Народні депутати України не можуть бути без згоди Верхов ної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, зат римані чи заарештовані. 4 страница
У державному апараті слід розрізняти органи первинного і вторинного представництва народу. Державні органи первинного представництва утворюються шляхом їх виборів, за допомогою яких влада делегується державі безпосередньо народом. В Україні ними є Верховна Рада України і Президент України. Інші державні органи, які ними формуються, є органами вторинного, опосередкованого представництва населення. Якщо безпосереднє народовладдя позитивно вирізняється широтою залучення народу до вирішення державних справ, то представницькі органи мають свої переваги. Вони є постійно діючими, створюють можливість всебічного обговорення на професійній основі питань, що виникають, співставлення різних точок зору. Внаслідок цього представницькі органи мають можливість приймати
29
Конституція України
Розділ І. Стаття 5
узгоджені рішення, які є результатом компромісу більшості і меншості.
Каналом здійснення народовладдя є і органи місцевого самоврядування. Це підтверджено і Конституційним Судом України, який проголошує, що «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади» (див. Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2002 p.). Влада народу, що ними здійснюється, має водночас ряд особливостей. Якщо владна діяльність усіх державних органів більшою або меншлю мірою спрямована на захист всенародних інтересів, то влада окремої ланки місцевого самоврядування здійснюється в інтересах місцевої територіальної громади, в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Саме тому влада народу при її здійсненні органами місцевого самоврядування має складовий характер. Всенародна влада виступає тут як сумарна влада, яка складається з суми місцевих влад і здійснюється територіальними громадами. Кожна громада здійснює владу безпосередньо і через обрані її членами представницькі органи - місцеві ради. Але органи місцевого самоврядування не можуть підміняти державну владу. їх недержавний статус закріплюється в ст. 5 Конституції. В її ч. 2, при переліку форм здійснення народом влади, словосполучення «органи державної влади» і «органи місцевого самоврядування» поєднуються сполучником «та», що свідчить про їх різну природу. Таке розуміння підтверджується Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2002 р. № 6-рп / 2002, в якому системно тлумачаться статті 5 та 6 Конституції. З їх співставлення зроблений висновок, що «органи місцевого самоврядування не є органами державної влади». Проте в окремих випадках і виключно законом певні повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися органам самоврядування (див. ст. 143 Конституції України).
|
|
|
Верховенство народного суверенітету наддержавним обумовлює виключне право народу визначати та змінювати конституційний лад в Україні. З тексту Конституції випливає, що до конституційного ладу входять далеко не всі конституційні положення і відповідні правовідносини. Статтею 17 Конституції забороняється використання Збройних Сил України для «обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного
|
|
|
30г
ладу»- З'єднувальний сполучник «або» свідчить про те, що положення про права і свободи громадян законодавець не вважає частиною конституційного ладу. Аналогічний висновок можна зробити з аналізу ст. 37 Конституції. При переліку дій, що заборонені політичним партіям та громадським організаціям, дії, спрямовані на зміну конституційного ладу, розглядаються в одному ряду і нарівні з іншими переліченими в статті діями.
Вирішальне значення для чіткого розуміння поняття «конституційний лад» має ст. 156 Конституції. Відповідно до ст. 5, що коментується, зміни конституційного ладу потребують обов'язкового проведення народного референдуму як завершального етапу тривалого конституційного процесу. Зміна конституційного ладу повинна здійснюватись відповідно до ст. 156 Конституції України шляхом прийняття Верховною Радою поправок до розділів І, III, XIII Конституції. Отже, конституційний лад складається з основних засад Конституції, її положень щодо виборів і референдуму в Україні, а також порядку внесення змін до неї. Таким чином, конституційний лад являє собою сукупність найбільш стабільних конституційних принципів і положень і правовідносин, що складаються на їх базі.
