Територіальний устрій України

моврядування¹.

Законодавчо ці проблеми доцільно вирішувати в комплекс/. Тобто не лише шляхом прийняття закону про територіальні громади, а цілісного пакета законодавчих актів про комунальну власність, фінан-си місцевого самоврядування, адміністративно-територіальний устрій. Тут виникає проблема черговості прийняття і введення в дію цих актів. Зарубіжний досвід, зокрема Польщі, свідчить, якнеобхідно проводити реформи місцевого самоврядування, адміністративно-те-риторіального устрою. Тут передусім була сформована і законодавчо та фінансово забезпечена низова одиниця — гміна. Тобто спочатку відбулася реформа гмін. I лише з січня 1999 р. були впроваджені нові принципи територіального поділу країни і відповідної організації влади (повіти і воеводства). Позитивний досвід гмін значною мірою розширив базу підтримки ідеї подальшої децентралізації. Така посту-повість реформ може бути позитивним прикладом і для України.

Очевидно, що при конституюванні територіальних громад вітчиз-няний законодавець пішов правильним шляхом, зосередивши тери-торіальне самоврядування виключно на місцевому рівні, тобто в місцях традиційного та відносно компактного проживання людей — селах, селищах, містах. Тільки в цих межах люди відчувають себе те-риторіальною громадою, об'єднаною спільними інтересами.

Також, як зазначалося, важливою ланкою адміністративно-тери-торіального устрою України є регіони. До регіонів треба зараховувати передусім Автономну Республіку Крим, області, райони.

Автономна Республіка Крим є складовою частиною України, її регіоном, якому відповідно до Конституції України надано право на автономію. Автономна Республіка Крим у межах повноважень, виз-начених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Автономна Республіка Крим має Конституцію, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів

¹ Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. — М., 1999. — С. 351.

629

Розділ 24

України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Наступний регіон — область — верхній рівень адміністративно-те-риторіального устрою України. Це великий регіон, який характери­зуется певною цілісністю та самодостатністю економічного й соціального розвитку, а також місцевими особливостями і тра­дициями.

Область поділяється на райони, міста обласного значення та інші адміністративно-територіальні одиниці. Сільський район — середній рівень адміністративно-територіального устрою України — невели­кий регіон з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямова-ною на забезпечення зв'язку між сільськими та міськими населеними пунктами, які входять до його складу як самостійні адміністративно-територіальні одиниці.

Важливим елементом верхньої ланки адміністративно-правової системи України є також міста зі спеціальним правовим статусом, які іноді пропонують називати містами-регіонами, а саме — міста Київ та Севастополь.

Спвціальний правовий статус Киева зумовлюється тим, що це місто є столицею держави, політичним і адміністративним центром держа-ви. У Києві розташовані резиденції Президента України, Верховно!' Ради України, Кабінету Міністрів України, Верховного Суду України, центральних органів державної виконавчої влади, а також диплома-тичні представництва іноземних держав та міжнародних організацій в Україні.

Окрім зазначених особливостей та характерних рис нетрадиційно-го конституційно-правового статусу міста Киева, можна виділити ряд інших позицій, які визначають особливості Киева як мегаполісу.

Так, на відносно невеликій території (835,6 кв. км, або 83,6 тис. га (0,14% території України), у тому числі забудована площа в межах міста становить 34,1 тис. га), обмеженій рамками кільцевої дороги, проживає велика кількість людей (близько 2666 тис. осіб), розташова-ний житловий фонд, численні приміщення різних установ і органі­зацій, об'єкти промисловості та транспорту. Київ є духовним, куль-турним, історичним, науково-освітнім центром України. Саме Київ є історичним спадкоємцем духовного і культурного центру східно-слов'янської цивілізації — Київської Русі; в Києві знаходяться най-давніші духовні центри православ'я — Печерська Лавра і Собор Софії

630

I

Територіальний устрій України

Київської; центри науки і освіти — Національна академія наук Ук­раїни, науково-дослідні інститути НАН України, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Києво-Моги-лянська академія, Київський політехнічний інститут та інші заклади освіти; центри культури і мистецтва — національні театри, музеї, бібліотеки, виставкові центри, консерваторія.

Ситуація, яка склалася у зв'язку з політичними, економічними, соціально-культурними та іншими особливостями міста-мегаполісу Киева, безумовно, не може не впливати, а в певних випадках і де-термінувати особливості організації та діяльності публічно-владних структур міста, їх нормативно-правової фіксації, в тому числі визна-чені місця та ролі місцевого самоврядування.

Нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування в Києві поєднує у собі ті особливості, які притаманні даному місту-ме-гаполісу як столиці України. В основі нормативно-правового регулю­вання сфери місцевого самоврядування в Києві — норми Конституції України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономно'! Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про місцеві державні адміністрації». Остаточно правовий статус міста Киева було оформ­лено прийняттям Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ». Саме цей закон визначає спеціальний статус міста Киева як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місце­вого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та за-конів України. Так, відповідно до ст. 1 цього закону столичний статус покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов'язки та гарантує цим органам надання держа­вою додаткових прав.

Пріоритетним щодо визначення статусу Киева є, звичайно, поло­ження Конституції України про те, що Київ є столицею України як суверенно!, демократичної, правової, унітарної держави. Це означає, що Київ як столиця є одним з основних атрибутів, елементів держа­ви, складовою її механізму, насамперед його політичної частини, яка бере безпосередню участь у здійсненні функцій держави.

Спеціальний правовий статус міста Севастополя зумовлюється тим, що в ньому розташований Військово-Морський флот України. Цей чинник відбився на особливому порядку здійснення державної виконавчої влади та місцевого самоврядування у м. Севастополі. Згідно з частиною третьою 3 ст. 133 Конституції України спеціальний

631

Розділ 24

статус міста Севастополя має бути врегульований законом України, але до сьогодні ней закон не прийнято.

Адміністративно-територіальними одиницями, що поєднують особливості населених пунктів та регіонів, у сучасній Україні є так звані міськради, міські округи, які виникли у результаті адміністра-тивного підпорядкування місту (як правило, обласного, рес-публіканського (Автономна Республіка Крим) чи загальнодержавно-го значення) інших населених пунктів зі збереженням за ними стату­су самостійних адміністративно-територіальних одиниць. Так, у складі Севастополя — чотири райони, місто районного значення Інкерман, селища та 29 сіл. Причому в одному з районів міста Севас­тополя — Балаклавському, окрім міста Інкерман, є власне місто — Балаклава. У системі місцевого самоврядування Севастополя — міська рада, чотири районних у місті ради, Інкерманська міська рада районного значення, Качинська селищна та чотири сільських ради. Якшо враховувати, що ця надто складна та незвичайна структура роз-ташована на величезній площі понад 1000 кв. км, то цілком зро-зуміло, чому в Конституції України у ст. 140 говориться, що особли­вості здійснення місцевого самоврядування у містах Києві та Севас-тополі визначаються окремими законами України. Основний Закон держави також вказує на особливості здійснення виконавчої влади у місті¹.

Така «дивовижна» конструкція внутрішнього муніципального уст­рою Севастополя породжує численні проблеми з реалізацією місце­вого самоврядування жителями міста — первинним локальним суб'єктом публічної влади. На ці проблеми звертає увагу на сторінках підручника «Муніципальне право України» М. Баймуратов². Він вка­зує, що коли виділити в окрему територіальну громаду жителів цього міста, то потрібно буде окремо створювати територіальну громаду з інших жителів Балакпавського району, що призведе до створення двох територіальних громад, які функціонують практично на одній території. Таким чином, створення територіальних громад на тери-торії міста Севастополя на рівні сіл, селищ та інших населених пунктів, що входять до його складу, призведе до створення щонай-

¹ Борисов В. Город, достойньій поклонення // Голос Украиньі. — 2003. — 13 июня.

² Муніципальне право України / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов
та ін.; За заг. ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. — К., 2006. — С. 389.

632

Територіальний устрій України

менше 37 відповідних місцевих рад, яким відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування і Конституції України мають бути на-дані повноваження щодо встановлення місцевих податків і зборів на своїй території, прийняття місцевого бюджету, вирішення земельних питань, управління комунальною власністю тошо. У результаті тако­го підходу на території міста Севастополя, де мешкає понад 400 тисяч осіб, діятимуть 37 «варіантів» місцевих податків.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні у творення — військові, судові округи, прикордонні, екологічні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-тери-торіальні утворення з особливим режимом функціонування та інші, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окре-мими законами. Враховуючи, що за основу виділення таких адміністративно-територіальних одиниць узято не територіальні та демографічні критерії, а виокремлення виключно за предметною орієнтацією, регламентація їх статусу виявляється ненауковою та такою, що руйнує цілісну матерію адміністративно-територіального устрою України.

Отже, існуюча ситуація у сфері адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та чинного законодавства про їх статус свідчить про наявність ряду таких основних проблем.

Розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних оди­ниць, а також існування населених пунктів, територія яких відокремле-на від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (так звані анклави). Йдеться про існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розта-шовані кілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади. Це створює проблему розмежування самоврядних прав різних самовряд-них громад, що співіснують у межах однієї адміністративно-тери­торіальної одиниці.

Збереження всупереч Конституції України серед адміністративно- територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міськрада.

Невизначеність чіткої процедури та відсутність чітких критеріїв для утворення районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.

633

Розділ 24

Відсутність у багатьох випадках визначених меж адміністративно- територіальних одиниць або встановлення значної частини меж: таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших фак-торів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів (поселень). Це породжує постійні компетенційні спори між органами місцевого самоврядування, органами влади Автономно!' Республіки Крим та ор­ганами державної влади, зокрема, щодо права власності на землю, податків тощо.

Ще однією із суттєвих проблем є надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні. Практика останніх років свідчить про збільшення кількості сільських рад за зменшення чисельності сільського населення та кількості сіл. Так, за п'ятнадцять років (з 1991 по 2006 р.) кількість сільських рад зросла на 1070 одиниць, а чисельність сільського населення зменшилась на 1,5 млн осіб. При цьому кількість сільських населених пунктів змен­шилась на 230 одиниць (156 сіл та 74 селища). У середньому станом на 2001 р. сільська громада об'єднувала 1500 жителів, а в її адміністра-тивних межах знаходилось 2,8 села. Така тенденція спостерігається і сьогодні.

Відсутність достатньої правової бази для розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня, що має наслідком дублювання функцій та процвітання загальної безвідповідальності.

Відсутність належної фінансової бази, що потребує вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку, розши-рення кола місцевих податків (віднесення до них податку на неру-хомість, податку на землю, а також податку з доходів громадян) з одночасним зменшенням кількості місцевих зборів, запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень у дохідну частину державного бюджету на відповідних територіях.

