Особенности государственного управления в России в советский период. «Перестройка» 1985-1991гг.
Государственное управление в России в советский и постсоветский период
§ 1. Формирование советской системы государственного устройства
Формирование новой системы государственного устройства в России началось на II Всероссийском съезде Советов, который открылся 25 октября 1917 г. в Петрограде. В написанном В.И. Лениным обращении “Рабочим, солдатам и крестьянам!” было зафиксировано взятие власти съездом и переход власти к Советам на местах. Съезд сформировал новые органы власти. Они были определены в следующем виде. Верховным органам власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Из 101 его члена 62 были большевиками, 29 — левыми эсерами, 6 — меньшевиками-интернационалистами. ВЦИК создавал отделы, которым принадлежало право контроля, смещения правительства или изменения его состава.
Съезд сформировал правительство — Совет народных комиссаров. Отличительной чертой новой власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Левые эсеры и меньшевики-интернационалисты отказались войти в правительство, стремясь к созданию широкой социалистической правительственной коалиции. II Всероссийский съезд Советов принял Декрет о мире и Декрет о земле. В Декрете о мире Советское правительство обращалось ко всем правительствам воюющих стран и их народам с предложением начать немедленные переговоры о заключении справедливого, демократического мира без аннексий и контрибуций.
|
|
|
Важным документом конституционного характера была принятая ВЦИК 3 января 1918 г. "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Она определила географические рамки и компетенции Советского государства (Россия) и тип государства (Советская республика).
Рядом актов реализовывался слом старого государства. В ноябре 1917 г. прекратили свое существование Государственный совет и Государственная дума. С принятием специального декрета ВЦИК и СНК уничтожалось деление населения на сословия и гражданские чины. В январе 1918г. был принят декрет СНК "Об отделении церкви от государства и школы от церкви". Упразднялись репрессивные и управленческие структуры старого аппарата. Но технические и статистические органы последнего некоторое время сохранялись.
После того, как ВЦИК принял 4 ноября 1918 г. резолюцию о праве СНК издавать неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов, законодательные полномочия, имели три органа: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК.
В составе СНК было образовано 13 народных комиссариатов (НК); внутренних дел, почт и телеграфа, иностранных дел и др. К середине 1918г, число НК увеличилось за счет вновь образованных НК: государственного контроля, промышленности и торговли и др. Заседания СНК проходили ежедневно, а с декабря 1917г. сложилась практика проведения совещаний замнаркомов. Вскоре такие совещания были превращены в постоянно действующую комиссию СНК (Малый Совнарком). Ее решения утверждались правительством без повторного рассмотрения.
|
|
|
Формирование аппарата наркоматов и других высших структур осложнялось отсутствием подготовленных кадров, саботажем старых чиновников. Большую роль в комплектовании штатов госаппарата сыграло направление туда передовых рабочих.
На местах власть переходила к Советам. При этом упразднялись посты комиссаров Временного правительства, сословные организации дворян, мещан, наиболее контрреволюционные органы местного самоуправления. Остальные местные структуры некоторое время продолжали работать, но теперь уже под контролем Советов. Советы постепенно становились полновластными органами, регулирующими всю местную жизнь. Декретом ВЦИК от 24 ноября 1917 г. устанавливалось право избирателям отзывать своих депутатов. Советы получили право создавать свои вооруженные формирования. Все это усиливало их роль. К лету 1918 г. городские думы и земства были упразднены почти повсеместно.
|
|
|
Большую роль в упрочении Советской власти в деревне сыграли волостные и сельские комитеты бедноты, учрежденные в мае 1918 г. В их задачи входило обеспечение крестьянства предметами первой необходимости: распределение хлеба, содействие формированию Красной Армии и т. п. В конце 1918 г. комбеды слились с Советами. В целом их деятельность способствовала укреплению новой власти на местах.
Властными специфическими органами того периода были военно-революционные комитеты (ВРК), образованные при губернских, городских, уездных Советах. В их задачи входило упрочение власти Советов на местах, обеспечение "революционного порядка", неотложные хозяйственные дела и др. С укреплением позиций Советов функции ВРК переходили к этим органам.