|
|
|
У частині 4 ст. 5 Конституції України підкреслюється, що державі, її органам і службовим особам забороняється узурпувати владу. Ця частина коментованої статті є прямим продовженням останнього положення. Формула «Ніхто не може узурпувати державну владу» (ч. 4 ст. 5 Конституції України) передбачає необмежене коло тих суб'єктів владовідносин, яким така узурпація забороняється. Передусім ця заборона адресована державним органам та посадовим особам (ч. З ст. 5 Конституції). Конституційний Суд України під узурпацією влади розуміє «привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» (Рішення Конституційного Суду України 6-рп / 99 від 24 червня 1999 p.). Водночас, ураховуючи всезагальний характер слова «ніхто», ця формула спрямована також проти можливих спроб узурпації влади окремими політичними партіями, угрупованнями, течіями, Рухами, а також, за певних умов, окремими особами. Дотримання вимог ч. 4 ст. 5 сприяє подоланню найнебезпечніших дій, що відкрито входять у протиріччя з принципами верховенства права і поділу влади.
|
|
|
31
Конституція України
Розділ L Стаття 6
Стаття 6. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Коментована стаття закріплює поділ влади - фундаментальний принцип демократичної організації держави. Його втілення в життя досягається шляхом створення побудованої на деконцен-трації влади системи державного керівництва. Деконцентрація є запорукою реалізації встановленої в ст. 5 Конституції заборони узурпації державної влади.
Система поділу влади заснована на уособленні, взаємовпливі, взаємостримуванні і співробітництві державних органів, що урівноважують один одного, об'єднуючись у групи за ознакою однакової функціональної спрямованості і наявності відповідних повноважень.
У Конституції відсутній термін, який давав би узагальнене означення відповідних державних органів або їх груп. У суспільній науці таким загальновизнаним терміном є «гілка влади». Цей термін застосовувався і в рішеннях Конституційного Суду України (див., наприклад, Рішення Конституційного Суду України № 6-рп / 99 від 24 червня 1999 p.). Наведений термін є метафоричним, проте, виходячи з наукових традицій, найбільш відповідає науковому коментуванню.
У системі поділу влади гілка влади виглядає як орган або уособлена група державних органів певного функціонального спрямування, які в цілях забезпечення їх рівноваги, співробітництва і успішного розв'язання суперечностей, що виникають, взаємодіють з органами іншого функціонального спрямування. Згідно зі ст. 6 Конституції в сучасній Україні налічується три гілки влади - законодавча, виконавча і судова.
Метою поділу влади є забезпечення політичної стабільності. Деконцентрація влади виключає небезпечне для прав людини і громадської свободи надмірне зосередження влади в окремих державних органах, забезпечує «недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» (див. Рішення Конституційного Суду України № 6-рп / 99).
32
Для правильного розуміння ідеї деконцентрації влади корисно звернутися до її генези. Засновники теорії поділу влади Д. Локк і Ш.-Л. Монтеск'є протиставляли поділу влади між різними за призначенням державними органами тиранічну максимально концентровану монархічну владу. Після створення незалежної Української держави ця ідея була втілена в життя шляхом ліквідації монополії на владу одержавленої партійної верхівки, відкидання радянської моделі «повновладного» законодавчого органу, ленінської ідеї «поєднання законодавства з виконанням законів».
У системі поділу влади кожна гілка є уособленою і самостійною в межах наданих їй повноважень. Не слід шукати, яка гілка є головною, хоча в різні історичні періоди ті чи інші державні органи працюють особливо активно. В суспільній свідомості це знайшло свій вираз у проголошенні «епохи парламентаризму» або «епохи міністеріалізму», «держави суддів», але в умовах поділу влади жодна гілка влади не може претендувати на пріоритет щодо іншої.
Поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову означає, що всередині єдиної державної влади існує поділ функцій і відповідних повноважень між трьома гілками влади. Законодавчу владу в Україні здійснює парламент, виконавчу – система виконавчо-розпорядчих органів на чолі з Кабінетом Міністрів України, а судову – система судів України (див. коментар до статей 75, 113, 124, 147 Конституції України).
| 33 |
Уособленість гілок влади не виключає їх взаємозалежності. Виконавча і судова влада підкоряються діючим законам, які є продуктом законодавчої влади і лежать в основі здійснення виконавчої діяльності і правосуддя. В нормальному повсякденному функціонуванні державного механізму вирішальна роль належить виконавчій владі, а в розв'язанні виникаючих конфліктних ситуацій – судовій владі. Рішення різних видів судів відповідно До їх повноважень стосуються окремих аспектів діяльності органів законодавчої та виконавчої гілок влади, є для всіх обов'язковими. Законодавча влада в Україні належить всенародно обраному органу первинного представництва народу – Верховній Раді України. Шляхом виборів здійснюється первісна легітимація державної влади. Час від часу виникає потреба проводити проміжну легітимізацію. Післявиборна відповідність діяльності народного представництва волі народу підтверджується за допомогою опитувань, обговорень та інших засобів виявлення цієї волі.
