Глава 1. Теоретические основы конфликта интересов на государственной гражданской службе
Выпускная квалификационная работа
Урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе
Содержание
Введение…………………………………………………………………..3
Глава 1. Теоретические основы конфликта интересов на государственной гражданской службе
1.1. Правовой статус государственного гражданского служащего….9
1.2. Сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе…………………………………………………………………………….18
Глава 2. Управление конфликтами интересов на государственной гражданской службе в России и за рубежом
2.1. Управление конфликтами интересов на государственной гражданской службе Российской Федерации………………………………….29
2.2. Особенности управления конфликтами интересов на государственной службе за рубежом…………………………………………..39
Глава 3. Основные направления совершенствования правового регулирования конфликта интересов в системе государственной службы
3.1. Деятельность органов управления конфликтами интересов………50
3.2. Совершенствование способов урегулирования конфликтами интересов…………………………………………………………………………60
Заключение…………………………………………………………………
Список источников………………………………………………………..
Введение
Темой данной работы является изучение урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации. Тема работы является очень актуальной, поскольку гражданская служба в Российской Федерации является одним из предусмотренных законодательством видов государственной службы. Федеральным законодательством РФ государственная служба подразделяется на государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов.
|
|
|
Государственная служба и охрана ее интересов является одним из приоритетных направлений российского права в административной, уголовно-правовой и гражданской сфере. Государственный гражданский служащий должен соответствовать определенным требованиям, и на него распространяются предусмотренные законом запреты и ограничения, связанные с прохождением и осуществлением государственных полномочий в связи со службой. Важность соблюдения федерального законодательства в отношении таких запретов и ограничений заключается в том, что лица, допущенные к прохождению государственной службы, являются официальными представителя государства, поэтому очень важным является поддержание морального авторитета государственной власти в глазах общества. Представители государственной власти, исполняющие возложенные на них законом полномочия, должны исполнять свои полномочия надлежащим образом, что подразумевает отсутствие обстоятельств, препятствующих их исполнению. Такими обстоятельствами могут явиться различные факторы, среди которых выделяется такой специфический фактор, как конфликт интересов на государственной службе. Данный правовой и общественный феномен является достаточно сложным и комплексным явлением, в связи с чем он должен подвергнуться детальному и комплексному исследованию, а его правовая природа должна быть детально изучена.
|
|
|
Правовое понятие конфликта интересов вводится законодательством о противодействии коррупционным проявлениям. Так, согласно ст.10 Федерального закона №273 «О противодействии коррупции»[1] конфликт интересов – это такая ситуация, когда личная прямая или косвенная заинтересованность лица, осуществляющего обязанности по исполнению государственной службы, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение таким служащим должностных служебных обязанностей или осуществление возложенных полномочий. Таким образом, суть конфликта интересов на государственной службе заключается в том, что личная прямая или косвенная заинтересованность вступает в противоречие или может вступить в противоречие с обязанностью по исполнению государственной службы, исполнению служебных должностных полномочий. Иными словами, личная составляющая может вступить в конфликт с общественной и должностной служебной обязанностью.
|
|
|
В таком случае с точки зрения общего права в противоречие вступает частное (личное) право и публичное общественное право. При этом в противовес общественной обязанности по исполнению должностных полномочий на пользу общества выступает частный личный интерес, связанный с той или иной степенью заинтересованности. Конфликт интересов на государственной службе особенно опасен тем, что он является основой для коррупционных проявлений, и коррупция как наиболее общественно опасное проявление разрушения института государственной власти и служебных полномочий своим «фундаментом» возникновения может иметь именно конфликт интересов.
Выявление таких конфликтующих интересов представляет особую сложность, поскольку законодательством предусмотрено, что конфликт не только влияет на исполнение полномочий надлежащим образом, но и может повлиять, то есть, оценивается не только уже свершившийся факт оказания негативного коррупционного влияния на государственную службу, но и потенциально возможные случаи оказания влияния. Таким образом, оценивается потенциально возможная коррупционная угроза, которая может потенциально возникнуть в случае непредотвращения и невыявления конфликта интересов.
|
|
|
Все это указывает на прямую связь правового феномена конфликта интересов на государственной службе с коррупцией и коррупционными проявлениями. Коррупция является наиболее серьезной угрозой государственной власти и наиболее серьезной проблемой, которая признается всеми экспертами и высшим руководством страны. Наиболее частыми коррупционными проявлениями являются случаи коррупционных преступлений, при которых лица, осуществляющие государственные полномочия, получают ту или иную материальную выгоду от осуществления своих должностных полномочий, хотя подобных действий ни при каких условиях они осуществлять не должны. Конфликт интересов на государственной службе провоцирует совершение коррупционных деяний, позволяет таким проявлениям оставаться латентными и облегчает совершение подобных правонарушений и преступлений.
