НЕСТАБИЛЬНОСТЬ ПРИБРЕЖНОГО РЫБОЛОВСТВА НОВОЙ ШОТЛАНДИИ
Примеры, которые рассматривались ранее, проиллюстрировали некоторые из проблем, затрудняющих для присваивателей ОР разработку эффективных правил для ограничения доступа к ресурсу и его использования. Теперь я хотела бы обратиться к другому типу проблем – проблемам нестабильных институций ОР. Некоторые нестабильные институции, разработанные присваивателями ОР, все еще эффективно используются. Однако эти институции существуют в более широком окружении, что делает сомнительным их дальнейшее использование и эффективность.
Восточное побережье Канады усеяно маленькими рыбацкими поселками, где рыболовство было основным видом экономической деятельности не одно поколение. Во многих поселках, особенно тех, что в Новой Шотландии и Ньюфаундленде, рыбаки разработали собственные правила, чтобы регулировать использование прилегающих рыболовных угодий. Эти локальные системы правил контролируют, кто может заниматься рыболовством и как местные рыболовные угодья распределяются между рыбаками, использующими различные технологии. В некоторых случаях рыбаки создали системы лотереи для распределения лучших мест для установки ловушек или сетей27. Местные правила, которые были разработаны для одного из поселков Новой Шотландии, довольно подробно описал Энтони Дэвис (Anthony Davis, 1984) для поселка, который он называет «Порт Ламерон Харбор» («Port Lameron Harbour»).
|
|
|
Почти все 99 рыбаков, которые сейчас используют Порт Ламерон харбор, являются потомками рыбаков, поселившихся в этом районе в последние десятилетия XVIII века. Все они рыбачат с относительно небольших лодок, хотя 10 из 52 лодок работают в открытом море. Большинство прибрежных лодок стоят меньше $ 30 000, тогда как морские лодки, как правило, – около $ 50 000. Средняя численность экипажа прибрежных лодок составляет 1,8, а морских лодок – 2,5 человека (A. Davis, 1984, p. 135).
Рыбаки, которые занимаются морским промыслом, находятся на воде в течение всего года, при необходимости ремонтируя время от времени лодки. Прибрежное рыболовство длится с конца марта по декабрь, в иное время лодки вытаскивают на берег для ремонта и переоборудования. Оба типа экипажей используют разнообразные рыболовные технологии и ловят различные виды добычи (треска, палтус, сельдь, скумбрия, лобстеры) в зависимости от времени года. Разница в цене, размере и технологиях между прибрежными и морскими рыболовными судами есть, но она не столь значительна, как разница между разными типами рыбаков в Бодруме и заливе Измир, описанными ранее.
Большинство рыбацких поселков вдоль юго‑западного побережья Новой Шотландии в целом определены как зоны рыбной ловли28. Зона прибрежного рыболовства Порт Ламерон Харбор простирается на 25 километров в открытое море и на 20 км по побережью. Морские лодки используют внешнюю часть зоны рыбной ловли, а также выходят значительно дальше в море. Территория, которую в основном используют рыбаки Порт Ламерона, разделена на несколько подзон, каждая из которых отведена для определенного типа технологии. Сети на сельдь и скумбрию устанавливаются в прямоугольной зоне за пределами гавани, но близко от берега. Если ставить их ближе к берегу, они ограничивают выход из гавани, а если ставить дальше в море, то их могут уничтожить сильные течения. Аналогичные зоны отведены для добычи лобстеров во время соответствующего сезона, а также для различных потенциально конфликтных технологий для лова трески и палтуса.
|
|
|
В основном рыбаки Порт Ламерона разделили свою территорию из прагматических побуждений: какие микрозоны подходят лучше для определенных технологий в определенные времена года. Эти модели использования «отражают практические и неофициальные ресурсные стратегии, разработанные сообществом рыбаков как результат многолетнего опыта» (A. Davis, 1984, p. 145). В этой среде не все технологии являются взаимно совместимыми. Четверо из капитанов морских судов, например, в 1975 году приобрели морские донные сети (тогда для этих целей были предложены существенные федеральные субсидии). Однако их использование серьезно мешало деятельности других прибрежных и морских судов. В результате внутригаванной оппозиции против использования этих сетей все четверо капитанов до 1980 года лишились этого оборудования29. Разделение территории на зоны для применения определенных технологий не только нивелирует внешние факторы, возникающие вследствие одновременного использования этих различных технологий, но и внедряет недорогую систему для распределения приемлемого дохода среди всех участников. Затраты на мониторинг системы распределения, основанной на факторах, за которыми легко наблюдать (какую технологию использует лодка), намного ниже, чем стоимость мониторинга, основанного на количестве добытой рыбы.
|
|
|
Права рыбаков Порт Ламерона на использование их промышленных угодий базируются на долгосрочности пользования: из поколения в поколение они и их семьи рыбачили здесь и совместно руководили этим ресурсом. Как отметил местный рыбак, я ловил здесь всю свою жизнь. Так же, как мой отец и его отец. Мужчины в моей семье рыбачили здесь в течение длительного времени. Если кто‑то и имеет право ловить здесь рыбу, то это я, и я ничем не отличаюсь от большинства ребят, которые здесь рыбачат.
