Производство по обращениям граждан

⇐ ПредыдущаяСтр 9 из 17Следующая ⇒

Построение правового государства в Украине неразрывно связано с укреплением и развитием субъективных прав и свобод граждан. В реализации и охране таких прав и свобод одно из важнейших мест занимают предложения, заявления и жалобы граждан[85]. Одновременно они выполняют роль, гарантирующую соблюдение законности в государственном управлении. Уровень соблюдения режима законности в государстве прямо зависит от заинтересованного участия законопослушных граждан в деятельности по его поддержанию. С другой стороны, нельзя не согласиться с тем, что наличие большого числа жалоб на действия работников исполнительного аппарата является тревожным симптомом, заставляющим подвергнуть пристальному анализу состояние дел в этом аппарате и предпринять меры по качественному улучшению его работы. Одно из важнейших направлений такого укрепления правопорядка состоит в совершенствовании действующего законодательства, и прежде всего административно-процессуальных норм, регламентирующих возможность осуществления и защиты субъективных прав и свобод граждан.

При этом усилия юридической науки, направленные на совершенствование механизма рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, могут в значительной мере способствовать укреплению законности, правового статуса гражданина, усилению охраны его прав и законных интересов, восстановлению их в случае нарушения.

К числу важнейших источников информации, необходимых для решения вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, следует отнести обращения граждан, представляющие собой важное средство осуществления и охраны прав граждан.

Обращения могут касаться самых разных сторон жизни общества, начиная с общегосударственных интересов и кончая интересами конкретного человека. Несмотря на то, что в обращениях содержится различная информация – одобрительная, критическая, содержащая просьбы, вопросы, предложения, с требованиями о восстановлении нарушенного права и защиты законных интересов, а также заключающая в себе суждения всех типов, – все они характеризуются рядом общих признаков, а именно:

1) обращения отражают состояние дел в соответствующих сферах жизни общества и соответственно состояние исполнительной деятельности;

2) обязательным получателем информации, содержащейся в обращениях, является представитель государства или местного самоуправления;

3) такого рода информация порождает правовые последствия;

4) сведения, отраженные в обращениях граждан, исходят от них по их личному волеизъявлению.

Общей целью внесения обращений является желание побудить соответствующие органы и других лиц рассмотреть их и разрешить по существу. Кроме того, обращениям граждан свойственен и такой общий признак, как наличие стадий производства по ним.

Вместе с тем по своей юридической природе обращения граждан неоднородны, что позволило законодателю выделить такие виды обращений, как предложения, заявления и жалобы граждан. Законодательное регулирование порядка рассмотрения обращений граждан осуществляется на основе Закона Украины «Об обращениях граждан».

Что касается производства по предложениям граждан, то законодатель определил предложение (замечание) как обращение граждан, где содержатся совет, рекомендация относительно деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов всех уровней, должностных лиц, а также выражается мнение по урегулированию общественных отношений и условий жизни граждан, совершенствованию правовой основы государственной и общественной жизни, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества (ст. 3 Закона Украины «Об обращениях граждан»).

Как и любому производству, такому производству присуще наличие стадий. Особенностями правовой природы предложения определяется и специфика выделений стадий производства по предложениям граждан. Такими стадиями могут быть: 1) возбуждение производства; б) рассмотрение предложения и принятие решения по нему; 3) исполнение решения по предложению. При этом стадия исполнения решения по предложению гражданина носит факультативный характер. Другими словами, ее может не быть вообще, если в ходе рассмотрения предложения оно будет признано нецелесообразным и бесполезным.

Основанием возникновения данного производства следует считать внесение гражданином предложения с целью совершенствования различных сторон государственной деятельности и местного самоуправления. Порядок рассмотрения предложений граждан может быть только административным, а не судебным.

Другой важной формой реализации гражданами своих прав и законных интересов является подача заявлений. Цель заявления состоит в реализации через соответствующие органы предоставленных гражданам законных прав и интересов, а также в исполнении определенных обязанностей.

Законодатель определил, что заявление (ходатайство) – это обращение граждан с просьбой о содействии реализации закрепленных Конституцией и действующим законодательством их прав и интересов либо сообщение о нарушении действующего законодательства или недостатках в деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, народных депутатов Украины, депутатов местных советов, должностных лиц, а также выражение мнения об улучшении их деятельности.

Ходатайство – письменное обращение с просьбой о признании за лицом соответствующего статуса, прав или свобод и т.п.

Порядок рассмотрения данного вида обращения граждан, как и в производстве по предложениям граждан, может быть только административным.

В производстве по заявлениям граждан предусмотрены такие стадии:

1) возбуждение производства;

2) рассмотрение заявления по существу и принятие по нему решения;

3) обжалование решения по заявлению;

4) исполнение решения, принятого по заявлению.

Стадии обжалования решения по делу может и не быть, если гражданин удовлетворен полученным результатом.

Особое место среди обращений граждан занимают жалобы.

Реализация конституционного принципа законности предполагает неукоснительное соблюдение прав и законных интересов граждан, позволяет эффективно защищать их от любых нарушений. Право на подачу жалобы – один из действенных способов устранения возможных нарушений законности, важное средство восстановления нарушенных субъективных прав. Жалоба – это обращение с требованием о восстановлении прав и защите законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездеятельностью), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, объединений граждан, должностных лиц.

Между производством по предложениям и заявлениям граждан и производством по жалобам есть определенное сходство – и в том, и в другом случае они представляют собой обращения к компетентным органам.

Перечень же оснований, по которым можно различать данные производства, гораздо шире.

Прежде всего цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов гражданина. Сами граждане не в состоянии обеспечить себе эту защиту, ибо не обладают государственно-властными полномочиями, которыми наделены государственные органы и органы местного самоуправления, куда они и обращаются. Таким образом, жалоба является способом защиты и восстановления нарушенных субъективных прав граждан. Объектом обжалования выступают действия или бездействие органов государства, местного самоуправления или должностных лиц, а также издаваемые ими акты, послужившие причиной нарушения прав и законных интересов граждан.

Обязательным элементом содержания жалобы является указание на конкретный факт нарушения прав и законных интересов гражданина.

Как показывает практика, в ряде случаев жалобы подаются гражданами, чьи права и интересы прямо не затрагиваются. Например, известны случаи подачи жалобы в интересах других лиц родственниками, знакомыми, соседями граждан, которые в силу преклонного возраста и состояния здоровья лишены возможности лично направить жалобы. Следует ли считать, что такого рода обращения не являются жалобами? Безусловно, нет. В таких случаях лица, подавшие жалобу в интересах других граждан, руководствуются прежде всего нормами морального порядка, положительными нравственными побуждениями. Их действия никоим образом не влияют на юридическую природу такого рода обращений. Поэтому следует признать, что жалобой может быть не только обращение, связанное с нарушением прав и интересов лица, его подавшего, но и обращение с целью защиты нарушенных прав и интересов других лиц. Не случайно законодатель установил, что жалоба в интересах несовершеннолетних и недееспособных лиц подается их законными представителями.

Анализ законодательства позволяет выделить и другие черты, отграничивающие производство по жалобам граждан от производств по иным видам обращений.

Прежде всего, порядок разрешения жалоб, предусмотренный действующим законодательством, может быть как административным, так и судебным. Кроме того, подача жалобы свидетельствует о том, что права либо законные интересы гражданина, по его мнению, нарушены и он требует их восстановления средствами обеспечения законности. Подача же заявления, как правило, не связана с фактом нарушения прав гражданина. Последний лишь ходатайствует о предоставлении ему возможности реализовать определенные субъективные права или обязанности в соответствии с законом.

Наконец, субъектом разрешения вопроса по жалобе должно быть не лицо, которое нарушило права или законные интересы гражданина и действия которого обжалуются, на что есть прямое указание в законе, а лишь вышестоящая инстанция либо должностное лицо, выступающее в этом случае в качестве «гаранта» обеспечения законности и объективности рассмотрения жалобы.