З 3-472
Конституція України
Розділ І. Стаття 6
Законотворчість – головна функція Верховної Ради України. Стосовно неї інші її функції – установча, контрольна, представницька–мають додатковий характер. Незважаючи на свій представницький статус, законодавча гілка влади, так само як і інші, діє суто в межах своїх повноважень і не вправі займатися управлінською і судовою діяльністю. Своєрідним виключенням з цього правила є порядок усунення президента України з його посади. Передбачений ст. 111 Конституції України порядок розслідування і розгляду цього питання має багато спільного з судовою діяльністю, а тому може розглядатися як квазісудовий.
Органи виконавчої влади мають монополію на проведення організаційної роботи у сфері виконання законів. У межах закону вони володіють правом розсуду (так звані дискреційні повноваження). Взаємовідносини виконавчої і законодавчої гілок влади є сферою, де в системі поділу влади найчастіше виникають суперечки, сутички і конфлікти. Органи судової влади складаються з системи судів. Головною формою їх діяльності є здійснення правосуддя. Конституційний Суд України контролює відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (ст. 147 Конституції України). Уособ-леність судової влади забезпечується шляхом заборони делегування функцій судів іншим органам, привласнення іншими органами чи посадовими особами (ст. 124 Конституції України) цих функцій, а також встановленням принципу «суди у здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону» (ст. 129 Конституції). Вся робота, що перебуває за межами здійснення правосуддя, – по виконанню судових рішень, організаційному і фінансовому забезпеченню діяльності судів, – здійснюється органами виконавчої влади -Міністерством юстиції і судовою адміністрацією.
Жодній гілці влади не слід зловживати своїми додатковими повноваженнями на шкоду реалізації її основного функціонального призначення. Так, парламент не повинен перевантажуватися контрольною роботою на шкоду законодавчій, яка відповідає його основному призначенню. Виконавча влада не повинна зловживати розпорядчою, нормотворчою роботою на шкоду виконанню своєї головної функції по керівництву організаційною роботою державного апарату.
Основні проблеми, що виникають у взаємовідносинах різних гілок влади, полягають у забезпеченні їх виокремленості, рівно-
34 .-•.•:
ваги, співробітництва, запобігання взаємопідміні, вдалого розв'язання суперечок і конфліктів, що виникають. Так, уособленість гілки влади виключає дію державного органу або службової особи за межами наданих їм законом повноважень. Це правило діє без будь-яких виключень. Уособленість означає і заборону бути посадовими особами різних гілок влади (див. статті 78, 103, 120, 127, 149 Конституції України). Питання про порушення заборони народним депутатам України мати інший представницький мандат чи бути на державній службі неодноразово в 1997, 1999, 2001, 2002 роках розглядалось і уточнювалось у рішеннях Конституційного Суду України.
Уособленість гілок влади не означає їх повної ізольованості. Заради забезпеченості їх урівноваженості кожній з гілок надаються спеціальні повноваження по впливу на діяльність інших гілок. Саме з реалізацією цих повноважень пов'язане існування системи так званих стримувань і противаг. Вона є невід'ємною і важливою складовою поділу влади. З її допомогою здійснюється взаємовплив усіх гілок влади, підтримується рівновага між ними. Це досягається шляхом дозволу органам однією з гілок діяти в певних межах у сферах інших гілок. Таким чином забезпечується взаємостриму-вання гілок, їх взаємний тиск, збалансування влади.
