Глава 10. Органы публичной администрации 2 страница
3. Права органа исполнительной власти по применению мер воздействия на управляемых субъектов, включая принудительные меры, одновременно являются его обязанностями по отношению к государству, наделившему его соответствующими правами.
4. Орган исполнительной власти является органом, прежде всего, правоприменительным, поскольку и его правотворческие полномочия - следствие предписаний действующего массива законодательства, в узком смысле этого слова, а вся его деятельность подчинена принципу законности.
5. Орган исполнительной власти основан на принципах профессионализма. Ответственные должности в органах исполнительной власти занимают, как правило, лица, обладающие специальным административно-правовым статусом государственного служащего.
6. Орган исполнительной власти является структурно организованной единицей государственного аппарата, системы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти разделяется на департаменты, управления, отделы в зависимости от функциональной направленности деятельности той или иной структурной единицы. Многие органы исполнительной власти имеют в своей структуре специальные совещательные органы (коллегии и т.п.).
7. Деятельность органа исполнительной власти финансируется и иным образом материально обеспечивается Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Очевидно, что власть в ее изначальном смысле означает силу, позволяющую диктовать волю властного субъекта. Сила же должна иметь свою материальную основу. Для того, чтобы бороться с преступностью, обеспечивать охрану правопорядка, контролировать исполнение закона в экономической, социальной, политической сферах, орган исполнительной власти должен обладать материальными ресурсами. Источником таких ресурсов является государство, а точнее: государственный бюджет, формируемый в основном за счет налоговых поступлений.
|
|
|
8. Орган исполнительной власти в процессе реализации его компетенции принимает особые правовые акты - акты управления, отличающиеся от всех иных правовых актов своими юридическими свойствами, порядком принятия и вступления в силу, порядком действие и т.д.
Сбалансированность всех указанных элементов статуса органа исполнительной власти является залогом эффективности его деятельности. Предметы ведения органа должны соответствовать предоставленным ему полномочиям, а профессионализм быть достаточно высоким для реализации таких полномочий. В то же время структура органа должна позволять профессиональным служащим использовать свои познания и навыки в наибольшей степени, а вся структура органов исполнительной власти обеспечивать оптимальное взаимодействие органов между собой в решении насущных задач государственного управления и рациональное распределение предметов ведения и полномочий между элементами системы.
|
|
|
§ 2. Виды органов исполнительной власти
Говоря о видах органов исполнительной власти, необходимо иметь в виду, что первый из предложенных ниже вариантов подразделения таких органов на виды в данном случае не является искусственно произведенной классификацией, а отражает реальный состав исполнительных органов государственной власти в нашей стране. Данная классификация закреплена Конституцией РФ и действующим административным законодательством. В совокупности они формируют иерархическую структуру, действующую в рамках всей страны. В ее состав входят:
федеральные органы исполнительной власти;
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ возглавляет систему органов исполнительной власти Правительство РФ, являющееся центральным федеральным органом исполнительной власти и осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации. Нужно иметь в виду, что в ряде субъектов Российской Федерации законодательство предусматривает формирование так называемых местных органов исполнительной власти. Такие органы не следует путать с органами местного самоуправления; законодательно они относятся к разряду органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
|
|
|
Наряду с законодательной классификацией органов исполнительной власти существуют и несколько научных классификаций:
1. Прежде всего, органы исполнительной власти различают по характеру компетенции. С этих позиций выделяются органы исполнительной власти:
общей компетенции;
отраслевой компетенции;
межотраслевой компетенции;
специальной компетенции.
Первые из них осуществляют свою деятельность в отношении наиболее полного круга субъектов и объектов государственного управления по всем основным вопросам административно-правового характера на определенной территории. К такого рода органам относятся Правительство РФ, а также правительства (администрации) субъектов Российской Федерации и, в некоторых случаях, губернаторы (президенты) субъектов Российской Федерации, названные в региональном конституционном законодательстве главами исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.
|
|
|
Отраслевая компетенция органа исполнительной власти показывает на то, что круг предметов ведения такого органа лежит в четко определенной сфере государственно-управленческой деятельности. До введения в действие новой системы федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 отраслевыми являлись, в частности, большинство федеральных министерств. В настоящее время на министерства возложены межотраслевые функции по координации и контролю деятельности находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств. В то же время указанные федеральные службы и агентства в большинстве случаев обладают специальной компетенцией, поскольку нормативное регулирование передано целиком в руки федеральных министерств (исключая органы, непосредственно подведомственные Президенту РФ). Однако во многих субъектах России министерства, по-прежнему, обладают отраслевой компетенцией, реализуя государственную политику в строго определенной сфере деятельности.