В случае же подачи заявления последнее адресуется непосредственно в орган или должностному лицу, которые компетентны принять решение по нему либо обеспечить процедуру принятия такого рода решения в соответствии с требованиями закона.

При анализе производства по жалобам следует учитывать его стадийность. Можно выделить следующие стадии указанного производства:

1) возбуждение производства по жалобе;

2) рассмотрение жалобы по существу и принятие по ней решения;

3) обжалование или опротестование решения по жалобе;

4) исполнение решения по жалобе.

В Законе Украины «Об обращениях граждан» нашли свое отражение как общие положения, касающиеся всех видов обращений, так и положения, определяющие специфику рассмотрения предложений, заявлений и жалоб. Рассмотрим их подробнее.

Законодатель четко сформулировал требования к обращениям граждан. В частности, обращения могут быть устными и письменными, а также индивидуальными (поданными отдельными лицами) и коллективными (поданными группой лиц). В обращении должны быть указаны фамилия, имя, отчество, место жительства гражданина, изложены суть поднятого вопроса, замечания, предложения, заявления или жалобы, просьбы либо требования. При этом обращение должно быть подписано заявителем (заявителями) с указанием даты.

Обращение, оформленное без соблюдения этих требований, возвращается заявителю с соответствующими разъяснениями.

Поскольку граждане могут добросовестно заблуждаться относительно компетенции того или иного органа, к которому они обратились с обращением, следует признать весьма разумным положение о том, что орган, получивший обращение и не обладающий полномочиями по его разрешению, должен в срок не более пяти дней переслать его по принадлежности соответствующему органу или должностному лицу и уведомить об этом гражданина, подавшего обращение. Такой подход способствует устранению проявлений формализма в общении с заявителем и означает стремление государства в максимальной степени обеспечить гражданину разрешение его проблем.

Указывая на возможность подачи устного обращения, законодатель в ч.3 ст.5 Закона определяет: «Обращение может быть устным (изложенным гражданином и записанным должностным лицом на личном приеме)». Устное обращение представляет собой упрощенную форму обращения – позволяет избежать ненужного бумаготворчества, оперативно разрешить те или иные вопросы, возникшие у гражданина. Как правило, возможность устного обращения гражданин использует тогда, когда обстоятельства конкретного дела не представляют особой сложности и его разрешение определенным должностным лицом возможно практически сразу вслед за обращением. В такой ситуации уместно говорить об ускоренном производстве по обращению гражданина.

Граждане имеют право обращаться в органы государственной власти, местного самоуправления, учреждения, организации независимо от форм собственности, объединения граждан, на предприятия к должностным лицам на украинском или другом языке, приемлемом для сторон. При этом решение по обращениям граждан и ответы на них оформляются в соответствии с требованиями законодательства об языках. Такие решения и ответы могут быть изложены в переводе на язык общения заявителя.

Законом закрепляется обязательность принятия и рассмотрения обращений.

Запрещается отказ в принятии и рассмотрении обращения со ссылкой на политические взгляды, партийную принадлежность, пол, возраст, вероисповедание, национальность гражданина, незнание языка обращения.

Законом формулируются отдельные ограничения, касающиеся рассмотрения обращений граждан. Так, запрещается направлять жалобы граждан для рассмотрения тем органам или должностным лицам, действия или решение которых обжалуются. Не рассматриваются также письменные обращения без указания местожительства, не подписанные автором (авторами), а также такие, по которым невозможно установить авторство. Такого рода обращения признаются анонимными.

Не рассматриваются повторные обращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу, если первое решено по сути, а также жалобы, поданные с нарушением срока их подачи, и обращения лиц, признанных судом недееспособными.

Решение о прекращении рассмотрения такого обращения принимает руководитель органа, о чем уведомляется лицо, подавшее обращение.

Важными гарантиями обеспечения прав лиц, подавших обращение, служат положения закона, запрещающие преследование граждан за подачу обращения и не допускающие принуждения их к его подаче. Так, никто не может быть принужден к подаче собственного или подписанию коллективного обращения либо к участию в акциях в поддержку обращений иных лиц или организаций.

Не допускается также разглашение полученных из обращений сведений о личной жизни граждан без их согласия или сведений, представляющих государственную или иную, охраняемую законом тайну, и другой информации, если это ущемляет права и законные интересы граждан. Не допускается выяснение данных о личности гражданина, которые не касаются обращения. По просьбе гражданина, высказанной в устной форме или указанной в тексте обращения, не подлежит разглашению его фамилия, место жительства и работы.

Вопросам процессуального регулирования стадии рассмотрения обращений граждан посвящен раздел 2 Закона. Наиболее важные его положения заключаются в следующем.

Органы государственной власти, местного самоуправления и их должностные лица, руководители и должностные лица учреждений, организаций независимо от форм собственности, объединений граждан, предприятий, в полномочия которых входит рассмотрение заявлений (ходатайств), обязаны объективно и своевременно рассматривать их, проверять изложенные в них факты, принимать решение в соответствии с действующим законодательством и обеспечивать их выполнение, а также сообщать гражданам о результатах их рассмотрения.

Ответ по результатам рассмотрения заявлений (ходатайств) в обязательном порядке дается органом, их получившим и в компетенцию которого входит решение поднятых в них вопросов, за подписью руководителя или лица, исполняющего его обязанности. Решение об отказе в удовлетворении требований, изложенных в заявлении (ходатайстве), доводится до сведения гражданина в письменной форме со ссылкой на Закон и изложением мотивов отказа, а также с разъяснением порядка обжалования принятого решения.

Применительно к рассмотрению жалоб граждан законодатель устанавливает, что жалоба на действия или решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, учреждения, организации, объединения граждан, предприятия, средств массовой информации, должностного лица подается в порядке подчиненности вышестоящему органу или должностному лицу. В случае отсутствия такого органа или несогласия гражданина с принятым по жалобе решением он вправе в соответствии с действующим законодательством непосредственно обратиться в суд.

К жалобе прилагаются имеющиеся в наличии у гражданина решения или копии решений, принимавшиеся по его обращению ранее, а также иные документы, необходимые для рассмотрения жалобы.

В соответствии со ст.17 Закона жалоба на обжалованное решение может быть подана в орган или должностному лицу высшего уровня на протяжении одного года с момента его принятия, но не позднее одного месяца со времени ознакомления гражданина с принятым решением.

Пропущенный по уважительным причинам срок подачи жалобы может быть восстановлен органом или должностным лицом, рассматривающим жалобу.

Свое разрешение получил один из важных вопросов, который может возникнуть на стадии возбуждения производства. Как правило, граждане лично подают заявления или жалобы. Однако практика показывает, что в отдельных случаях этой возможности они могут быть лишены. Речь идет о психических или физических недостатках гражданина, возрасте либо иных обстоятельствах (нахождение в экспедиции, туристической поездке, работа в ином государстве и т п.), препятствующих ему лично подать обращение в соответствующий орган. С этой точки зрения вполне оправданна позиция законодателя, закрепившего возможность подачи жалобы лицом, уполномоченным на то гражданином. Жалоба в интересах несовершеннолетних и недееспособных лиц подается их законными представителями. Предусмотрена и возможность подачи жалобы в интересах гражданина трудовым коллективом или организацией, осуществляющей правозащитную деятельность (ст. 16 Закона).

Наиболее важные положения Закона касаются регламентации конкретных прав и обязанностей субъектов производства. В частности, граждане при рассмотрении их заявления или жалобы имеют право:

– лично изложить аргументы лицу, проверяющему заявление или жалобу, и принимать участие в проверке поданной жалобы или заявления;

– знакомиться с материалами проверки;

– представлять дополнительные материалы или настаивать на их запросе органом, рассматривающим заявление или жалобу;

– присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы;

– пользоваться услугами адвоката или представителя трудового коллектива, организации, осуществляющей правозащитную функцию, оформив это полномочие в установленном законом порядке;

– получить письменный ответ о результатах рассмотрения заявления или жалобы;

– высказывать устно или письменно требования по соблюдению тайны рассмотрения заявления или жалобы;

– требовать возмещения ущерба, если он стал результатом нарушений установленного порядка рассмотрения жалоб.

