Глава 3. Основные направления совершенствования правового регулирования конфликта интересов в системе государственной службы
3.1. Деятельность органов управления конфликтами интересов
Деятельность органов управления конфликтами интересов заключается в выявлении и устранении самой почвы для возникновения подобного явления в сфере государственной и муниципальной службы, а также проведение проверок в случае совершения какого-либо административно-хозяйственного действия с элементами конфликта интересов. Довольно любопытно, что в сфере корпоративного права и законодательства о деятельности юридических лиц имеется понятие, которое могло бы стать тождественным изучаемому понятию конфликта интересов. Это сделки с заинтересованностью, которые могут быть оспорены и признаны недействительными в случае выявления такой заинтересованности. Таким образом, в сфере гражданского права имеется понятие, близкое к исследуемому нами.
Согласно ч.1 ст.81 Федерального закона №208 «Об акционерных обществах»[36] сделкой, в совершении которой имеется заинтересованность, признается сделка, в совершении которой имеется заинтересованность члена совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличного исполнительного органа, члена коллегиального исполнительного органа общества или лица, являющегося контролирующим лицом общества, либо лица, имеющего право давать обществу обязательные для него указания.
Указанные лица признаются заинтересованными в совершении обществом сделки в случаях, если они, их супруги, родители, дети, полнородные и неполнородные братья и сестры, усыновители и усыновленные и (или) подконтрольные им лица (подконтрольные организации):
|
|
|
- являются стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке;
- являются контролирующим лицом юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке;
- занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке, а также должности в органах управления управляющей организации такого юридического лица.
Сравнение данного определения заинтересованности с нормой ч.1 ст.10 ФЗ №273 о конфликте интересов показывает, что они во многом совпадают. Так, в норме ст.10 ФЗ №273 конфликт интересов связан с наличием личной заинтересованности (прямой или косвенной) при осуществлении полномочий административно-хозяйственного характера, то есть, совершения административных действий или бездействия. В случае же совершения сделки с заинтересованностью юридическим лицом проверке подлежат родственные связи между контрагентами по сделке, при этом изначально на них не возложена законом обязанность по нейтрализации конфликта интересов, то есть, не существует презумпции заведомого совершения сделок с незаинтересованностью. Таким образом, теоретически совершенно любая сделка, совершенная акционерным обществом, может быть сделкой с заинтересованностью, однако выявлена она может быть судом или соответствующим органом управления юридического лица. Однако ст.81 ФЗ №208 содержит обязанность извещения о любой сделке с заинтересованностью членов совета директоров (наблюдательного совета) общества, членов коллегиального исполнительного органа общества.
|
|
|
Из этого можно заключить, что корпоративное право также предусматривает возможность самоконтроля и саморегуляции сделок с заинтересованностью, относя подобные явления к сфере внутреннего хозяйственного оборота компании. Понятие заинтересованности в корпоративном праве связано с наличием родственных и личных связей между контрагентами, что может приводить к совершению сделки в ущерб интересам всего общества, но в целях получения определенной выгоды малой группы лиц, которые совершили сделку с заинтересованностью. Суд может признавать такую сделку недействительной.
|
|
|
В случае конфликта интересов на государственной службе последствия совершения действия или бездействия в условиях наличия конфликта интересов последствия более значительны, и они выходят за пределы гражданско-правовой ответственности, находясь в административной, дисциплинарной и даже уголовно-правовой плоскости. От осуществления должностных полномочий при наличии конфликта интересов ущерб несет не единично взятый государственный орган, но вся система государственного управления в целом. В связи с этим следует заключить, что конфликт интересов на государственной службе имеет более негативные общественные последствия, чем совершение сделок с заинтересованностью в сфере хозяйственного оборота корпоративного права.