Органы межотраслевой компетенции, как уже стало понятно из вышесказанного, призваны осуществлять координацию деятельности отраслевых органов исполнительной власти по отдельным вопросам. Ранее эту роль в системе федеральных органов исполнительной власти играли государственные комитеты и федеральные комиссии, осуществлявшие межотраслевую координацию по вопросам рыболовства, физкультуры и спорта, рынка ценных бумаг и т.д. В субъектах Российской Федерации подобные структуры продолжают свое существование. Сейчас функции координации деятельности на федеральном уровне возложены в основном на федеральные министерства.
Большинство федеральных органов исполнительной власти являются в настоящее время органами специальной компетенции, т.е. органами, осуществляющими различного рода разрешительные, контрольные, надзорные, регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности. Такие специализированные органы существовали и ранее (например, федеральные надзоры, российские агентства и т.д.). В современной системе органов исполнительной власти органами специальной компетенции являются и федеральные службы, и федеральные агентства.
2. По порядку принятия решений в рамках осуществления управленческой деятельности органы исполнительной власти подразделяются на:
коллегиальные;
единоначальные.
Коллегиальными, по общему правилу, являются Правительство РФ и соответствующие правительства, администрации и другие подобные органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, априори коллегиальный характер носят органы, именуемые комиссиями (ранее - федеральные комиссии). Сущность коллегиального органа, как это следует из названия, состоит в совместном принятии решения всеми членами указанного органа. Так, Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Все постановления и распоряжения Правительства РФ принимаются на заседаниях Правительства РФ на основе общего принципа большинства голосов и подписываются Председателем Правительства РФ. В соответствии с положениями о конкретных органах исполнительной власти федеральная служба и федеральное агентство могут иметь статус коллегиального органа исполнительной власти.
Абсолютное большинство органов исполнительной власти построено на принципе единоначалия. Принятие решения в таком органе осуществляется единолично его руководителем (министром, директором). Это не означает, что решения в таких органах принимаются без учета мнения ведущих специалистов - практически каждое федеральное министерство имеет в своей структуре специальный совещательный орган - коллегию министерства, который и обсуждает насущные вопросы деятельности министерства, давая министру квалифицированные заключения.
3. По способу и порядку формирования (учреждения) органов исполнительной власти они различаются на:
а) органы, руководители которых избираются населением соответствующей территории;
б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами или главами исполнительной власти.
4. По признаку значимости в системе органов и территории действия компетенции органа различают:
а) центральные органы исполнительной власти;
б) территориальные органы органов исполнительной власти.
Традиционно (и в соответствии с федеральным законодательством) территориальные органы вправе иметь только федеральные органы исполнительной власти, создавая их в различных субъектах Российской Федерации. Однако на практике во многих субъектах РФ, наряду с органами местного самоуправления на местах (в селах, поселках, городах действуют территориальные органы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Не совсем очевидна законность формирования таких органов, однако, их существование зачастую является насущной необходимостью и продиктовано потребностями оптимизации государственного управления в крупных субъектах Федерации.
5. В зависимости от правовой основы образования различаются органы, создаваемы основе:
а) конституций (например, Правительство РФ);
б) законов (например, Федеральная служба безопасности);
в) норм подзаконных актов (большинство министерств, служб и агентств).
6. Наконец, органы исполнительной власти могут быть подразделены на виды в зависимости от организационно-правовой формы. В практике современной системы органов исполнительной власти существуют:
а) на федеральном уровне: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;
б) на региональном уровне: правительства, администрации, советы министров, а также министерства, департаменты, управления, комитеты, комиссии, а также службы, агентства и т.п. разновидности органов.
