Економічна політика уряду. Особливості формування бюджету за часів Гетьманату П. Скоропадського
Розбудова держави залежить не тільки від націонал-патріотичних почуттів, адже національна ідея не запанує без конструктивного державництва.
Отже, 29 квітня 1918 р. в історії української революції розпочався новий період, який тривав трохи більше півроку - період Гетьманату. Стара назва - Українська Народна Республіка - була скасована і замінена новою - Українська Держава. В одному із своїх перших інтерв’ю Скоропадський твердо заявив, що “моя Батьківщина не повинна стати ґрунтом для соціалістичних експериментів". [24]
Попри усі труднощі бурхливого революційного часу, уряду Скоропадського деякий час вдавалося підтримувати стабільність в державі та досягнути певних успіхів в державному будівництві.
На нашу думку, перш ніж приступити до огляду праці, яка проходила в міністерствах Української Держави, необхідно охарактеризувати склад уряду. Слід відмітити, що на Раду міністрів - уряд Української Держави - покладалися "напрямок і об’єднання праці окремих секцій" по "прикметах як законодавства, так і найвищої державної управи". [34]
Уряд очолював отаман-міністр, а керівництво його справами доручалося генеральному секретареві та керованій ним державній Генеральній канцелярії. Згодом ці посади стали називатися: голова Ради міністрів та державний секретар.
Уряд Гетьманату очолювали Микола Василенко (квітень - середина травня 1918р), Федір Лизогуб (травень - листопад 1918 р., до підписання угоди з Росією), Сергій Гербель (14 листопада - 14 грудня). Слід відмітити, що уряд не вдалося сформувати ні М. Устимовичу-Сахну, ні професору М. Василенкові, а тільки третьому прем’єрові Ф. Лизогубові, який прибув 2 травня до Києва на особисте запрошення П. Скоропадського і став постійним головою Ради міністрів.
|
|
|
До складу уряду входили здебільшого представники консервативного та ліберального політичних спектрів. Ліберальні погляди, крім Ф. Лизогуба, сповідували міністр освіти М. Василенко, міністр народного здоров’я М. Любинський, міністр шляхів сполучення Б. Бутенко, міністр землеробства В. Колокольцев, виконуючий обов’язки міністра закордонних справ Д. Дорошенко, міністр віросповідань В. Зіньківський, міністр юстиції М. Чубинський.
Доручаючи М. Василенку добирати "лівий" кабінет, П. Скоропадський в результаті одержав у цілому центриський уряд, що цілком відповідав політичним симпатіям гетьмана.
Порівняно з періодом Центральної Ради в гетьманському уряді з’явилося два нових міністерства - народного здоров’я та віросповідань.
Водночас вдосконалювалася внутрішня структура міністерств. Вони переважно поділялися на департаменти (так, міністерство ісповідань мало департаменти православної церкви, інослов’янських та іновірних сповідань, духовної просвіти; міністерство народної освіти - департаменти вищої, середньої, нижчої та професійної освіти).
|
|
|
Ряд міністерств мали складнішу структуру. Наприклад, міністерство внутрішніх справ поряд з департаментами міського самоврядування, державної варти, страхування та біженців мало у своєму складі також головне управління військового обов’язку та управління у справах преси. При ньому діяли УТА (Українське телеграфне агентство) та позавідомча реквізиційна комісія. Подальше структурування вищих виконавчих органів влади призвело до утворення у складі деяких міністерств досить самостійних управлінь: головне управління мистецтв і національної культури при міністерстві народної освіти та мистецтва; головне управління місцями ув’язнення при міністерстві юстиції.
Отже, перший так званий „урядовий пиріг" було розподілено наступним чином (див. рис.2.1).
 |
| Голова ради міністрів і міністр внутрішніх справ | Ф. Лизогуб |
| Міністерство закордонних справ | Д. Дорошенко |
| Військові справи | О. Рагоза |
| Міністерство фінансів | А. Ржепецький |
| Міністерство торгу і промисловості | С. Гутник |
| Міністерство землевпорядкування | В. Колокольцев |
| Міністерство ісповідань | В. Зінківський |
| Міністерство народного здоров’я | Ю. Любинський |
| Міністерство народної освіти | М. Василенко |
| Міністерство шляхів | Б. Бутенко |
| Міністерство судових справ | М. Чубинський |
| Міністерство праці | Ю. Вагнер |
| Міністерство продовольчих справ | Ю. Соколовський |
| Міністерство хліборобства | Кіяницин |
| Державний писар | І. Кістяковський |
| Державний контролер | Г. Афанасьєв |
| Державний секретар | М. Чіжицький |
| Генеральний уповноважений | С. Гербель |
|
|
|
Рисунок 2.1 Склад Уряду Української Держави
Вище поданий склад першої гетьманської Ради Міністрів свідчить, що Скоропадський намагався ввести до міністерств фахівців, які знали свою справу. Між членами уряду були і українці і члени національних меншин. Проти деяких із них українські соціалісти висунули зауваження на кшталт того, що уряд сформований із поміщиків і капіталістів, які не дбають про справедливі соціальні вимоги працюючих класів, що гетьман прагне бути самодержцем. А тому 10 травня 1918 року уряд опублікував „Заяву”.
|
|
|
В „Заяві” йшлося про те, що обов’язком уряду є звернутися до населенням, що всі ці звинувачення є злочинною змовою зі сторони тих, які мають чужий інтерес до українського народу і для захоплення влади вживають негідних політичних засобів. [35, с.135].
Заява підкреслювала, що гетьманство є втіленням незалежності й свободи України в її історично-національній формі.