Таким образом, можно отметить, что конфликт интересов является общественным проявлением личной заинтересованности, которая является своего рода «базисом» для совершения коррупционных преступлений и правонарушений. Конфликт интересов является социальным феноменом, связанным с самим институтом государственной власти и государственной службы, его существование неотделимо от данной сферы общественной жизни. С самого момента возникновения государственной службы в России у лиц, осуществляющих подобные полномочия, всегда имелся личный частный интерес использования предоставленных полномочий в личных целях. Несмотря на то, что исполнение обязанностей государственной службы предусматривает получение денежной оплаты за данный труд, лица, наделенные соответствующими полномочиями, заинтересованы в том, чтобы использовать такие полномочия в личных корыстных целях.
Поскольку коррупционные преступления и правонарушения заключаются в злоупотреблениях, превышениях служебных полномочий, взяточничестве, присвоении и растрате материальных средств, а также в иных общественно опасных проявлениях преступного характера, выявляемых на уровне уголовно-правового противодействий коррупции, борьба с ними должна осуществляться на стадии формирования умысла и самой возможности совершения подобного преступления. Такой стадией является конфликт интересов – это явление исключительно гражданского и административно-правового характера. Очевидно, что выявлением, пресечением и урегулированием конфликта интересов должен заниматься специальный орган или специальное должностное лицо, поскольку это предполагает многосторонний анализ различных влияющих факторов, приводящих к выводу о заинтересованности.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе.
Предметом исследования является федеральное законодательство о государственной гражданской службе, иные нормативно-правовые акты в сфере гражданского, административного и уголовного законодательства, судебная практика в данной сфере, а также научные работы других авторов по данной теме.
Целью исследования является исследование урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации.
Задачами, поставленными в настоящей работе, являются следующие задачи:
- изучение теоретических основ конфликта на государственной гражданской службе,
- анализ правового статуса государственного гражданского служащего,
- исследование правовой сущности конфликта интересов,
- исследование института управления конфликтами интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации,
- сравнение особенностей управления конфликтами интересов на государственной службе за рубежом,
- анализ деятельности органа по управлению конфликтами интересов на государственной службе,
- изучение совершенствования способов урегулирования конфликтами интересов на государственной службе.
Тема работы является достаточно хорошо исследованной. Известны работы таких авторов, как Александров В.И., Ахметова Н.А., Барабашев А.Г., Батищева М.А., Борисенков А.Н., Василевич Г.А., Васютин Е.С., Виссаров А.В., Гирин С.А., Глазырин Т.С., Григорьев И.В., Дедов Д.И., Елизарова И.А., Изолитов А.С., Кабашов С.Ю,, Казанцева О.Л., Кандыбин Р.А., Капинус О.С., Козлов Т.Л., Колосова Н.М., Корепина А.В., Костюнина О.В., Кошкин А.А., Кузнецова И.Л., Малахова О.В., Меженина О.В., Меркулов П.А., Ноздрачев А.Ф., Овчинников Р.С., Осинцев Д.В., Селюков М.В., Стружак Е.П., Худякова Е.Н., Чаннов С.Е., Червинская А.П., Шалыгина Н.П., Шишов М.А. и др.
В работе применяются методы разделения, объединения, обобщения, выделения, метод выборки, метод научно-практического и научно-теоретического анализа, метод правовой и сравнительно-правовой характеристики, метод синтеза и др.
Практическая значимость работы определяется сферой применения ее положений и выводов. Поскольку сферой применения является государственная служба, служба в органах местного самоуправления, осуществлений должностных полномочий в сфере государственной власти Российской Федерации, значимость выводов и заключений данной работы очень высока, поскольку они могут найти непосредственное практическое применение в сфере противодействия коррупции, урегулирования и управления конфликтом интересов на государственной службе.
Структура данной работы – введение, три главы основной части, состоящие из шести параграфов, заключение и список источников.
Научная новизна работы основана на использовании только действующего актуального законодательства, исследования последних научных работ по данной теме, применение наработанных методов в теории управления конфликтами интересов на основании ранее полученных выводов и результатов, использование свежих материалов судебной и правоприменительной практики.