Недостатність кадрового забезпечення органів місцевого самовряду­ вання, потреба суттєвої перебудови системи підготовки, перепідго-товки та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ і організацій.

Усе це підтверджує, що питання реформування систем адміністра-тивно-територіального устрою та місцевого самоврядування нероз-ривно пов'язані. Ефективність вирішення одного неодмінно

634

Територіальний устрій України

відіб'ється на ефективності вирішення іншого. Можна сказати, що нинішній адміністративно-територіальний устрій — це наслідок не-ефективного державного управління та місцевого самоврядування. У свою чергу неефективність діяльності місцевого самоврядування та фактична недієздатність більшості територіальних громад значною мірою детерміновані проблемами сучасного адміністративно-тери-торіального устрою України.

Для того щоб окреслити шляхи оптимізації адміністративно-тери-торіального устрою, потрібно визначити, які цілі при цьому ставляться. Головне завдання — встановити такі адміністративно-те-риторіальні одиниці, які могли б бути не тільки ефективними провідниками державної політики, а й передусім мали б змогу викону-вати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливостей пере-даним повноваженням повинна бути закріплена прозорою та простою системою оцінки діяльності адміністрації громадськістю. Ще однією умовою створення системи адміністративно-територіальних одиниць є забезпечення її стабільності, стійкості до впливу зовнішніх, подеку-ди суб'єктивних чинників. I звичайно, потрібно пам'ятати, що надто різкі зміни в сучасній конфігурації адміністративно-територіальної мережі обов'язково спонукають саботаж адміністративного апарату.

Оскільки правовим наслідком прийняття нового законодавства про адміністративно-територіальний устрій України мають бути зміни у територіальній організації влади, децентралізація владних по-вноважень, викладення в нових редакціях законів, якими визнача-ються питання організації діяльності та правового статусу органів ви-конавчої влади та органів місцевого самоврядування, то логічно, що наступним етапом законодавчого розвитку має стати приведення інших актів законодавства України у відповідність до законів України «Про адміністративно-територіальний устрій України» (або «Про по­рядок вирішення питань про адміністративно-територіальний устрій України»), про місцеве самоврядування та виконавчу впаду. Так, за підрахунками Міністерства юстиції України, кількість законодавчих актів, тобто законів і кодексів, які потребуватимуть змін або взагалі викладення в новій редакції, сягатиме понад 300. Серед них — акти з питань місцевого самоврядування, земельного, бюджетного законо­давства, акти з питань архітектури і містобудування, комерційного та екологічного законодавства.

Отже, встановлена Конституцією України система територіально-го устрою та адміністративно-територіального поділу України не

635

Розділ 24

знімає з порядку денного необхідності подальшого осмислення цих явиш, а відтак і пошуку більш досконалого варіанта територіального устрою України. Потрібно констатувати й той факт, що адміністра-тивно-територіальний устрій є не лише одним з ключових факторів цілісності держави, який суттєво впливає на усі елементи форми дер-жави: державний устрій, форму правління, політичний режим, а й визначає рівень її соціально-економічного розвитку. Це підкреслює важливість своєчасного розв'язання проблем, тією чи іншою мірою пов'язаних з адміністративно-територіальним устроєм, що успадку-вала незалежна Україна.

636

Розділ 25

Автономна Республіка Крим

25.1. Автономна Республіка Крим —

адміністративно-територіальна автономія

у складі України

Проголошення незалежності України та прийняття чинної Коц_ ституції України зумовило бурхливі процеси демократизації суспільства і держави. За невеликий проміжок часу відбулися значц] зміни у політичній системі суспільства: пішли у небуття органи, прц_ таманні радянській системі, з'явилися нові демократичні структуру Змінилася правова природа та форми взаємовідносин між централь­ною та регіональною і місцевою владою. Певні трансформацїї відбу_ лися й у адміністративно-територіальному устрої України.

Яскравим прикладом цих змін є конституювання у систе^, адміністративно-територіального устрою України регіону з особлц. вим статусом — Автономно!' Республіки Крим, проголошення _Та утворення системи органів та посадових осіб автономії. Слід зазцд_ чити, що, незважаючи на значний інтерес до кримської проблем^, тики, за винятком деяких праць¹, у сучасній юридичній науці фуц_

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади у^. раїни і Автономно! Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 200^.

637

Розділ 25

даментальні академічні дослідження конституційно-правового ста­тусу автономних утворень у складі унітарних держав, зокрема Авто­номно!' Республіки Крим як складової та невід'ємної частини тери-торії України, а також органів влади цієї автономії, майже відсутні, що, безумовно, породжує суттєві проблеми як у теорії, так і на практиці.

Важливість вивчення конституційно-правового статусу Автоном-ної Республіки Крим зумовлена кількома чинниками.

По-перше, Автономна Республіка Крим посідає особливе місце у сис- темі адміністративно-територіального устрою України. Кримськии регіон характеризується своєрідними органами влади, які не прита-манні решті адміністративно-територіальних одиниць в Україні. Правова природа, специфіка завдань і функцій, унікальність актів, які видаються ними, привертає увагу теоретиків і практиків. Останнє десятиріччя переконливо демонструє, що ефективне функціонування органів у автономії неможливе без чіткого усвідомлення ії ролі та значення у суспільстві, зваженої наукової концепції її конституційно-правового статусу.

По-друге, розвиток Автономної Республіки Крим потребує гнучкого науково обгрунтованого механізму вирішення не лише правових колізій, а й справ у економічній, соціально-культурній, екологічній сферах, у сфері розвитку національних меншин та корінних народів Криму, що були депортовані за радянських часів тощо. Адже кримська авто-номія пов'язана з певними географічними, національними, етнічни-

Копиленко О. Л. До проблеми конституційно-правового статусу Автономної Рес­публіки Крим // Вісник Академії правових наук України. — 1998. — № 1(12); Копи-ленко О. Від Конституції України до Конституції Автономної Республіки Крим // Право України. — 1999. — № 3; Копиленко О. Л. Україна і Крим: «переговори у справі нового ладу» (документи і матеріали). — К., 2001; Копиленко О. Л. Консти­туция Автономної Республіки Крим: проблеми прийняття, затвердження, ре-алізації. — К., 2001; Копиленко О. Л. Автономна Республіка Крим: проблеми право­вого статусу: Монографія. — К., 2002; Корнієнко М. Автономна Республіка Крим: конституційні проблеми // Місцеве та регіональне самоврядування України. — 1995. — Вип. 1-2 (10-11); Смирнова Є. В. Конституційно-правовий статус Автоном­ної Республіки Крим в Україні: історія становлення (1991-2000 рр.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2002; ШвачкаА.А. Автономная Республика Крьім в административно-территориальной системе Украиньі // Проблеми місцевого само­врядування: Матеріали наук.-практ. конф. (Харків, 4-5 грудня 2001 р.). — X., 2002; Швачка Г. О. Конституція Автономної Республіки Крим в системі українського зако-нодавства // Історико-правові проблеми автономізму та регіоналізму: Матеріали X міжнародної конференції істориків права. — Сімферополь, 2004 та ін.

638

Автономна Республіка Крим

ми, економічними, мовними, соціальними та іншими особливостя-ми, а також — з намаганням частини політичних сил півострова до автономного вирішення відповідних регіональних питань.

По-третє, потрібно ретельно вивчати проблеми, пов'язані із утво- ренням, організацією та функціонуванням автономій, щоб уникнути можливих політичних конфліктів у державі. Так, в Україні останнім часом можна спостерігати спроби деяких політичних сил реформува-ти адміністративно-територіальний устрій, місцеве самоврядування та систему територіальної організації влади з позицій тотальної регіоналізації або навіть федералізації України. Особливий сплеск «активності» цих ініціатив відчувався у період президентських виборів 2004 р. та чергових парламентских виборів 2006 р. Варто зазначити, що поштовхом ініціювання таких украй небезпечних для територіальної цілісності України трансформацій були зовсім не фун-даментальні наукові дослідження у цій сфері, не національні інтереси або інтереси місцевого населення, навіть не зарубіжний досвід, а, значною мірою, амбіції деяких політиків.

По-четверте, особливої уваги заслуговує зовнішньополітичний аспект проблеми, який можна розглядати як у контексті загаль-ноєвропейських процесів, так і глобальних політичних змін в окре-мих державах. Адже регіональна політика сучасних європейських держав вимагає, з одного боку, надання дедалі більших повноважень регіонам, а з іншого — чіткого усвідомлення населенням регіону необхідності та спроможності реалізації наданих йому державою по­вноважень. Проблема виваженого підходу до регіональної політики, а саме регіонального самоврядування цікавить сьогодні насамперед країни, що складають Раду Європи.

Так, Асамблеєю європейських регіонів ще у 1996 р. було прийня-то Декларацію щодо регіоналізму в Європі. Про це свідчить і проект Європейськоїхартіїрегіонального самоврядування, розроблений у рам­ках Ради Європи Конгресом місцевих та регіональних влад Європи. Зокрема, ще 5 червня 1997 р. на IV сесії Конгресу у Страсбурзі була прийнята Рекомендація 34 щодо проекту Європейської хартії регіонального самоврядування. Ця рекомендація запропонувала Парламентській Асамблеї Ради Європи підтримати, а Комітету Міністрів — прийняти проект. Україна як повноправний член цієї міжнародної організації має право зробити свій внесок у подальшу підготовку і остаточне ухвалення цього надзвичайно важливого до­кумента.

639

Розділ 25

Перш ніж розглядати конституційно-правовий статус Автономно!' Республіки Крим, звернемося до досвідудержав, які мають аналогічні автономні утворення у своему складі.

Будь-яка держава, як відомо, має свою територію, що визначає просторові межі поширення ії влади. Масштаби і структура території істотно впливають на організацію державно! влади та місцевого само-врядування. Для найкращого здійснення влади її організація здебільшого «прив'язується» до структурних частин території цієї держави. У ряді випадків це можуть бути тільки звичайні адміністра-тивно-територіальні одиниці, у інших — особливі автономні тери-торіальні утворення, у третіх — більш або менш самостійні держави або подібні до них територіальні утворення.

Понад 85 відсотків країн світу обрали унітарну форму територіаль-ного устрою. Це такі різні за своїми територіальними параметрами, етнонаціональним складом, географічним розташуванням, економічним та соціально-культурним розвитком, політичними та правовими традиціями держави, як Китай і Японія, Велика Британія і Франція, Єгипет і Марокко, Польша і Угорщина, Греція і Норвегія, Фінляндія і Швеція, Португалія і Румунія, Саудівська Аравія, Ліван і Ізраїль, Казахстан і Узбекистан, Данія і Болгарія тощо.