|
|
|
(A. Davis, 1984, p. 145)
Они считают, что имеют эксклюзивные права на места ловли лобстеров, которая может дать до 40 % годового дохода рыбака. Кроме того, они осуществляют право первого доступа (и право отказать в доступе в годы дефицита) для других зон. Хотя рыбную ловлю соседними рыбаками в удачные годы терпят, но когда рыбы мало, линии границ проводятся жестко. Годы дефицита, конечно, и являются именно теми годами, когда может вспыхнуть конфликт из‑за территории. Защитой границ занимаются все рыбаки. И это бремя нужно нести, поскольку обратиться к внешней власти для принудительного соблюдения их местных правил доступа они не могут. Дэвис иллюстрирует, как происходит эта силовая защита:
Например, рыбак из Порт Ламерон Харбора после установки его длинномерного орудия лова видит рыбака из соседней гавани, который устанавливает свое орудие близко к его, а в отдельных случаях – поперек его орудия. После этого рыбак Порт Ламерон Харбора связывается с «нарушителем» по местному радио и выражает недовольство таким поведением. Другие рыбаки Порт Ламерона, которые также были в это время в эфире и все слышали, поддерживают своих односельчан, добавляя собственные комментарии после окончания основного разговора. Значимость такой поддержки в сочетании с косвенной угрозой действия, т.е. обещания «перерезать сети» нарушителя, заставляет заблудившихся рыбаков извиняться.
(A. Davis, 1984, p. 147)
Эта система правил – неустойчива, так как не признается федеральными органами власти в Канаде, в частности, Министерством рыболовства и океанов (МРО) (Department of Fisheries and Oceans – DFO). Политика в отношении рыболовства в Канаде в течение многих лет претерпевала существенные изменения. В прошлые годы провинции играли важную роль в регулировании прибрежного рыболовства. Это было особенно справедливо для Ньюфаундленда, который до 1949 года не был частью конфедерации. Регуляторная позиция, занятая властями Ньюфаундленда, была направлена на создание площадок, на которых можно было решить конфликты между рыбаками, которые используют разные территории и разные технологии. Ньюфаундлендские правовые нормы относительно рыболовства в основном закрепляли законодательно те правила рыболовства, которые были разработаны в местных условиях (K. Martin, 1979).
Позиция же федеральных органов относительно местных правил была диаметрально противоположной. Текущая канадская политика имеет «...мало доверия к способности местного обычного права адекватно регулировать рыболовство» (Matthews, 1988, p. 6). Федеральные чиновники считают, что все восточное побережье является рыболовными угодьями с открытым доступом30. Они приняли как доминирующую ту политическую стратегию, которая описана в разделе 1, а именно – что существует только два варианта: право частной собственности и государственное регулирование. Ликвидация частной собственности приводит к такой официальной регуляторной политике федерального правительства:
Федеральное правительство... несет юрисдикционную ответственность за сохранение рыбных ресурсов... и за распределение этих ресурсов между конкурирующими пользователями. Поскольку установление права частной собственности на рыболовные ресурсы является практически неосуществимым в подавляющем большинстве случаев, ответственность государства за сохранение и распределение ресурсов не может быть делегирована.
(Government of Canada, 1976, p. 20)
Глубоководный промысел у восточного побережья находится в открытом доступе уже давно, как и большинство угодий для прибрежного рыболовства. Конкуренция со стороны иностранных судов на этих продуктивных рыбопромысловых угодьях уже к 1976 году привела к серьезному истощению ресурсов (именно тогда Канада заявила о расширении своей юрисдикции до 200‑мильной зоны от береговой линии согласно «Закона о Морской конвенции»). Это расширение дало канадской власти полномочия начать разбираться с характером открытого доступа к более отдаленным морским рыболовным угодьям. Это расширение полномочий также привело канадских планировщиков рыболовства к убеждению, что они были тогда «...в состоянии „рационализации" всех аспектов рыбной промышленности, в частности, прибрежного рыболовства и перерабатывающей отрасли» (Matthews, 1988, p. 8).
Множество первых шагов правительства были связаны с лицензированием рыболовных судов, а также промышленной деятельности различных видов. Учитывая, что многие рыбаки, которые работали как полный, так и неполный рабочий день, опасались, что лицензирование – это только начало деятельности по сокращению количества рыбаков в отрасли в целом, много лиц, которые в то время не занимались рыбной ловлей, на всякий случай получили коммерческие лицензии на вылов рыбы для сохранения своих прав, если ограничения будут введены позже. Кроме того, учитывая разнообразие технологий рыбной ловли, которые используют рыбаки Порт Ламерона, все они на всякий случай получили лицензии на технологии, которые не использовали. Подобное практиковалось и в других регионах. Парзиваль Коупс сообщал, что количество рыбаков, зарегистрированных в Ньюфаундленде, увеличилось с 15 351 в 1974 году до 35 080 в 1980 году, и, по его оценкам, только 21 297 человек действительно занимались рыбной ловлей (Parzival Copes, 1983, p. 16–17).