Глава 1. Теоретические основы конфликта интересов на государственной гражданской службе
1.1. Правовой статус государственного гражданского служащего
Правовой статус государственного служащего определяется объемом полномочий, наличием запретов и ограничений, которые установлены законом в отношении него, а также предъявляемыми к нему требованиями. Государственный служащий является субъектом, наделенным государственными полномочиями в той или иной сфере. В таком случае данный субъект наделен административно-правовым статусом носителя государственной власти, что придает правовому статусу служащего неравноправный характер по сравнению с гражданско-правовым статусом человека и гражданина. Государственный служащий, являясь исполнителем государственных обязанностей, обладает определенными императивно-властными полномочиями, которые требуют от других участников подобного правоотношения подчинения. Таким образом, попадая в качестве другого участника в правоотношение с участием государственного служащего, связанное с исполнением последним своих служебных обязанностей, гражданин является субъектом подчинения, исходя из административно-правового характера таких правоотношений.
Правовой статус государственного гражданского служащего регулируется нормами Федерального закона №79 «О государственной гражданской службе»[2]. Согласно ч.1 ст.3 ФЗ №79 государственная гражданская служба Российской Федерации (гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ.
Определения данных видов государственной службы содержатся в ст.5 Федерального закона №58 «О системе государственной службы РФ», в соответствии с которой федеральная гражданская служба подразумевает выполнение гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должностях федеральных государственных органов, а гражданская служба субъектов РФ – на должностях государственных органов субъектов РФ. То есть, государственная гражданская служба соответствует принципу разделения власти на федеральный, региональный и муниципальный уровень.
Согласно ч.3 ст.11 Конституции РФ[3] разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Это указывает на соблюдение принципа разграничения полномочий в государственной гражданской службе РФ.
При этом важно, что объем служебных и должностных полномочий конкретного государственного гражданского служащего, как правило, закреплены законодательно, а не регулируются напрямую трудовым договором, как это существует в отношении иной трудовой деятельности в трудовой сфере гражданского оборота. При этом объем тех или иных полномочий регулируются федеральным или федеральным конституционным законодательством, что, очевидно, имеет гораздо более высокую юридическую императивную силу, нежели нормы и положения трудового договора между работником и работодателем. При этом разграничение полномочий между федеральными гражданскими служащими и гражданскими служащими субъектов РФ определяются на основании принципа конституционности.
В соответствии с ч.4 ст.2 ФЗ №58 правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Согласно ст.3 Федерального закона №119 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»[4] федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.
Таким образом, можно заключить, что правовой статус государственного гражданского служащего напрямую связан с системой государственной власти, системой государственной гражданской службы России и закреплен на самом высоком конституционном уровне, предусматривающем верховенство государственной власти, ее императивный и административный характер, а также ее основные принципы – разграничение и разделение полномочий.
Другим характерным признаком государственной гражданской службы является то, что она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Это указывает на характер государственных полномочий, которые требуют исполнения и подчинения. Таким образом, подобная служба является профессиональной трудовой деятельностью, которая регламентируется более строго, чем обычная трудовая деятельность и предусматривает присвоение государственных чинов и званий. Оплата трудовой профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего предусмотрена нормами ст.10 ФЗ №58. Для федеральных служащих нанимателем является Российская Федерация, для гражданских служащих субъектов РФ – соответствующий субъект РФ, то есть денежные средства за такую профессиональную служебную трудовую деятельность поступают соответственно из бюджета РФ или из бюджета субъекта РФ.
Как отмечает в своей работе С.П.Матвеев, важнейшим определением правового статуса государственного гражданского служащего является определение ст.13 ФЗ №79, в соответствии с которым прохождение гражданской службы является обязательством, принимаемым на себя добровольно. Гражданская служба является профессиональной служебной деятельностью по обеспечению исполнения государственных полномочий, основанием для которого является акт о назначении на должность и служебный контракт. Оплата такой деятельности осуществляется из средств государственного бюджета[5].
Таким образом, по своей материально-правовой природе государственная гражданская служба не является коммерческой или предпринимательской и не может иметь своей основной целью извлечение прибыли и материальной выгоды. Несмотря на то, что данная служба именуется гражданской, она регулируется правовыми нормами гражданского права, а регулируется специальными федеральными законами, которые, в основном, имеют административно-правовую природу.
Как указывает в своей А.В.Ширяева, одной из немаловажных составных частей правового статуса служащего являются гарантии и защита гражданских служащих, которая автором рассматривается как комплекс государственных мероприятий, направленных на обеспечение государственно-служебного иммунитета государственных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе государственной службы, а также система государственного обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после окончания прохождения государственной службы[6]. Таким образом, автор полагает пенсионное обеспечение одним из элементов правового статуса государственных служащих, с чем можно поспорить, так как пенсионное обеспечение образует отдельную отрасль права, регулируемую методами и нормами не столь высокого императивного характера, как сфера прохождения государственной службы. В общем и целом правовое регулирование пенсионного обеспечения осуществляется по нормам гражданского права.
