Специальные конституционные гарантии правосудия. 11 страница
В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов законодатель стремился "застраховать" общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства.
Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента РФ как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества Федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Федерации и федерального центра, поскольку в реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально "видеть" себя в федерации - тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.
Соединение идей кооперации федеральных и региональных властей с принципом равноправия субъектов Федерации, по мнению исследователей российского федерализма, "открыло новые возможности партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справедливости". С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совещательные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней власти, но и широко используются согласительные процедуры, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти, причем не только в целях разграничения полномочий по предметам совместного ведения, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 88 - 89.
Некоторые пессимистически настроенные политологи считают, что в России всегда будут существовать угрозы целостности страны, поскольку в ней в силу ее многонациональной и многоконфессиональной природы якобы изначально "заложен" слишком огромный, несоизмеримый с другими федерациями, центробежный потенциал <1>. Отдельные зарубежные эксперты даже утверждают неизбежность дезинтеграции России, поскольку у нее "нет на очереди спасительной идеи, приемлемой для многоплеменного государства" <2>. Очевидна несообразность таких высказываний, поскольку ясно, что "спасительной идеей" для России во все ее переломные периоды была идея федерализма как способа находить новые силы для развития в реализации принципа "единства во множестве".
|
|
|
--------------------------------
<1> См., например: Марченко М.Н. Российская Федерация на современном этапе // Федерализм. Теория и история развития. М., 2000. С. 339 - 340; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С. 28 - 54; и др.
<2> См.: Грэхем Т. Перспективы дезинтеграции сомнительны: Доклад на конференции "Федерализм в России: действует ли он?" (Вашингтон, 10 декабря 1998 г.) // НГ-Сценарии. N 3. 1999. С. 7.
Важно также отметить, что если для развитых стран с относительно стабильной экономикой кооперативный федерализм является инструментом проведения отдельных эволюционных преобразований, то для России практическая реализация концепции кооперации Федерации и ее субъектов является почти революцией. Причем революция эта происходит главным образом в сознании людей. Но, к сожалению, перспективы ее пока не слишком обнадеживающие, поскольку в обществе растет социальное нетерпение и определенное разочарование в ценностях федеративного выбора. "Привычка к революциям", отсутствие должной конституционно-правовой культуры и недостаточное освоение гражданами ценностей федерализма ведут к тому, что, во-первых, у общества и у власти появляется стремление ускорить процесс строительства федеративного государства, максимально сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать "тратить время на уговоры". В итоге возникает идея, что федеративное государство должно для защиты своих интересов все больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения <1>. Во-вторых, многовековые традиции унитарного мышления, особенно в среде государственных чиновников, мешают сегодня видеть в сфере совместного ведения поле не для конфликтов, а для взаимодействия, а в различиях позиций - не помеху, а источник развития. Поэтому все чаще звучат предложения ликвидировать предметы совместного ведения, "поделив их" между Федерацией и субъектами без остатка. А это уже угрожает самим основам федерализма.
|
|
|
--------------------------------
<1> См., например: Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М., 1997. С. 29.
Очевидно, что федеральному центру и регионам, государству и обществу нужно еще долго учиться по-настоящему слышать друг друга, учиться диалогу. Важно понимать, что подлинный диалог - это очень эффективная, современная технология управления, которая позволяет не только согласовать действия всех участников процесса, но и разделить ответственность за их результат. Что бы ни говорили сторонники унитарного мышления, но выбор кооперативной модели федерализма, где федеральный центр находится в постоянном взаимодействии и диалоге с активными, самостоятельными регионами, - это признак силы, а не слабости Федерации, поскольку цивилизованное решение проблем всегда требует от сторон гораздо больше мудрости и терпения, чем силовые решения.
|
|
|
Анализ соотношения конституционного "плана" с реальными формами правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма, а также исследование общего политического "вмещающего ландшафта", в котором происходит становление федеративных отношений, показывает, что главной причиной накопления негативного опыта "федерализации" и замедления темпов федеративного перехода является тот факт, что с начала 90-х годов XX в. и вплоть до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба сразу трех моделей российского федерализма. Наряду с моделью кооперативного федерализма, основные принципы которой (с учетом особенностей российского контекста) изложены в новой Конституции РФ, сосуществуют модель так называемого "параллельного федерализма" (главный признак которого - стремление к предельному сокращению, а в идеале - ликвидации, сферы совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти) и модель "унитарного федерализма".
