Глава 3. Наука административного права
§ 1. Понятие, предмет и методология науки административного права
Административное право не только представляет собой одну из ведущих отраслей российского права, но также является одной из центральных отраслей российской правовой науки.
Административное право как наука - это система взглядов, представлений, теорий, концепций и позиций по вопросам возникновения, реализации, развития административного права как отрасли права и составляющих ее предмет общественных отношений. Основной задачей административно-правовой науки является выявление проблем и сложностей в функционировании отрасли права, а также разработка оптимальных вариантов решения данных проблем и вопросов. Результаты научных исследований используются также при толковании норм административного права, а также в ходе правотворческой работы в части использования универсальной правовой терминологии, способствующей единообразному применению норм административного права.
Наука административного права находится на стыке юридических наук и особой науки об управлении являющейся частью блока общественных гуманитарных наук, имеющих своим предметом закономерности развития различных общественных институтов и явлений. Кроме того, в инструментарии административно-правовой науки используются результаты и методы научных разработок таких наук, как социология, политология, психология управления, менеджмент, модернизация управления и т.д.
|
|
|
Общетеоретические правовые науки, такие как теория государства и права, история государства и права, история правовых учений, являются источником для формирования базовой терминологии науки административного права, а также составляют основу ее методологии, обусловливая осуществление основных теоретических обобщений о природе и признаках регулируемых отраслью права отношений, структуре норм административного права, в целом - системе отрасли и ее источников. Отраслевые юридические науки, имеющие самостоятельное научное значение (гражданское, конституционное, уголовное, трудовое право) снабжают административное право разработанной в рамках указанных научных дисциплин терминологией, а также позволяют использовать в целях исследования отдельные общеправовые конструкции, как, например, конструкцию юридической ответственности, в административном праве построенную на принципах, выработанных наукой уголовного права, или конструкцию правосубъектности, заимствованную из гражданского права. В отношении многих юридических наук административное право выступает в качестве донора теоретических представлений и концепций, предоставляя возможность поставить на самостоятельную теоретическую основу многие новые, комплексные отрасли российской юридической науки (финансовое право, земельное право, экологическое, таможенное и т.п.).
|
|
|
Наука об управлении сходна с административным правом по объекту изучения. И та, и другая науки сосредоточены на протекающих в обществе процессах публичного (в частности, государственного) управления. Однако если административное право имеет своим предметом общие закономерности развития и реализации совокупности норм отрасли административного права, регулирующей специфические общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления и в связи с ним, то наука об управлении сосредоточена на изучении таких вопросов, как история развития управленческих отношений, значение и роль управления в современном обществе и государстве, формы и методы управления, формирование задач и целей управления, сущность управленческих отношений, их модернизация и реформирование в сфере управления. Таким образом, административное право, используя арсенал науки об управлении и опираясь на разработки общих и частных юридических наук, занимается изучением таких вопросов как:
|
|
|
история возникновения и развития административного права как отрасли права и его отдельных норм и институтов;
особенности предмета и метода правового регулирования отрасли;
сущность и признаки общественных отношений, составляющих предмет отрасли административного права;
понятие и признаки субъектов административного права;
структура и признаки источников административно-правовых норм;
система отрасли, специфика ее норм и институтов (подотраслей);
проблемы правовых форм и методов государственного управления;
соотношение государственного управления с другими явлениями действующего права;
особенности обеспечения законности в государственном управлении;
особенности процессуального оформления управленческих отношений;
зарубежный опыт в области административного права;
проблемы и перспективы развития отрасли;
особенности правового регулирования в различных сферах государственно-управленческих отношений (экономика, природоохрана, социальная сфера, юстиция, внутренние дела, международные отношения, оборона, государственная безопасность) и т.д.
Структура науки административного права тесно связана со структурой отрасли, в связи с чем наука также подразделяется на общую и особенную части. Первая из них составляет совокупность представлений, теорий и концепций об институтах, общих для всей отрасли административного права, а также о самой отрасли, ее предмете и методе. Естественно, что практически в любом научном исследовании или учебном пособии по общей части административного права мы можем обнаружить высказывания автора (или их группы) по таким вопросам, как понятие, предмет, метод, система, источники, субъекты отрасли и т.п. При этом указанные высказывания далеко не всегда будут соответствовать классическим представлениям, преобладающим в административно-правовой науке. Это вполне объяснимо, поскольку плюрализм мнений является в некотором роде условием поступательного развития научной мысли.
|
|
|
Особенная часть административного права зачастую остается в тени исследования. Это происходит в основном потому, что материал для исследования в этой части административного права практически необъятен и чрезвычайно сложен для научного анализа в силу своей неоднородности. Тем не менее, особенная часть административного права на сегодняшний день представляет собой сформированную совокупность теоретических выводов и подходов к нормам административного права, предназначенным для регулирования различных аспектов государственно-управленческой деятельности в различных областях социально-экономической и административно-политической сфер жизнедеятельности общества.