Таким образом, деятельность органа управления конфликтами интересов на государственной службе является более весомой и значительной с правовой точки зрения, поскольку данный орган является элементом саморегулирования сферы государственной службы и государственного управления. При этом некоторые исследователи отмечают, что такие явления, как конфликт интересов и личная заинтересованность, должны выявляться в порядке саморегуляции и свойственны саморегулируемым организациям. Сфера государственной службы не может регулироваться извне, поскольку никакая частная структура не может вмешиваться в отправление административных полномочий государственными структурами. Н.Ахметова в своей работе отмечает, что для выявления конфликта интересов в саморегулируемой организации в сфере предпринимательской деятельности необходимо наличие трех компонентов: противоречия интересов, крупного убытка или неправомерного деяния (сокрытия деяния) и причинно-следственной связи между ними[37]. Между тем, на данный момент почва для возникновения конфликта интересов исследуется по специально предусмотренной процедуре. Так, в соответствии с нормами Указа Президента РФ «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующим на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» материалы проверки по факту совершения действий (бездействия), содержащих признаки конфликта интересов, передаются в конфликтную комиссию. Подобная комиссия формируется и действует при федеральных органах исполнительной власти, а ее деятельность регулируется нормами ФЗ №273.
|
|
|
Стоит сказать, что до того, как материалы проверки попадут на рассмотрение конфликтной комиссии, имеется множество возможностей по нейтрализации такого положения, при котором возможен конфликт. Законодательство предусматривает многоступенчатую возможность защиты сферы государственной службы от подобного негативного явления, однако все они относятся к способам саморегуляции. Так, сам государственный служащий должен принять все необходимые меры для нейтрализации конфликта интересов. Далее, работодатель такого служащего обязан нейтрализовать возникший конфликт интересов или же предпосылки для его возникновения путем перевода государственного служащего, изменения его должностного или служебного положения. Однако для этого сам государственный служащий должен проинформировать своего непосредственного работодателя о возникновении таких предпосылок.
С.Ю.Кабашов в своей работе указывает следующие варианты предотвращения и урегулирования конфликта интересов:
- изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке,
- отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов,
- отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего в случаях и в порядке, предусмотренном законодательством РФ[38].
Таким образом, урегулирование конфликта интересов возможно как самим работником, так и его работодателем, а механизм такого регулирования является дисциплинарным, а не административным, так как перевод на другую должность, отстранение, а также увольнение являются дисциплинарными мерами воздействия. Но возникает закономерный вопрос – можно ли в таком случае считать самого служащего и его непосредственного работодателя органами урегулирования конфликта интересов. Полагаем, да, такое допущение возможно, поскольку дисциплинарные меры урегулирования являются наиболее мягким видом разрешения конфликта интересов. При таком варианте урегулирования допускается меньшая степень публичности конфликта интересов, что более выгодно и служащему, и его работодателю. В случае передачи материалов проверки в конфликтную комиссию степень публичности увеличивается.
При этом весьма интересна теоретическая разработка самой передачи конфликта интересов на рассмотрение в конфликтные комиссии. Так, А.В.Федоров в своей работе полагает, что конфликт интересов имеет субъективную и объективную составляющую. Объективная составляющая заключается в том, что у лица возникает ситуация, когда его личная прямая или косвенная заинтересованность может повлиять или влияет на беспристрастное исполнение им своих должностных обязанностей. Субъективной составляющей является обязанность должностного лица предотвращать и урегулировать конфликт интересов. При этом интересно, что такой прямой обязанности на комиссиях по урегулированию конфликтов не возлагается, они лишь создаются во вторую очередь для рассмотрения подобных конфликтных ситуаций. То есть, в случае, когда служащий не исполнил своей обязанности по урегулированию или предотвращению конфликта интересов, либо исполнил ненадлежащим образом, материалы передаются в соответствующую комиссию.