Гетьманський маніфест проголошував, що кладе основи нової епохи історії української державності і що в жодному випадку Український гетьманський Уряд не має наміру утискати українську національність, мову, культуру і державність. Уряд обіцяв плекати ідею всестороннього розвитку української культури, утвердження прав української мови в школі, державі і суспільстві та енергійно берегтиме закріплення всіх форм української державності.
Гетьманський уряд, про що йшлося в заяві, визнає права всіх інших національностей, що перебувають на українській землі, і вповні шануватиме їх культуру та не буде вживати утискання і нетерпимості проти якої-небудь частини громадян. Однак на нашу думку „Закон Ради міністрів про відміну закону 9 січня 1918 року про національну-персональну автономію і про скасування національних міністерств (див. Додаток Д) свідчить протилежне. Цим законом скасовувались існуючі міністерства, що займалися справами національних меншин. Згадані нами справи були розпорошені між іншими окремими міністерствами. [4]
Головним завданням уряд обіцяв закріпити в Українській державі лад і вести державу в спокої до обрання народом Сейму.
Уряд обіцяв не робити замаху на міські вольності, але на першому місці має бути лад і порядок. У ім’я найвищих інтересів держави уряд буде змушений запроваджувати сильні засоби для збереження спокою, а тому його треба не критикувати - а підтримати. Основою добробуту народу уряд бачив у сильному селянському стані, уряд опрацьовував плани земельної реформи, що мали б задовольнити безземельних селян [1].
Приватні маєтки в здійсненні цієї мети без шкоди культурі країни планувалось забрати за плату і продати державою селянам по доступних цінах.
Гетьманський уряд відразу взявся до роботи над цілою низкою законів, без яких не могла існувати добре упорядкована держава. Наприклад, справу українського громадянства нормував закон від 2 липня (див. додаток Є), українські консульства у Москві були засипані заявами від прохачів, що хотіли виїхати в Україну [1].
Те, що уряд Української Держави використовував кращі здобутки своїх попередників у галузі законодавства, підтверджує і той факт, що весь масив законів, які діяли в Україні до перевороту, не втрачав своєї чинності. Вибірково зупинялася дія тих нормативів, які йшли врозріз з політичною програмою нової влади.
Виходячи з "територіального", а не "національного" розуміння держави, П. Скоропадський ліквідував закон про національно-персональну автономію, прийнятий ЦР. На зміну закону про громадянство у трактуванні ЦР з 1 липня вступив у дію новий закон, згідно з яким громадянами України визнавалися "всі російські піддані", що перебували на її території на час виходу документа. Діючи за принципом "дозволено все, що не заборонено", міністерство праці 16 травня опублікувало циркуляр "Про закони, циркуляри і розпорядження Російського уряду і Центральної Ради", в якому повідомлялося про подовження правочинності всіх актів стосовно робітничого питання, якщо вони не скасовані урядом Української Держави. [2]
Право законодавчої ініціативи поряд з гетьманом дістали міністерства, які мали подавати законопроекти на розгляд Ради міністрів. Після її ухвали законопроекти затверджувалися особисто главою держави. Міністри одержали право видавати розпорядження з метою розвитку та пояснення законів, причому такі документи підлягали попередньому схваленню кабінетом. Ця процедура розмивала межі між законами та підзаконними актами, і статусу закону часто набували постанови, розпорядження і навіть пояснення окремих міністрів. На розвиток законотворчого процесу спрямовувався закон від 2 червня "Про порядок складання законопроектів, внесення їх до Ради міністрів, обговорення, затвердження їх та про форму і порядок оголошення законів". Цей документ регламентував нормотворчу діяльність уряду, керівництво якою мала здійснювати Державна канцелярія на чолі з державним секретарем. На нього покладався обов’язок проводити експертизу законопроекту і подавати його на розгляд Ради міністрів.
У деяких випадках уряд делегував законодавчу ініціативу окремим міністерствам, а їх рішенням надавав силу закону. Таке право дістав, наприклад, міністр шляхів сполучення.
Закони Української Держави мали загальний і обов’язковий характер для всіх громадян України та іноземців, що перебували на її території. Публікація нових правових актів здійснювалася загальноприйнятими засобами, а виконавцям вони передавалися кур’єрами або телеграфом. Скасування чинності будь-якого закону здійснювалося лише новим аналогічним актом. Незнання законів не звільняло від необхідності їх дотримання та відповідальності за їх порушення.
Протягом існування гетьманського режиму було видано близько 500 нових нормативів на правах законів. Не всі з них рівноцінні за своїм значенням: одні призначалися для короткотермінової дії, інші мали історичне відлуння. До останніх, у першу чергу, належать ті правові акти, які регулювали соціокультурну сферу. В масиві законодавчих актів гетьманського уряду є й такі, одіозність яких з самого початку не викликала сумніву (наприклад, закон "Про заходи боротьби з розладнанням сільського господарства" від 8 липня). Деякі нормативи (такі як закон "Про право продажу і купівлі земель поза міськими поселеннями") викликали дискусії, що не вщухають і сьогодні. [1]
Відмітимо, що майже на всіх засіданнях Ради Міністрів, де обговорювалися і схвалювалися закони, був присутнім гетьман особисто і всі вони відбувалися в його резиденції. Там відбувалися також засідання Малої Ради Міністрів, тобто заступників міністрів, що готували матеріали міністерств відносно нових законів, і на цих засіданнях дуже часто бував гетьман, щоб особисто переконатися в їх доцільності. Скоропадський був переконаний, що надає своєму режимові демократичного характеру і він був згоден прийняти до свого кабінету соціалістів.
Окремо на нашу думку слід відмітити повноваження гетьмана. Отже, законом про тимчасовий державний устрій України тимчасово до вибрання Сейму й відкриття його діяльності державний устрій України й порядок керування основується на таких законах.