Законодавча влада стримується правом Президента застосувати вето (п. ЗО ст. 106 Конституції України) або рішенням Конституційного Суду про скасування неконституційних законів (ст. 152), можливістю складання урядом своїх повноважень (ст. 115 Конституції України), загрозою розпуску парламенту Президентом (п. 8 ст. 106 Конституції України). До стримувань, які впливають на діяльність органів виконавчої влади, належать висловлення недовіри Уряду Верховною Радою (п. 11 ст. 85 Конституції України), здійснення парламентського контролю (п. 13 ст. 85), прийняття Президентом рішення про відставку уряду (пп. 9, 10 ст. 106 Конституції України), незгода Президента з пропозиціями Уряду щодо складу Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 106, ст. 114), скасування судами незаконних актів. На дії суддів впливає участь законодавчої, виконавчої гілок і Президента в їх призначенні і звільненні (пп. 25, 26 ст. 85), можливість ініціювання дисциплінарного провадження щодо суддів і винесення Вищою радою юстиції рішень щодо порушення ними вимог несумісності (ст. 131 Конституції України). Важливе загальне значення мають
35
Конституція України
Розділ І. Стаття 6
і такі стримування, як формування державних органів і призначення посадових осіб, що належать до однієї гілки влади, органами інших гілок влади.
Застосування стримувань і противаг спрямоване на запобігання неминучих за будь-яких умов суперечок між гілками влади, на їх пом'якшення і подолання, на уникнення протистояння. Це досягається за рахунок попереджувального впливу стримувань і противаг, а також узгоджувальних процедур, арбітражу, звернень до Конституційного Суду. В більш широкому розумінні досягнення рівноваги гілок влади стає суттєвим засобом подолання існуючих у суспільстві політичних і соціальних протиріч.
Особливої уваги заслуговує питання про стосунки окремих гілок влади з Президентом України. Президент України не входить до перелічених у ст. 6 Конституції України гілок влади. Водночас відповідно до ст. 102 Конституції України, він є гарантом додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (див. коментар до ст. 102 Конституції України). Отже, він здійснює значний вплив на взаємодію державних органів, що входять до системи поділу влади. Заради досягнення суспільної стабільності і злагоди, подолання конфронтації він може виконувати певні узгоджувально-арбітражні функції. Право виступати в такій якості випливає з наданих Президенту України повноважень у стримуванні дій кожної гілки влади.
На законодавчу владу Президент впливає шляхом використання права законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України), права накладання вето на прийняті закони і повернення їх у Верховну Раду зі своїми зауваженнями (п. 30 ст. 106 Конституції). Разом з Кабінетом Міністрів Президент має чималі повноваження у сфері виконавчої влади. Він призначає за згодою з Верховною Радою Прем'єр-міністра (п. 9 ст. 106 Конституції), приймає рішення про відставку Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів (пп. 9, 10 ст. 106), керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також призначає голів місцевих державних адміністрацій (п. 10 ст. 106) і припиняє їх повноваження. Діючи безпосередньо у сфері здійснення виконавчої влади, Президент за поданням Прем'єр-міністра утворює, реорганізує та ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15 ст. 106). Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 6 липня 1998 р. повноваження Президента по утворенню централь-
36
них органів виконавчої влади не пов'язується з наявністю закону стосовно організації і діяльності виших органів виконавчої влади. Президент вправі скасувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 ст. 106). На судову владу Президент впливає завдяки призначенню ним однієї третини суддів Конституційного Суду (п. 22 ст. 106) і утворенню судів у визначеному законом порядку (п. 23 ст. 106).
Найбільш активним є вплив Президента на взаємовідносини законодавчої і виконавчої гілок влади. Він має право звернення до Конституційного Суду України (ст. 151). Всі ці повноваження Президента є свідченням оригінальності української моделі поділу влади, що пов'язано з існуванням президентсько-парламентської республіки, яка відрізняється від класичних моделей поділу влади, що існують у президентській і парламентській республіках.
Принцип поділу влади лежить в основі діяльності усієї системи центральних органів і, безумовно, впливає на роботу відомчих та місцевих органів, які їй підпорядковані. Водночас він не поширюється на діяльність органів місцевого самоврядування, які представляють публічну владу територіальних громад. Утворені ними місцеві ради не входять до системи державних органів, а є органами виключно місцевого самоврядування (див. Рішення Конституційного Суду України № 6-рп /2002 від 26 березня 2002 p.). Ці органи повинні контролюватися державними структурами лише в тих випадках, коли вони здійснюють делеговані їм державою функції.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 81; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!