У значної кількості з них ні у офіційному іменуванні, ні в норма-тивно-правовій регламентації основ конституційного ладу їх унітарна форма звичайно не вказується. У багатьох конституціях таких держав немає навіть спеціальних статей та розділів, які присвячені цим пи­танням. Але нерідко у інших конституціях таке визначення у тому чи іншому вигляді міститься. Наприклад, у вступних статтях консти-туцій Португалії, Румунії, Бангладеш, Мозамбіку, Казахстану та інших країн прямо йдеться про їх унітарний устрій, а у конституціях Франції, Фінляндії, Люксембургу, Таїланду, Беніну, Грузії та інших — про єдність та/або непорушність та неподільність цих держав, їх тери­торії. Ця практика знайшла відображення й у ст. 2 Конституції Ук-раїни, за якою Україна є унітарною державою, територія якої в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.

За своею територіальною організацією унітарні держави можуть бути простими (Індонезія, Єгипет, Польша) та складними (Азербайд­жан, Папуа-Нова Гвінея, Іспанія); мати дволанковий (Нідерланди, Вірменія, Болгарія), триланковий (Італія), чотириланковий (Франція) адміністративно-територіальний поділ або взагалі не мати його (Мальта, Бахрейн, Науру або Тувалу в Океанії); бути централізо-

640

Автономна Республіка Крим

ваними (Індонезія, Таїланд, Польща, Болгарія) або децентралізова-ними (Франція, Велика Британія) тощо. Більшість з них включають у себе тільки ті чи інші адміністративно-територіальні одиниці або не мають їх узагалі.

Однак є чимало й таких складних унітарних держав, які мають у своему складі автономії. Іноді такі країни називають навіть «унітар-ними державами з автономними включеннями». Це Тибет, Синьцзян, Внутрішня Монголія та інші — у Китаї; Корсика — у Франції; Північна Ірландія (Ольстер) — у Великій Британії; автономні об-ласті — в Італії; Курдистан — в Іраку; Азорські острови та Мадейра — у Португалії; Південні та Північна Атлантика — у Нікарагуа; Грен-ландія та Фарерські острови — у Данії; автономні співтовариства — в Іспанії; Аландські острови — у Фінляндії; острів Мінданао та гірська область Кордильєри на Філіппінах. Автономії є і у складі багатьох унітарних країн СНД, зокрема Гагаузія — у Молдові, Каракалпакія — в Узбекистані, Горно-Бадахшанська автономна область — у Таджики­стан та ін.¹

До групи складних за своею територіальною організацією унітар­них держав належить і Україна. Згідно зі ст. 134 Конституції України невід'ємною складовою частиною України є Автономна Республіка Крим, яка в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Конституційна модель тери-торіального устрою України дає підстави ідентифікувати Україну як унітарну державу зі складною структурою, «ускладнюючим» елемен-том якої є Автономна Республіка Крим — адміністративно-тери-торіальна автономія, яка є регіоном з особливим конституційно-пра-вовим статусом. Автономна Республіка Крим є формою здійснення територіальної (адміністративної) автономії, тобто права її населення самостійно вирішувати певні питання регионального значення в ме­жах Конституції та законів України та прийнятих на їх основі актів Автономної Республіки Крим².

Наявність таких автономних утворень, як, наприклад, Автономна Республіка Крим, безумовно, ускладнює територіальну організацію

¹ Абасов Г. Г. Територіальні автономії та їх представницькі органи в унітарних держа­
вах: порівняльно-правовий аналіз // Бюлетень Міністерства юстиції України. —
2004. — № 10.

² Кампо В. М. Автономна Республіка Крим // Конституція незалежної України: Навч.
посіб. / За ред. В. Ф. Погорілка, Ю. С. Шемшученка, В. О. Євдокимова. — К., 2000. —
С. 365.

21-8152

641

Розділ 25

держави, вносить у неї певну асиметрію. Але сама по собі наявність на територіїтієї чи іншої країни однієї, двох або навіть більше автономій ще не виводить її за рамки унітарності та не перетворює її у феде-рацію. Адже автономність і суверенність — це якісно різні виміри самостійності територіальних одиниць. Тому спроби перетворити Ук-раїну на регіоналістську державу або на федерацію навіть за наявності зарубіжних позитивних досягнень (наприклад, досвід Бельгії, яка з унітарної держави перетворилася на федерацію), є значним пе-ребільшенням та доволі небезпечним для територіальної цілісності України процесом. Думається, що штучно культивована та гіпер-болізована сьогодні в Україні ідея федералізму як найбільш заверше-ної форми регіоналізму та «неодмінної умови для самореалізації потенціалу регіонів, кожної територіальної одиниці, кожного грома-дянина», у сучасному світі розвивається значно повільніше, ніж це уявляється деяким вітчизняним політикам та науковцям, а останнім часом — скоріше послабилася, ніж зміцніла. Так, відомі зарубіжні дослідники проблем федералізму Л. Карафіелло та К. Малфріт, хоча й переконані у позитивному впливі федералізму на процеси переходу до демократа, пишуть, що «федералістська діалектика зберігає по-лярність, конфліктність та напруженість»¹.

Розкриття особливостей конституційно-правового статусу Авто-номної Республіки Крим потребує аналізу таких понять, як «авто-номія» та «регіон», виявлення їх ознак, порівняння конституційних принципів територіальної організації унітарних держав «у чистому вигляді» та держав, у яких гарантована територіальна автономія та до-пускаються різні форми участі територіальних утворень у формуванні та репрезентації державної волі тощо.

Так, під автономією у конституційному праві прийнято розуміти особливий статус території у державі (або сама територіальна одини-ця із відповідним статусом), який передбачає більш або менш ши-рокі можливості самостійно вирішувати свої внутрішні проблеми поза межами прав та повноважень держави загалом, до складу якої входить ця самоврядна одиниця. У даному разі йдеться про тери-торіальну автономію, хоча поняття «автономія» використовується й у більш широкому розумінні, яке включає, зокрема, організаційну

¹ Основьі теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католи­ческого университета г. Лейвена, 1999. — С. 4 (Цит. за: Федерализм: теория, инсти-тутьі, отношення (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топор-нин. — М.,2001. — С. 32).

642

Автономна Республіка Крим

автономію (автономність у партійному, профспілковому та іншому будівництві) та культурному (культурна та національно-культурна автономії тощо). Оскільки останні мають здебільшого екстери-торіальний характер та безпосередньо не пов'язані з територіальною організацією держави, ми зосередимо увагу на аналізі територіаль-них автономій.

Щодо категорії «регіон», то не можна не помітити, що значення регіонального фактору у процесі державотворення сучасних країн не-впинно зростає. Актуальне це питання й для України. Його дію зумовлюють історико-культурні особливості різних територій Ук­раїни, господарсько-економічна та фінансова нерівність територіаль-них одиниць, законодавча неврегульованість деяких питань адміністративно-територіального устрою України і владних відносин, загальноєвропейські тенденції регіоналізації, децентралізації, авто-номізації, а в окремих випадках — федералізації унітарних держав (приклад Бельгії), регіональної інтеграції та співробітництва в Європі.

До останнього часу у вітчизняній науковій літературі визначенню і дослідженню категорії «регіон» не приділялося належної уваги, хоча останніми роками у цьому напрямі й зроблено певні кроки. Нині те­матика регіону інтенсивно розробляється широким колом дослідників: від політологів, юристів, спеціалістів з економічної ста­тистики та соціального планування до авторів, зайнятих вивченням регіональних конфліктів. Питання регіональної політики поступово стають тематикою політичних документів, виступів, звернень державних діячів¹ та актів посадових осіб та органів влади², стали складовою частиною багатьох політичних дискусій, отримавши нове висвітлення у контексті проблем глобалізації.

¹ Державна регіональна та муніципальна політика в контексті европейського вибору
України: Виступ Президента України Л.Д. Кучми на Всеукраїнських зборах пред­
ставників органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадсь-
кості 10 вересня 2002 року // Президент України та державна регіональна політика:
36. матеріалів та документів. — К., 2002. — С. 9-19; Не розподіл влади, а гар-
монізація управління: 3 виступу Президента України В. А. Ющенка на Всеук­
раїнських зборах представників місцевого самоврядування 26 квітня 2005 року //
Урядовий кур'єр. — 2005. — 29 квітня та ін.

² Концепція державної регіональної політики. Затверджена Указом Президента Ук­
раїни від 25 травня 2001 р. № 341/2001 // Управління сучасним містом. — 2001. —
№ 7-9(3). — С. 153-162; Рекомендації парламентських слухань про законодавчі ас­
пекта регіональної політики та місцевого самоврядування: Схвалено Постановою
Верховно! Ради України від 5 червня 2003 р. // Голос України. — 2003. — 4 липня.

643

Розділ 25

Так, під регіоном розуміють територію, яка володіє сукупністю спільних, взаємопов'язаних характеристик. Деякі автори вважають регіоном частину народногосподарського комплексу з певними ланд­шафтом, кліматом, корисними копалинами, а також зі специфічною виробничою спеціалізацією, яка залежить від густоти населення, ха­рактеру його поселень, традиційних занять, відносин з жителями інших регіонів, що значною мірою визначаються етнонаціональним, конфесійним, лінгвістичним складом мешканців конкретно!' тери-торії, міграційними процесами, статево-віковою структурою та ха­рактером відтворення населення тощо. Для прихильників цього підходу головне значення має природна, географічна, демографічна та економічна самобутність території¹.

Інші дослідники розуміють під регіоном адміністративно-тери-торіальне утворення певної субнаціональної одиниці (від лат. ге^іо — країна, область, округ). Вони вважають, що термін «регіон» є синонімом термінів «область» та «район». Існує й точка зору, згідно з якою між словами «регіон» та «район» є істотні відмінності і що ці слова навіть мають різну етимологію. Для прибічників цього погля-ду при визначенні поняття «регіон» важливе значення мають соціальна спадщина, історичний досвід, традиції жителів певної те­риторії².

Іноді регіон визначається як область (район, частина конкретної країни), що відрізняється від інших областей сукупністю природних і (або) історично сформованих, відносно стійких економіко-гео-графічних та інших особливостей, які у багатьох випадках поєдну-ються з особливостями національного складу населення³.

Досить вдалою, на нашу думку, є позиція, згідно з якою регіон — це соціально-економічний простір з певною природно-географічною територією, яка відзначається відповідними характером вироб-ництва, специфічними історико-культурними та демографічними особливостями, адміністративно-політичною територією та кордона­ми, а також однотипною нормативно-правовою базою⁴.