Методология науки административного права отличается традиционностью. К числу ее методов относятся такие общие и специально-юридические методы познания, как исторический, формально-логический, социологический, статистический, сравнительного правоведения и некоторые другие. Современное российское административное право вновь приобрело возможность обращаться к опыту зарубежной науки административного права. В ходе исследований учитываются и исторические закономерности развития отрасли административного права, отдельных ее институтов и подотраслей. Кроме того, исследователи в области административного права непрерывно обращаются к опыту практического администрирования, делая свои научные выводы на базе реальных социологических исследований.
Наука административного права служит обширной базой для формирования учебного курса административного права, преподаваемого в высших учебных заведениях юридического образования. Предмет учебного курса составляет изучение тех обобщений науки административного права об одноименной отрасли, которые приобрели более или менее общепризнанный характер, а также основных концепций и тенденций развития административно-правовой науки.
§ 2. История науки административного права
Свои истоки наука административного права берет в недрах науки камералистики, сформировавшейся в XVI-XVII веках в Германии, Франции и некоторых других странах Европы. Камералистика (или камеральная наука) - это наука об управлении, соединившая в себе представления ученых того времени о правилах управления в государстве, государственных финансах, экономике, хозяйстве. Данная дисциплина зародилась в недрах европейского абсолютизма как наука о существовавших закономерностях публичного управления, основная часть которого - государственное управление - была сосредоточена в руках монарха, не ограниченного в своих действиях нормами права. Ее виднейшими представителями были Г. Обрехт, М. Оссе и другие.
В качестве составного элемента данной науки к XVIII веку выделилась так называемая полицейская наука, сосредоточившая внимание на закономерностях управления внутренними делами в целом, в том числе обеспечения общественного порядка и устройства общественного благосостояния посредством организации институтов общественного призрения. Развитием указанного направления камералистики занимались виднейшие ученые Е. фон Зонненфельс, Р. Моль, И. Пюттер, Л. Штейн, И. Юсти.
Со временем трансформация общественного устройства в странах Европы, возникновение и установление в качестве официальной идеологии правового государства, включающей в себя представления о приоритете прав и свобод человека и гражданина, разделении властей и ограничении власти законом, обусловила и трансформацию полицейской науки в науку полицейского права, которая занималась уже исключительно вопросами развития нормативного регулирования в области "полицейской власти", под которой понималась в целом система управления внутри государства, осуществляемая исполнительными органами.
Расширение предмета полицейского права, в том числе за счет формирования разветвленной системы органов государственного управления, включения в систему исследуемых проблем вопросов административной юстиции и т.п. предопределили превращение полицейского права в административное. К XIX веку камералистика в целом пришла в упадок, передав предмет своего исследования группе наук, в том числе политологии и административному праву. Формирование классического административного права в Европе завершилось в целом к концу XIX века. Наиболее значимым произведением, окончательно обозначившим превращение административного права в самостоятельную научную дисциплину, стало произведение немецкого ученого О. Майера "Германское административное право". Ученый впервые четко обозначил предмет изучения административного права, подчеркнув значимость принципа разделения властей и указав на исполнительную власть как на ветвь государственной власти, занимающуюся государственным управлением в узком смысле этого слова.
Дальнейшее развитие административного права в Европе происходило при непосредственном участии российских ученых. В науке административного права России признают тот факт, что на зарождение и развитие научных представлений в области административного права в нашей стране большое влияние оказала зарубежная наука. Первоначально в России в начале XIX века административное право также возникает как полицейское право. Труды по проблемам этой науки пишут виднейшие ученые: А. Антонович, Э. Берендтс, Н. Бунге, В. Ивановский, Ю. Крижанич, М. Палибин, И. Посошков, Н. Рождественский, И. Тарасов, М. Шпилевский и многие другие. В работах указанных специалистов можно было обнаружить разнообразное толкование предмета науки полицейского права, что было связано с неопределенностью понятия "полицейская деятельность", в которое различными учеными вкладывалось различное содержание. Со временем возобладало мнение о широком толковании данного термина, позволяющем относить к предмету науки изучение таких вопросов, как финансовое, дипломатическое, военное, внутреннее и т.п. управление государством.