Важнейшей проблемой правового регулирования статуса государственного служащего А.К.Коломин называет большую долю коррупционной составляющей в деятельности государственных служащих, что связано со спецификой государственной службы и возможностью наличия личной прямой или косвенной заинтересованности, которая и приводит к конфликту интересов. Множество исследователей сходятся во мнении, что методы эффективного функционирования аппарата управления, а также для ликвидации коррупции в системе государственной власти в России практически отсутствуют или используются неэффективно[7]. Существующими методами противодействия коррупционным проявлениям в сфере государственной службы А.К.Коломин называет обязанность по сообщению в органы прокуратуры, а также вышестоящему руководству о коррупционных проявлениях в отношении государственного служащего, а также обязанность должностных лиц предъявлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах, имеющих имущественный характер не только в отношении самого себя, но и в отношении членов своей семьи (супруга и несовершеннолетних детей). Неисполнение таких обязательств может привести к увольнению со службы, а также к привлечению к различным видам ответственности[8].
Между тем, возможное наличие личной заинтересованности не должно рассматриваться как составляющая служебной деятельности государственного служащего, однако данный фактор нельзя исключать из наиболее негативных факторов, разлагающих институт государственной службы.
Как отмечает в своей работе Подвысоцкий П.Т., чиновники, осуществляющие государственную гражданскую службу, реализуют функцию, связанную не с трудовыми обязанностями, но функцию, непосредственно связанную с государством. Это еще раз подтверждает нашу гипотезу о том, что государственная гражданская служба существенно отличается от обычной трудовой деятельности, складывающейся в гражданско-правовой трудовой сфере между работником и работодателем на основании трудового договора. Правовой статус таких государственных служащих, по мнению исследователя, является публичным, и определяется реализуемыми данными служащими государственными полномочиями. Важнейшим отличием, отмечаемым автором, является то, что, по его мнению, поступая на государственную гражданскую службу, служащие осуществляют не право на труд, но право на равный доступ к государственной службе, закрепленный нормами п.4 ст.32 Конституции РФ.
При этом тот факт, что гражданская служба является профессиональной служебной деятельностью, реализуется в том, что служащий должен соответствовать определенным квалификационным требованиям, предъявляемым федеральным законом. Это существенно отличается от обычной трудовой деятельности, где требования к работнику в некоторых случаях могут определяться самим работодателем.
Кроме того, во многих случаях решение, которое образует сущность государственно-властного полномочия, доверенного государственному служащему, реализуется и осуществляется от имени всего государственного органа руководителем такого органа, который также является государственным служащим[9].
Таким образом, в правовом статусе государственных гражданских служащих можно выделить две составляющих – с одной стороны, это трудовая деятельность, осуществляемая в виде выполнения конкретной трудовой функции с оплатой за совершенный труд, а с другой – это осуществление государственно-властных публичных полномочий, в связи с чем гражданские служащие являются носителями административно-властного статуса.
Исследователи отмечают, что произошла определенная правовая «мимикрия», когда нормы трудового права в деятельности государственных служащих были заменены на нормы федерального законодательства о государственной службы, в связи с чем нормы Трудового Кодекса РФ[10] применяются к регулированию данных правоотношений во вторую, вспомогательную очередь. При этом отмечается, что ФЗ №79 «О государственной гражданской службе в РФ» содержит ссылки на правовое регулирование возникающих служебных отношений нормами ТК РФ, а ТК РФ, в свою очередь, содержит отсылочные нормы на ФЗ №79. Также следует отметить, что в данном случае произошла замена понятия «трудовой» на «служебный» - служебный контракт, служебное время, служебное место и т.д. Таким образом, следует отметить, что нормы ТК РФ применяются к правовому регулированию статуса государственных служащих лишь в той мере, в которой такие отношения не урегулированы нормами ФЗ №79 или ФЗ №58.
Так, согласно ст.15 ТК РФ трудовые отношения - отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы) в интересах, под управлением и контролем работодателя, подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.