В этот период происходит активное формирование правоохранительных структур и армии. Помимо обычных звеньев госаппарата 7 декабря 1917 г. был создан особый орган - Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Этот орган был создан при СНК. Органы ВЧК имели право на аресты, обыски, реквизиции. В феврале 1918 г. в связи с наступлением немецких войск СНК постановило наделить ВЧК правом проводить следствие, выносить приговоры и внесудебные решения дел с применением высшей меры наказания - расстрела. Подмена следственных и судебных органов приводила к ошибкам в деятельности ВЧК. В целом же чрезвычайные комиссии работали в тесном контакте с партийными и советскими органами на местах и отчитывались перед ними.
|
|
|
Одновременно в этот период формировались органы управления народным хозяйством (рабочий контроль, ВСНХ), руководства культурным строительством (Наркомпрос) и др. Таким образом за считанные месяцы Советы выработали основные принципы государственного строительства и создали основные структуры нового государственного механизма.
§ 2. Перестройка государственного аппарата в период НЭПа
Начавшееся весной 1921 г. нэповское реформаторство, направленное приоритетно на экономическую сферу жизни общества, коснулось государственного управления.
На повестку дня встали следующие задачи: упразднить чрезвычайные органы, отказаться от чрезвычайных методов; привести старый государственный аппарат в соответствие с новым типом государства, власти; преодолеть бюрократизм управления.
Самым первоочередным среди основных направлений послевоенной перестройки государственного управления стала ликвидация, преобразование чрезвычайных органов, отказ от чрезвычайных функций и методов работы конституционных органов, от военно-коммунистического образа управления.
В декабре 1924 г. ЦИК СССР принял постановление о проведении перевыборов Советов в тех местах, где были допущены нарушения закона, или там, где была недостаточная активность избирателей. Классовый состав советских органов оставался неизменным. III съезд Советов в 1925 г. обратил внимание на лишение избирательных прав в деревне, где часто в категорию «лишенцев» попадали крестьяне-середняки. Однако это обращение не имело практического воплощения и процент лишенцев с каждым годом увеличивался. На этом же съезде было принято решение о необходимости привлечения к советской работе категорий населения, которые до этого не проявляли достаточную активность (женщины, беспартийные).
На оживление деятельности Советов было направлено также и создание секций Советов и депутатских групп. Секции создавались из депутатов Советов и актива. В городах они выступали помощниками отделов исполкомов, а в сельской местности, где не было своего исполнительного аппарата, они выполняли работу исполкомов на общественных началах. Депутатские группы создавались на предприятиях и организациях. Основная функция этих групп заключалась в работе по удовлетворению нужд избирателей. В это время нередко заседания местных Советов проводились в рабочих кварталах, на предприятиях. Работники органов власти и управления обязывались регулярно отчитываться перед населением.
Произошли изменения и в работе советских органов в национальных районах. Здесь стояли 2 основные задачи:
1. Нехватка кадров из числа коренных народов. Национальные кадры стали готовиться на местах, где работали всевозможные краткосрочные курсы, или работников посылали для учебы в Москву др. города.
2. Введения языка коренной национальности во все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. В декрете ВЦИК от 14 апреля 1924 г. «О мерах к переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях и республиках на местные языки» говорилось, что в целях приспособления советского аппарата к быту коренного населения и привлечения его к активному советскому строительству необходимо постепенно переводить делопроизводство всех государственных органов на местные языки. По этому же декрету при приеме на государственную службу при прочих равных условиях преимущество должно было отдаваться лицам, знающим местные языки.
Важнейшей проблемой в вопросе формирования государственных органов управления в период НЭПа является становление советской номенклатуры.
Под советской номенклатурой стоит понимать перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами, начиная с райкомов и кончая ЦК РКП/б/.
Номенклатура как назначаемая часть государственных служащих присуща любому государственному режиму. Однако, советская номенклатура по эффекту социального действия и по внешним признакам отлична от государственных институтов демократических стран, т. к. тесно связана с однопартийной системой, при которой одна партия осуществляет роль руководителя и государства и общества.
История советской номенклатуры началась со дня прихода большевиков к власти, но первый серьёзный шаг в её развитии был сделан несколько позже. XII съезд партии (1923) принял резолюцию «По организационному вопросу», где было сказано, что наряду с подбором партийных кадров съезд считает очередной задачей партии подбор «руководителей… советских органов, что должно осуществляться при правильной и всестороннее поставленной системы учета и подбора руководителей, ответственных работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций». Для этого съезд рекомендовал расширить и укрепить учетно-распределительные органы партии в центре и на местах «с целью охвата всей массы коммунистов и сочувствующих коммунизму работников во всех без исключения областях управления и хозяйствования». Эти решения открывали новый период в истории советской номенклатуры.