¹ Білик П. Поняття та правова сутність управлінської категорії «регіон» // Право Ук-
раїни. — 2001. — К» 11. — С. 32.

² Шилов В. Три подхода к понятию «регіон»// Регион: проблемьі и перспективьі раз­
вития. — 1997. — № 4. — С. 50-52.

³ Стеченко Д. М. Управління регіональним розвитком. — К., 2000. — С. 216.

⁴ Шилов В. Цит. праця. — 1997. — № 4. — С. 51.

644

Автономна Республіка Крим

Звичайно, кожне з наведених визначень регіону є цінним і містить важливу інформацію для усвідомлення його як певної категорії. Однак усі вони потребують уточнення. Адже, враховуючи консти-туційне закріплення категорії «регіон» (ст. 132 Конституції України), нині є необхідність у розробці універсального юридичного визначен-ня терміна «регіон», яке дістало б законодавче закріплення. Таку роботу можна провести, лише засвоївши сучасні європейські тен-денції інтеграції й регіоналізації та уявлення щодо регіональної політики, регіону, регионального розвитку, наповнивши їх розуміння в Україні адекватним юридичним змістом із врахуванням історичних традицій та сучасної конституційної моделі територіальної ор-ганізації влади в нашій державі.

Незважаючи на це, можна зробити висновок, що саме Автономна Республіка Крим найбільшою мірою відповідає світовим стандартам регіоналізму, є особливим регіоном у складі України із статусом адміністративно-територіальної автономії.

Ключовим поняттям для розуміння того, що являє собою адміністративно-територіальна автономія, є територіальна авто-номія. Територіальна автономія означає, що самоврядні терито-ріальні одиниці мають самостійність у рамках конституції і/або за­кону. М. Корнієнко виділяє такі істотні риси й особливості тери­торіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі. По-перше, територіальна автономія — це форма децентралізації державно!' влади в унітарній державі на рівні регіону, який має деякі особливості свого розвитку. Звичайно, статус автономії надається частинам унітарної держави, які відрізняються від інших тери-торіальних одиниць за своїм національним складом, історичними традиціями, географічним розташуванням (наприклад, острівний статус, відносна віддаленість). При цьому національно-етнічний фактор, хоча є й істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономія виникає не у результат: акту самовизначення її населення, а має октройований (дарований державою) характер, на­дається державою згори. Воля ж населення того чи іншого регіону до автономії, матеріалізована в якійсь об'єктивній формі (наприклад, виражена на місцевому референдумі), при цьому враховується, але ніяких правових наслідків не породжує.

645

Розділ 25

По-третє, автономізація областей та інших регіонів не порушує унітарної суті держави та ії єдності як цілісного утворення, не пере-творює її на федерацію, хоча й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого ви-яву місцевої ініціативи, активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні нею радикальних еко-номічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднан-ню загальнодержавних та місцевих інтересів тощо). Таким чином, вона не порушує унітарної природи, а отже, єдності держави як цілісного утворення.

По-четверте, на відміну від суб'єктів федерації автономні утворен­ня, хоча й мають власні органи влади, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, власне законодавство, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не завжди втрачають цю свою якість після створення ними союзної дер­жави. Тому найбільш оптимальною формою автономії у світі є не ав­тономна республіка, як це було у союзних республіках колишнього Радянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо¹.

Узагальнюючи світовий досвід, територіальні автономії, як прави­ ло, класифікують за такими критеріями:

а) за підставами, що спонукали до їх утворення, їх поділяють на:

— автономії, утворені за національно-лінгвістичними ознаками (етнотериторіальні або національно-територіальні). Подібні авто­номії утворюються на територіях з особливостями національного складу населення чи населення, що відрізняється іншими особливо­стями свого побуту, зумовленими, скажімо, острівним розташуван-ням території, наявністю місцевих діалектів тощо. Таку автономію, наприклад, мають населені шведами Аландські острови у Фінляндії, острівні та прикордонні області Італії, населені неханьськими наро­дами автономні області Китаю, населений ескімосами острів Грен-ландія в Данії, Занзібар у Танзанії та ін.;

— автономії, що були утворені у результаті певних історичних подій та обставин, наприклад, автономія на територіях, що характе-

¹ Корнієнко М. I. Автономна Республіка Крим // Конституційне право України: Підручник / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2000. — С. 614-615.

646

Автономна Республіка Крим

ризуються особливостями політичних та економічних відносин (Гонконг та Макао в КНР);

— автономії, що утворилися внаслідок реалізації загального прин­ципу територіальної організації влади. До них можна віднести суб'єктів федерації, області в Італії, всі територіальні одиниці в Японії та Коста-Риці;

б) за обсягом повноважень територіальні автономії поділяють на політичні (законодавчі) та адміністративні (місцеві).

Політична форма територіальної автономії характеризується тим, що носій її має зовнішні ознаки держави — парламент, уряд, іноді конституцію, громадянство і т.п., причому в загальнодержавній кон­ституції звичайно визначається сфера законодавчої компетенції авто­номного парламенту. Статус політичної автономії, як правило, встановлюється у конституції або у спеціальному законі. Так, у Кон­ституції Португалії 1976 р., якою передбачена автономія Азорських островів та Мадейри, вказується, що їхній особливий політико-адміністративний режим базується на «географічних, економічних та соціальних характеристиках та на історичному прагненні острівного населення до автономії» (п. 1 ст. 227). Як мета такої автономії зазна-чається «демократична участь громадян в управлінні економіко-соціальним розвитком, стимулювання та захист обласних інтересів, а також зміцнення національної єдності та солідарності між усіма португальцями» (частина друга ст. 227).

Адміністративна форма територіальної автономії таких ознак не має, а коло автономних прав територіальних одиниць визначається, як правило, звичайним законом. Конституції і закони переважно пе-редбачають, що автономні одиниці виробляють (іноді також самі приймають) основні нормативні акти, які визначають їх внутрішній устрій (конституції, статута, положення, хартії самоврядування і т. п.). Характерним прикладом адміністративно-територіальної авто­номії є Китай, де функціонують понад сто автономних утворень. У них діють ті самі органи, що й у звичайних адміністративно-тери-торіальних одиницях: збори народних представників та місцеві народні представництва, які, однак, мають деякі додаткові права (наприклад, права на зовнішньоекономічну діяльність, переваги у ви-користанні місцевих природних ресурсів). У Нікарагуа адміністра-тивною автономією наділяються дві округи на Атлантичному узбережжі країни (Південна та Північна Атлантика), які заселені переважно індіанськими англомовними племенами та мають деякі

647

Розділ 25

додаткові повноваження у галузі освіти, мови, місцевих традицій та культури¹.

Також варто знати, що зарубіжній практиці відомі автономії, які жодним чином не пов'язані з територіальним чинником — екстери-торіальні автономи. Екстериторіальна автономія поширюється не на певну територіальну одиницю держави, а на представників певного етносу (національності), що проживають у межах усієї державної те-риторії. Залежно від того, компактно чи розрізнено проживають етнічні спільності та від інших обставин, екстериторіальну автономію поділяють на:

— персональну автономію, яка утворюється у випадках розрізне-ного проживання відповідних етнічних труп чи національних меншин. Ці фупи створюють свої об'єднання, що займаються питаннями культури, побуту, мови і можуть мати свое представництво (з правом дорадчого голосу) при деяких центральних органах державної влади;

— корпоративна автономія, яка утворюється у зв'язку з існуван-ням лінгвістичних спільнот, для яких резервуються місця у державно­му апараті. Крім того, місцевою мовою здійснюється судовий процес, викладання в школах тощо.

Оскільки екстериторіальна автономія полягає в наданні певній етнічній спільноті певної самостійності в питаннях організації освіти та інших форм культурного життя, їі іноді іменують національно-культурною (культурною) автономією².

Таким чином, державне будівництво унітарних країн, які мають у своему складі автономні утворення, накопичило великий досвід, що, безумовно, може бути корисним у розв'язанні актуальних проблем теорії і практики інституціоналізації Автономно'! Республіки Крим. Позитивна світова практика та багаті вітчизняні традиції консти-

¹ Автономов А. С, Сивицкий В. А., Черкасов А. И. Конституционное (государственное)
право зарубежньіх стран: Учебник / Под ред. А. С. Автономова. — М., 2001. —
С. 138-139.

² Детальніше про це: Волошин Ю. О. Актуальні питання визначення дефініції
національно-культурної автономії у вітчизняному законодавстві // Наукові запис­
ки. — Вип. 15. — К., 2001. — С. 204-207; Кравец И. А. Перспективьі национально-
культурной автономии в российском федерализме // Национальньій вопрос и госу­
дарственное строительство: проблемьі России и опьіт зарубежних стран: Материальі
науч. конф. (Москва, 27-28 апреля 2000 г.). — М., 2001. — С. 129-138; Нагор­
ная М.А. Проблемьі национально-культурной автономии // Там само. — С. 155-161
та ін.

648

Автономна Республіка Крим

туціоналізму суттєво вшшнули на процеси формування консти-туційно-правового статусу Автономної Республіки Крим та відповідні конституційні правоположення.

За усіма параметрами Автономна Республіка Крим є адміністра- тивно-територіальною автономією. Адже згідно з частиною першою ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіально- го устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Зазначається, що Авто­номна Республіка Крим є невід'ємною частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134 Конституції України). Тобто Основний Закон, гарантуючи кримському регіону право на автономію, відно-сить Автономну Республіку Крим до адміністративно-територіальних одиниць та передбачає саме адміністративно-територіальний прин­цип утворення автономії.

Автономна Республіка Крим — це форма децентралізації публічної влади на рівні кримського регіону. При цьому визначальним є не національно-етнічний фактор (хоча має багато особливостей щодо цього), а територіальні інтереси її населення. Тому, як зазначається у Конституції України, автономія створюється «в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання». До того ж децентралізація публічної влади у Криму сто-сується окремих повноважень органів виконавчої влади України в соціально-економічній, екологічній та деяких інших сферах, які перела­гаться територіальній автономії в особі її органів — Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим. Стосовно ж повноважень органів судової влади на тери-торії Автономної Республіки Крим, то вони не можуть підлягати децентралізації (як і повноваження органів прокуратури, силових міністерств), оскільки йдеться про делегування повноважень тільки в соціально-економічній, а не адміністративно-політичній сфері.