1) Влада управи належить виключно Гетьманові України в межах усієї Української Держави.
2) Гетьман стверджує закони й без його санкції ніякий закон не може мати сили.
3) Гетьман призначав Отамана Ради Міністрів. Отаман Міністрів складав Кабінет і представляв його в повнім складі на затвердження Гетьмана. Гетьман затверджує й скасовує Кабінет у повнім його складі. Гетьман приймає й звільняє інших урядових осіб у раді, коли для останніх не обґрунтовано законом іншого порядку призначення й звільнення.
4) Гетьман є найвищий керовничий усіх зносин Української Держави з закордонними державами.
5) Гетьман є верховний воєвода Української Армії та Флоту.
6) Гетьман оголошує області на військовім, осаднім або виключнім стані.
7) Гетьманові належить помилування засуджених, полегшення кари й загальне прощання зроблених карних учинків з касуванням проти них переслідування й визволення їх від суду й кари, а також складання державних поборів і дарування милості в особистих випадках, коли сим не порушуються нічиї визначені законом інтереси та громадянські права.
8) Накази й розпорядки Гетьмана закріпляються Отаман-Міністром або відповідним йому Міністром.
9) Передовою в Українській Державі вірою є християнська, православна.
10) Всі не приналежні до православної віри громадяни Української Держави, а також усі мешканці на території України користуються свободою відправленням їх віри й богослужінням по її обряду. [39]
В середині держави гетьман назначав людей керувати губерніями та повітами із земельних власників, народних діячів, суддів і військових. Серед них були люди, що виконували таку ж роботу ще в царські часи.
Гетьманський режим мав великі труднощі по причинах так званих карних експедицій, переважно на Правобережжі, які влаштовували польські поміщики при помочі австрійських військових відділів, щоб повернути забрані селянами поміщицькі землі. Це діялось біля австрійського кордону. В названих експедиціях брали участь різні польські і московські авантюрники, що вже в часи Центральної Ради відзначалися своїми жорстокостями. [34, с.139]
Як свідчення, що при гетьманові Скоропадському Україна була самостійною можна навести приклад про взаємну угоду українського державного радника С. Гербеля з австрійським фельдмаршалом фон Бельцом в Одесі. З деякими змінами вона була включена в „Інструкцію прем’єра Лизогуба, що офіційно визначала стосунки між Україною і союзними військами.
В першій частині угоди стверджується, що повноваження Генерального Уповноваженого України відносяться до всіх українських територій, де перебуває австрійська східна армія, тобто губерній: Херсонської, Подільської Катеринославської, Таврійської та міст Одеси та Миколаєва. Уряд такого Уповноваженого законний для вирішення важливих справ.
Згідно з тим документом, Генеральний Уповноважений С.М. Гербель відповідає свою діяльність перед прем’єром Ради Міністрів у Києві і від нього бере свої накази. Всі губернатори й командири, як і отамани міст, керують справами на своїй території, де втримують лад і спокій.
Уповноважений Гербель повинен був дбати про інтереси населення згідно з законами Української держави, він призначає всіх цивільних урядовців і має над ними повну юрисдикцію. Він має штаб своїх співробітників, яких очолює директор, а всі адміністративні відділи мають своїх шефів, що відповідають за працю своїх департаментів. Гербель призначає і може звільнити всіх урядників.
У другому розділі документу говориться про випадки, коли неможливо зв’язатись з прем’єром Ради Міністрів у Києві, і тоді сам Генеральний Уповноважений може зняти урядників і призначити на їх місце інших, за винятком губернського старости, отаманів міст і губернських командирів, вони можуть бути тимчасово ним звільнені в урядуванні, але остаточно вирішує справу прем’єр Ради Міністрів у Києві.
Уповноважений може також тимчасово припинити діяльність адміністративних інституцій і призначити нові вибори, він дає інструкції і поради всім урядам згідно з законодавством Української держави в випадку війни, може установлювати нові державні і військові уряди та помножувати існуючі, але має негайно донести про те прем’єру Ради Міністрів у Києві.
Уповноважений видає мобілізаційні чи демобілізаційні розпорядження війську, Червоному Хресту, господарчим установам і властям, що дбають про українські збройні сили. Від імені гетьманського уряду він видає всякі циркуляри, розпорядження і накази, він карає адміністративно винних у невиконання наказів. Нарешті, він може доповнити, мінити і докликати розпорядження губернських старост, командирів і начальників міст. Про все вчинене він рапортував прем’єру Ради Міністрів у Києві. [34, с.139]
Як вже було зазначено гетьманський уряд призначив на пости губерніальних та повітових старост, переважно місцевих поміщиків, земських діячів та суддів. Осіб, які служили на адміністративних посадах за старого режиму, було призначено на всю Україну 3-4, - пише дослідник історії цієї доби Д. Дорошенко [28]. Проте, якраз це питання було найбільш болючим. Ці адміністратори, хоч і були досвідченими земськими діячами і, за невеликим вийнятком, українцями, не належали до так званих "свідомих українців", за яких у той час вважали членів соціалістичних партій, і тому, з погляду соціалістів, вони були реакціонерами. [28]
Становище місцевої адміністрації ускладнювалося ще більше спадщиною Центральної Ради. Вище була вже згадка про те, як з приходом в Україну німців та австрійців почалася аграрна реакція: волинські та подільські поміщики почали організовувати "каральні загони", які стягували з cелян забране за попередній час і компенсацію за знищене майно. Німці та австрійці не перешкоджали цим каральним експедиціям, навіть допомагали їм. Ці самочинні розправи ширилися в першому періоді існування гетьманського уряду, який не мав фактичної сили припинити їх, і минуло кілька тижнів, поки нова адміністрація спромоглася покласти край анархії.