В свою очередь, в обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, объединений граждан, предприятий, средств массовой информации, их руководителей и других должностных лиц по рассмотрению заявлений и жалоб граждан входят:

– объективно, всесторонне и своевременно проверять заявления или жалобы;

– по просьбе гражданина приглашать его на заседание органа, рассматривающего его заявление или жалобу;

– отменять или изменять обжалуемые решения в случаях, предусмотренных законодательством Украины, если они не соответствуют закону или другим нормативным актам, безотлагательно принимать меры для пресечения неправомерных действий, выявлять, устранять причины и условия, способствовавшие нарушениям;

– обеспечивать восстановление нарушенных прав, реальное выполнение принятых в связи с заявлением или жалобой решений;

– письменно уведомлять гражданина о результатах проверки заявления или жалобы и принятом решении;

– принимать меры по возмещению в установленном законом порядке материального ущерба, если он был причинен гражданину в результате ущемления его прав или законных интересов, решать вопрос об ответственности лиц, по вине которых было допущено нарушение, а также по просьбе гражданина не позже чем в месячный срок довести принятое решение до сведения органа местного самоуправления, трудового коллектива или объединения граждан по месту жительства гражданина;

– в случае признания заявления или жалобы необоснованными разъяснить порядок обжалования принятых по ним решений;

– не допускать безосновательной передачи рассмотрения заявлений или жалоб другим органам;

– организовывать и проверять состояние рассмотрения заявлений или жалоб граждан, принимать меры к устранению порождающих их причин, систематически анализировать и информировать население о ходе этой работы;

– организовывать и проводить личный прием граждан.

Анализ указанных обязанностей позволяет сделать вывод о том, что процессуальные права конкретных граждан находятся в неразрывной связи, а зачастую прямо соотносятся с ними. Так, обязанность проводить личный прием граждан неразрывно связана с правом гражданина лично излагать аргументы по заявлению или жалобе, а право гражданина присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы прямо соотносится с обязанностью соответствующего органа по просьбе гражданина приглашать его для участия в рассмотрении своего обращения.

Это обстоятельство служит наглядным подтверждением того, что правовой статус гражданина в производстве по его обращениям неразрывно связан с административно-процессуальными правами и обязанностями иных субъектов производства.

Обращения рассматриваются и решаются в срок не более одного месяца со дня их поступления, а те, которые не требуют дополнительного изучения, рассматриваются безотлагательно, но не позднее пятнадцати дней со дня их получения. Если в месячный срок решить затронутые в обращении вопросы невозможно, руководитель соответствующего органа, предприятия, учреждения, организации или его заместитель устанавливают необходимый срок для его рассмотрения, о чем сообщается лицу, подавшему обращение. При этом общий срок решения вопросов, затронутых в обращении, не может превышать сорока пяти дней. Плата за рассмотрение обращений граждан не взымается.

Законом устанавливается право граждан на возмещение ущерба, в том числе и морального, причиненного ему в связи с неправомерным решением по его обращению. Так, в случае удовлетворения жалобы орган или должностное лицо, которые приняли неправомерное решение по обращению гражданина, возмещают ему причиненный материальный ущерб, связанный с подачей и рассмотрением жалобы, обоснованные расходы, понесенные в связи с выездом для рассмотрения жалобы по требованию соответствующего органа, и потерянный за это время заработок.

Гражданину по его требованию и в порядке, установленном действующим законодательством, может быть возмещен моральный ущерб, причиненный неправомерными действиями или решениями органа либо должностного лица при рассмотрении жалобы. Размер возмещения морального (неимущественного) ущерба в денежном выражении определяется судом.

Как известно, важнейшим элементом, характеризующим любую процессуальную форму, является итоговый процессуальный документ. Это в полной мере относится и к производству по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. В указанном производстве таким документом служит решение по конкретному обращению гражданина. Наличие такого решения по предложению гражданина в основном обусловлено целесообразностью. Что касается решения по заявлению или жалобе, то наличие его следует признать обязательным.

Решения по делам об обращениях граждан выносятся на основе всех материалов и доказательств, в их совокупности. Они должны содержать логическое и правовое обоснование результата рассмотрения дела.

Заключительной стадией производства по заявлениям или жалобам граждан является стадия исполнения принятого решения. Производство по делу следует считать полностью оконченным лишь тогда, когда реально удовлетворены притязания гражданина, устранены препятствия для осуществления гражданином его прав и законных интересов, восстановлены в полном объеме нарушенные права и законные интересы, отменены незаконно возложенные обязанности либо незаконное привлечение к ответственности. Окончанием производства также служит аргументированный, основанный на законе отказ по обращению гражданина.

К сожалению, в Законе «Об обращениях граждан» вопросы исполнения принятого по делу решения не отражены. Это обстоятельство следует признать существенным пробелом в законодательстве.

В заключение отметим, что законом предусматривается ответственность граждан за подачу обращений противоправного характера. Так, подача гражданином обращения, содержащего клевету и оскорбления, дискредитацию органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений граждан и их должностных лиц, руководителей и иных должностных лиц предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, призывы к разжиганию национальной, расовой, религиозной розни и иным действиям, влечет за собой ответственность, предусмотренную действующим законодательством. При этом расходы, понесенные в связи с проверкой обращений, которые содержат заведомо неправдивые сведения, могут быть взысканы с гражданина по решению суда.

Учитывая особую значимость обращений граждан, Кабинет Министров Украины утвердил специальную инструкцию по деловодству, связанному с обращениями граждан[86].

Деловодство по предложениям (замечаниям), заявлениям (ходатайствам) и жалобам граждан в органах государственной власти, местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, учреждениях, организациях независимо от форм собственности, в средствах массовой информации (дальше – организациях) ведётся отдельно от других видов деловодства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц или на подразделения служебного аппарата.

Порядок ведения деловодства по обращениям граждан, которые содержат сведения, составляющие государственную или иную тайну, которая охраняется законом, определяется специальными нормативно-правовыми актами.

Личную ответственность за состояние деловодства по обращениям граждан несут руководители организаций.

Указанной инструкцией предусмотрено, что все поступившие предложения, заявления и жалобы должны приниматься и централизованно регистрироваться в день их поступления на регистрационно-контрольных карточках, пригодных для обработки ПК, или в журналах. Конверты сохраняются вместе с предложением, заявлением, жалобой. Учёт личного приёма граждан ведётся на карточках, в журналах или с помощью электронно-вычислительной техники.

Журнальная форма регистрации предложений, заявлений и жалоб и учёта личного приёма граждан допускается в организациях с годовым объёмом поступлений до 600 предложений, заявлений и жалоб и таким же количеством обращений граждан на личном приёме.

Письменные предложения, заявления и жалобы, поданные на личном приёме, также подлежат централизованной регистрации на регистрационно-контрольных карточках, пригодных для обработки компьютером, или в журналах.

Регистрационно-контрольная карточка, журнал регистрации предложений, заявлений и жалоб, карточка (журнал) учёта личного приёма граждан ведутся в соответствии с указаниями по их заполнению.

Автоматизированная регистрация предложений, заявлений и жалоб и учёт личного приёма граждан осуществляются путём введения в компьютер таких элементов: дата поступления обращения; фамилия, имя, отчество, категория (социальное положение) заявителя; откуда получено обращение, дата, индекс, контроль; затронутые вопросы – краткое содержание, индексы; содержание и дата резолюции, фамилия автора, исполнитель, срок исполнения; дата отправления, индекс и содержание документа, принятые решения, дата снятия с контроля; номер дела по номенклатуре.

Автоматизированная регистрация учёта личного приёма граждан путём прямого введения в компьютер осуществляется с помощью таких элементов: дата приёма, кто принимает; фамилия, имя, отчество, адрес, место работы, категория (социальное положение) заявителя; затронутые вопросы – краткое содержание, индексы; кому поручено рассмотрение, содержание поручения, срок исполнения, принятые решения, дата получения ответа.