Крім права на автономію кримського регіону як адміністративно-територіальної одиниці, Основний Закон гарантує право автономії мати свою конституцію. Конституція Автономної Республіки Крим має відбивати адміністративно-територіальну автономію і тому мусить містити положення, які не виходять за межі автономної організації влади у кримському регіоні. Такого роду правами наділя-ються аналогічні за своею природою регіонально подібні адміністра-тивно-територіальні одиниці у ряді європейських країн. Наприклад,

21а-8І52

649

Розділ 25

за Конституцією Іспанії, провінції, які межують одна з одною, а та-кож мають загальні історичні, культурні і економічні особливості, у здійсненні права на автономію можуть отримати самоврядування і утворити автономні співтовариства (п. 1 ст. 143); статута автономних співтовариств закріплюють їх назву, межі їх території, повноваження автономного співтовариства в рамках Конституції (ст. 147). Ана-логічне за суттю та формою правоположення можна знайти в Кон­ституції України, згідно з яким Автономна Республіка Крим має Кон-ституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим і затверджує Верховна Рада України не менш ніж половиною від конституційного складу Верховно!' Ради України (частина перша ст. 135 Конституції України).

Аргументом на користь визнання Автономної Республіки Крим адміністративно-територіальною автономією є й той факт, що такі ав-тономії у складі більшості унітарних держав у межах, встановлених конституціями, мають право видавати нормативно-правові акти, які не повинні суперечити діючій конституції і законам держави. За невідповідності нормативно-правових актів автономії конституції і законам держави питання щодо конституційності цих актів розглядає або конституційний суд, або інші, передбачені конституцією органи. Так, у Іспанії згідно з ії конституцією контроль за діяльністю органів автономних співтовариств здійснюється: а) Конституційним судом щодо конституційності прийнятих ними нормативних актів, які ма­ють силу закону; б) урядом по представлению державної ради стосов-но здійснення повноважень, делегованих співтовариствам згідно з п. 2 ст. 150; в) органами адміністративної юстиції щодо управління і регламентації норм; г) рахунковою палатою в тому, що стосується економічних і бюджетних питань (ст. 153). Представник, що призна-чається урядом, керує органами державного управління на території автономного співтовариства і за необхідності координує їх діяльність з діяльністю органів управління автономного співтовариства (ст. 154).

Вітчизняне конституційне будівництво фактично йде аналогічним шляхом, встановлюючи, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Ре­ спубліки Крим не можуть суперечити Конституції та законам України і приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх вико-нання (частина друга ст. 135 Конституції України). УАвтономній Ре-спубліці Крим діє Представництво Президента України, статус якого

650

Автономна Республіка Крим

визначається законом України (ст. 139 Конституції України). До по-вноважень Конституційного Суду України належить: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Пре­зидента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономно'! Республіки Крим (п. 1 частини першої ст. 150 Конституції України). Закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, втрачають силу з дня поста­нови Конституційним Судом України рішення про їх неконсти-туційність (частина друга ст. 152 Конституції України).

3 одного боку, наявність цих норм свідчить про всебічне визнання та гарантування в Україні широкого кола демократичних прав на ав­тономію, а з іншого — є гарантією захисту правового статусу авто-номії від загальнонаціональних органів державної влади.

Усе це свідчить про те, що Автономна Республіка Крим утворена за адміністративно-територіальною ознакою. Такого роду адмініст-ративно-територіальна автономія — це самоврядування певної части­ ни території держави, тобто її право, а точніше, право населення, яке проживав на цій території, та органів, які воно обирає, самостійно вирішувати окремі питання організації і здійснення влади в межах повноважень, встановлених Конституцією та закона­ми держави. При цьому адміністративно-територіальна автономія надається окремій частині території держави — Автономній Рес-публіці Крим.

3 огляду на розглянуті основні характеристики адміністративно-територіальної автономії, якою є Автономна Республіка Крим, слово «Республіка» в її назві застосовано не зовсім вдало, оскільки така на- зва не є характерною для автономного утворення у складі унітарної держави. Проте для встановлення та збереження цієї назви стосовно визначення статусу автономії були відповідні підстави політичного та етичного характеру, з якими не можна було не рахуватися. Тому згада-ний термін застосовано у розділі X Конституції України правомірно. Назва того чи іншого автономного утворення, як про це свідчить і світовий досвід, не завжди відповідає його фактичному статусові, оскільки вона залежить від великої кількості чинників політичного, історичного та іншого характеру. Адже існує ж у складі сучасної Іспанії територіальна автономія з назвою «Країна Басків», проте її статус не відрізняється від інших автономій цієї унітарної за своїм ха­рактером держави. Україна відтворила автономію Криму з назвою

651

Розділ 25

«Республіка». Головне, щоб ця автономія діяла в межах, які їй визна-чені Конституцією і законами України як суверенно! держави¹.

Однак, як свідчить практика конституційного будівництва склад-них за своею територіальною організацією держав, якими повнова-женнями не наділялися б автономні утворення, адміністративно-те-риторіальні автономії залишаються складовими частинами унітарної держави, не руйнуючи цілісної матерії суверенітету цих держав, що закріплено в конституціях більшості держав, які мають у своему складі такі утворення. Наявність у складі такої унітарної держави, як Україна адміністративно-територіальної автономії відповідає вироб-леним конституційною теорією та перевіреним світовою практикою принципам державного устрою, прийнятого в європейських країнах.

25.2. Особливості конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим *

Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134). Ця стаття Основного Закону України встановлює принципові засади конституційно-пра­вового статусу Автономної Республіки Крим як складової частини України і межі її повноважень. Це має особливе значення для визна-чення та розуміння конституційно-правового статусу Автономної Ре­спубліки Крим, оскільки закріплює її специфічне правове становище як адміністративно-територіальної одиниці у складі унітарної держа­ви і визначає, що її повноваження безпосередньо встановлюються Конституцією України. Тим самим наголошується, що, вирішуючи питання, віднесені до компетенції Автономної Республіки Крим, автономія не може вийти за межі повноважень, визначених для неї в Основному Законі України.

Такий підхід є виправданим з погляду нормативної регламентації розподілу компетенції між державою і адміністративно-територіаль-ними одиницями, а точніше між органами державної влади і органами

¹ Корнієнко М. Автономна Республіка Крим: конституційні проблеми // Місцеве та регіональне самоврядування України. — 1995. — Вип. 1-2 (10-11). — С. 16. * Авторська позиція, викладена у даному підрозділі, не є спільною думкою членів авторського колективу цього підручника.

652

Автономна Республіка Крим

влади Автономно! Республіки Крим. Разом з цим Автономна Ре-спубліка Крим має свій специфічний конституційно-правовий ста­тус, який відрізняється, наприклад, від статусу області. Це вияв-ляється насамперед у гарантіях Автономно!' Республіки Крим. Так, органи державно! влади України при прийнятті рішень, що стосу-ються Автономно! Республіки Крим, враховують специфіку правового статусу автономії. Органи влади Автономно! Республіки Крим ма-ють більш широкі можливості нормативно! регламентації відповідних питань автономії, аніж обласні. Важливою гарантією стабільності статусу Автономно! Республіки Крим є те, що змінити Конституцію Автономно! Республіки Крим має право тільки Верховна Рада України. Функціонування Автономно! Республіки Крим як суб'єкта конституційно-правових відносин адміністративно-тери-торіальної автономії у складі України забезпечується комплексом правових, організаційних, фінансових, майнових та інших гарантій і ресурсів. Це дає можливість органам влади автономії вирішувати відповідні проблеми Криму з урахуванням місцевих і загальнодер-жавних інтересів¹.

Особливості ж конституційно-правового статусу Автономно! Республіки Крим, як це зазначається у главі першій її Конституции розкриваються через «конституційні основи статусу та повноважень Автономно! Республіки Крим, принципи і гаранта Автономно!' Рес­публіки Крим», а також статус Верховно! Ради Автономно! Рес­публіки Крим і Ради міністрів Автономно! Республіки Крим. Також зазначається, що правовою основою статусу і повноважень Автоном­но! Республіки Крим, Верховно! Ради Автономно! Республіки Крим і Ради міністрів Автономно! Республіки Крим є Конституція України, закони України, Конституція Автономно! Республіки Крим.

Отже, виявити особливості конституційно-правового статусу Автономно! Республіки Крим можна лише за умови, якщо ми надамо відповідь на питання про місце Автономно! Республіки Крим у сис-темі адміністративно-територіального устрою України та політичній системі суспільства, розкриємо специфіку тієї влади, яка здійснюється в Автономній Республіці Крим, виявимо її межі, зро-зуміємо її механізм, суб'єктно-об'єктні характеристики, принципи, гаранта тощо.

¹ Конституція України: Науково-практичний коментар / Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X., 2003. — С. 677-678.

653

Розділ 25

Ми знаємо, що за своїм конституційно-правовим статусом Авто­номна Республіка Крим є адміністративно-територіальною авто-номією, що, безумовно, накладає відбиток на особливості здійснення влади натериторії, на яку поширюється її юрисдикція. Питання щодо правової природи тієї влади, яка здійснюється в автономіях, автоном­но подібних утвореннях різних за своею внутрішньою організацією держав, характеру тих органів влади, які утворюються в автономіях та представляють інтереси їх населення є складним та спірним. Не достатньо вивченим є питання й щодо правової природи влади в Автономній Республіці Крим.

Тривалий час вважалося, що конституційно-правовий статус авто­номії має прояв у основних ознаках держави. За радянських часів вва­жалося, що ці ознаки закріплюються в Конституції та є загальними та єдиними для усіх видів радянських держав. Підкреслювалося, що ав­тономній республіці як державі притаманні територіальне верховен­ство, державний апарат, конституція, законодавство, громадянство. Однак у методологічній площині, писав Ш. Ягудін, важливо мати на увазі дві основи у статусі автономії: її державну природу загалом та її специфіку як держави, яка знаходиться у складі союзної республіки¹. На його думку, автономній республіці притаманна така якісна ознака, як самостійне вирішення питань, що віднесені до відання автономії загальнодержавним та республіканським законодавством. Тобто, по суті, при характеристиці автономії відмічалися дві основи: суто дер-жавницьке та автономістське, з елементами самоврядності — «вирішення питань автономії».

В умовах радянської системи організації влади будь-які елементи самоврядності, незважаючи на їх всебічне декларування, відкидали-ся. На усіх рівнях політичної організації суспільства утворювалися та функціонували органи державної влади або структури, які значною мірою залежали від цих органів та партійних структур. Тому абсолют­но праві ті дослідники, які вважають, що «коли органи публічної вла­ди автономного утворення вважати органами державної влади, то в цьому випадку втрачається сенс самої автономії». На їх думку, він ще більше втрачається, якщо вважати органи публічної влади автономії органами місцевого самоврядування².