Если модель "параллельного федерализма" в российской действительности пытались и пытаются реализовывать главным образом субъекты Федерации, которые усматривают в ней возможность создания необходимых условий для роста своей самостоятельности, повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством, то модель "унитарного федерализма" досталась федеральной власти в наследие от прежних времен. Для нее, как уже отмечалось, характерно стремление к централизации и даже унитаризму при сохранении внешних декоративных атрибутов федеративного государства.
В качестве конкретных примеров конкуренции различных моделей федерализма не только в теории, но и в практической деятельности различных субъектов политической жизни страны можно привести, скажем, позиции регионов в известном деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ <1> (когда ярко проявилось представление ряда руководителей региональных властей о предметах совместного ведения как о некоей материальной ценности, подлежащей разделу); позиции значительного числа федеральных чиновников, принципиально негативно относящихся к договорной практике разграничения полномочий с субъектами Федерации. Уже упоминавшиеся предложения провести "раз и навсегда" разграничение полномочий Федерации и ее субъектов по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ, являются проявлением идей "параллельного федерализма", а тенденции к отказу от выборности глав субъектов Федерации есть не что иное, как ренессанс старых командно-административных методов "унитарного федерализма".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
Собственно, именно наличие конкурирующих концепций федерализма в России является причиной хронической незавершенности ряда научных и политических дискуссий, касающихся наиболее принципиальных позиций в оценках содержания федеративного перехода, а также стратегии и тактики правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма. Споры о конституционной или договорной природе Федерации; асимметричности или симметричности ее устройства; делимости или неделимости государственного суверенитета; о якобы имеющем место нарушении договорами о разграничении предметов ведения и полномочий принципа равноправия субъектов; о возможности или невозможности передачи предметов исключительного ведения субъектов Федерации в совместное ведение и т.п. являются отражением того факта, что общество с недостаточным уровнем правовой, конституционной и политической культуры еще не пришло к осознанию императивности конституционной, т.е. кооперативной, модели федерализма и опасности ее искажения на практике. Поэтому поставить логическую точку во всех этих дискуссиях можно будет лишь в том случае, если их участники договорятся как минимум пользоваться единым понятийным аппаратом (в содержательном смысле) и определятся, какую все-таки модель федерализма они отстаивают.
Однако констатация наличия практической конкуренции трех моделей федерализма не снимает необходимости дать ответ на вопрос: является ли современная версия федеративного устройства неполным воплощением одной из трех моделей российского федерализма либо речь должна идти о некоей гибридной форме? В последнем случае возникает проблема изучения жизнеспособности или химеричности этой формы, которая может стать темой дальнейших исследований.
Сегодня ясно одно: страна еще не прошла "точку возврата" в своем движении к федерализму, и в настоящее время нельзя дать однозначный ответ, какая версия федерализма победила в действительности.
Несмотря на то что сегодня в федеральном центре в определенной степени возобладала психология централизма (в том числе и как реакция на попытки региональных властей в 1990-х годах "явочным порядком" присвоить некоторые полномочия федерального уровня), нельзя сказать, что именно эта модель стала или станет в ближайшее время главенствующей. Например, отдельные идеи "параллельного" федерализма сегодня перенимает центр, а субъекты Федерации, столкнувшись с попытками Федерации вернуть в политическую практику методы администрирования во взаимоотношениях с регионами, начинают открывать для себя ценности федерализма "кооперативного".
Таким образом, становление подлинно федеративных отношений в России - сложный, нелинейный динамичный процесс, в котором участвует множество субъектов на самых разных уровнях. Как уже отмечалось, концептуальные основы и принципы нового федеративного устройства страны были закреплены в Конституции РФ 1993 г. в качестве нормативной модели будущего, которое еще предстояло построить. Для успешного решения этой задачи особое значение имеет деятельность тех институтов государства, которые в силу своего конституционного статуса и полномочий способны непосредственно влиять на масштаб, темпы и качество воплощения концептуальных основ российской федеративной модели в действительность.