Назначенство становилось важнейшим способом партийного управления страной и получило нормативное оформление в партийных документах. Согласно им появилось несколько списков наиболее важных должностей, назначения на которые производились только постановлением ЦК или с согласия Орграспредотдела ЦК ВКП/б/. Важно отметить, что в этих списках значились и выборные должности, утверждение которых проходило в специальных комиссиях ЦК ещё до того, как тот или иной человек будет избран депутатом, делегатом, народным заседателем, профсоюзным работником и т. д. В течение всего 1925 г. через ЦК ВКП/б/ прошло 5723 назначения на самые высокие государственные посты в стране.
16 ноября 1925 г. Оргбюро ЦК принимает положение «О порядке подбора и назначения работников». Положение обязывало все губкомы, крайкомы и ЦК национальных компартий «приступить к выработке номенклатуры должностей местных органов, назначения на которые производятся с утверждением данных парторганов…». Таким образом, местные руководители назначались и смещались только «постановлением соответствующих парторганов». Тем самым номенклатура как бы прорастала на всю глубину общества, а на самом верху, в ЦК ВКП/б/, достигалась высочайшая концентрация власти.
Советская номенклатура обладала рядом особенностей. Во-первых, значительная часть (более 40%) всех назначений определялось не ЦК, а рядовыми сотрудниками Орграспредотдела. Так, через них проходили назначения в Госбанк СССР, НКИД СССР, Наркомфин СССР и РСФСР, Наркомзем РСФСР и мн. др.
Во-вторых, по всем номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, кооперативные центры и банки и т. п. Даже студенты-коммунисты, окончившие центральные вузы, получали назначение в ЦК ВКП/б/.
В-третьих, по номенклатурам проходили не только члены партии, но и беспартийные. Их судьбой распоряжался, уже упомянутый не раз, Орграспредотдел ЦК ВКП/б/. Так, он утверждал весь список народных заседателей (ещё не избранных!) Верховного суда СССР. Всего же, через ЦК и его отдел проходило 1590 назначений в выборные органы.
Номенклатурный принцип руководства обществом сложился и окончательно утвердился к концу 30-х гг. и с тех пор в течение 50 лет лишь модернизировался.
Итак, данная практика заложила первые порядки в развитии страны, её государства и права. С введением секретной нормы партийного назначения все слои населения полностью отчуждались от какого бы то ни было влияния на государственный механизм, выборные системы становились фикцией.
Конституция СССР 1924 г.
Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР стали основой Конституции СССР 1924 г.
Главный смысл Конституции СССР 1924 г. - конституционное закрепление образования СССР и разделения прав Союза ССР и союзных республик. Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР.
В Декларации отражены принципы добровольности и равноправия при объединении республик в Союз ССР. За каждой союзной республикой оставлялось право свободного выхода из СССР. В Договоре закреплялось объединение республик в одно союзное федеративное государство. Ведению СССР подлежали: руководство вооруженными силами, внешняя политика и торговля, общее планирование всего народного хозяйства Союза, единая денежная и кредитная система, утверждение единого бюджета СССР, руководство транспортом, почтово-телеграфным делом, установление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства, основных законов о труде, общих мер в области народного здравоохранения и просвещения. Верховные органы СССР решали вопросы приема в СССР новых республик, изменения границ Союза или границ союзных республик, спорные вопросы, возникающие между республиками.
Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою власть самостоятельно. Территория союзных республик не могла быть изменена без их согласия. Конституция устанавливала для граждан союзных республик единое союзное гражданство.
Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР. Он избирался от городских Советов из расчета 1 депутат от 25 тыс. избирателей и от губернских или республиканских съездов Советов из расчета 1 депутат от 125 тыс. жителей. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей: Союзный Совет избирался съездом Советов СССР из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в количестве 414 человек. Они представляли все союзные и автономные республики, автономные области и губернии. Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик по 5 от каждой и по одному представителю от автономных областей и утверждался съездом Советов СССР. Конституция не устанавливала количественного состава Совета Национальностей. Образованный Вторым съездом Советов СССР Совет Национальностей состоял из 100 человек. Союзный Совет и Совет Национальностей для руководства своей работой избирали Президиум. Законопроекты, рассмотренные ЦИК СССР, получали силу закона лишь при условии их одобрения как Союзным Советом, так и Советом Национальностей.