¹ Ягудин Ш. III. Конституционньій статус автономной республики: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. — М., 1982. — С. 6.

² Кичун В. I. Конституційно-правові основи вааємовідносин вищих органів влади України
і Автономно!' Республіки Крим: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — X., 2001. — С. 9.

654

Автономна Республіка Крим

Звідси виникає абсолютно закономірне питання: у чому полягає специфіка конституційно-правового статусу Автономно!' Республіки Крим як адміністративно-територіальної автономії та якою є правова природа влади, що здійснюється в автономній республіці, коли вона не є державною, як вказувалося за радянських часів, та не є владою самоврядування, яке існує у демократичному суспільстві.

У деяких наукових працях вказується, що автономні утворення мають свій притаманний лише їм вид публічної влади — владу авто­ номії. Прихильники цієї думки вважають, що в усіх інших випадках конституційне законодавство чітко визначає органи публічної влади або органами державної влади, або органами місиевого самовряду­вання. I тому, на думку цих вчених, наявність у автономного утворення своєї особливої влади — влади автономії — можна вважа-ти тією ознакою, яка відрізняє її від інших державно-правових утво-рень¹.

Ті ж самі автори, аналізуючи організацію влади в автономних утво­реннях, розглядають автономну республіку як несуверенну тери-торіальну спільноту, що законодавчо конституйована парламентом держави, до складу якої вона входить, має свої органи публічної вла­ди, наділена певною політико-правовою самостійністю, і діє на підставі та в межах загальнодержавної конституції і законів, не може самостійно змінити свій правовий статус і виступає засобом децент-ралізації у здійсненні публічної влади².

Інші дослідники у процесі аналізу проблем публічної влади у тери-торіальних публічних утвореннях (у тому числі в Автономній Республіці Крим, яку розглядають рідкісним винятком із загальних правил), стверджують, що влада автономії — це «обмежена публічна недержавна та неполітична влада, здійснення якої, на відміну від муніципальних утворень, пов'язане з врахуванням місцевих особли-востей»³.

Отже, на думку прихильників того погляду, за яким публічна вла­да у автономних утвореннях відрізняється як від тієї влади, яка здійснюється у межах територіальних громад — так званої муніци-

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади Ук-
раїни і Автономно! Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X.,
2001. —С. 9.

² Там само. — С. 11.

³ Чиркин В. Е. О публичной власти (постановка проблемьі) // Государство и право. —
2003. — № 10. — С. 13-14.

655

Розділ 25

пальної влади, так і від державної влади. Головною причиною цього є особливості конституційно-правового статусу автономних утворень в унітарних державах. Такими особливостями, на їх погляд, є: 1) відмінність автономії від інших державно-правових утворень поля-гає в ії особливому статусі, основи якого закріплено на рівні консти­туції держави та конкретизовано в спеціальному законодавстві — конституціях (статутах) автономії, договорах про розмежування по-вноважень, законах про спеціальний правовий статус автономного утворення. Так, Автономна Республіка Крим як автономне утворення у складі унітарної за своїм державним устроєм України має свою Кон-ституцію, тривалий час тут діяли спеціальні закони або прийняті нові закони про статус автономії або окремі органи автономії¹, існують різні договори про розмежування або делегування компетенції авто­номії та ії органів з іншими суб'єктами публічної влади² тощо; 2) ав-тономія в унітарній державі, як правило, має форму адміністративно-територіальної одиниці; 3) така автономія не володіє суверенітетом; 4) автономія виникає не в результаті об'єднання незапежних суверен-них держав або входу однієї суверенно! держави до складу іншої, а є наслідком наділення центральною владою окремої територіальної одиниці більш широким колом повноважень; 5) як правило, авто-номним є утворення, яке визнано таким на рівні конституції; 6) орга-нізація влади в автономії, ії структура та компетенція визначаються загальнодержавними органами влади та закріплюються в конституції і законах держави, в актах автономії; 7) автономія в унітарній державі не може самостійно визначати основи своєї організації, приймати

¹ Про відновлення Кримської Автономно! Радянської Соціалістичної Республіки: За­
кон УССР // Відомості Верховно! Ради. — 1991. — № 9. — Ст. 84; Про статус Авто­
номно! Республіки Крим." Закон України від 29.04.1992 року // Відомості Верховно!
Ради. — 1992. — № 30. — Ст. 419; Про Автономну Республіку Крим: Закон України
від 17березня 1995 року//Відомості Верховно! Ради. — 1995. — №11. — Ст. 69; Про
Конституцию Автономно! Республіки Крим: Закон України від 4 квітня 1996 року //
Відомості Верховної Ради. — 1996. — № 24. — Ст. 90; Про затвердження Консти­
туції Автономно! Республіки Крим: Закон України від 23 грудня 1998 року // Відо­
мості Верховної Ради. — 1999. — № 5-6. — Ст. 29; Про Верховну Раду Автономно!
Республіки Крим: Закон України від 10 лютого 1998 року // Відомості Верховної
Ради. — 1998. — № 29. — Ст. 191 тощо.

² О Положении о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного само­
управлення в Автономной Республике Крьім и делегировании органам местного
самоуправлення отдельньіх полномочий Автономной Республики Крьім: Постановле­
ние Верховной Радьі Автономной Республики Крьім // Сборник нормативно-право-
вьіх актов Автономной Республики Крьім. — № 11. — 1999.

656

Автономна Республіка Крим

свою конституцію та самостійно визначати принципи своїх взаємовідносин з центральною владою, оскільки основи правового статусу автономії в унітарній державі визначаються насамперед парламентом унітарної держави; 8) автономне утворення має і свої специфічні предмети відання; 9) автономне утворення не має права самостійно змінити свій правовий статус; 10) автономія в унітарній державі виступає одним із суттєвих засобів децентралізації публічної влади¹.

Загалом погоджуючись з цими характеристиками, вважаємо, що ці дослідники роблять дещо помилковий висновок. На нашу думку, на-ведене жодною мірою не свідчить про те, що автономне утворення, в тому числі Автономна Республіка Крим, має свій особливий вид публічної влади — владу автономії, або публічну владу Автономної Республіки Крим, яка здійснюється або безпосередньо населенням автономії, або через органи влади автономії — Верховну Раду Авто­номної Республіки Крим, Раду міністрів Автономно'! Республіки Крим та органи місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, як стверджують цитовані нами вчені.

Спробуємо це довести. Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та орга­ни місцевого самоврядування. Саме з цього конституційного поло­ження випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до единого державного механізму і в силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Одночасно населення Автономної Республіки Крим як неодмінна складова Українського народу — «громадян України усіх національностей» не визнається територіальною громадою, як і насе­лення району та області інших регіонально подібних утворень у складі території України.

На території автономії, так само як і на інших складових території України, визнається право територіальних громад — жителів сіл або добровільного об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст вирішува-ти питання місцевого для них значення, утворювати з цією метою органи місцевого самоврядування. Ці органи є органами так званої муніципальної влади. Одночасно спільні інтереси територіальних

¹ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X., 2001. —С. 11.

657

Розділ 25

громад в автономії представлені у районних в Автономній Республіці Крим радах. Відсутність обласної ради (обласних рад) в автономії не означає відсутності регіонального представництва спільних інтересів територіальних громад у її складі. Таким органом, на наш погляд, є Верховна Рада Автономно! Республіки Крим.

У зв'язку з цим варто погодитися з тим, що в основі коштитуційної правосуб'єктності Автономно! Республіки Крим — своєрідна форма реалізації місцевого самоврядування як самостійного виду публічної вла­ ди. Адже світова практика муніципальної демократа свідчить, шо од­ним з головних принпипів ефективної місцевої влади є саме принцип багатоманітності організаційних форм місцевого самоврядування. Прикладом реалізації цього, хоча й не закріпленого у жодному вітчиз-няному політико-правовому документі, принципу демократа є систе­ма організації влади в Автономній Республіці Крим¹.

Організація влади в Автономній Республіці Крим характеризуеться:

по-перше, наявністю особливого суб'єкта — населення Автоном­но'!' Республіки Крим як сукупності територіальних громад в авто­номії — територіальних спільностей, шо складаються з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають у кримському регіоні;

по-друге, особливим місцем у політичній системі суспільства, враховуючи, що органи влади в автономії не належать до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від державної влади. Хоча вони не включені до загальної системи ор-ганів місцевого самоврядування в Україні, це ще не перетворює їх у якісь особливі структури так званої влади автономії. Взаємозв'язок класичного місцевого самоврядування та самоврядування в Авто­номній Республіці Крим з державою досить тісний і проявляється в тому, що місцеве самоврядування, автономія і державна влада мають єдине джерело — Український народ, а також у тому, що органам місцевого самоврядування та органам автономії можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Таке спе-цифічне становище самоврядування — як місцевого, так і самовря­дування автономії, — в політичній системі суспільства і дає підстави характеризувати його як самостійну (поряд з державною) форму публічної влади — публічну владу територіальних громад незалежно

¹ Пастернак О. М. Деякі теоретичні проблеми правосуб'єктності адміністративно-те-риторіальних одиниць у сфері місцевого самоврядування // Часопис Київського университету права. — 2005. — № 4. — С. 114-115.

658

Автономна Республіка Крим

від територіально-просторових меж визнання їх самоврядних прав та поширення їх юрисдикції — звичайні, «традиційні» регіони (райони, області), чи у межах автономного утворення — Автономної Рес-публіки Крим;

по-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Такими об'єктами є влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самовря­дування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-за-повідного фонду, земля; духовні блага; адміністративно-територіаль-ний устрій тощо.

Основними ж предметами відання Автономної Республіки Крим відповідно до ст. 138 Конституції України є: 1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затверджен-ня складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; 2) орга-нізація та проведення місцевих референдумів; 3) управління май-ном, що належить Автономній Республіці Крим; 4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; 5) роз­роблення, затвердження та реалізація програм Автономної Рес­публіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм; 6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; 7) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національ-ної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадській безпеці; 8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національ-них мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і викори-стання пам'яток історії; 9) участь у розробленні та реалізації держав-них програм повернення депортованих народів; 10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих ії місцевостях.

Тобто, по суті, до предметів відання Автономної Республіки Крим належить вирішення питань місцевого (для автономії) значення. Адже самоврядування (незалежно від того, у якій формі воно

659

Розділ 25

здійснюється, — класичне місцеве самоврядування або самовряду-вання на рівні регіону) на відміну від державно! влади повинно зай-матися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних справ, якщо вони не пов'язані з розв'язанням проблем місцевих або проблем автономії.