Однако следует отметить, что в ряде государственных органов существуют такие комиссии, материалы в которые могут попадать напрямую, минуя самих государственных служащих или их непосредственного работодателя. Такие материалы могут направляться непосредственно гражданами или иными заинтересованными лицами, которые считают, что государственный служащий допустил конфликт интересов, не предотвратил его и не исполнил своей прямой обязанности. При этом если конфликт интересов вышел далеко за пределы дисциплинарной ответственности и посягает на публичные охраняемые интересы государства и общества, такие заинтересованные стороны имеют полное право на это. К таким органам, к примеру, может быть отнесена Квалификационная коллегия судей (ККС), которая рассматривает жалобы на действия (бездействие) судей, которые не могут быть соотнесены с их профессиональной деятельностью, то есть, не могут выражаться в подаче апелляционных или кассационных и надзорных жалоб на их решения, а связаны с иными явными и грубыми нарушениями осуществления государственной службы (грубые проступки, правонарушения, нарушения этики, преступления) и т.д. При каждом силовом ведомстве создан соответствующий орган, противодействующий коррупционным проявлениям, регулирующий ситуации с конфликтом интересов. В полномочиях и компетенции такого органа находится разрешение вопроса о применении максимального вида ответственности в каждой конкретной ситуации – дисциплинарной, административной или уголовной. А.В.Федоров в своей работе отмечает, что если не происходит должного урегулирования конфликта интересов в рамках ФЗ №273 в виде дисциплинарных мер его разрешения (отвод, самоотвод, перевод на иную должность), конфликт интересов перерастает в правонарушение – административное или уголовное в зависимости от тяжести последствий. Следует отметить, что для квалификации такого перехода необходимо установить преднамеренное неисполнение государственным или муниципальным служащим своей прямой обязанности по урегулированию конфликта интересов, а также причинение ущерба государственной или муниципальной службе. Очевидно, что одной из компетенций конфликтной комиссии и является установление таких квалифицирующих признаков и обстоятельств. При этом ущерб от неурегулированного конфликта интересов может иметь не только денежно-материальную форму, но выражаться также и в репутационных потерях. Ярким примером такого ущерба является снижение доверия у граждан к органам власти в результате взяточничества, злоупотребления. Превышения полномочиями, халатности, преднамеренного бездействия органов государственной власти. В ряде случаев такой ущерб гораздо более тяжкий, чем денежно-материальная форма, поскольку он подрывает сами основы государственной власти. Коррупция, выраженная в нематериальной, неденежной форме, является более опасной, чем открытая форма коррупции в виде взяточничества, к примеру. А коррупционные проявления и сам феномен коррупции не могут существовать без конфликта интересов, который всегда лежит в основе любого коррупционного механизма, поскольку коррупция – это явление, когда собственные узколичные интересы должностное лицо ставит выше государственных и использует предоставленные ему полномочия в целях получения незаконной личной выгоды как в материальной, так и в нематериальной форме.
А.В.Федоров также рассматривает ступенчатую структуру урегулирования конфликта интересов в несколько этапов. На первом этапе, состоящем из двух стадий, к разрешению конфликта подключается работодатель и сам работник, которые должны разрешить конфликт либо совместно, либо сам государственный служащий должен разрешить его индивидуально. На втором этапе, состоящем также из двух стадий, к урегулированию конфликта подключается конфликтная комиссия. При этом на первой стадии неурегулированный самим работником конфликт интересов становится предметом рассмотрения работодателя, который принимает решение о том, передать ли на рассмотрение комиссии или же разрешить при помощи имеющихся полномочий. Конфликтная комиссия при этом может получить материалы проверки как по указанию работодателя, так и минуя все указанные стадии на основании обращения заинтересованного лица или органа. После рассмотрения комиссией материалов она может принять решение о направлении их в правоохранительные органы для дачи официальной правовой оценки с точки зрения административного или уголовного законодательства. Такая многоступенчатая система урегулирования приводит к тому, что, с одной стороны, конфликт интересов может быть урегулирован множеством нерепрессивных гуманных способов воздействия, с другой стороны, разрешение конфликта требует большого количества времени.
Исследователь резюмирует, что в настоящий момент понятие «конфликт интересов» стало настолько обширным, что оно относится уже не только к сфере государственной и муниципальной службы, а может распространяться и на работников, не являющихся государственными служащими, в сфере образования, здравоохранения, в некоммерческих и саморегулируемых организациях. Автор допускает возможность постановки вопроса о конфликта интересов применительно к юридическим лицам, что нашло свое подтверждение в совершении сделок с заинтересованностью представителями акционерных и иных обществ[39].
Решение комиссии по урегулированию конфликта интересов является основанием для применения соответствующего дисциплинарного взыскания, к примеру, увольнения, но может быть обжаловано через суд.
Так, решением Центрального районного суда г.Читы от 4 сентября 2018г. было оставлено без удовлетворения исковое заявление Цыремпиловой А.В. к Читинской таможне Федеральной таможенной службы о признании приказа об увольнении незаконным, восстановлении на работе в прежней должности. Истец обжаловал в суд приказ ответчика об увольнении в связи с утратой доверия от ДД.ММ.ГГ. в связи с тем, что он не был ознакомлен с выводами комиссии об урегулировании конфликта интересов, который заключался в том, что Цыремпилова А.В. скрыла свои доходы и не указала их в налоговой декларации, либо указала с существенными ошибками.