Состав указанных элементов при необходимости может быть дополнен, например, распиской исполнителя в получении документа, ходом исполнения и т.д.

Регистрационный индекс предложения, заявления, жалобы отмечается в регистрационном штампе. Штамп ставится на нижнем поле первого листа документа справа или на другом свободном от текста месте, кроме места, предназначенного для подшивки.

В случае поступления повторных предложений, заявлений и жалоб им присваивается следующий регистрационный индекс, а в соответствующей графе регистрационно-контрольной карточки, журнала или на соответствующем поле регистрационной карточки, вызванной на экран монитора компьютера во время автоматизированной регистрации, указывается регистрационный индекс первого предложения, заявления, жалобы. На верхнем поле первого листа повторных предложений, заявлений и жалоб справа и на регистрационных формах делается отметка «Повторно» и подбирается вся предыдущая переписка.

В случае, когда о результатах письменного предложения, заявления, жалобы необходимо уведомить другую организацию, все образцы регистрационно-контрольных форм и первый лист контролированного обращения обозначаются словом «Контроль» или буквой «К».

Предложения, заявления и жалобы, на которые даются предварительные ответы, с контроля не снимаются. Контроль завершается только после принятия решения и принятия мер по решению предложения, заявления, жалобы. Решения о снятии с контроля предложений, заявлений, жалоб принимают должностные лица, которые приняли решения о контроле.

В случае, когда по результатам рассмотрения предложений, заявлений и жалоб даются письменные и устные ответы, делается соответствующая запись в регистрационно-контрольных формах и в документах дела или в отдельной справке.

Должностные лица, которые ведут деловодство по предложениям, заявлениям и жалобам, ежегодно до 15 января готовят для руководителей организаций материалы для анализа и обобщения в форме аналитических справок. Аналитические справки текущего характера составляются по мере необходимости.

Предложения, заявления и жалобы граждан после их решения со всеми документами по их рассмотрению и решению и образцом регистрационно-контрольной формы должны быть возвращены должностным лицам или подразделению служебного аппарата, которые ведут деловодство по предложениям, заявлениям и жалобам, для централизованного формирования дела, картотек, банка данных. Формирование и сохранение дел у исполнителей запрещается.

Документы размещаются в делах в хронологическом или алфавитном порядке. Каждое предложение, заявление, жалоба со всеми документами по их рассмотрению и решению составляет в деле самостоятельную группу и помещается в мягкую обложку. В случае получения повторного предложения, заявления, жалобы или появления дополнительных документов они подшиваются в данную группу документов.

Во время формирования дел проверяются правильность и комплектность документов в деле. Нерешённые предложения, заявления, жалобы, а также неправильно оформленные документы подшивать в дело запрещается.

Организации сохраняют предложения, заявления и жалобы для предоставления справок и использования их в других целях.

Ответственность за сохранность документов по предложениям, заявлениям и жалобам возлагается на руководителей, других должностных лиц организаций в соответствии с их функциональными обязанностями.

Срок сохранения документов по предложениям, заявлениям и жалобам определяется утверждёнными руководителями организаций перечнями документов и номенклатурами дел. Как правило, устанавливается пятигодичный срок сохранения предложений, заявлений и жалоб и документов, связанных с их рассмотрением и решением.

3.4. Производство по применению административно-предупредительных мер
и мер админиcтративного пресечения

В общей системе государственного принуждения значительное место занимает административное принуждение, которое является одним из видов государственного принуждения. Административное принуждение представляет собой сложное, многоплановое понятие, слагающееся из совокупности множества административно-правовых средств принудительного воздействия, которые применяются управомоченными на то субъектами правоприменения в целях охраны и укрепления правопорядка[87]. К числу субъектов осуществления такого рода мер прежде всего относится милиция.

Милиция как правоохранительный орган государства выполняет широкий круг заданий и функций по охране правопорядка и борьбе с правонарушениями. С точки зрения правовой характеристики в деятельности милиции различают такие основные направления: административное, профилактическое, оперативно-розыскное, уголовно-процессуальное, исполнительная и охранительная деятельность. Совокупность этих направлений деятельности милиции обусловливает специфику форм и методов ее работы.

Одним из основных направлений деятельности милиции является административная деятельность. Большая часть личного состава милиции исполняет преимущественно административные функции, осуществляет организационно-правовые полномочия для охраны общественного порядка, которые устанавливаются и обеспечиваются нормами административного права. В процессе осуществления этой деятельности работники милиции вступают в многочисленные административно-правовые отношения с гражданами, их объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями.

Административная деятельность милиции носит четко выраженный государственно-властный, императивный характер, осуществляется в официальном порядке от имени государства, которое предоставляет сотрудником милиции право на применение специфических мер административного воздействия, которые, как правило, не используются другими органами государственной исполнительной власти. Этим милицейская управленческая деятельность отличается от деятельности других органов исполнительной власти.

Реформирование государственно-управленческой деятельности предполагает широкое, многоаспектное преобразование административной деятельности милиции и, в первую очередь, совершенствование форм и методов деятельности по охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями.

Универсальными, всеохватывающими методами государственного управления являются убеждение и принуждение. Они наиболее широко используются во всех сферах управленческой деятельности, в том числе в борьбе с правонарушениями, и составляют систему мер воздействия государства (в лице ее органов и должностных лиц) на сознание и поведение людей, являются необходимым условием нормального функционирования общества, любого государственного и общественного объединения, всего процесса управления. Используя эти методы, государство обеспечивает функционирование всей общественной системы, организованность, дисциплину, охраняет работу и быт людей, нормальную социальную обстановку в стране.

Разнообразие мер административного принуждения позволяет целенаправленно варьировать ими, объединять их с другими мерами государственного воздействия. В соответствии с назначением меры административного принуждения подразделяются на такие группы: 1) административно-предупредительные меры (проверка документов, осмотр, внесение представления об устранении причин правонарушения и т.д.); 2) меры административного пресечения (административное задержание, изъятие вещей и документов, принудительное лечение и т.д.); 3) административные взыскания (предупреждение, штраф, лишение специального права и т.д.).

При разработке критериев классификации мер административного принуждения необходимо учитывать все обстоятельства, связанные с правовой регламентацией оснований, условий, порядка и конечной цели их применения. Отсюда вытекает классификация мер административного принуждения по иным признакам: а) по способу обеспечения правопорядка; б) по цели применения; в) по фактическим основаниям применения; г) по правовым последствиям применения; д) по процессуальным основам осуществления. По своему значению они неравнозначны, но в совокупности дают основания для четкого выделения различных мер административного принуждения.

Среди мер административного принуждения, в том числе и тех, которые используются милицией, наиболее многочисленными являются меры пресечения. Это обусловлено тем, что противоправное поведение может заключаться не только в осуществлении конкретного административного правонарушения, но и в многократных систематических противоправных действиях, антигражданском поведении отдельных лиц. Меры пресечения используются с целью пресечения не только административно-противоправовых действий, но в отдельных случаях и действий уголовно-правового характера.

Еще одну особенность мер административного пресечения, которая характеризует их место в единой системе мер административного принуждения, позволяет отметить сравнительный анализ последних. Суть ее состоит в том, что меры пресечения тесно связаны с административно-предупредительными мерами и административными взысканиями. Связь мер административного пресечения с административно-предупредительными мерами заключается в том, что последние во многих случаях предшествуют мерам административного пресечения. В то же время применение мер пресечения часто предшествует применению административных взысканий, поскольку обеспечивает возможность привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Вместе с тем меры административного пресечения выполняют свои особые правоохранительные функции, которые отличают их от других мер административного принуждения, что и обусловливает их самостоятельное место в системе этих мер. Например, в отличие от административно-предупредительных мер меры административного пресечения характеризуются тем, что их применение связано с реальной противоправной (в т.ч. объективно противоправной) ситуацией и начинается с момента, когда она достигает определенного развития, т.е. когда применение предупредительных мер становится уже неэффективным или совсем бесполезным. Меры административного пресечения не предотвращают, а непосредственно прерывают правонарушения, создают условия для установления личности правонарушителя, установления обстоятельств дела и реальной возможности для последующего применения к правонарушителю мер административного или иного воздействия.

