Специальные конституционные гарантии правосудия. 10 страница
Наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции РФ, является одним из признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Кроме того, полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Тем самым Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Федерации по предметам совместного ведения.
|
|
|
В процессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти Российской Федерации сосредоточены главным образом на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве субъекты Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей. При этом законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции РФ и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя. Субъекты Федерации также не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 5. С. 25 - 30.
Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
В случае когда федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Федерации вправе самостоятельно осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами, которые предусмотрены Конституцией РФ. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев <1>.
--------------------------------
<1> См.: ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; и др.
|
|
|
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Вышеуказанные положения ст. 72 Конституции РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов условно можно разделить на следующие группы:
а) государственно-правовые институты;
б) объекты совместного ведения;
в) объекты регулирования.
Поскольку предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Как уже отмечалось, правовое регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Однако правовое равенство субъектов Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и здесь ключевую роль призваны сыграть договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. В федеративном государстве субъект Федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. Федеральным законодателем данные вопросы урегулированы в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ).
Предмет ведения субъекта Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.
Предметы ведения субъектов Федерации в федеральной Конституции не перечислены. Однако определение сфер их исключительного ведения системно связано со ст. ст. 5, 10, 11 (ч. ч. 2 и 3), 66 (ч. ч. 4, 5), 67 (ч. 3), 68 (ч. 2), 71 и 72, 76 (ч. ч. 4 и 5), 78 (ч. ч. 1 - 3), 125 (ч. 5), 129 (ч. 3), 136 Конституции РФ, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов Федерации и порядке его изменения.
Конституция РФ не устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов Федерации, а предоставляет субъектам возможность в соответствии с основами конституционного строя и верховенством федерального законодательства самостоятельно закреплять собственные предметы ведения.
Как показывает анализ уставов и конституций субъектов Федерации, к исключительному ведению субъектов обычно относятся следующие предметы:
а) принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением;
б) установление системы органов государственной власти и ее формирование;
в) административно-территориальное устройство;
г) принятие и исполнение бюджета;
д) государственная собственность;
е) заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
ж) делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти;
з) обеспечение деятельности органов местного самоуправления;
и) представительство в федеральных органах государственной власти;
к) государственная служба в органах государственной власти субъекта Федерации;
л) регулирование социально-экономического развития;
м) установление местных налогов и сборов;
н) государственные награды и почетные звания субъекта Федерации;
о) научные и культурные связи с зарубежными странами, а также многие другие вопросы, исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов Федерации (здесь мы не рассматриваем вопросы нарушения федерального законодательства субъектами Федерации путем включения в конституцию или устав отдельных положений, относящихся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации).
На основании ч. ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Следовательно, федеральные органы государственной власти не вправе осуществлять правовое регулирование вопросов, не относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации.
При этом субъект Федерации вправе в случае согласия органов государственной власти Российской Федерации делегировать конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Данное положение основано на ст. 73 Конституции РФ, установившей, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Может возникнуть вопрос, почему Конституция не разделила "без остатка" все предметы ведения между федеральным центром и субъектами Федерации? В чем смысл существования ст. 72 Конституции РФ?
Представляется, что закрепление в Основном Законе страны обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для становления федерализма в России, поскольку наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для взаимодействия Федерации и ее субъектов. Фактически, осуществляя взаимодействие по предметам совместного ведения, Федерация и субъекты проходят практическое обучение принципам и технологиям федерализма.
Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны порой очень серьезные конфликты и противоречия, вопрос в том, как использовать их энергетику. Однако идеи снизить объем конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия Федерации и ее субъектов являются непродуктивными и даже опасными для внутреннего единства государства. Спор, а иногда и конфликт - это прежде всего полезный сигнал для федерального центра о существовании реальной проблемы, что позволяет своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.
Как уже отмечалось, системный анализ конституционных основ федеративного устройства государства показывает, что модель, закрепленная нормами Конституции РФ, является кооперативной. Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции РФ, а также то предпочтение, которое отдают Конституция РФ и Конституционный Суд РФ согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти.
Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами Федерации и ее субъектов. Это выражается путем установления различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через совместное законотворчество и согласование деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, создания института представителей субъектов Федерации при Президенте и Правительстве РФ, в создании различного рода координационных структур.
Наиболее полно принципы кооперативного федерализма проявили себя в нормах Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".
Так, например, ч. 3 ст. 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает, что "Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон".
Ранее действовавший Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> содержал специальную статью (ст. 7), которая называлась "Принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации". В ней, в частности, указывалось, что "в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, заключения договоров, соглашений согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации".
--------------------------------
<1> Утратил силу с 7 июля 2003 г. в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709).
Отдельная статья этого Закона была посвящена согласительным процедурам, с помощью которых должны были разрешаться споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий:
"Статья 29. Согласительные процедуры
1. Споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур.
2. В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии.
3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда".
Представляется, что при совершенствовании конституционно-правового регулирования федеративных отношений в новом законодательстве аналогичная практика и процедуры должны сохраняться.
Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями Российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 1990-х годов - конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.
Дата добавления: 2019-09-13; просмотров: 99; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!