Величезне значення мало земельне питання. Ухвалений 31 січня 1918 р., закон Центральної Ради про встановлення норми землеволодіння в 25 десятин і конфіскацію більших володінь був скасований "Грамотою" Гетьмана 29 квітня. Непевність становища селян та поміщиків викликала незадоволення з обох боків, ексцеси та скарги. Почалися з перших же днів нового уряду заходи, щоб унормувати становище.
Для підготовки умов до аграрних перетворень на місцях створювалися земельні комісії, які з перших днів нової влади усували земельні комітети Центральної Ради. Домінантою реформацій стало відновлення приватної власності на землю, повернення її в товарний обіг. Міністерством земельних справ на місцях створювалися регіональні управління хліборобства та державного майна, а також губернські, повітові, волосні земельні, земельно-ліквідаційні та особливі комісії. Ці останні вирішували питання про право на врожай 1918 р. із земель колишніх землевласників відповідно до спеціального закону, ухваленого 27 травня 1918 р.
Повітові земельні комісії брали на себе тимчасове управління земельними ділянками окремих власників на їхні прохання і з дозволу губернських комісій на термін понад один рік. Маєтності господарів, які були відсутніми, за розпорядженням губернської комісії передавалися повітовій комісії для управління без заяви власника або його повіреного. Суть управлінських функцій зводилася до передачі маєтків в оренду або прямого господарювання з допомогою призначених фахівців. Витрати на ці заходи покривалися за рахунок прибутків, одержаних від господарської діяльності. Чистий прибуток передавався власникові, який міг у будь-який час вимагати повернення своєї ділянки.
Поряд із земельними комісіями Рада Міністрів утворила тимчасові повітові та губернські земельно-ліквідаційні комісії, до компетенції яких входив розгляд справ про відновлення порушеного володіння й користування землею, про повернення відібраних після 1 березня 1917 р. підприємств, рибних ловів, знаряддя та всякого рухомого майна, про відшкодування збитків і винагороду за користування майном, про розрахунки за посіви на чужих землях без дозволу власників, володарів чи орендарів. Земельна реформа мала багатоступеневий характер. Низкою законодавчих актів передбачалося реалізувати такі принципи:
відповідальність за перетворення брав на себе уряд;
створення Державного земельного фонду за рахунок державних, церковних і частини приватних земель із повним відшкодуванням за них;
продаж земельних ділянок малоземельним господарям;
створення дрібних, але економічно міцних господарств;
забезпечення ефективної роботи цукрової промисловості як базової галузі України;
вдосконалення сільськогосподарського кредитування.
8 червня 1918 р. було схвалено закон, згідно з яким Державний земельний банк дістав необмежене право придбання земель для їх продажу селянам. Розмір приватного землеволодіння не повинен був перевищувати 25 десятин.
14 червня з'явився закон про право продажу та купівлі землі поза міськими оселями. Якщо ділянки купували земельні товариства, то загальна площа повинна була вкладатися в розрахунок: 25 десятин на кожного члена товариства. Крім того, протягом трьох років придбану землю необхідно було розмежовувати на індивідуальні відруби. Таким чином, колективні форми господарювання виключалися. Усі вказані положення стосувалися як орної землі, так і лісових угідь. Однак площі з лісовими насадженнями надавалися в продаж лише з дозволу міністра земельних справ. З його ж санкції можна було придбати понадлімітні ділянки, коли це письмово обґрунтовувалося суспільними потребами. В цьому разі покупець повинен був протягом року засвідчити виконання обумовлених намірів, відшкодувати всі боргові зобов'язання. Не обмежувалися розміри ділянок, придбаних на публічних торгах, що здійснювалися шляхом примусового стягнення іпотечних та приватних боргів. У кінці літа уряд дозволив продавати маєтки навіть тоді, коли вони перебували в оренді. При цьому орендар мав право зібрати врожай на такій площі. [1]
У жовтні було засновано Вищу земельну комісію, яку очолив сам П. Скоропадський. Посилена увага глави держави до аграрного питання в цей час пояснювалася тим, що після жнив 1918 р. передбачалося розпочати перерозподіл землі для того, щоб у 1919 р. кожний господар працював уже на власній землі.
На початку листопада було ухвалено законопроект, який регулював процес викупу Державним земельним банком надлишкових площ у землевласників та їх подальшого розподілу між селянами. Маєтки, що мали велике господарське значення (обслуговували цукроварні, розводили елітну худобу тощо) могли мати до 200 десятин землі, але вони підлягали акціонуванню.
Слід зазначити, що при уважному ознайомленні реформа мала дуже суперечливий характер щодо відносин селян і поміщиків-землевласників. В цей час селяни вже звикли до думки, що земля, яку їм надала Центральна Рада безкоштовно, належить їм, і повертати її ніхто не збирався, а тим більше викупати. Що стосується великих землевласників, то вони не просто прагнули повернути свої землі та маєтки. Абсолютизуючи трактування закону про відшкодування за користування панською землею, поміщики проводили конфіскаційні рейди та погроми по селянським оселям. Непевність становища селян та поміщиків викликала незадоволення з обох боків. Річ утім, що по суті це була ліберальна реформа, яка передбачала поступки як з селянського, так і панського боку, але ніхто на них йти не хотів. З перших же днів новий уряд розпочав заходи, щоб унормувати становище. Але це було йому не під силу.