На рубеже XIX-XX веков в систему предмета науки полицейского права традиционно включались следующие элементы:
понятие, содержание, источники полицейского права и законодательства;
меры полицейского принуждения;
полиция безопасности (пресечение правонарушений, цензура, предупреждение чрезвычайных ситуаций, строительство и т.п.);
полиция благосостояния (содействие сельскому хозяйству и торговле, образование, общественное призрение и т.д.).
Однако в широком смысле административное право предполагало изучение и других важных вопросов государственного управления.
Трансформация полицейского права в административное происходит постепенно. Одновременно публикуются работы, посвященные одним вопросам, но утверждающие правомерность использования различной терминологии в наименовании отрасли права и науки.
Окончательный отказ от термина "полицейское право" связан с советским периодом истории нашей страны, который вновь на долгое время отстранил юридическую науку от влияния зарубежного опыта. Наиболее видными представителями административно-правовой науки в переходный период становления новой советской юриспруденции были такие видные ученые "старой формации", как А.Ф. Евтихеев, А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевский. Они окончательно связали переход к административному праву от полицейского с проблемой трансформации властеотношений в правоотношения, т.е. с правовым ограничением власти управляющих субъектов.
Однако судьба науки административного права в советский период оказалась весьма нелегкой. В учебных программах высших учебных заведений административное право отсутствовало как чуждое пролетарскому сознанию с 1917 по 1922 годы, а также с 1928 по 1938 годы. В сороковых годах ХХ века происходит возрождение науки в виде советского административного права, уже скорректированного с учетом существовавшей официальной идеологии. Административное право вновь анализировалось как отрасль права, но с учетом задач и целей советского администрирования, особенностей статуса советских органов государственного управления, принципов социалистического государственного управления в целом. В этот период появляются работы классиков административного права, результатами исследований которых пользуется и современная наука административного права: В.А. Власов, И.И. Евтихеев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин.
В 50-х - 80-х годах ХХ века над проблемами административного права работали такие специалисты, как Г.В. Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.И. Пискотин, Н.Г. Салищева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие специалисты, серьезно работавшие над проблемами государственной службы, разработавшие целостную теорию государственного управления, издавшие важнейшие фундаментальные труды по административному праву и процессу.
Девяностые годы ХХ века знаменуют собой перестройку всего общественного организма и в том числе системы административного законодательства. Конституция РФ переворачивает традиционные представления о соотношении государственного управления и государственной власти. Декларирована и претворена в жизнь идея разделения властей. Исполнительная власть получает подзаконный статус. В этой связи возникает множество новых теорий в области системы административного права. Изменяются принципы, декларированные наукой советского административного права, возникает интерес к проблемам новых подотраслей административного права (в том числе полицейского, школьного, строительного и т.д.), а также к соотношению административного права с новыми комплексными отраслями российской правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).
Среди наиболее видных специалистов в области административного права, занимавшихся и занимающихся развитием науки административного права в условиях реформирования системы законодательства можно назвать следующих ученых: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.
Перед современной наукой административного права встают новые задачи, связанные с возникновением и разработкой передовых теорий административной юстиции, административно-правовых режимов, административно-процедурного процесса и т.п. Им посвящены работы современных молодых ученых, чьи имена еще не вписаны в историю науки.
Глава 4. Административно-правовые нормы и система
административного права
§ 1. Понятие административно-правовой нормы
Нормы административного права, прежде всего, должны быть охарактеризованы как разновидность норм права, обладающая всеми присущими нормам права признаками. Согласно положениям теории права, норма права представляет собой "исходящее от государства и им охраняемое общеобязательное, формально-определенное предписание, выраженное в виде правила поведения или отправного установления и являющееся государственным регулятором общественных отношений" *(46).
Таким образом, норма административного права - это всегда правило поведение, установленное государством в лице уполномоченных органов или должностных лиц, выраженное в определенной форме, обязательное для неопределенного круга лиц, рассчитанное на многократное применение и санкционированное (т.е. защищенное от нарушения) принудительной силой государства. Кроме указанных общих с прочими нормами права черт, нормы административного права обладают определенными особенностями, связанными со спецификой регулируемых административным правом общественных отношений и метода правового воздействия на них.
Специалисты выделяют различные специфические черты административно-правовых норм. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что административно-правовые нормы обладают следующими характерными чертами: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъекты права; принудительность *(47).