Сложившаяся в настоящее время ситуация делает особенно значимой роль Конституционного Суда РФ как "охранителя" и главного проводника идей кооперативного федерализма, основы которого установлены Конституцией РФ.
Вопросы и задания для самоконтроля
Расскажите об основных этапах развития федеративных идей в истории России.
Назовите отличия федеративного устройства государства в СССР и современной России.
Что такое право на сецессию?
Какова природа российского федерализма?
Каковы конституционные основы федеративного устройства государства в России?
В чем сущность кооперативного федерализма?
Глава 9. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция РФ исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Федерации, связанные с факторами исторического, национального и иного характера <1>. Эти особенности отражены, в частности, в ст. 66. Признание Конституцией РФ наличия особенностей в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Федерации не означает нарушения принципа равноправия частей, составляющих Федерацию, и тем более - наличия некоей иерархии в их статусах. Конституционный смысл понятия "статус субъекта Российской Федерации" вытекает из системного анализа положений Основного Закона, важнейшими из которых являются нормы, сформулированные в ч. 1 ст. 5, где дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации".
--------------------------------
<1> См. подробнее в Электронном музее конституционной истории России (http://www.rusconstitution.ru/term/103/) материалы о федеративном устройстве Российской Федерации.
Различаясь фактически, субъекты Федерации в конституционном отношении, по сути, являются одинаковыми. Понятие "субъект Российской Федерации", применяемое Конституцией РФ ко всем без исключения частям Федерации, подчеркивает их общность и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они получили новое качество, став равноправными субъектами Российской Федерации.
Свой статус субъекты Федерации обрели в силу федеральной Конституции, а не собственного волеизъявления в порядке договора <1>. Все субъекты Федерации являются неотъемлемыми составными частями России и не обладают правом сецессии, т.е. правом выхода из состава Российской Федерации. Все субъекты Федерации имеют равные права и обязанности как составные части федеративного государства. В частности, субъекты равны в своих правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (ст. 66 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> См.: абз. 4 п. 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.
Все субъекты Федерации самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73 Конституции РФ).
В настоящее время руководитель (высшее должностное лицо) субъекта Федерации - выборная должность <1>. Должность руководителя субъектов Федерации именуется по-разному, исходя из сложившихся традиций <2>.
--------------------------------
<1> С 2004 г. по 2012 г. выборы руководителей субъектов Федерации были заменены процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации законодательными (представительными) органами данного субъекта Федерации по представлению Президента РФ. В настоящее время процедура наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации парламентом субъекта Федерации по представлению Президента РФ может применяться в субъектах Федерации, если она предусмотрена Конституцией (уставом) субъекта Федерации.
<2> По состоянию на 2016 г. установлены следующие наименования должности руководителя субъектов Российской Федерации: Президент Республики (Республика Татарстан); Глава Республики (Республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Удмуртская Республика, Чеченская Республика, Чувашская Республика); Глава Республики - Председатель Правительства Республики (Республика Хакасия, Республика Тыва, Республика Башкортостан, Республика Алтай); Губернатор (Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область, Санкт-Петербург, Севастополь, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ); Глава администрации (Тамбовская область, Липецкая область); Глава администрации (губернатор) (Краснодарский край); Мэр (Москва).
На все субъекты Федерации в равной мере распространяется принцип территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), а утверждается такое изменение на федеральном уровне - Советом Федерации (п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Все субъекты Федерации в равной мере обладают правом заключать внутрифедеративные договоры, в том числе о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), а также участвовать в международных внешнеэкономических связях в порядке, установленном соответствующим федеральным законом. Изъятия из этих единых правил, устанавливаемые для отдельных субъектов и не имеющие под собой правовых и фактических оснований, не отвечают конституционному требованию о равноправии субъектов Федерации.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 94; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!