Виходячи з цього, влада в автономії являє собою аж ніяк не дер-жавницьке або якесь унікальне публічно-автономне політичне яви­те, а своєрідне муніципальне явище, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у політичній системі суспільства вплетене в тка­нину політико-правових, адміністративно-територіальних і соціаль-но-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі.

Зазначене свідчить про те, що за своїм конституційно-правовим статусом Автономна Республіка Крим як адміністративно-тери-торіальна автономія здебільшого є суб'єктом правовідносин у сфері місцевого самоврядування. Такими суб'єктами, як правило, можуть бу­ти лише стійкі постійні територіальні утворення (громади, комуни, землі, автономії тощо), які характеризуються єдністю волевиявлення та мети, а також певною внутрішньою організацією. Автономна Рес­публіка Крим як адміністративно-територіальна одиниця виступає суб'єктом правових відносин у сфері місцевого самоврядування, але ЇЇ конституційна правосуб'єктність має усічений характер, реалізувати яку вона може не безпосередньо, а через діяльність інших суб'єктів, які володіють так званою активною правосуб'єктністю, передовсім через органи влади автономії — Верховну Раду Автономно! Рес-публіки Крим і Раду міністрів Автономно! Республіки Крим.

Так, Конституція України вказує, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим (частина перша ст. 136). Конституція Автономної Республіки Крим містить ряд положень, згідно з якими Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Рес­публіки Крим і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції (частина третя ст. 1). У частині першій ст. 6 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим, по суті, належитьдо ка-тегорії органів влади автономії, через які громадяни беруть участь у вирішенні питань, віднесених до компетенції Автономної Республіки Крим. Розгорнуте визначення дає ст. 21: «Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим, який представляв інтереси громадян, спільні інтереси населен-

660

Автономна Республіка Крим

ня, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому, і здійснює свої повноваження з метою сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а та-кож вирішення питань збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку Автономної Республіки Крим».

Наявність цього локального конституційного визначення Верхов­ної Ради Автономної Республіки Крим можна оцінювати по-різному. Так, конституційна дефініція Верховної Ради Автономної Республіки Крим передусім акцентує увагу на прерогативах цього органу як «представницького» та, по суті, визначає його своєрідну титульну функцію — представницьку.

Імперативне положення Конституції України та Конституції Автономної Республіки Крим, згідно з якими Верховна Рада Авто­номно!' Республіки Крим є «представницьким органом Автономної Республіки Крим» (без будь-яких посилань на можливість існування інших представницьких органів такого роду), дає підстави також роз-глядати її конституювання як «єдиний» та «пріоритетний» орган та­кого регіонального представництва.

Єдине та домінуюче місце Верховної Ради Автономної Республіки Крим у системі органів влади Автономної Республіки Крим детерміноване тим, що вона є вищою представницькою установок) ло­ кального характеру на території автономії, яка «представляє інтереси громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місце­вого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому» (ст. 21 Конституції Автономної Республіки Крим) та є единим органом вла­ди Автономної Республіки Крим, який здійснює «представницькі, нормотворчі, контрольні функціїта повноваження в межах своєї ком-петенції» (частина третя ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим) та має право «приймати Конституцію Автономної Республіки Крим та подавати її на затвердження Верховної Ради України, норма-тивно-правові акти, вносити в установленому порядку зміни і допов-нення до них, роз'яснювати порядок їх застосування; визначати порядок і забезпечувати контроль за виконанням Конституції Авто­номної Республіки Крим і нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим у межах її компетенції» (п. 1 час-тина друга ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим).

На користь пріоритетності та одиничності Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим у системі органів влади Автономної Ре­спубліки Крим «працює» й те, що вона є единим органом в автономії,

661

Розділ 25

вирішення питань про відповідність нормативно-правових актів якого здійснюється відповідно до Конституції України Конституційним Судом України. Так, згідно з частиною другою ст. 5 Конституції Авто­номно'! Республіки Крим з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховно! Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим з одночасним зверненням до Консти-туційного Суду України щодо їх конституційності. На відміну від цього акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим скасовують-ся Президентом України.

Керуючись лише функціональним підходом, у характеристиці Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституція Автоном­но! Республіки Крим (ст. 21) деталізує характер і суб'єктний («інтере-си громадян, спільні інтереси населення, територіальних громад, місцевого самоврядування, Автономної Республіки Крим у цілому») та об'єктний склад такого представництва («сприяння і забезпечення реалізації їх прав і законних інтересів, а також вирішення питань зба-лансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвит-ку Автономної Республіки Крим»).

Важливим моментом, якяй привертає увагу при характеристиці конституційно-правової природи цього органу та випливає з означе-ного суб'єктно-об'єктного складу представництва, є чітко виражений самоврядний характер. Враховуючи, що Автономна Республіка Крим є регіоном, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, по суті, набуває рис самоврядування, що здійснюється на рівні регіону або так званого регіонального самоврядування.

Наступною кваліфікуючою ознакою Верховної Ради Автономної Республіки Крим є її однопалатний характер. Згідно зі ст. 22 Консти­туції Автономної Республіки Крим, яка встановлює склад і термін по-вноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, вона складається з 100 депутатів, які обираються на основі заіального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Враховуючи специфічну правову природу, а також існуючий поря­док прийняття нормативно-правових актів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, цей орган можна кваліфікувати як колективний орган влади. Адже згідно зі ст. 27 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим більшістю голосів депутатів від їх загального складу приймає Конституцію Автономної

662

Автономна Республіка Крим

Республіки Крим, зміни і доповнення до неї, які набирають чинності після затвердження їх Верховною Радою України та опублікування. Верховна Рада Автономної Республіки Крим щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, приймає постанови. 3 питань організаційно-розпорядчого характеру Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає рішення.

Таким чином, Верховна Рада Автономної Республіки Крим — це єдиний локальний, представницький, колективний, однопалатний орган самоврядування на регіональному рівні, який представляє інтереси жи-телів Автономної Республіки Крим, вирішує від їхнього імені питання місцевого та регіонального значення та під свою відповідальність у рамках Конституції, законів України та Конституції Автономної Республіки Крим.

Це формулювання відображає основоположні моменти в розумінні правової природи, місця у конституційному механізмі та функціонального призначення Верховної Ради Автономної Республіки Крим. По-перше, воно демонструє інституціональні ха­рактеристики цього органу як суб'єкта публічної влади та політичної системи України. По-друге, орієнтує пей орган надосягнення єдиної мети локальної демократії — вирішення питань місцевого та регіонального значення, забезпечує поєднання інтересів загально-державних з інтересами певної території та реалізацію функцій місце­вого та регіонального самоврядування. По-третє, є ключовою кате-горією, яка дає змогу сконструювати теоретичну модель консти-туційно-правового статусу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, виявити його складові елементи¹.

Думається, що найбільш актуальним моментом у розумінні кон-ституційно-правового статусу Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим є з'ясування місця цього органу серед органів публічної влади України. За своїми сутнісними, змістовними, функціональними характеристиками Верховна Рада Автономної Республіки Крим знач-ною мірою нагадує представницький орган місцевого самоврядуван­ня, зокрема обласну раду. Водночас відсутність цього суб'єкта у пе-реліку суб'єктів системи місцевого самоврядування, встановленого Конституцією України та Законом «Про місцеве самоврядування в

¹ Абасов Г. Г. Конституційно-правовий статус Верховної Ради Автономної Республіки Крим: актуальні проблеми теорії // Часопис Київського університету права. — 2003. — №4. —С. 22.

663

Розділ 25

Україні», а також окреме регулювання питань місцевого самовряду-вання у Конституції Автономної Республіки Крим, певною мірою «усікають» межі такого розуміння.

Наприклад, як і у системі органів місцевого самоврядування, у відносинах між органами автономії не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система органів державної влади. Принаймні поділу влади між представницькими і виконавчими органами авто­номії формально не зафіксовано. Згідно з п. 4 ст. 1 Конституції Авто­номної Республіки Крим організація і діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим грунтуються на поділі повноважень між ними; підкон-трольності, підзвітності і відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що оби-рається безпосередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею, посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим не входить до систе-ми органів державної влади — вона не підпорядковується будь-яким органам державної влади, не призначається ними; жоден чинний нормативно-правовий документ не називає Верховну Раду Автоном­ної Республіки Крим органом державної влади. Верховна Рада — орган тільки представницької влади Автономної Республіки Крим, тобто адміністративно-територіальної одиниці з особливим статусом. Це властиво для місцевого самоврядування в Україні. Але ж чинне за-конодавство відокремлює Верховну Раду Автономної Республіки Крим і від місцевого самоврядування шляхом невключення її до сис-теми суб'єктів місцевого самоврядування.

Формально будучи не включеною до системи органів місцевого самоврядування, вона за своею природою має багато спільного з представницькими органами територіальних громад. Але на відміну від них Верховна Рада Автономної Республіки Крим має особливі ри-си, які чітко відокремлюють її від системи органів місцевого самовря­дування — вона приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, якою керується в своїй діяльності; вона самостійно призначає вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим; нормативно-пра-вові акти автономії мають особливий статус і не можуть бути скасо-вані у тому порядку, у якому скасовуються акти органів місцевого самоврядування. Законами України автономії делеговані важливі по-

664

Автономна Республіка Крим

вноваження та функції по вирішенню особливого кола питань, які суттєво відрізняються від кола питань органів місцевого самовряду-вання. Це де-факто свідчить про її належність до органів державної влади. Але Верховна Рада Автономної Республіки Крим функціонально та орган ізацій но не підпорядковується ніяким орга­нам державної влади, не формується та не призначається ними, формально не називається органом державної влади.

Таким чином, у статусі Верховної Ради Автономної Республіки Крим абсолютно справедливо виділяються суттєві суперечності щодо місця, яке вона займає у системі органів публічної влади. Думається, немає сенсу намагатися віднести Верховну Раду Автономної Рес­публіки Крим до системи органів державної влади України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим є органом, який посідає особливе місце в українському суспільстві, її статус породжений особливостя-ми регіону та особливими заеданнями, що зумовлені практичними реаліями життя. Це регіональний орган самоврядної (муніципальної) влади.

Значними особливостями порівняно з іншими органами влади характе­ ризуеться и Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Цей орган є виконавчим органом Автономної Республіки Крим, який здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції. Відра-зу постає запитання: яка конституційно-правова природа цього органу влади? Адже використання у ст. 136 Конституції України термінів «уряд», «виконавчий орган», атакож наявність певних статус-них характеристик можуть підштовхнути до розуміння цього органу як органу виконавчої влади. Нормативно незавершене визначення стату­су Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а саме відсутність окремого закону про Раду міністрів Автономної Республіки Крим та наявність особливостей її правосуб'єктності, передбаченої Консти-туцією України та Конституцією Автономної Республіки Крим, при-зводять або до фактичного ігнорування сучасними дослідниками цієї теми, або до суперечливого ставлення до неї.