В то же время Ю.М. Козлов указывает на наличие гораздо более солидного перечня особенностей норм административного права:
нормы предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционных прав и свобод граждан в сфере государственного управления;
имеют целью упорядочение организации и функционирования всей системы исполнительной власти;
определяют порядок должного поведения в сфере государственного управления;
выражают собой сущность исполнительной ветви государственной власти;
служат интересам установления режима законности и государственной дисциплины;
имеют свои собственные средства юридической защиты (в виде институтов административной и дисциплинарной ответственности);
регулируют не только собственно управленческие, но также земельные, финансовые и т.п. отношения;
характеризуются созданием в процессе правоприменительного правотворчества;
являются вторичными, подзаконными по отношению к нормам законодательства *(48).
С нашей точки зрения, наиболее важными и достойными упоминания являются следующие особенности административно-правовых норм:
1. Административное право - публичная отрасль права. Нормы административного права также имеют публичный характер. Это означает, что в административно-правовых нормах находит выражение государственный (общественный) интерес. Нормы административного права связаны с организацией и деятельностью специально созданной системой государственного управления (в узком смысле этого слова), т.е. с функционированием системы органов исполнительной власти, являющейся выразителем, гарантом претворения в жизнь политики и решений законодательных и судебных органов государства. Таким образом, в нормах административного права находит выражение государственная политика в области обеспечения устойчивости существующего государственного строя, в том числе системы разделения властей. Иерархичность административно-правовых норм также предполагает, что каждая из них принята в соответствии с конкретной генеральной линией государственно-управленческой деятельности, базирующейся на учете общегосударственных, публичных интересов.
2. Нормы административного права отличаются своим императивным характером, который обусловлен спецификой административно-правового метода регулирования и заключается в безапелляционности (безусловности) предписания, содержащегося в нормах административного права. Административно-правовые нормы, в отличие от гражданско-правовых, характеризуются властным, однозначным, императивным характером, т.е. не допускают вариативности поведения на уровне воли правоприменителя. Указанная особенность норм административного права обусловливает их принудительность и односторонность властного воздействия управляющего субъекта на объект управления.
3. Административно-правовые нормы в большинстве своем принимаются на основании и во исполнение закона. Это ни в коем случае не означает, что административно-правовых норм нет в законодательных актах, принимаемых в Российской Федерации. Напротив, огромное множество федеральных законов, действующих в настоящее время на территории нашей страны, являются именно источниками административного права и, следовательно, содержат преимущественно административно-правовые нормы.
Однако, несмотря на это, нормы подзаконные составляют абсолютное, подавляющее большинство в числе норм административного права. И это естественно, поскольку сущность административно-правового регулирования заключается в обеспечении непосредственного государственного управления, как посредством регламентации самого процесса государственного управления, так и посредством нормативного закрепления конкретных управленческих режимов. Детализация режима невозможна на уровне законодателя, поскольку требует профессионального участия управленцев и других специалистов в той или иной области регулирования. Подзаконное нормотворчество в этой ситуации оказывается незаменимым инструментом административно-правового регулирования.
Структура административно-правовой нормы традиционна. В нее включаются гипотеза, отражающая совокупность условий, при наступлении которых вступает в действие норма права, диспозиция, составляющая формулировку правила поведения, а также санкция, обусловливающая неблагоприятные последствия нарушения диспозиции нормы права при наличии условий гипотезы данной нормы.
Существующая в теории права концепция, согласно которой норма права может не иметь одного из элементов структуры, представляется нам теоретически неверной, поскольку отсутствие хотя бы одного из указанных элементов приведет к недейственности, бесполезности нормы либо к невозможности ее реального применения. Тем не менее, следует иметь в виду, что часть норм права, в том числе и административно-правовых норм, рассредоточены в различных статьях одного или даже нескольких нормативно-правовых актов, что может создать иллюзию отсутствия у нормы гипотезы или санкции, поскольку представить себе норму без диспозиции попросту невозможно (хотя в уголовном праве существует и такая теория). Например, большинство санкций административно-правовых норм (и не только их) содержится в Кодексе РФ об административных правонарушениях, закрепляющем составы и меры ответственности за нарушения диспозиций норм административного права и других отраслей.