В отличие от административных взысканий меры административного пресечения не содержат в себе элемента наказания лица, к которому они применяются. Выполняя вместе с воспитательной и карательную функцию, административное взыскание по своему действию во времени является ретроспективным. Меры административного пресечения, как правило, направлены в настоящее и потому чаще всего способны самостоятельно и оперативно решать конфликтную ситуацию, в частности, принудительно пресечь правонарушение. Они могут также обеспечивать условия для последующего применения административной или иной ответственности к виновным. Нередко меры пресечения используются и для борьбы с объективно противоправными деяниями душевнобольных или малолетних, т.е. лиц, которые не подлежат юридической ответственности. Наконец, административное взыскание влечет за собой состояние так называемой административной наказуемости на определенный срок, меры же административного пресечения такого состояния не образуют.

Меры административного пресечения, которые применяются милицией, можно разделить на две группы. Первую, более значительную составляют меры пресечения общего характера. К ним можно отнести требования к гражданину и государственному служащему прекратить противоправные деяния, административное задержание, изъятие вещей и документов, досмотр и т.д. Меры этой группы часто применяются органами милиции и составляют важный инструмент в их деятельности.

Ко второй группе относятся специальные пресекающие меры. Они применяются значительно реже по сравнению с мерами общего характера и только в исключительных случаях, когда иначе пресечь противоправное поведение невозможно, т.е. когда использованы и не дали желаемых результатов другие меры административно-принудительного характера. Систему этих мер составляют меры физического воздействия, специальные средства и применение оружия. Такие меры могут применяться, как правило, только после предупреждения о намерении их применить и при строгом соблюдении требований законодательства.

Использование мер административного пресечения органами милиции осуществляется только на основании норм действующего законодательства, с соблюдением требований законности при их применении. Соблюдение требований законности обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов милиции и должностных лиц за применением указанных мер, прокурорским надзором, правом административного и судебного обжалования, рядом организационных мер и другими закрепленными законодательством способами.

Сказанное позволяет определить меры административного пресечения как основывающееся на законе принудительное пресечение (прекращение) деяний, которые имеют признаки административного правонарушения, а в отдельных случаях – уголовно правовой характер, направленное на недопущение вредных последствий противоправного поведения, обеспечение производства по делу об административном правонарушении и привлечение виновного к административной, а в особых случаях – к уголовной ответственности. Меры административного пресечения используются милицией с целью пресечения нарушения правовых норм (административных проступков, преступлений и объективно противоправных деяний), предотвращения совершения новых правонарушений, создания условий для дальнейшего привлечения виновных к ответственности, устранения вредных последствий правонарушения и восстановления предыдущего правомерного состояния.

Анализ действующего законодательства, а также практика его применения позволяют отнести к мерам административного пресечения, которые используются милицией: 1) требования прекратить противоправное поведение; 2) привод лиц, которые уклоняются от явки по вызову в орган внутренних дел или в суд; 3) взятие на учет и официальное предупреждение о недопустимости противоправного поведения; 4) остановка транспортных средств; 5) запрет эксплуатации этих средств; 6) ограничение или запрет проведения ремонтно-строительных и иных работ на улицах и дорогах; 7) остановка и прекращение деятельности объектов разрешительной системы; 8) доставление нарушителя; 9) административное задержание; 10) личный досмотр; 11) досмотр вещей; 12) отстранение водителей от управления транспортными средствами и освидетельствование их на состояние опьянения; 13) изъятие вещей и документов; 14) административное выдворение иностранных граждан за пределы Украины; 15) применение мер физического воздействия; 16) применение специальных средств; 17) применение огнестрельного оружия.

Последовательность осуществления процессуальной деятельности по применению мер административного пресечения и административно-предупредительных мер предопределяет наличие в производстве по применению мер определенных стадий. Стадии такого производства имеют свои особенности, обусловленные специфичностью рассматриваемых мер и, в определенной мере, сравнительно небольшими временными рамками их применения.

Следует выделить три стадии производства по применению мер административного пресечения и административно-предупредительных мер. Такими стадиями будут: 1) решение вопроса о применении мер административного пресечения или административно-предупредительных мер; 2) применение мер административного пресечения или административно-предупредительных мер и процессуальное оформление такого применения; 3) обжалование применения указанных мер.

При этом нужно иметь в виду, что для мер пресечения, которые законодатель определяет как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, процессуальным документом служит протокол о применении данной меры либо факт такого применения следует отразить в протоколе об административном правонарушении или задержании.

С другой стороны, при применении определенных мер предупредительного характера процессуальное оформление их может не производиться вообще. Так, при проверке документов отсутствует необходимость в составлении процессуального документа, закрепляющего ее проведение.

Административное задержание. Как показывает практика, административное задержание представляет собой одну из наиболее часто применяемых мер административного пресечения. Анализ действующего законодательства позволяет определить, что правовым основанием задержания является совершение лицом административного правонарушения. Об этом свидетельствует положение ч. 1 ст. 262 КоАП, где прямо говорится об административном задержании лица, совершившего административное правонарушение. Фактические основания, соотносятся с целями административного задержания.

Таким образом, фактическими основаниями административного задержания являются: 1) необходимость пресечения административного правонарушения; 2) необходимость установления личности правонарушителя; 3) необходимость составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте (если таковое является обязательным в силу предписаний закона); 4) необходимость обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения постановления по нему.

Административное задержание вправе осуществлять должностные лица органов внутренних дел, пограничных войск, военной инспекции безопасности дорожного движения, а также должностные лица военизированной охраны.

В отличие от доставления административное задержание характеризуется более детальной процессуальной регламентацией. В соответствии с требованиями ст. 261 КоАП об административном задержании составляется протокол. Он должен включать в себя: дату, место составления, должность, фамилию, имя и отчество лица, его составившего, сведения о личности задержанного, а также время и мотивы задержания. Особое значение, приобретает отражение мотивов административного задержания. Их обстоятельное изложение в протоколе служит важной гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан, в отношении которых применена указанная мера.

Протокол об административном задержании подписывается должностным лицом, его составившим, а также задержанным, причем в случае отказа последнего подписать такой протокол в нем делается об этом соответствующая запись.

Регламентация процессуального статуса гражданина при осуществлении в отношении его административного задержания ограничивается возможностью заявить просьбу об уведомлении о месте его нахождения родственников либо администрации по месту работы или учебы. Положение же об обязательности уведомления родителей несовершеннолетнего задержанного либо лиц, их заменяющих, о факте задержания следует, трактовать как обязанность должностных лиц, осуществляющих эту меру.

Личный досмотр и досмотр вещей. Реализация личного досмотра и досмотра вещей как административно-процессуальных мер принуждения регламентируется ст. 264 КоАП. Досмотр вещей производится уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, военизированной охраны, гражданской авиации, таможенных учреждений, пограничных войск, природоохранных органов, органов лесоохраны, органов рыбоохраны, органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты, а в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами Украины, также и других органов.

Важным представляется и закрепление законодателем положения о том, что досмотр вещей осуществляется в присутствии лица, в собственности (владении) которого находятся досматриваемые предметы. Таким образом, фактически свое закрепление получило право лица присутствовать при досмотре. Однако на практике ситуации нередко складываются таким образом, когда проведение досмотра без участия собственника вещей диктуется объективной необходимостью. Разрешая этот вопрос, законодатель устанавливает в КоАП, что в случаях, не терпящих отлагательства, вещи или предметы могут быть подвергнуты досмотру с участием двух понятых в отсутствие собственника (владельца). Другим процессуальным правом гражданина, получившим закрепление в КоАП, является право обжаловать производство досмотра (ст. 267 КоАП). Процессуальное оформление производства досмотра вещей заключается в составлении отдельного протокола о проведенном досмотре или об этом делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или административном задержании. Что же касается проведения личного досмотра, то законодатель ограничивается закреплением положения о том, что такого рода досмотр может производиться уполномоченным на то лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. Оформление производства личного досмотра производится так же, как и оформление производства досмотра вещей.