Важность таких «защитных» практик лицензирования доказали те рыбаки Порт Ламерона, которые не получили лицензии на использование сетей на сельдь для приманки. Когда федеральные чиновники установили предельное количество доступных лицензий без предварительного уведомления и пригрозили санкциями тем, кто будет использовать такие сети незаконно, в обществе разразился конфликт:
Несколько рыбаков гневно отреагировали, когда им сообщили, что они не могут получить лицензию, если ее у них нет сейчас, и официальные лица будут конфисковывать нелицензионные сети. Один человек воскликнул: «Если они притронутся к моей сети, их будет ждать сюрприз!»
(A. Davis, 1984, p. 157)
Митинги протеста прошли вдоль всего побережья, заставив федеральных чиновников уступить и позволить рыбакам получить лицензии на лов сельди независимо от того, собирались ли они ее продавать. Весь этот опыт усилил ощущение на местах, что федеральные чиновники склонны действовать произвольно, без консультаций, и разрабатывают правила, которые не очень хорошо согласуются с местными условиями:
Что они знают о том, что мы делаем? Чиновники от рыболовства только время от времени появляются здесь. Откуда они знают, что лучше для нас? Мы ловим здесь уже долго и знаем, что лучше для нашей земли. Мы знаем, что для этого нужно.
(A. Davis, 1984, p. 156)
Вместо того чтобы найти способы укрепить разработанную на местах систему правил и моделей для контроля и обеспечения доступа, использования ресурсов на тех территориях, где эффективные системы правил уже были разработаны и отвечали местным экологическим и технологическим условиям, канадские политики положились на разработку одного стандартного набора правил для всего побережья. Если будущая канадская политика будет вызывать еще более контрпродуктивную реакцию со стороны рыбаков, они могут и не получить контроль над угодьями для глубоководного рыболовства с открытым доступом и потерять контроль над некоторыми прибрежными рыболовными угодьями, которые ранее были предметом контроля доступа.
Трудно точно сказать, какое будущее ждет морские рыбные хозяйства, такие как Порт Ламерон Харбор. Если национальная политика изменится и чиновники попытаются разработать набор вложенных правил, которые помогут соблюдению местных правил, разработанных годами, одновременно сосредоточив большинство своих нормативных усилий на удаленном морском рыболовстве, которое действительно имеет открытый доступ, то эта неустойчивая система правил может выжить, адаптироваться и позволит рыбакам эффективно использовать местный ресурс бесконечно долго и в дальнейшем31. Однако если канадские власти и дальше будет развивать единую политику для всех промыслов вдоль всего восточного побережья, то, вероятно, следует ожидать ухудшения системы, которая локально развивалась. Кроме того, сомнительно, что любое национальное агентство когда‑либо сможет получить достаточно полную актуальную информацию для того, чтобы адаптировать набор правил под ситуации на местах.
Федеральные чиновники в Канаде – не единственные чиновники, презюмирующие отсутствие местных институций для регулирования ОР и совершающие действия, угрожающие или даже уничтожающие существующие институции. Корделл и МакКин (Cordell and McKean, 1986) описывают форму владения морскими угодьями, разработанную бедными черными рыбаками, которые ловят с плотов. Они проживают на побережье штата Байя в Бразилии. Это владение не признается национальными, региональными и местными органами власти в Бразилии. Кроме того, официальной политикой бразильского правительства является открытый, а не ограниченный доступ согласно системе ловли с плотов. Бразильский национальный кодекс рыбной ловли определяет все бразильские территориальные воды как публичные воды, открытые для любой бразильской лодки, зарегистрированной в бразильских портах.
Некоторые ученые задокументировали, что произошло, когда правительство Непала приняло «закон о национализации частных лесов» (Arnold and Campbell, 1986; Bromley and Chapagain, 1984; Chapagain, 1984; Messerschmidt, 1986). Хотя закон официально провозглашал «защиту, управление и сохранение лесов в интересах всей страны», в действительности он нарушал ранее установленный общинный контроль над местными лесами. Мессершмидт докладывает, что произошло сразу после вступления закона в силу:
Непальские крестьяне начали «безбилетничество» – систематически чрезмерно эксплуатировали лесные ресурсы в больших масштабах.
Обычные объяснения этого «безбилетничества» в том, что жители считают, что потеряли контроль над лесами, и не доверяют государственному контролю и национальной ресурсной политике.
(Messerschmidt, 1986, p. 458)
В 1978 году правительство Непала кардинально изменило свою политику и стало поощрять передачу лесных земель обратно под контроль крестьян с довольно‑таки обнадеживающими результатами относительно усилий по лесоразведению (Arnold and Campbell, 1986). Похожие истории разрушения нестабильных ситуаций ОР, когда чиновники центрального правительства презюмировали отсутствие местных институций, можно рассказать и о многих других частях света.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 233; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!