Справа в тому, що Україна перебувала “під контролем" німецьких військ, і про ніякі самостійні кроки і не йшлося.10 вересня 1918 р. був підписаний договір з Німеччиною про передачу їй 35% урожаю на Україні. Після цього (щоправда й до цього теж) почали створюватися і функціонувати каральні загони, що були гарантом забезпечення закону від 8 липня про боротьбу з руїною у сільському господарстві, який відновлював своєрідну форму кріпацтва: селян насильницьки примушували обробляти панські землі. [19]
Селяни, які вже давно звикли думати, що поміщицька земля належить їм за революційним правом, зустріли аграрну політику в багнети. В українському селі нагромадився колосальний вибуховий потенціал. Незабаром по всій Україні вибухнули стихійні й досить значні селянські заколоти. У запеклі бої з німецькими військами кинулися озброєні селянські загони (тоді зброя була легкодоступною) на чолі з ватажками з місцевих жителів. Ці сутички набрали величезних масштабів.
Таким чином буржуазна аграрна реформа П. Скоропадського була спрямована на відновлення сільського господарства України, створення міцного класу хліборобів, які б отримали землю за викуп при посередництві держави шляхом парцеляції великих земельних маєтків. А всі організаційні ланки, що були створені для її впровадження, мали бути об’єктивними адміністративно-господарськими органами. Однак провести в життя задуми уряду не вдалося. І це пояснювалося не лише браком часу. Надто сильною була інерція мислення в колишніх латифундистів, котрі з Гетьманом пов'язували можливість соціального реваншу. Не на висоті виявився низовий виконавчий апарат, що не перейнявся в основній своїй масі новими завданнями, які ставило життя. Уряду Української держави не вдалося пом'якшити продовольчу кризу, забезпечити достатньою кількістю харчів, щоб зменшити соціальну напругу в країні, і тим самим він сам собі окреслив короткотривале існування.
Велика праця припала на міністерство шляхів (В. Бутенко). Залізниці були зруйновані, мости пошкоджені або висаджені в повітря, паротяги та вагони у великому числі вивезені до Росії. Міністерство спромоглося вже в середині літа налагодити нормальний залізничний рух. Великим досягненням була вдала боротьба зі страйками. [28]
З самого початку існування Гетьманату і до його припинення її міністром фінансів був відомий громадський діяч А.К. Ржепецький. Урядом держави одразу ж було додатково асигновано “на утримання центральних установ Міністерства, а також на неодкладні заходи” 10 млн. крб. Ситуацію ускладнювало протистояння новій владі в самому урядовому апараті. Одразу ж після перевороту серед урядовців почалися ширитися протигетьманські відозви й летючки, кидано заклики до саботажу та страйку. За таких умов першим завданням міністра стало налагодження роботи урядового апарату.
Міністерство фінансів поділялося на департаменти: Загальної канцелярії, Митних зборів, Кредитової канцелярії, Простих податків, Посередніх податків, Державної скарбниці. При Міністерстві фінансів було збережено Експедицію заготовок державних паперів (ЕЗДП). Її призначення - виготовлення державних цінних паперів. З цією метою при ЕЗДП продовжив свою роботу Мистецько-гравірувальний відділ. Збережено й основні штати Держскарбниці. Її завданням було господарювання фінансами країни, забезпечення держбюджету через акумуляцію податків, інших прибутків і операцій, знаходження фондів витрат тощо [12]. З 14 червня розпочав роботу й Головноуповноважений по управлінню й ліквідації інституцій і організацій воєнного часу. Згідно з “Законами про тимчасовий державний устрій України", вищою державною установою у цій сфері мала стати Фінансова рада. Сучасникам тих часів неважко було помітити, що пункти “Про Фінансову Раду” “Законів” складені на підгрунті статей “Про Комітет фінансів” Основних законів Російської імперії від 23. ІV. 1906 р.26. З метою вироблення заходів щодо упорядкування грошового обігу та валютної реформи, було сформовано Фінансовий комітет, який провів перше своє засідання 10 травня.28 червня, при Міністерстві було створено й Фінансову комісію, на обов’язки якої покладалося: “розгляд по сутності і з технічно-фінансового боку законопроектів та справ фінансового значіння, або зв’язаних з асигнуванням коштів з державного скарбу” [12, 51]
Важливе значення мало заснування 10. VIII. 1918 р. Державного банку. Основний фонд Держбанку становив 100 млн. крб., запасний - 10 млн. крб.30. Не менш значимим для України стало й заснування 23 серпня Державного Земельного банку, завданням якого було сприяти до “створення міцних дрібних господарств і співдія підняттю виробничості сільського господарства". Його земельний фонд склав 142 тис. десятин вартістю 19 800 тис. крб., а резервний - 50 млн. крб. Земельний банк оголосив про початок своїх операцій 1 вересня 1918 р [18].
Розхитані фінанси вдалося налагодити й створити державний бюджет. Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності були зроблені в 1917 - 1920 роках. Центральна Рада наприкінці 1917 року намагалася унезалежати фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за гетьмана Павла Скоропадського. Загальну суму його прибутків обраховано на 3249730000 крб., видатків - 5346735000 крб. Дефіцит у 2097005000 крб. повинен бути покритий випуском серії білетів державної скарбниці на суму 1004650000 крб. Та іншими кредитними операціями на суму 1092355000 крб. [34, 49]
Крім цього, гетьманові Павлу Скоропадському дісталася ще одна "спадщина": мав виконати торговельні угоди з продуктового і сировинного постачання до Німеччини і Австро-Угорщини. Розмір поставок був неймовірний: приміром, до 31 червня 1918 року український уряд мав забезпечити відвантаження одного мільйона тонн хліба! Але попередній представник УНР, міністр Порш, з таким планом погодився, практично не розуміючи того, як УНР все це виконуватиме за розвалу українського сільського господарства. Натомість із квітня до жовтня 1918 року професіонали-міністри уряду Павла Скоропадського без продподатків, продрозверстки, а за звичайної ринкової економіки змогли поставити до Німеччини і Австро-Угорщини 44524000 пудів хліба. А з Німеччини і Австро-Угорщини було відвантажено вугілля, мінеральних мастил, сільськогосподарських машин та інших вантажів загальною вагою 24548000 пудів. [19,50]
Доля ж гетьманської скарбниці зацікавила свого часу і українського історика-емігранта, доктора історичних наук Ісидора Нагаєвського, який пише: "…Гетьман передав Директорії державну скарбницю в три більйони карбованців. Залишаючи Київ, Директорія віддала наказ зібрати всі гроші, цінні папери, депозити всіх київських банків. За наказом міністра фінансів Бориса Мартоса з Києва було вивезене все золото, срібло, платина, перли з ювелірних магазинів". Що це було справді так, непрямо свідчив Євген Коновалець, який писав, що до січових стрільців була вимога міністра фінансів Мартоса послати в його розпорядження кілька підрозділів для проведення реквізиції золота в київських магазинах.