Более расширенно регламентирует производство названных выше видов досмотра Таможенный кодекс Украины (далее – ТК).

Так, ч. 3 ст. 30 ТК предусматривает, что досмотр и повторный досмотр вещей гражданина производятся в присутствии этого гражданина или его уполномоченного представителя, действующего на основании должным образом оформленного поручения. В случае же отсутствия гражданина или его представителя досмотр и повторный досмотр осуществляются в присутствии представителя предприятия, осуществляющего перевозку, пересылку вещей или их хранение (ч. 5 ст. 30 ТК).

Производство личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля регламентируется ст. 32 ТК. Такой досмотр производится по письменному решению начальника таможни или лица, замещающего его, и при наличии достаточных оснований предполагать, что гражданин скрывает при себе предметы контрабанды.

Достаточно детально урегулирована законодателем и сама процедура производства личного досмотра. Так, перед началом досмотра должностное лицо таможни обязано предъявить гражданину письменное решение начальника таможни или лица, его замещающего, ознакомить гражданина с его правами и обязанностями при производстве досмотра и предложить добровольно выдать скрываемые предметы. Аналогично с КоАП Таможенный Кодекс закрепляет и возможность производства личного досмотра только должностным лицом одного пола с досматриваемым и в присутствии двух понятых того же пола. При этом исключается доступ в помещение, где производится личный досмотр, лиц, не участвующих в досмотре, и возможность наблюдать за производством этого действия со стороны таких лиц.

Весьма важным положением следует считать требование о том, что обследование органов тела должно производиться медицинским работником, который выступает в этом случае в качестве специалиста.

Регламентировано законодателем и процессуальное оформление личного досмотра. Об этом составляется протокол, который подписывается должностным лицом, производящим досмотр, гражданином, проходившим досмотр, а также медицинским работником в случае его участия.

Следует отметить как положительный фактор, способствующий соблюдению прав и законных интересов гражданина, закрепление законодателем права гражданина делать заявления, подлежащие внесению в протокол личного досмотра.

Изъятие вещей и документов. В контексте конституционных положений, регламентирующих право собственности граждан и защиту такого права, вопросы соблюдения прав и законных интересов гражданина при осуществлении такой меры административного пресечения, как изъятие вещей и документов, приобретают особое значение.

Применение изъятия вещей и документов достаточно полно регламентировано законодателем в КоАП. Изъятие вещей и документов, предусмотренное ст. 265 КоАП, производится должностными лицами органов, наделенных правом производства досмотра, а также правомочных осуществлять административное задержание. По существу изъятие вещей и документов в большинстве случаев есть результат и логическое продолжение применения указанных мер пресечения.

Законодатель закрепляет положение о том, что процессуальное оформление производства изъятия вещей и документов оформляется отдельным протоколом либо об этом делается запись в протоколах об административном правонарушении, досмотре вещей или административном задержании.

Отстранение водителей от управления транспортными средствами и проверка их на состояние алкогольного опьянения применяется милицией в случаях, когда есть достаточно оснований считать, что они находятся в таком состоянии. В ст.266 КоАП установлено лишь общее правило об отстранении и освидетельствовании, без детализации оснований и порядка их осуществления.

Такая мера применяется, когда у работника милиции есть достаточно оснований считать, что водитель (имеется в виду лицо, которое фактически управляет транспортным средством, в т.ч. не имея на это права) управляет транспортным средством в состоянии опьянения. Об этом могут свидетельствовать, например, характер движения транспортного средства, внешний вид лица, или же работнику милиции может быть известно от других лиц о том, что водитель конкретного транспортного средства употреблял спиртные напитки.

Отстранение водителя от управления транспортным средством заключается в принудительном прекращении движения, освобождении этого транспорта от лица, которое им управляет. При этом могут быть применены меры физического воздействия, если водитель не соглашается добровольно покинуть транспортное средство.

Нормативными актами Украины порядок освидетельствования на предмет опьянения в достаточной мере не регламентирован. Применение этой меры регламентируется Инструкцией о порядке направления граждан на освидетельствование для установления состояния опьянения и порядке его проведения, утвержденной совместным приказом МВД и Министерства охраны здоровья СССР от 29 июня 1983 г.

Освидетельствование на состояние опьянения может проводиться при помощи индикаторной трубки «Контроль трезвости» или в медицинских учреждениях.

Освидетельствование на состояние опьянения осуществляется в любое время суток в специализированных кабинетах лечебно-профилактических учреждений или в передвижных специализированных медицинских автолабораториях врачами определенной специализации или лицами, которые имеют специальную подготовку. Во всех случаях составляется акт освидетельствования, один экземпляр которого передается органу милиции, направившему водителя, а второй сохраняется в медицинском учреждении.

Уклонение от прохождения освидетельствования на состояние опьянения составляет состав административного проступка, предусмотренного ст.131 КоАП.

Полномочия милиции по применению мер административного пресечения специального назначения. В деятельности милиции по обеспечению общественного порядка, охране собственности, прав и законных интересов граждан и организаций от противоправных посягательств важное значение имеет использование специальных мер административного пресечения, к которым относятся меры физического воздействия, специальные средства и огнестрельное оружие.

Меры физического воздействия, которые применяются милицией для пресечения правонарушений или преодоления противодействия законным требованиям милиции, в наше время не ограничиваются приемами самбо, как это было раньше. Работники милиции могут применять в определенных ситуациях для исполнения возложенных на них обязанностей любые меры физического воздействия, включая приемы рукопашного боя, в зависимости от сложившейся ситуации, а также уровня их физической подготовки.

Статья 12 Закона Украины «О милиции» указывает на то, что применению физической силы должно предшествовать предупреждение о намерении ее принятия, если позволяют обстоятельства.

Без предупреждения физическая сила может применяться, если возникла непосредственная угроза жизни или здоровью граждан или работников милиции.

В статье 200 Устава патрульно-постовой службы милиции[88] указано: «Работники милиции имеют право применить меры физического воздействия, в том числе и приемы рукопашного боя для: а) пресечения правонарушений; б) преодоления противодействия их законным требованиям, если другие способы не обеспечили исполнение возложенных на них обязанностей». Кроме того, в п. 4.4.8. Инструкции по организации работы дежурной части городского (районного) отдела милиции [89] установлен порядок применения наручников, связывания и приемов самбо в дежурных частях органов внутренних дел (пп. 4.4.8.1. и 4.4.8.2.).

Применение мер физического воздействия не оформляется специальными документами. Устав ППСМ (ст.215) предусматривает только обязанность работника милиции, который причинил телесные повреждения, оказать первую медицинскую помощь потерпевшему и письменно доложить вышестоящему начальнику. Установлены определенные требования к содержанию рапорта. В нем должны быть указаны время, место, против кого и при каких обстоятельствах применены меры физического воздействия, а также фамилии и адреса понятых (при их присутствии). Вызывает сомнение применение в этом случае термина «понятой». Раньше указывалось, что понятой – это лицо, которое присутствует при выполнении определенных действий по приглашению уполномоченного должностного лица. Трудно себе представить, чтобы работник милиции, перед тем как применить физическое воздействие, запрашивал понятых. Правильней в этом случае было бы говорить не о понятых, а о свидетелях.

В практической деятельности милиции ведется учет всех случаев применения специальных приемов, а не только действий, в результате которых был причинен вред здоровью нарушителя.