Очевидно, что сравнение данного определения с определением государственной службы имеет существенные отличия. Во-первых, в нормах законодательства о государственной службе отсутствует прямое указание на работодателя, и речь идет лишь о нанимателе. Однако под нанимателем и понимается работодатель, которым является либо Российская Федерация, либо субъект РФ. Во-вторых, в определении государственной службы отсутствует указание о соглашении при заключении служебных трудовых отношений. Речь идет о том, что гражданский служащий (ст.13 ФЗ №79) принимает на себя обязательства по прохождению гражданской службы[11]. Этот момент является главным, показывающим кардинальное отличие правового положения и статуса работника по обычному трудовому договору и государственного служащего (госслужащий). Госслужба является более обязательной и императивной для работника (служащего), взявшего добровольно на себя обязанности по ее исполнению. Обычные трудовые отношения не предусматривают такой обязательности и императивности. Между тем, как известно, в России трудовые отношения являются репрессивными и основанными на явном неравноправии работника перед работодателем. Трудовые отношения в трудовой сфере России характеризуются существенным неравноправием и ущемлением прав работника, а также доминированием работодателя. В таком случае в сфере прохождения государственной гражданской службы под влиянием такой обязанности, которая принимается на себя добровольно, такое неравноправие еще более усиливается и представляет собой противопоставление государства в лице Российской Федерации или субъекта РФ в виде властно-административного образования и личности в виде отдельного лица, замещающего государственную гражданскую должность. Однако такое неравноправие в государственных служебных отношениях не столь явно, поскольку оно видоизменяется и заменяется на доверие между государством или государственным субъектом и служащим, которому государственно-властный аппарат доверяет осуществление своих полномочий. Именно поэтому коррупционное преступление, основанное на использовании должностных полномочий в корыстных личных целях является настолько тяжким – ведь оно расценивается как обман государственно-властного аппарата, доверившего данному субъекту осуществление и отправление своих полномочий[12]. Очевидно, что между обычной трудовой деятельностью и государственной гражданской службой усматривается множество отличий.
Вывод: исследование показывает, что государственный служащий является субъектом правоотношения, принимающим добровольно на себя обязательства по обеспечению исполнения государственных полномочий. Данный вид трудовой деятельности является профессиональной служебной деятельностью, на которую служащий принимается при соответствии квалификационным требованиям. Государственная гражданская служба является разновидностью государственной службы и делится на федеральную службу и службу субъектов РФ. Гражданская служба предусматривает наличие государственных чинов и должностей и оплату служебной деятельности из государственного бюджета. Несмотря на то, что данная деятельность является трудовой, от обыкновенных трудовых отношений по трудовому договору гражданская служба отличается очень существенно. При поступлении на службу гражданин реализует не право на труд по ст.37 Конституции РФ, а право на равный доступ к государственной службе. Трудовой договор основан на достигнутом соглашении между работников и работодателем. Нормы служебного контракта предусматривают принятие на себя добровольных обязательств перед государством по несению госслужбы. Работодателем (нанимателем) в таком случае выступает Российская Федерация или субъект РФ. В целом госслужба является более императивно, обязательственной и предусматривает административно-властное правовое регулирование.
1.2. Сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе
Сущность конфликта интересов состоит в появлении личной прямой или косвенной заинтересованности, либо потенциальной возможности появления такой заинтересованности у служащего в связи с исполнением им своих должностных полномочий. Данное понятие является, как уже указывалось ранее, достаточно сложным и комплексным. Она направлено на противодействие коррупционным проявлениям и закреплено в законодательстве в целях минимизации коррупционных рисков и коррупциогенных факторов.
Так, в соответствии со ч.1 ст.10 ФЗ №273 «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Важно конкретизировать, что правовое определение конфликта интересов есть не что иное, как возникновение ситуации, то есть, такого положения обстоятельств, которое может негативно повлиять на надлежащее и должное осуществление полномочий государственным служащим.
При этом понятие личной заинтересованности согласно ч.2 ст.10 ФЗ №273 является исключительно заинтересованностью материальной и имущественной, связанной с получением денежной, финансовой или иной материальной выгоды. К такой выгоде нормами ч.2 ст.10 ФЗ №273 относятся денежные средства, иное имущество, имущественные права, услуги имущественного характера, результаты выполненных работ, которые могут быть получены как самим должностным лицом, так и его близкими родственниками, а также гражданами и организациями, с которыми данное должностное лицо связано имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Конечно же, наиболее проблемными сторонами толкования данной нормы является конкретизация понятия корпоративных или иных близких отношений с гражданами или организациями. Данная трактовка вызывает очень много критики, поскольку подобным образом можно допустить криминализацию абсолютно всех общественных отношений между должностным лицом и окружающей его действительностью. Как представляется, более уместной в данной трактовке была бы замена данной формулировки на формулировку «иные выгодоприобретатели», поскольку невозможно предусмотреть все виды близких и корпоративных отношений между должностным лицом и, к примеру, юридическим лицом. Введение формулировки «выгодоприобретатель» позволило бы обойти проблемные вопросы квалификации тех или иных личных или деловых отношений на «близкие» и «неблизкие», что необходимо с юридической точки зрения для отграничения правомерной операции от конфликта интересов. Вообще говоря, данная формулировка является переходной ступенью к уголовному преследованию за преступление коррупционной направленности, поэтому понятия, закрепленные в ч.2 ст.10 ФЗ №273, зачастую используются в судебных решениях по делам о различных правонарушениях коррупционной направленности.