Основанием для проведения проверки в отношении работника послужило информационное письмо заместителя начальника Сибирского таможенного управления о совершении возможного коррупционного правонарушения. При этом данное письмо совместно с иными материалами дела было рассмотрено ДД.ММ.ГГ. на комиссии Читинской таможни по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. На заседании комиссии все вышеуказанные факты комиссией были выявлены. Основанием для принятия работодателем решения об увольнении явилось нарушение п.4 ч.1 ст. 59.2 ФЗ №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ», согласно которому гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений. В соответствии с требованиями ст.59.3 ФЗ №79 решение об увольнении работника по мотивам нарушения ст.59.2 ФЗ №79 принимается на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфликта интересов. Именно в связи с этим работник был уволен[40]
Из этого можно заключить, что решения конфликтной комиссии не имеют императивной силы, они лишь рекомендательны. Однако их рекомендации практически всегда означают, что работодатель примет такое решение, какое рекомендовала комиссия. Можно сделать вывод, что работодатель напрямую зависим от решения комиссии, которое фактически является решением самого работодателя и предопределяет его. Как представляется. Это связано с аффилированностью и тесной взаимосвязью между комиссией и работодателем. Как правило, в состав такой комиссии входят лица, которые так или иначе связаны с работодателем, в связи с чем решение такой комиссии зачастую выносится только в интересах работодателя, тем более, что в случае с государственной сферой работодателем является государственный орган, а конфликтная комиссия также не является частным образованием. Возникает противостояние индивидуальных интересов работника против коллективных интересов работодателя-конфликтной комиссии. Исход в таком противостоянии практически всегда не в пользу индивидуальных интересов работника.
Вывод: органами управления конфликта интересов можно считать многоступенчатую саморегулируемую структуру, состоящую из работника, работодателя и конфликтной комиссии. К рассмотрению материалов о конфликте интересов комиссией прибегают в самую последнюю очередь. На государственном или муниципальном служащем лежит обязанность устранения конфликта интересов, а также почвы или предпосылок для его возникновения. При возникновении таких предпосылок работник должен известить в письменном виде своего работодателя, который должен принять решение в пределах своей компетенции о нейтрализации конфликта интересов. В случае передачи материалов проверки на рассмотрение в конфликтную комиссию решение практически всегда выносится в пользу работодателя, поскольку конфликтная комиссия и работодатель связаны напрямую. Особенно тесная связь в сфере государственной и муниципальной службы. Наличие конфликта интересов является серьезным коррупциогенным фактором, поскольку все коррупционные правонарушения имеют своей причиной доминирование личных интересов над интересами государственной и муниципальной службы.
3.2. Совершенствование способов урегулирования конфликтами интересов
[1] Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» // РГ – 30.12.2008г. – №266
[2] Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // РГ – 31.07.2004г. – №162
[3] Конституция РФ от 12.12.1993г. // СЗ РФ – 04.08.2014г. – №21 ст.4398
[4] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // РГ – 30.06.1999г. – №121
[5] Матвеев С.П. Система государственной службы: проблемы развития и совершенствования // Вестник Воронежского института МВД России – 2016г. – №1, с.131-137
[6] Ширяева А.В. Правовой статус государственных гражданских служащих в РФ // Наука и образование сегодня – 2017г. – №2, с.77-80
[7] Гуреев С.А. Что известно о коррупции в России и можно ли с ней бороться? // Вопросы экономики - №1 – 2014г., с.11-18
[8] Коломин А.К. Проблемы и перспективы правового регулирования государственной службы // Вопросы студенческой науки – ноябрь 2017г. – вып.15, с.120-125
[9] Подвысоцкий П.Т. Действие законов и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, по кругу лиц, во времени и пространстве // Трудовое право – 2015г. – №8, с.50-56
[10] Трудовой Кодекс РФ от 30.12.2001г. №197-ФЗ // РГ – 31.12.2001г. – №256
[11] Малахова Н.В., Шайхутдинова Т.Ф. К вопросу о прохождении государственной гражданской службы в органах внутренних дел // Вестник Московского университета МВД России – 2015г. – №3, с.220-224
[12] Астанин В.В. Проблемы определения коррупционных проявлений в современном российском законодательстве // Российский юридический журнал – 2016г. – №4, с.81-83
[13] Решение Первомайского районного суда г.Краснодара от 30.07.2018г. по делу №2-6653/2018г. – Судакт.ру, режим доступа: sudact.ru/regular/doc/pCqVsoS2FCJr
[14] Решение Ленинского районного суда г.Краснодара от 30 марта 2017г. по делу №2-2260/2017г. – Судакт.ру, режим доступа: https://sudact.ru/regular/doc/yCLnKssNlqVu
[15] Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право – 2009г. – №4
[16] Ахметова Н.А. Конфликт интересов на государственной службе // Власть – 2013г. – №12, с.123-127
[17] Кандыбин Р.А. Сущность и типология конфликта интересов на государственной службе в военной организации государства // Военное право – 2013г. – вып.1
[18] Дедов Д.И. Конфликт интересов – М.: Волтерс Клувер, 2004г.