Специальные средства определяют разнообразные технические способы воздействия на правонарушителя , а в некоторых случаях – также на транспортные средства с целью пресечения противоправной ситуации. Основания, порядок применения специальных средств закреплены также Правилами применения специальных средств при охране общественного порядка в Украинской СССР, утвержденными Постановлением Совета Министров УРСР от 27.02.1991г.[90] №49 с изменениями, внесенными постановлениями Кабинета Министров Украины от 28.10.1992г. №597 и от 30.07.1993г. №583.

В соответствии со ст.14 Закона Украины «О милиции» специальные средства применяются в случаях, когда были использованы и не дали желаемого результата все другие формы предварительного воздействия на правонарушителей:

а) для защиты граждан и самозащиты от нападения и других действий, которые создают угрозу их жизни или здоровью;

б) для прекращения массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка;

в) для отражения нападения на дома, помещения, сооружения и транспортные средства, независимо от их принадлежности, или их освобождения в случае захвата;

г) для задержания и доставления в милицию или иное служебное помещение лиц, которые совершили правонарушение, а также для конвоирования и содержания лиц, задержанных и арестованных, взятых под стражу, если указанные выше лица оказывают сопротивление работникам милиции или если есть основания считать, что они могут совершить побег или причинить вред окружающим или себе;

д) для прекращения массового захвата земли и иных действий, которые могут привести к столкновению групп населения, а также действий, которые парализуют работу транспорта, жизнедеятельность населенных пунктов, посягают на гражданское спокойствие, жизнь и здоровье людей;

е) для прекращения сопротивления работнику милиции и другим лицам, которые выполняют служебные или гражданские обязанности по охране общественного порядка и борьбе с преступностью;

ж) для освобождения заложников.

Приведенный перечень оснований применения специальных средств является исчерпывающим и расширению не подлежит.

Все специальные средства, которые применяются в правоохранительной деятельности милиции, подразделяются на две группы: средства активной обороны и средства обеспечения специальных операций. Указанные Правила к числу специальных относят и средства индивидуальной защиты, с чем сложно согласиться. Специальные средства применяются к правонарушителям, именно поэтому они принадлежат к средствам административного принуждения. Средства же защиты не применяются, а используются при охране общественного порядка, с принуждением это использование никак ни связано. В законодательстве термины «применение» и «использование» четко разграничиваются. Принимая во внимание сказанное, средства индивидуальной защиты нельзя считать средствами административного принуждения.

Средствами активной обороны являются резиновые палки, наручники, средства связывания, ручные газовые гранаты, а также патроны с газовыми гранатами, баллончики и пистолеты со слезоточивым газом. К средствам обеспечения специальных операций относятся рюкзачные аппараты «облако», светошумовые приспособления отвлекающего действия, патроны с резиновыми пулями, водометы, бронемашины и другие специальные транспортные средства, приспособления для принудительной остановки транспорта, приспособления для открытия помещений, захвата правонарушителей. Кроме этого, при охране общественного порядка могут также использоваться служебные собаки. Указанные Правила, а также ведомственные нормативные акты устанавливают особенности использования большинства из перечисленных средств, на которые следует обращать внимание.

Резиновые палки в практической деятельности милиции применяются чаще, чем другие специальные средства. Запрещается наносить удары ими по определенным частям тела человека: голове, шее, ключичной области, животу, половым органам. Такой запрет не всегда может быть соблюден, потому что ситуация, в которой применяются эти средства, как правило, быстротечные, изменчивые и у работника милиции нет времени выбирать области ударов.

Наручники, в соответствии с Инструкцией об организации работы дежурной части (п 4.4. 8.1), используются при задержании и конвоировании арестованных и задержанных в следующих случаях: оказание ими физического сопротивления конвою, при попытке нападения на конвой или на состав суда; задержание при попытке бегства; при наличии сведений о намерении этих лиц покончить жизнь самоубийством или совершить побег; при наличии распоряжения председательствующего на суде; признание лица судом особо опасным рецидивистом; конвоирование особо опасных преступников; конвоирование в самолетах, автомобилях. Беспрерывное содержание в наручниках допускается не более 2 часов, после чего они снимаются на время до 15 мин. Применение наручников в помещении органов внутренних дел оформляется актом.

Связывание осуществляется средствами, которые исключают возможность нанесения телесных повреждений задержанному (специальными ремнями из брезентовой ткани), и применяется для прекращения буйства и бесчинства задержанных и арестованных, когда другими средствами остановить их действия невозможно, а также для задержания и конвоирования преступников, когда есть основания полагать, что они пытаются совершить побег или нападение на работников милиции или граждан, а также покалечить себя или совершить самоубийство. Нахождение в связанном состоянии, как и в наручниках, не должно превышать 2 часов. При каждом случае связывания составляется акт с указанием, когда, где, против кого и при каких обстоятельствах применено это средство, продолжительности нахождения лица в связанном состоянии, а также фамилии и адреса понятых. Технические правила применения связывания предусмотрены указанной Инструкцией (п. 4.4.8.2).

При использовании слезоточивых веществ запрещается прицельная стрельба по правонарушителям, раскидывание и отстреливание гранат в толпу, повторное применение их в пределах зоны поражения в период действия этих веществ. Отдельные вещества могут использоваться только на открытой местности. Следует отметить, что в деятельности милиции эти вещества используются очень редко. Инструкция о порядке приобретения, хранения, выдачи и использования газовых пистолетов и баллончиков, утвержденная приказом МВД Украины от 30.12.1992г. №751, предусматривает, что эти средства применяются, исходя из тактико-технических действий специальных средств или не ближе одного метра от правонарушителя.

Светошумовые средства отвлекающего действия (светошумовая граната «Заря» и светошумовое приспособление «Пламя») применяются на расстоянии не ближе двух метров от человека.

Ограничено также расстояние при применении патронов с резиновыми пулями. Оно должно быть не меньше 40 метров. Стрельба пулями ударного непроникающего действия разрешается только по нижним частям ног нарушителей.

Водометы применяются с одной целью – для рассредоточения участников массовых беспорядков. Расстояние при этом значения не имеет, однако температура воздуха должна быть не ниже 0⁰С.

Единственное дополнительное требование при применении средств для открытых помещений, захваченных правонарушителем (малогабаритных взрывных приспособлений «Ключ» и «Импульс»), – в этих помещениях не должно быть заложников. Однако нельзя использовать эти средства в случаях, когда это может нанести вред другим посторонним лицам.

Наиболее детально урегулированы правила применения приспособлений для принудительной остановки автотранспорта. Наставление по дорожно-патрульной службе предусматривает, что эти средства применяются к водителям, которые не исполняют требования работника милиции остановиться, а также в случаях, когда есть сведения, что транспортное средство используется с преступной целью или украдено, находится под управлением водителя, который покинул, нарушая установленные правила, место дорожно-транспортного происшествия, к которому он причастен.

При наличии информации о движении указанного транспортного средства инспектор ГАИ использует средства для остановки всех транспортных средств, которые двигаются на данном участке улицы или дороги, используя для этого имеющиеся временные знаки («Въезд запрещен», шлагбаумы, светофоры, патрульный транспорт с включенными специальными световыми сигналами и т.д.). После этого работник милиции, беспрерывно подавая сигнал об остановке, преграждает проезжую часть приспособлениям для принудительной остановки.

Правила использования специальных средств устанавливают ряд ограничений для использования этих средств. Так, запрещается использовать такие средства для остановки автотранспорта, который совершает перевозку людей, в т.ч. грузовых автомобилей; автотранспорта, который принадлежит дипломатическим консульским и другим представительствам иностранных государств; мотоциклов, мотоколясок, мотороллеров, мопедов, а также на горных дорогах или участках дорог с ограниченной видимостью, железнодорожных переездах, мостах, эстакадах, в туннелях.

Служебные собаки для того, чтобы их можно было использовать при охране общественного порядка, должны пройти соответствующий курс дрессировки, быть признанными годными для служебного применения и находиться в штатах подразделений служебного собаководства. Право применять служебных собак имеют работники милиции, которые несут с ними службу. Собаки в зависимости от обстоятельств используются на коротких или длинных поводках, без поводка в наморднике или без него. При задержании правонарушителя при помощи собаки должна быть обеспечена безопасность посторонних лиц.