§ 2. Виды норм административного права
В теории наблюдается огромное видовое разнообразие норм административного права. Так, прежде всего, выделяют материальные и процессуальные нормы административного права. Совмещение в рамках отрасли административного права норм материального и процессуального характера является одной из специфических особенностей данной отрасли, поскольку такие основные отрасли права, как уголовное и гражданское выделили из сферы своего регулирования отношения процессуального характера, предопределив таким образом создание специальных процессуальных отраслей гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права. Позитивный характер части процессуальных правоотношений, входящих в сферу влияния норм административного права, предполагает наличие значительных трудностей при вычленении процессуальных правоотношений из общей массы административно-правовых отношений. Таким образом, нормы указанной отрасли могут носить как материальный, так и процессуальный характер.
Материальные нормы административного права, как правило, закрепляют совокупность прав и обязанностей, а также ответственность субъектов административного права, т.е. служат созданию административно-правовых статусов. Процессуальные же нормы отражают правила осуществления тех или иных управленческих действий либо просто правила прохождения определенных процедур. Эти правила устанавливаются как для субъектов управленческой деятельности, так и для управляемых объектов. Значительная часть процессуальных норм носит юрисдикционный характер, т.е. связана с применением мер административного принуждения (в том числе мер административной ответственности). Другая часть (не менее значительная) - закрепляет различного рода позитивные процедуры в области правотворчества и правоприменения (в частности, процедуру принятия подзаконных нормативно-правовых и индивидуальных правовых актов, а также процедуры лицензирования, регистрации и т.п.).
По характеру правового воздействия нормы административного права могут быть охранительными, т.е. предусматривать правила, направленные на защиту прав и свобод человека, охрану правопорядка, государственной безопасности, обороны страны, окружающей природной среды и т.п., а могут быть регулятивными, т.е. регулировать деятельность физических и юридических лиц, органов государства и других субъектов в целях достижения позитивных управленческих результатов.
Административно-правовые нормы принимаются на различных уровнях власти Российской Федерации. В соответствии с федеративным устройством нашего государства нормы административного права могут быть федеральными (т.е. принимаемыми на уровне федеральных органов государственной власти), региональными (принимаемыми на уровне субъекта Российской Федерации) и местными (т.е. принимаемыми территориальными органами федеральных или региональных органов исполнительной власти либо органами местного самоуправления в пределах переданных им полномочий в области государственного управления).
В соответствии с юридическим содержанием административно-правовые нормы подразделяют на следующие виды *(49):
обязывающие (предписывающее совершение определенных действий);
запретительные (устанавливающие запреты);
ограничительные (вводящие ограничения);
разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие действовать по своему усмотрению);
уполномочивающие (доставляющие государственно-властные полномочия);
стимулирующие (направленные на стимулирование);
регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий; регистрации политических партий, общественных объединений и т.д.);
рекомендательные (не носящие обязательного характера).
Существует множество других классификационных критериев, позволяющих делить нормы административного права на различные виды. Например, по объему правого регулирования выделяют общие, межотраслевые и отраслевые нормы административного права, а по его направленности - внутренние (предназначенные для регулирования отношений внутри системы государственного управления) и внешние (определяющие права и обязанности управляемых объектов).
§ 3. Система административного права
Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями. Административное право не является исключением из этого правила. Однако систематизация норм административного права в значительной степени осложнена ролью и местом отрасли в правовой системе России. Дело в том, что административное право, как это отмечается большинством специалистов, является одной из центральной отраслей системы российского права. Выше уже говорилось о том, что нормы, принципы, метод административного права являются базой для большинства современных отраслей права Российской Федерации. Кроме того, административное право имеет наиболее обширный круг регулируемых отношений. Указанные обстоятельства приводят к тому, что из всех отраслей российского права именно административное право является наиболее сложно организованной отраслью.
Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.
Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права *(50). Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями *(51).
Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.
Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли. К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.
Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:
нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;
нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;
нормы, регулирующие государственную службу;
нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);
нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;
нормы о правовом статусе граждан;
нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;
нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.
Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:
нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;
нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. *(52)
Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.
Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).
В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей) *(53).
Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая - нормы в сфере межотраслевого управления. Административно-процессуальное право выделено в специальную - третью - часть отрасли. *(54)
Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера. *(55)
Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з); правовое регулирование нормативов *(56).
Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.
По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.
Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.
Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.
Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).
Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.
Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического "наложения" одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.
Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов - это источники отдельного административно-правового режима.
Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:
институт государственной службы;
институт органов государственного управления;
институт муниципального управления и муниципальной службы;
институт административной ответственности;
институт охраны собственности административно-правовыми средствами;
множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).
В структуре отрасли в настоящее время по-прежнему остаются такие крупные подотрасли, как:
информационное право;
таможенное право;
лицензионное право;
нотариальное право;
строительное право;
полицейское право и т.д.
Необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 280; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!