Нагаєвський стверджує, що частину зарубіжної валюти Мартос вмістив у берлінські та віденські банки, решту забрали різні місії (їх було близько семи десятків) за кордон. А золото, срібло, платину і перли згодом забрав головний отаман Петлюра. Дещо він роздав партіям: ЦК УСДРП отримав 5 мільйонів німецьких марок і тримав їх у Берліні; ЦК УПРС - 18 мільйонів німецьких марок - у віденських банках. Крім того, Директорія привозила з Німеччини надруковану там українську валюту. У віденських банках головний отаман тримав і валютний запас державної скарбниці, який він вважав за потрібне витратити на поповнення забезпечення армії УНР (зброя, техніка, боєприпаси, медикаменти, взуття, обмундирування). На початку 1919 року з цією місією за кордон виїхав Кедровський. Та не дрімала друга опозиція - українські ліві есери, що залишилися в Києві легально навіть після захоплення міста Червоною Армією. Тепер, після розгрому Української Держави, повернули фронт боротьби проти Директорії. Українські дипломатичні місії ще довго користувалися грошима з гетьманської скарбниці, як і лідери українських демократичних партій. [34, с88]
31 травня 1918 р. гетьман Скоропадський віддав наказ про запровадження нових паперових грошей - гривень. Друкувалися вони у Берліні, оскільки були замовлені в Німеччині ще Центральною Радою [52]
Номінальна вартість паперових грошей усіх країн кінця ХІХ-ХХ ст. вказувалася на них у золотому еквіваленті. Подібне було здійснено і щодо українських грошових знаків. Один карбованець містив 17,424 долі золота (доля = 0,044 434 896 грн.), а гривня - 8,712 долі. До накопичення золотого запасу вартість національної валюти забезпечувалася природними багатствами України та її майном. Сутність такої організації державних фінансів була втілена у світовому механізмі міжнародного золотого стандарту - міжнародній валютній системі, що діяла на межі ХІХ-ХХ ст., відповідно до якої кожна країна встановлювала вартість своїх грошових одиниць у певній кількості золота. Теоретично українські грошові одиниці спиралися на функціональну економічну теорію, згідно з якою, на противагу субстаціональній (металевій) теорії, золоте покриття для державної валюти не було обов’язковим. Міністерству фінансів довелося вдосконалити й уніфікувати правові підстави випуску й забезпечення кредитових білетів і знаків Держскарбниці, що значно облегшило емісійну політику. Було розроблено й проект закону про державну грошову одиницю, якою передбачалося зробити карбованець, що однак не було втілено в життя через падіння влади П. Скоропадськогo [53].
5 серпня 1918 р. з’явились перші паперові гривні. Це були 3,6 - відсоткові облігації внутрішньої позики й називалися "Білетами Державної Скарбниці" номіналом у 50, 100, 200 та 1000 грн. Такі білети друкувалися з 8 купонами (по 4 з кожного боку банкноти). Спочатку планувалося використовувати ці білети як облігації для внутрішньої позики, проте через брак грошей у серпні 1918р. уряд наказав використовувати їх як гроші.
Але уряд П. Скоропадського так і не зміг повністю опанувати становище у сфері фінансів та грошового обігу. Попередня влада залишила своєму наступнику досить важку спадщину. Українська Держава не мала дієвого бюджету, всі установи жили у борг, видатки на державне управління безперервно зростали. Через це Україна жила за рахунок інтенсивної роботи друкарського верстата. Збільшення грошової маси призвело до величезної інфляції та зростання цін [50].
Але, незважаючи на велику кількість випущених знаків, в обігу перебувало дуже мало грошей. Відсутність регулярного сполучення між регіонами, нестача товарів призводили до осідання грошей, переважно на селі. Всі вони офіційно мали один курс: один рубль усіх російських випусків дорівнював одному карбованцю українських та одному карбованцю місцевих емісій, хоч на практиці було зовсім не так. Тому в Україні процвітали спекуляція грошима, гра на курсах.
Уряд гетьмана не наважився на головне: не впровадив українську грошову одиницю як власну валюту і не визнав російську валюту іноземною. А вже у травні почалася емісія поштових марок-грошей, про які йшлося вище. Проте внаслідок скорої інфляції вартість марок упала. Тому у закладах торгівлі їх в’язали по 100 штук разом. В таких "в’язанках" вони були в обігу до кінця 1919 року, а подекуди і пізніше.
Згідно з договором між Україною і Німеччиною, остання мала виготовити до 1 січня 1919 р. українські державні кредитові білети на суму 11500 млн. гривень. Крім того, продовжувати друкувати і знаки державної скарбниці у 25 і 50 карбованців без змін у оформленні.