Вид специального средства, время начала и интенсивности его применения определяются с учетом обстоятельств, которые складываются, характера правонарушения и личности правонарушителя. Решение о применении специальных средств принимает должностное лицо, ответственное за обеспечение общественного порядка, или руководитель конкретной операции. Если же работник милиции действует индивидуально, он принимает такое решение самостоятельно. О применении указанных средств он в письменной форме докладывает непосредственному начальнику.

Огнестрельное оружие можно применять работниками милиции как крайнее средство в четко определенных ситуациях. Об исключительности этого средства свидетельствует несколько обстоятельств. Прежде всего, последствия его применения в сравнении с последствиями других средств наиболее опасные. О всех случаях применения оружия немедленно докладывается прокурору для обеспечения проверки действия работников милиции, с этой целью проводится служебное расследование.

Необходимо детально рассмотреть отдельные основания применения огнестрельного оружия. Закон Украины «О милиции» (ст.15) устанавливает 6 таких оснований.

1. Для защиты граждан от нападения, которое угрожает их жизни и здоровью, а также для освобождения заложников. Как видно из сказанного, в этом случае указано не одно, а два основания. Защита от нападения осуществляется в рамках института необходимой обороны, т.е. допускается защита от социально опасного явного и действительного нападения на гражданина. При освобождении заложников в определенной степени также осуществляется защита от нападения, только это нападение совершается более длительное время и связано с ограничением воли граждан, а также с угрозой применения насилия.

2. Для отражения группового или вооруженного нападения на работника милиции или членов его семьи или другого нападения, если их жизни или здоровью угрожает опасность.

3. Для отражения нападения на охраняемые объекты, конвои, жилые помещения граждан, помещения государственных и общественных предприятий, учреждений, организаций, а также освобождения их в случае захвата. В таких ситуациях милиции предоставляется право применять оружие для защиты (освобождения или отпора нападению) очень широкого круга объектов. Это как охраняемые объекты (причем, они могут охраняться не только работниками милиции), так и помещения граждан и организаций, независимо от того, охраняются они или нет.

4. Для задержания лица, застигнутого на месте совершения тяжкого преступления и пытавшегося бежать.

5. Для задержания лица, которое оказывает вооруженное сопротивление, пытается бежать из-под стражи, а также вооруженного лица, которое угрожает применением оружия и других предметов, которые угрожают жизни и здоровью работников милиции. Под вооруженным сопротивлением понимают применение преступником огнестрельного и холодного оружия и других опасных предметов с целью противодействия работникам милиции при исполнении ими служебных обязанностей, связанных с его задержанием. Работники милиции, на которых возложена охрана арестованных и задержанных, должны применять меры для пресечения побега и задержания бежавшего. С этой целью они могут применять огнестрельное оружие.

6. Для остановки транспортных средств путем его повреждения, если водитель своими действиями создает угрозу для жизни или здоровья граждан или работников милиции. Целью применения оружия в этом случае является остановка транспортного средства. Это означает, что водителю и пассажирам вред не должен быть причинен, что же касается автомобиля, то его повреждения не ограничены. При этом требует разъяснения характер действий водителя, которые могут быть основанием применения оружия. Это может быть, например, опасное маневрирование на улицах или дорогах, уклонение от выполнения требования работника милиции остановить транспортное средство с попыткой побега и т.д.

Кроме того, Закон Украины «О милиции» дополнен ст.15¹ «Гарантии личной безопасности вооруженного работника милиции», которая гласит: «Работник милиции имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в обстановке, которая сложилась, могут возникнуть обстоятельства к его применению. При задержании преступников или правонарушителей либо лиц, которых работник милиции подозревает в совершении преступления или правонарушения, а также при проверке документов у подозрительных лиц, работник милиции может привести в готовность огнестрельное оружие, что является предостережением о возможности его применения.

Попытка лица, которое задерживается работником милиции с огнестрельным оружием в руках, приблизиться к нему, сократив при этом определенное им расстояние, или дотронуться к оружию, дает работнику милиции право применить огнестрельное оружие».

Порядок применения огнестрельного оружия, кроме общих правил, которые были рассмотрены выше, Законом Украины «О милиции» детально не определен. Этот порядок установлен в ст.ст. 217, 218, 219, 220, 221 УППСМ. Применению оружия должно предшествовать предупреждение лицу о таком намерении. В Законе не указано, как именно должно быть сделано предупреждение. Военные уставы в таких случаях предусматривают предупреждение окликом «Стой, стрелять буду!» и выстрелом вверх. При непосредственной угрозе жизни и здоровью людей огнестрельное оружие может применяться на поражение без предупреждения.

Часть 2 ст.15 Закона Украины «О милиции» устанавливает запрет на применение и использование огнестрельного оружия при значительном скоплении людей, если от этого могут пострадать посторонние лица. Из сказанного можно сделать вывод, что огнестрельное оружие можно применять и в многолюдных местах при обеспечении безопасности окружающих.

Наряду с органами внутренних дел, достаточно широким кругом полномочий по осуществлению административно-предупредительных мер и мер административного пресечения наделены органы государственной санитарно-эпидемиологической службы при обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения.

К числу административно-предупредительных мер в этой сфере относятся: посещение объектов для проведения проверок соблюдения санитарного законодательства; истребование от юридических лиц и граждан данных, характеризующих санитарное и эпидемическое состояние объектов и здоровье людей; введение карантина и иных особых условий и режима работы в случае возникновения или угрозы возникновения или распространения особо опасных и опасных инфекционных заболеваний, массовых отравлений, радиационных поражений населения; запрещение въезда на территорию Украины отдельных лиц и транспортных средств; административное выдворение из пределов Украины иностранных граждан и лиц без гражданства, инфицированных вирусом СПИД; проведение обязательных профилактических прививок; обязательные медицинские освидетельствования состояния здоровья определенных групп работников и граждан; обязательное медицинское наблюдение; принудительная госпитализация лиц, страдающих особо опасными инфекционными заболеваниями; временное отстранение граждан от работы или иной деятельности.

Мерами административного пресечения, применяемыми органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, выступают: требование к нарушителю санитарного законодательства прекратить противоправное поведение; приостановление или прекращение инвестиционной деятельности; ограничение, временное запрещение или прекращение деятельности предприятий, учреждений, организаций, объектов любого назначения, технологических линий, машин и механизмов, выполнения отдельных технологических операций, пользования плавающими средствами, подвижным составом и самолетами; ограничение, временное запрещение или прекращение строительства, реконструкции и расширения объектов; ограничение, остановка или запрещение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ; временное запрещение производства, использования и реализации химических веществ, продуктов питания, технологического оборудования, строительных материалов, биологических средств, товаров народного потребления, источников ионизирующих излучений; изъятие из реализации (конфискация) продуктов питания, химических и радиоактивных веществ, биологических материалов; опечатывание (опломбирование) помещений, источников энергии, агрегатов, механизмов и иного оборудования.

Порядок и сроки проведения указанных мер достаточно детально регламентируются законодательными актами Украины, в частности, законами Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения», «О предупреждении заболевания СПИДом и социальной защите населения», а также рядом ведомственных нормативно-правовых актов, например, Инструкцией о порядке внесения представления об отстранении лиц от работы или иной деятельности, утвержденной приказом Министерства охраны здоровья Украины от 14 апреля 1995г. №66, Инструкцией о порядке изъятия из реализации (конфискации) опасных для здоровья продуктов питания, химических и радиоактивных веществ, биологических материалов, утвержденной приказом Министерства охраны здоровья Украины от 14 апреля 1995г. №68, Инструкцией о порядке применения государственной санитарно-эпидемиологической службой Украины мер административного пресечения (ограничение, временное запрещение, запрещение, приостановление, прекращение), утвержденной приказом Министерства охраны здоровья Украины от 14 апреля 1995г. №67.

Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 189; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 4 5 6 7 8910 11 12 13 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!