ЦИК СССР не являлся постоянно действующим органом, а созывался на сессии три раза в г.. В период между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся Президиум ЦИК СССР, избираемый на совместном заседании Союзного Совета и Совета Национальностей в количестве 21 человека.
Происходило раздельное голосование палат при выборах Президиума. ЦИК СССР избирал из состава своего Президиума четырех председателей по числу союзных республик, что также подчеркивало их равноправие.
ЦИК СССР образовывал Советское правительство - Совет Народных Комиссаров. СНК СССР являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР и был в своей работе ответственен перед ним и его Президиумом. В главах о высших органах СССР закреплено единство законодательной и исполнительной власти.
Для руководства отраслями государственного управления создавалось 10 наркоматов СССР: пять общесоюзных (по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов) и пять объединенных (Высший Совет Народного Хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции). Общесоюзные наркоматы имели своих уполномоченных в союзных республиках. Объединенные наркоматы осуществляли руководство на территории союзных республик через одноименные наркоматы республик. В остальных сферах управление осуществлялось исключительно союзными республиками через соответствующие республиканские наркоматы: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения.
Наркоматы СССР возглавлялись народными комиссарами. В их деятельности сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. При наркоме, под его председательством, образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Народный комиссар имел право и единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегии. Коллегия или ее отдельные члены в случае несогласия могли обжаловать решение народного комиссара в СНК СССР, не приостанавливая исполнения решения.
Особое значение имело повышение статусаорганов госбезопасности. Если в РСФСР Государственное политическое управление (ГПУ) было подразделением НКВД, то с созданием СССР оно приобретает конституционный статус объединенного наркомата - ОГПУ СССР, имеющее своих уполномоченных в республиках. Председатель ОГПУ был членом Совнаркома СССР (с правом совещательного голоса).
В связи с образованием СССР была принята новая Конституция РСФСР 1925 г. Конституция РСФСР 1925 г. закрепила РСФСР как федеративное государство с автономными образованиями. На территории РСФСР имели обязательную силу постановления верховных органов СССР в пределах, указанных в Конституции СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза.
Конституция СССР 1936 г.
В 1936 г. была принята новая Конституция СССР. Конституция утверждала, что политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, а экономическую основу - социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства.
Конституция преобразовала Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся и отменила ограничения избирательного права для лиц, которые в прошлом эксплуатиро В главе II Конституции «Государственное устройство» закреплялись принципы федерализма, добровольность объединения равноправных союзных республик, разграничивалась компетенция Союза и союзных республик. В ст. 13 Конституции были перечислены основные союзные республики. В ст. 14 перечислялись вопросы, подлежащие союзному ведению. В Конституции наблюдается тенденция на расширение прав Союза.Конституция закрепила приоритет союзных законов над законами союзных республик. Устанавливалось единое союзное гражданство, каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.
Каждая союзная республика имела свою конституцию, находившуюся в соответствии с Конституцией СССР. За каждой республикой сохранялось право свободного выхода из СССР, территория союзных республик не могла быть изменена без их согласия.
Высшим органом власти в СССР являлся Верховный Совет СССР, исключительно он осуществлял законодательную власть. Законы считались принятыми, если получали в обеих палатах простое большинство голосов. Совет Союза избирался по норме - 1 депутат на 300 тыс. населения. В Совет Национальностей избиралось от каждой союзной республики по 25 депутатов, от автономной республики по 11, от автономной области по 5 и от национального округа по 1 депутату. Конституция установила сессионный порядок работы Верховного Совета СССР (две сессии в год, не считая внеочередных).
Высшим органом власти в период между сессиями ВС СССР являлся подотчетный ему Президиум, который избирался на совместном заседании обеих палат.
Правительство СССР (Совнарком), образуемое ВС СССР, было высшим исполнительным и распорядительным органом. В нем было 8 общесоюзных наркоматов и 10 союзно-республиканских наркоматов.
Особенности государственного управления в России в советский период. «Перестройка» 1985-1991гг.
Дата добавления: 2019-03-09; просмотров: 505; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!