Так, указанная формулировка была использована в решении Первомайского районного суда г.Краснодара от 30.07.2018г. по гражданскому иску Ваизяна С.С. и Авджян А.А. к Главному управлению МВД России по Краснодарскому краю, УВД по г. Сочи ГУ МВД России по Краснодарскому краю о признании незаконным заключения по результатам служебной проверки, отмене приказа об увольнении, восстановлении на службе. Истцы – бывшие сотрудники ГИБДД г.Краснодара – оспаривали законность увольнения их с государственной службы в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел. Как следовало из материалов служебной проверки, истцы получили от водителя ФИО1 денежные средства в размере 500 руб. за непривлечение его к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения.
Суд, исследовав все материалы дела, пришел к выводу о том, что истцы, являясь действующими сотрудниками органов внутренних дел, совершили действия, выразившиеся в неисполнении обязанности по соблюдению требований, предъявляемых к поведению сотрудника органов внутренних дел, противоречащих основополагающим принципам службы в органах внутренних дел, создали ситуацию, наносящую ущерб как авторитету самого сотрудника, так и авторитету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, что свидетельствует о совершении ими проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел. В удовлетворении жалобы на приказ о расторжении служебного контракта истцам было отказано[13].
Решением Ленинского районного суда г.Краснодара от 30 марта 2017г. было отказано в удовлетворении жалобы ФИО2 к УФСИН ФИО3 по Краснодарскому краю, восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за период вынужденного прогула. Как было установлено материалами дела, истец ФИО2, являясь фельдшером туберкулезной больницы ФСИН России по Краснодарскому краю, пыталась незаконно передать на территорию специального медицинского учреждению средство связи – сотовый телефон, что запрещено должностными инструкциями, а также нормами закона.
Согласно формулировке приказа об увольнении ФСИН от ДД.ММ.ГГ. истец ФИО2 была уволена в связи с непринятием сотрудником органа внутренних дел мер по предотвращению конфликта интересов. Факт несообщения об обращениях к должностному лицу, проходящему государственную службу, с целью склонения к совершению коррупционного правонарушения является грубым нарушением служебной дисциплины[14].
Н.А.Ахметова в своей работе приводит исторический экскурс возникновения термина «конфликт интересов», отмечая, что впервые он появился в России в сфере предпринимательской деятельности в проекте законодательства о саморегулируемых организациях. При этом для конфликта интересов в предпринимательской сфере, как указывает С.Е.Чаннов, было необходимо наличие трех компонентов: противоречия интересов, крупного убытка или неправомерного деяния и причинно-следственной связи между ними[15].
Тем не менее, наибольшее количество вопросов вызывает именно предположительный характер определения конфликта интересов в той части, когда он не возник, но только может возникнуть. Так, Н.А.Ахметова заключает, что под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего может повлиять или влияет на надлежащее исполнение им своих должностных служебных обязанностей, при которой может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью госслужащего и правами и законными интересами других субъектов права[16]. Это указывает на прямую связь понятия «конфликт интересов» с понятием личной заинтересованности.
Потенциальный характер создания условий для конфликта интересов создает определенную «зону отчуждения» вокруг гражданского служащего, когда любое обстоятельство может быть использовано в целях усмотрения появления возможности для личной прямой или косвенной заинтересованности, что создает еще один пробел в правовом регулировании данного понятия. Так, Р.А.Кандыбин в своей работе отмечает, что косвенная личная заинтересованность служащего является достаточно неопределенным и размытым понятием. К данному понятию может быть отнесено, по мнению ученого, не непосредственная возможность получения служащим неправомерных доходов, но создание реальной возможности для их получения[17].Очевидно, что такие неопределенные понятия, как «создание возможности», «потенциальная возможность», «косвенная личная заинтересованность» являются неконкретными, содержат сильно «размытые» неопределенные понятия, приводящие к тому, что вся сфера общественной жизни, примыкающая к сфере государственной гражданской службы, в любое время может быть криминализована в целях усмотрения конфликта интересов, либо потенциальных условий для их возникновения. При этом квалификация и определение таких условий целиком и полностью зависит от волеизъявления квалифицирующего лица.