В оформленні цих гетьманських паперових грошових, що були виконані Георгієм Нарбутом та Іваном Мозалевським знаків були використані мотиви з української народної творчості. [43,49]
15 травня Україною було підписано фінансову угоду з Німеччиною та Австро-Угорщиною, згідно з якою було визначено досить вигідний для неї розрахунковий валютний курс, який становив: 2 крони за 1 крб. та 1,33 1/3 марки за 1 крб (або 0,665 марки за 1 грн). Крім того, Україна зобов’язувалася надати цим країнам в позику 400 млн. крб. З цієї суми половина кредитувалася гетьманському уряду у вигляді українських державних авуарів у Рейхсбанку в Берліні і в Держбанку Австро-Угорщини у Відні та Будапешті. Решта (50%) білетів Держскарбниці Україна мала отримати: половину під 4,5% двохрічними німецькими білетами Держскарбниці та іншу половину австро-угорськими. Ця трансакція значно зміцнила авторитет вітчизняної валюти в центральноєвропейських країнах. Згідно з новою угодою (від 10 вересня) Україна зобов’язувалася надати повністю або частково до 30. VI. 1919 р. вищевказаним державам в позику 1 млрд.600 млн. крб. за курсом 0,85 крб. за марку та 0,50 за крону. В новій угоді відсотки визначалися у 3,5%. Крім того Німеччина зобов’язувалася до 1.I. 1919 р. збільшити прийняті нею замовлення на видрук українських паперових грошей до суми в 5 млрд.750 млн. крб. (11,5 млрд. грн..). Внаслідок цих угод на 14.I. 1919 р. зовнішні платежі України, наприклад, у Німеччині в марковому еквіваленті становили 452 млн.945 тисяч. Таким чином, ці кошти становили на той час зовнішній державний борг Німеччини Україні. Подібні зовнішні фінансові платежі існували й у банках Австрії та Угорщини. [9, 50]
Фінансові взаємини Гетьманату з крайовими урядами, що утворилися на терені колишньої Російської імперії не набули вагомих міждержавних масштабів. Через незавершеність переговорного процесу з більшовицькою Росією між Українською Державою і РРФСР не було укладено фінансового договору. Восени 1918 р. намітилося зближення України з антибільшовицькими урядами, що виникли на південному сході Росії. Тісні торгівельно-економічні відносини Гетьманатом було встановлено з Всевеликим військом Донським.29 жовтня Україною для Дону було відкрито кредит на 10 млн. крб. для відновлення перевозочних операцій. Подібну ж угоду було укладено і з кубанським урядом [9].15. XI. 1918 р. Гетьманом було затверджено таємну постанову про асигнування 10 млн. крб. на організацію Південної армії. Ці кошти призначалися “для передачі їх Урядові Всевеликого війська Донського" [9]. Разом з тим, Україна відмовила у грошовій допомозі Астраханському крайовому урядові. В скрутні для Гетьманату часи, 27. XI. 1918 р., незважаючи на непримириме ставлення А. Дєнікіна до державної України, уряд задовольнив прохання командування Добровольчої армії (очевидно, з огляду на військово-політичну ситуацію) про надання йому в позику 10 млн. крб. Крім того, в позику Грузинській республіці 20 липня було надано 50 тис. крб., а 25 листопада уряд ухвалив надати позику у 100 тис. крб. в розпорядження польського надзвичайного посланця. Більш вагомих угод у фінансовій сфері (подібних до договорів з Центральними державами за змістом, обсягом, політичною та економічною вагою) Гетьманатом так і не було підписано з жодною з країн близького чи далекого зарубіжжя [12, 53].
Самостійність держави передбачає і незалежність її фінансової системи. Кількість різноманітних російських грошей (т. зв. романівок, думських, керенок тощо) в Україні постійно зростала, досягнувши на 1. VI. 1918 р.10 млрд.447 млн. крб. Рубльова маса в Україні невпинно збільшувалася, в той час як вартість рубля стрімко падала (купівельна спроможність рубля впала до 6-7 коп.) і, знаходячись у рівному паритеті з карбованцем, тягнула донизу і його. У 1918 р. на порядок денний постало питання про необхідність унезалежнення української грошової системи від впливу рубля. Передбачалося накопичити близько 1 млрд. крб і лише потім безперешкодно розпочати обмін рублів на українські гроші.14 серпня було обмежено ввезення в Україну 5% серій зобов’язань російської Держскарбниці, а законом від 14 жовтня 1918 р. наказувалось надати до штемпелювання всі 5% короткотермінові зобов’язання до 15 листопада.5. XI. 1918 р. було затверджено закон про обов’язкове надання до обміну кредитових білетів вартістю 250 руб., а 7. XI. 1918 р. ухвалено закон про припинення обігу знаків вартістю 20 і 40 руб. Тоді ж з’явилося розпорядження міністра фінансів про штемпелювання білетів вартістю 1 тис. руб. зразка 1917 р.8 грудня Міністерство фінансів отримало право на цілковите вилучення з обігу будь-яких російських цінних паперів, 2 грудня уряд ухвалив рішення проштемпелювати всі без вийнятку російські грошові знаки61. Завершити заплановані заходи щодо виходу України з рубльової зони у 1918 р. не вдалося, однак процес цей було доведено до логічного кінця Директорією у січні 1919 р.
