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 были определены полномочия Министерства регионального Развития РФ:
1. Разработка и внесение в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
2. Принятие нормативных правовых актов:
а) порядок предоставления материальной поддержки проживающим в сельской местности малообеспеченным семьям из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
б) перечень поселений, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающиеся традиционными видами хозяйственной деятельности;
в) федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;
г) порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил;
д) порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации;
е) определение стоимости 1 кв. метра жилья, используемой при расчете средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения государственных нужд;
ж) методика расчета цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги;
з) нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственного Министерству федерального агентства.
3. Осуществление:
а) мониторинга и анализа реализации государственной региональной и национальной политики, в том числе в области развития регионов с социально-экономическими, географическими и другими особенностями и в области местного самоуправления, а также реализации этнокультурных потребностей граждан, принадлежащих к различным этническим общностям России;
б) мониторинга социально-экономических процессов в регионах и субъектах Российской Федерации, а также муниципальных образованиях;
в) мониторинга эффективности использования средств государственной поддержки субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, в том числе анализ эффективности реализации и влияния федеральных целевых программ на социально-экономическое развитие субъектов и регионов Российской Федерации;
г) мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по стабилизации общественно-политической обстановки и содействию социально-экономическому развитию субъектов Северного Кавказа;
д) разработки годовых и ежеквартальных докладов о социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации;
е) организации разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития, функции государственного заказчика-координатора таких программ;
ж) разработки программ в сфере реализации государственной политики по возрождению и развитию российского казачества;
з) разработки программ в сфере реализации государственной национальной политики.
Министерство регионального развития РФ инициировало разработку долгосрочных стратегий социально-экономического развития регионов, а также приступило к рассмотрению и межрегиональному согласованию документов территориального планирования субъектов Федерации. Для этого при Минрегионе была создана Межведомственная комиссия[125]
См. Дополнительные материалы к теме. Приложение 1. « История развития государственно-территориального устройства России в XVII – XXI веках ».
Дата добавления: 2020-04-08; просмотров: 152; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!