Весьма неожиданное и вместе с тем, наиболее точное определение конфликта интересов представляет в своей статье Д.И.Дедов. Конфликт интересов автор предлагает расценивать как куплю-продажу или иные формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий с целью получения материальных ми других социально значимых благ[18].
Конфликт интересов, по мнению А.П.Червинской, А.Н.Борисенкова и Р.С.Овчинникова, приводит к таким негативным общественно опасным последствиям, как снижение качества выполняемых должностных функций, понижение значимости различных государственных и общественных сфер, игнорирование публичных интересов[19]. Тем не менее, исследователи отмечают, что в правовой доктрине не выработано единой, достаточно четкой и определенной точки зрения на природу, содержание понятия «конфликт интересов» и значение данного понятия в управленческой и служебной деятельности, однако и в международном, и в зарубежном, и в отечественном законодательстве данное понятие относится к сфере государственного управления и корпоративного права.
Как представляется, конфликт интересов означает конфликт частных (личных) интересов гражданина как субъекта гражданского права и публичных (общественных) интересов государственного управления со стороны субъекта административного права – административной единицы в виде государственного служащего. Законодательство о государственной службе запрещает использовать предоставленные государством служебные должностные полномочия в личных корыстных и имущественных целях, рассматривая данную функцию как служебную деятельность и должностную обязанность, за которую выплачивается заработная плата из государственного бюджета.
Тем не менее, в научном сообществе встречаются и иные, порой диаметрально противоположные мнения и взгляды на конфликт интересов. Так, по законодательству конфликт интересов всегда имеет только негативную коррупционную природу, поскольку он направлен на незаконное и неправомерное извлечение прибыли и материальной выгоды из служебных и должностных полномочий, несмотря на законодательный запрет. Между тем, конфликт интересов имеет двойственную природу и в некоторых случаях может быть не только вреден, но и представлять некую выгоду для государственных органов.
А.Г.Здравомыслов, А.К.Зайцев полагают, что конфликт интересов представляет собой процесс, цель которого состоит в достижении вознаграждения путем подчинения, навязывания своей воли, удаления конкурентов, стремящихся достичь такого же вознаграждения[20]. Конфликт интересов приводит к ситуации, когда государственные полномочия, которые должны предоставляться в соответствии с законом без материальных и денежных оснований, предоставляются в обход законных оснований. В таком случае не представляется возможным умостреть положительную составляющую личной заинтересованности государственных служащих, поскольку налицо лишь коррупционная составляющая, приводящая к подрыву механизма государственной власти.
Как указывается в работе О.С.Капинус, о широкой распространенности явления конфликта интересов в гражданской службе свидетельствуют результаты работы органов прокуратуры. Ежегодно прокурорами выявляется несколько тысяч фактов урегулирования конфликта интересов. В 2017г. их количество по сравнению с 2016г. выросло на 30% - с 2,4 тыс. до 3,1 тыс. Широкое распространение получили случаи финансирования за счет бюджета аффилированных с государственными служащими коммерческих структур, необоснованная и часто убыточная передача государственного имущества в их управление, опосредованное участие в котором принимают сами госслужащие (как правило, через родственников)[21].
Таким образом, во избежание конфликта интересов тотальной проверке подвергается весь ближайший круг социального окружения государственного служащего, что, конечно же, является негативным проявлением обязанности по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. В таких условиях может создаться впечатление, что в отношении государственного служащего изначально устанавливается некое недоверие и взгляд на него как на потенциально возможного субъекта коррупционных действий. Однако с другой стороны законодательством госслужащим предоставлена возможность самостоятельно уведомить государство о наличии таких потенциально возможных коррупционных факторах, как наличие личной заинтересованности или потенциальной возможности по ее возникновению. Это воплощается в механизме раскрытия как собственных доходов, так и доходов своих ближайших родственников и членов семьи. Однако проблема заключается в том, что аффилированность в целях личной заинтересованности может распространяться на любые виды общественных отношений, а не только на родственные или семейные. Так, законодательством предусмотрено, что личная заинтересованность может проявляться в дружеских и иных близких отношениях, что усложняет процедуру установления таких конфликтных интересов.