[19] Червинская А.П., Броисенков А.Н., Овчинников Р.С. Проблема конфликта интересов в системе гражданской службы РФ // Вестник государственного и муниципального управления – 2016г., с.33-36
[20] Здравомыслов А.Г. Конфликт интересов и кризис нравственных оснований мотивации поведения. М.: Эдиториал УРСС, 1996г. 438с.
[21] Витель А.Ю. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе в механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право – 2012г. – №6, с.26-30
[22] Капинус О.С. Правовые проблемы предупреждения конфликта интересов в системе государственного управления // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения – 2018г. – №3, с.15-20
[23] Ильяков А.Д. Конфликт интересов на государственной службе: монография. М., 2017г. 153с.
[24] Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ // РГ – 31.12.2001г. – №256
[25] Гражданский Кодекс РФ от 30.11.1994г. ФЗ №51 часть 1 // РГ – 08.12.1994г. – №238-239
[26] Федеральный закон от 21 ноября 2011г. №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // РГ – 23.11.2011г. – №263
[27] Решение Ленинского районного суда г.Саратова от 05.07.2016г. по делу №12-289/2016г. – Судакт.ру, режим доступа: https://sudact.ru/regular/doc/SslkslSqVqm8
[28] Наумов А.В. Ответственность за коррупционные преступления по законодательству европейских стран: сравнительно-правовой анализ // Коррупция – М., 2001г. – 130с.
[29] Петрова С.Г. Конфликт интересов на государственной службе // Международный научный журнал «Инновационная наука» – 2015г. – №6, с.201-205
[30] L.Hullier B. What does corporate governance actually mean? // Corporate Governance – 2014 – №3, P.300-319
[31] Андрюшова Е.А. Регулирование конфликта интересов в акционерном обществе в законодательстве стран Европейского союза (на примере Германии, Франции, Великобритании) // Пробелы в российском законодательстве – 2016г. – №1, с.50-55
[32] Гражданский Кодекс РФ часть 2 от 26.01.1996г. №14-ФЗ // СЗ РФ – 29.01.1996г. – №5 ст.410
[33] Рой А.А. Особенности гражданской правоспособности публично-правовых образований // Вестник Саратовской государственной юридической академии – 2016г. – №5(112)
[34] Федеральный закон от 21.12.2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // РГ – 26.01.2002г. – №16
[35] Ноздрачев А.Ф., Автономов А.С. Формы и способы урегулирования конфликта интересов по законодательству Российской Федерации и зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения – 2016г. – №6, с.35-42
[36] Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. №208-ФЗ «Об акционерных обществах» // РГ – 29.12.1995г. – №248
[37] Ахметова Н. Конфликт интересов на государственной службе // Власть – 2013г. – №12, с.125-128
[38] Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: уч.пособие – М.: ИНФРА-М, 2011г. 253с.
[39] Федоров А.В. Конфликт интересов как юридический конфликт // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения – 2018г. – №3, с.38-41
[40] Решение Центрального районного суда г.Читы от 4 сентября 2018г.по делу №2-3760/2018г. – Судакт.ру, режим доступа: https://sudact.ru/regular/doc/cwglQMKk46NR
Дата добавления: 2019-11-16; просмотров: 333; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!