Желая создать крупный организационный центр государственного управления в отдельной сфере жизнедеятельности общества, как правило, прибегают к такой форме органа исполнительной власти, как министерство. Такой орган осуществляет государственное управление по отношению к большому числу управляемых объектов. Комитет или комиссии создаются для целей разрешения узких конкретных вопросов управленческого характера, требующих, как правило, совместной деятельности целого ряда органов исполнительной власти. Службы, как разновидность органов исполнительной власти, зачастую сосредоточены на контрольно-надзорных функциях. Агентство - это орган, специализирующийся на ведении реестров, кадастров, оказании различного рода государственных услуг.
Однако организационно-правовая форма органа исполнительной власти редко обязывает к определенному набору функций или характеристике структуры этого органа. В связи с тем, что законодательно закрепленные определения признаков той или иной формы отсутствуют, подзаконное регулирование использует самые разнообразные сочетания таких признаков. В частности, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, о котором уже не раз говорилось выше, закреплена "нетрадиционная" для теории административного права функциональная характеристика министерств.
§ 3. Роль Президента РФ в сфере исполнительной власти
Присутствие в правовом статусе главы государства, Президента РФ, элементов административно-правового статуса связано, прежде всего, с тем, что Президент РФ занимает в системе органов государства совершенно особое место. Он находится "над" всеми тремя ветвями государственной власти, обладая рядом полномочий, позволяющих оказывать серьезное (часто решающее) влияние на органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Основы статуса Президента РФ содержит Конституция РФ, которая в ст. 11 определяет, что наряду с другими органами власти государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ. Наряду с этим ст. 80 устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Субъектом административного права Президента РФ делает то обстоятельство, что в Основном законе нашей страны закреплен ряд полномочий Президента РФ в области исполнительной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ осуществляет следующие полномочия:
совместно с Правительством РФ обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;
в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
принимает решение об отставке Правительства РФ;
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;
формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом;
утверждает военную доктрину РФ;
формирует Администрацию Президента РФ;
назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;
назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;
назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;
осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
подписывает ратификационные грамоты;
принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей;
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;
в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.
Кроме того, перед вновь избранным Президентом РФ Правительство Российской РФ слагает свои полномочия. В соответствии со ст. 117 Конституции РФ отставка Правительства РФ принимается и отклоняется также Президентом РФ. Президент РФ может и самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ.
Из приведенного спектра полномочий видно, что Президент РФ имеет непосредственное отношение к реализации исполнительной власти в Российской Федерации. Однако следует иметь в виду, что часть специалистов не относят Президента РФ к числу субъектов административного права *(150). Причиной такого отказа от признания за Президентом административно-правового статуса может являться, в частности, то обстоятельство, что в ряде государств должность Президента предполагает, что именно он является главой исполнительной власти (например, в США). В таком случае административные полномочия Президента более очевидны. В нашей же Конституции РФ Президент РФ выведен за рамки системы исполнительной власти, и его административно-правовой статус становится очевидным только в результате анализа целой группы норм Основного закона страны.
Тем не менее, на наш взгляд, Президент РФ играет роль центра исполнительной власти, поскольку Президент РФ помимо того, что по его представлению назначается Председатель Правительства РФ (центрального органа исполнительной власти в России), а также его заместители, Президент РФ своим указом формирует систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Более того, в соответствии с действующей структурой федеральных органов исполнительной власти Президент РФ осуществляет непосредственное руководство блоком так называемых "силовых" органов исполнительной власти (МВД России, Минобороны России, Минюст России, ФСБ России, СВР России и т.д.).
Итак, Президент РФ - это высшее должностное лицо государства и одновременно государственный орган. Статус Президента РФ в качестве органа может вызвать определенные сомнения, поскольку Президент РФ - это конкретное физическое лицо, отвечающее определенным конституционным критериям, победившее на выборах Президента РФ. Однако осуществление президентских полномочий, как хорошо понятно, невозможно одним лицом, пусть даже Президентом РФ. Аппарат Президента РФ включает в себя централизованные и территориальные органы управления, реализующие функции Президента РФ как на уровне Федерации, так и на местах.
Должность Президента РФ является выборной. Избирается Президент РФ на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. При этом одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" *(151). При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу, в которой клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу.
Дата добавления: 2019-02-12; просмотров: 233; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!