Тем не менее, конфликты интересов затрагивают на настоящий момент не только цели личного материального обогащения за счет исполнения государственных полномочий. Данное понятие стало распространяться и на нематериальные общественные связи. О.С.Капинус пишет о том, что в мае 2018г. в связи с утратой доверия был уволен заместитель начальника УМВД России по г.Краснодар, близкая родственница которого на протяжении двух месяцев несла службу в курируемом им подразделении[22].
Подобная ситуация, если рассматривать ее с точки зрения правового определения конфликта интересов ст.10 ФЗ №273 «О противодействии коррупции» напрямую не носит материальной заинтересованности. В ч.1 ст.10 ФЗ №273 указывается на то, что подобная ситуация может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) таким служащим. В указанном случае действительно, заместитель начальника УМВД в ряде случаев мог оказать незаконную и неправомерную протекцию своей близкой родственнице, однако это лишь теоретическая возможность, существующая лишь в будущем. Законодательство позволяет выявлять и устранять подобные существующие возможности. С точки зрения личной заинтересованности данная ситуация могла обернуться получением (предоставлением) каких-либо выгод (преимуществ) таким должностным лицом своему «протеже», осуществляющему служебные обязанности под его непосредственным руководством. Однако в таком случае необходимо определить меру, в соответствии с которой такие близкие родственники будут разделены между собой в плане служебных полномочий. К примеру, в случае чрезмерного жесткого правового регулирования конфликта интересов может сложиться такая ситуация, когда близкая родственница такого высокопоставленного служащего вообще не сможет устроиться на службу в органы МВД города и области, поскольку ее родственник в любом случае будет оказывать ей протекцию, используя свои служебные и личные связи в правоохранительных органах города и области. Такая ситуация выглядит дискриминационной по своей сути, поскольку в таком случае факт родственных близких отношений является фактом, ущемляющим право на доступ к государственной службе. В таких условиях равноправие граждан будет нарушено, и данную должность будет легче предоставить лицу, которое не имеет вообще никаких родственников в данной государственной структуре. Однако общественные связи очень тесные и пересекаются порой при самых неожиданных обстоятельствах, поэтому в любом случае конфликта интересов при самом тщательном отборе и служебной селекции избежать не получится, поскольку личные, родственные или близкие отношения в том или ином виде всегда будут существовать. Вопрос состоит в том, чтобы не обострять и не подходить к регулированию и предотвращению конфликта интересов чересчур радикально. Важно понимать, что полностью искоренить потенциальные конфликты интересов невозможно, поскольку общественные связи и взаимоотношения невозможно жестко отрегулировать и предусмотреть любым законом или их совокупностью. Стоит признать, что конфликт интересов является неотъемлемой частью любой трудовой деятельности, в том числе, и сферы государственной гражданской службы. Однако законодательство содержит исчерпывающий перечень средств выявления и предотвращения конфликта интересов, выявления личной заинтересованности, а также средств, способов и видов наказания за коррупционные проявления в сфере государственной службы, в связи с чем правовую защищенность интересов гражданской службы следует признать надлежащей и рациональной.
Вывод: конфликт интересов является ситуацией, которая может сложиться в сфере гражданской службы в результате личной прямой или косвенной заинтересованности госслужащего в осуществлении своих служебных должностных полномочий в пользу близких родственников, аффилированных или заинтересованных физических или юридических лиц, с которыми данное должностное лицо состоит в определенных отношениях. Такая ситуация носит все признаки коррупционности, поскольку она направлена на незаконное и неправомерное предоставление выгод и привилегий в обход установленных законом процедур за получение денежной, материальной, имущественной или ной выгоды. Кроме того, конфликт интересов может означать общее покровительство по службе из родственных, семейных или иных отношений. Как правило, подобная личная заинтересованность используется для криминализации конфликта интересов и перевода его в уголовно-правовую плоскость совершения преступлений коррупционной направленности. Как показывает исследование, конфликт интересов является очень объемным, комплексным и широким понятием, которое основано на совокупности общественных отношений самого разного характера – семейных, родственных, дружеских, приятельских, корпоративных и иных. Сфера государственного управления является частью общественной жизни, поэтому полностью устранить такие общественные связи просто невозможно, поэтому следует принять, что конфликт интересов, хотя бы в потенциально возможном виде, является неизбежной частью общественной жизни и сферы государственной службы. Полностью избежать и исключить его невозможно, поскольку для этого необходимо будет криминализовать и запретить все общественные отношения в сфере гражданской службы. Необходимо рационально и взвешенно подходить к оценке коррупциогенности того или иного конфликта интересов, объективно оценивая все существующие обстоятельства.
Дата добавления: 2019-11-16; просмотров: 354; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!