Основним джерелом прибутків до держбюджету є податкові надходження. Надходження податків за Гетьманату налагоджувалося, перш за все, не шляхом їхнього структурного вдосконалення, а в основному підвищенням ставок вже існуючих та відновленням механізму їх стягнення. Податкова база бюджетних надходжень спиралася в своїй основі на правову базу Російської імперії. Серед неї, зокрема, на Статут про подохідний податок від 6. IV. 1916 р. (із змінами згідно з урядовою постановою від 20. X. 1918 р), Статут про прості податки від 1814 р. (із змінами від 30. VIII. 1918 р) 62 чи, скажімо, на “Устав об акцызных сборах” від 1901 р. (із змінами від 4. X. 1918 р) тощо. Збільшено кілька промислових податків (25 травня, 30 серпня), 15 серпня підвищено ставки оплати зі страхування майна, в 1,5 рази підвищено збір із грошових капіталів і в 2-3 рази - ставки гербової оплати (10 вересня). В листопаді черговий раз підвищено поштово-телеграфний тариф. Було піднято акцизні збори на пиво, дріжджі, цигаркові гільзи, бібулу, нафтові продукти, сірники, тютюн. Започатковано акциз на виноградне вино та чай. Великі прибутки до бюджету давали державні монополії. Найбільші з них (понад 1/3 від усіх) було отримано від цукрової - 355 млн. крб. Горілчана монополія (запроваджена 31 липня) до жовтня 1918 р. дала чистого прибутку 87 млн. крб. Акцизні ж збори від посередніх податків принесли 180 млн. крб., з яких 148 млн. крб. надійшло від акцизу на тютюн. Проте, на нашу думку, за умов тривалішого існування державності зі стабілізацією внутрішньої ситуації та відродженням економіки відбулося б і вдосконалення податкової політики, до чого в Україні були й перспективи, й підстави. [49, 53]
На традиції й закони бюджетного права Росії базувалася праця й з укладання бюджету Української Держави. Російське ж бюджетне право мало в основі загальні кошторисні правила від 22. V.1862 р. та правила про порядок державного розпису прибутків і видатків та про асигнування із скарбу видатків розписом не передбачених від 8. III. 1906 р. Вже 3. V. 1918 р. Міністерство фінансів наказало всім урядовим відомствам надіслати до створеної при ньому Фінансової комісії всі кошториси до 7 липня, в яких мали бути зафіксовані всі їхні видатки та прибутки від 1.I. 1918 р. Зазначені кошториси, однак, надійшли лише у вересні, і праця фахівців над бюджетом розпочалася тільки восени і була завершена наприкінці року. Правда, тепер він вже являв собою швидше зведення річних державних прибутків і видатків, ніж повноцінний бюджет. Загальна сума бюджетних прибутків держави дорівнювала 3 млрд.179 млн.680 тис. крб., видатків же - 5 млрд.346 млн.735 тис. крб.65.14 грудня 1918 р. Гетьманат припинив існування і уряд так і не встиг затвердити український державний бюджет. Втім, праця фахівців над його зведенням не виявилася марною, 24.I. 1919 р. цей проект бюджету було затверджено як держбюджет УНР [49].
Фінансовий ринок України на час приходу до влади П. Скоропадського практично не контролювався державними установами. В той час як у обігу перебувала надзвичайно велика маса різноманітних паперових грошових знаків (від рублів думських і т. зв. “керенок", бонів і грошових сурогатів місцевих самоврядувань до карбованців УНР), сам уряд відчував надзвичайну нестачу коштів. Нестримна інфляція, що спіткала російський рубль, який вільно обертався в Україні, руйнувала вітчизняний фінансовий ринок, знецінювала нову національну валюту, державне грошове господарство було розладнане й знаходилося у стадії поступового остаточного занепаду.
Протягом короткого періоду існування Гетьманату не було здійснено якихось нових чи оригінальних фінансових започаткувань або комбінацій. Проте, попри всі соціально-політичні та економічні труднощі й негаразди (іноземна окупація, економічна криза, занепад системи податкових зборів, розлад управлінської мережі на місцях, зумовлених світовою війною й революційними подіями тощо), урядову фінансову політику було спрямовано в руслі відносно обмеженої вимушеної емісії, налагодження управлінських структур (департаментів Міністерства фінансів, створення Державного банку, податкових органів тощо), активної міжнародної грошової політики, розвитку банківської справи, виходу України з російської рубльової зони й свободи приватної ініціативи. Разом із тим, існували чималі недоліки, уникнути яких за нетривкий термін становлення Української Держави тодішні керівники країни не спромоглися, а виправити не встигли. Серед них, зокрема, зумовлені політичними причинами поступки Німеччині та Австро-Угорщини на переговорах із фінансових питань, незавершеність виходу з рубльової зони, опертя в урядовій податковій і бюджетній політиці на недосконалі дореволюційні закони тощо.
Історія формування вітчизняної фінансової системи й економічної політики уявляється нам як перенесення прийнятої тодішнім фінансовим світом форми російського зразка на український грунт. Разом з тим, враховуючи соціально-економічні й політичні обставини, в яких опинився Гетьманат, така організація й початковий розвиток грошової політики України здаються нам не лише єдино можливими в той час, а й логічними. Сподіватися на швидкий прогрес у цій галузі державних справ було б наївним романтизмом. Фінансове господарство США тієї доби за умов не зруйнованого соціальними і воєнними катаклізмами державно-економічного ладу налагодилося наприкінці ХІХ - початку ХХ ст., наприклад, лише внаслідок низки послідовних реформ66.
Економічна політика уряду Гетьманату не була ідеальною. Зваження її прибутків і втрат у цій сфері державної розбудови дають нам право заключити, що була вона, в своєму загалові, політикою здорового глузду й обмежених можливостей, зумовлених історичними обставинами; плодом консервативної фінансово-економічної думки її провідників, еволюція якої не відбулася через соціально-політичні потрясіння, які були викликані війною та революцією, що прокотилися Україною і зруйнували не лише Гетьманат, а й знищили згодом і саму українську державність.
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 229; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!