Так, одні з них лише вказують на певну специфіку відносин Ради міністрів Автономної Республіки Крим з органами державної влади України, наприклад, Кабінетом Міністрів України¹. Другі — у статусі

¹ Органи державної влади України / За ред. В. Ф. Погорілка: Монографія. — К., 2002. — С. 266.

665

Розділ 25

цього органу влади знаходять риси спеціального органу виконавчої влади¹.

Треті наголошують, що Конституція України, виокремлюючи три рівні (гілки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади. Зокрема, незрозуміло, яке місце у ній посідає Рада міністрів Автономної Республіки Крим².

Четверті, уникаючи дискусії з цього приводу, пропонують виходи-ти з того, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим є виконав-чим органом Автономної Республіки Крим, а не виконавчим органом Верховно!' Ради Автономної Республіки Крим³.

П'яті, помилково розглядаючи Автономну Республіку Крим як «державне утворення» — республіку, вважають, що «державними ознаками Криму» є те, що тут «у якості регіональної діє система дер-жавних органів Автономної Республіки Крим на чолі з Верховною Радою та Радою міністрів»⁴. Отже, на думку цих вчених, Рада міністрів Автономної Республіки Крим — державний орган, з чим важко погодитись.

Також існує думка, згідно з якою Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим — це орган республіканської виконавчої влади, який са-мостійно здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції. Враховуючи, що автори цієї позиції зазначають, що цей орган «також виконує державні виконавчі функції і повноваження, де-леговані законами України»⁵, можна зробити висновок про заперечен-ня ними її державної природи, а акцентування на особливому рес-публіканському характері. Значною мірою цей підхід зумовлений на-явністю у науці погляду, за якими «автономні утворення мають свій притаманний лише їм вид публічної влади — владу автономії»⁶.

¹ Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. — К.,
2003. —С. 91-92.

² Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики:
Монографія / Зазаг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2003. — С. 78.

³ Адміністративне право України: Академічний курс: Підручник: У 2 т. / За ред.
В. Б. Авер'янова. — К., 2005. — Т. 2: Особлива частина. — С. 403.

⁴ Конституционое право Украиньі: Учеб. пос. / Сост.: В. Д. Волков, Р. Ф. Гринюк,
И. С. Щебетун и др. — Донецк, 2000. — С. 87.

⁵ Колодій А. М., Олійник А. Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування в
Україні: Підручник. — К., 2003. — С. 442.

⁶ Кичун В. I. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади
України і Автономної Республіки Крим: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — X.,
2001. —С. 9.

666

Автономна Республіка Крим

Все ж таки думається, шо більшою мірою правильною є позиція О. Фрицького, який, зазначаючи, що Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим є органом виконавчої влади автономії, що самостійно здійснює виконання функцій і повноважень, вказує, що даний орган «не входить до системи органів державної виконавчої влади України, оскільки утворюється на частині території України — в межах Авто­номно!' Республіки Крим, яка водночас є невід'ємною частиною Ук­раїни. Ця обставина безпосередньо відображається на змісті функцій і повноважень Ради міністрів, які складаються з двох груп: функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Рес­публіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Ре­спубліки Крим і законами України; і державні виконавчі функції: по­вноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України»¹. 3 цією позицією солідарний і П. Любченко, який вважає, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим не належить до сис­теми органів державної виконавчої влади², з чим варто погодитись.

Про самостійний та відокремлений від органів виконавчої влади ха­ рактер існування Ради міністрів Автономної Республіки Крим свідчить той факт, що організація і діяльність Верховної Ради Автономної Ре­спубліки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим грун-туються на поділі повноважень між ними; підконтрольності, підзвітності і відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що обирається без­посередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею, посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджу-ються Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Згідно з п. 2 ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим повно­важення, порядок формування і діяльності Ради міністрів Автоном­но! Республіки Крим визначаються Конституцією України і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції. Слід зазначити, що на відміну від статусу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, який врегу-льовано окремим законом, досі не прийнято Закон України «Про

¹         Фрицький О. Ф. Конституційне право України. — К., 2002. — С. 498-499.

²         Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Шдручник для студентів
вищих навчальних закладів / За ред. С. Г. Серьогіної. — X., 2005. — С. 182.

667

Розділ 25

Раду міністрів Автономної Республіки Крим», який постійно згадується в усіх планах законопроектних робіт. Сама ідея подібного закону народилася як результат буквального розуміння части-ни третьої ст. 136 Конституції Украіни. У момент прийняття Консти­туції Украіни висловлювалися ідеї розробити лише закон про організацію влади в Автономній Республіці Крим, але вони не знай-шли підтримки. Думається, детальна регламентация статусних харак­теристик Ради міністрів Автономної Республіки Крим є необхідною. Це сприяло б зміцненню статусу виконавчих структур автономії, до-датково убезпечувало б цей орган від невиправданого втручання дер­жавних органів та чітко окреслювало б власні прерогативи Ради міністрів Автономної Республіки Крим з метою забезпечення чіткого функціонування цієї структури та виключало б можливі компе-тенційні колізії з іншими органами.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компе-тенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Також у порядку, який визна-чається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим укладає договори та угоди з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим.

Певною мірою проблема «включеності» Ради міністрів Автоном­но! Республіки Крим у систему органів виконавчої влади зумовлена тим, що акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим скасовують- ся Президентом Украіни (п. 16 частина перша ст. 106 Конституції). Наприклад, зупинення дії постанов і розпоряджень Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань виконання державних функцій і повноважень у випадках, якщо вони суперечать Консти­туції Украіни і законам Украіни, актам Президента України і Кабіне-ту Міністрів України, Конституції Автономної Республіки Крим і нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, з одночасним зверненням до Президента України про їх скасування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим. Також до відання Верховної Ради Автономної Ре­спубліки Крим належить скасування постанов і розпоряджень Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до відан­ня Автономної Республіки Крим, у випадку, якщо вони суперечать Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим, законам України і нормативно-правовим актам Верховної Ради Ав­тономно! Республіки Крим.

668

Автономна Республіка Крим

Водночас згідно зі ст. 35 Конституції Автономно!' Республіки Крим Рада міністрів Автономно'! Республіки Крим як орган виконавчої вла-ди Автономно! Республіки Крим самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономно! Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономно! Республіки Крим і законами України.

Рада міністрів Автономно! Республіки Крим формується Верхов­ною Радою Автономно! Республіки Крим на термін їі повноважень, відповідальна перед нею і очолюється Головою Ради міністрів Авто­номно! Республіки Крим. Рада міністрів Автономно! Республіки Крим виконує також державні виконавчі функції і повноваження, де-леговані законами України відповідно до Конституції України.

3 метою забезпечення виконання делегованих державних вико-навчих функцій і повноважень Автономній Республіці Крим перела­гаться фінансові, матеріальні кошти і об'єкти державно! власності, необхідні для виконання цих повноважень. Організація, порядок ви­конання зазначених функцій і повноважень республіканськими орга­нами Автономно! Республіки Крим визначаються нормативно-пра-вовими актами Верховно! Ради Автономно! Республіки Крим. Зако­нами України та прийнятими на їх основі та на їх виконання норма-тивно-правовими актами Кабінету Міністрів України та Верховно! Ради Автономно! Республіки Крим можуть визначатися окремі умови виконання делегованих державних виконавчих функцій і повнова­жень, реалізації загальнодержавних і регіональних програм; коорди-нуватися діяльність у боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями та епізоотіями, щодо ліквідації їх наслідків, природокори-стування, охорони навколишнього природного середовища, забезпе­чення екологічної безпеки, безпечних і здоровихумов життя населення, охорони пам'яток історії та культури, організації та розвитку освіти, науки і культури, фізичної культури та спорту, забезпечення правопорядку і громадської безпеки, здійснення спільних проектів у регіоні, а також вирішення інших питань, віднесених до компетенції виконавчих органів.

Важливу роль у організації діяльності та забезпеченні реалізації функцій та повноважень Ради міністрів Автономно! Республіки Крим відіграє Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Він пред­ставляв Раду міністрів Автономної Республіки Крим у відносинах з Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральними та місцевими органами виконав-

669

Розділ 25

чої влади України, органами місцевого самоврядування, під-приємствами, установами і організаціями, громадянами, їх об'єднаннями, посадовими особами; органами інших держав, їх регіонів, об'єднань громадян, установ, організацій; з міжнародними організаціями; організовує діяльність Ради міністрів Автономної Ре­спубліки Крим.

Відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим веде засідання Ради міністрів Автономної Республіки Крим, забезпечує підготовку засідань і організовує контроль за виконанням актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим; подає Верховній Раді Автономної Рес­публіки Крим кандидатури для призначення на посади заступників Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністрів, голів республіканських комітетів; затверджує штатний розпис міністерств, республіканських комітетів, апарату Ради міністрів у межах чисель-ності і кошторису витрат, затверджених Верховною Радою Автоном­ної Республіки Крим; здійснює загальне керівництво підготовкою питань, які підлягають розгляду на засіданнях Ради міністрів Авто­номної Республіки Крим; підписує постанови, рішення і розпоряд-ження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, договори, угоди в межах своїх повноважень тощо.

Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Рес­публіки Крим за поданням Голови Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим і за погодженням з Президентом України. Відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим до відання Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесено призначення на посаду і звільнення з посади за поданням Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим згідно з Конституцією України і законами України. Безпосе-редньо участь Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим у вирішенні кадрових питань полягає у поданні кандидатур заступ­ників Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністрів, голів республіканських комітетів Автономної Республіки Крим на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим, яка і призна-чає цих осіб. Також Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим подає на затвердження Верховної Ради Автономної Республіки Крим структуру і чисельність Ради міністрів Автономної Республіки Крим, її апарату і кошторису витрат на їх утримання.

670

Автономна Республіка Крим

Таким чином, можна зробити висновок, що виконавчим органом Автономно! Республіки Крим, її урядом є Рада міністрів Автономно! Ре-спубліки Крим. Встановлені Конституцією України, Конституцією Ав­тономно!' Республіки Крим, законами України статус і повноваження Ради міністрів Автономно! Республіки Крим гарантуються державою і забезпечуються демократичними інститутами суспільства, діяльністю органів державної влади, Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, органів місцевого самоврядування, громадян та їх об'єднань.

За своею конституційно-правовою природою цей орган значною мірою має виступати не як виконавчий орган Автономної Республіки Крим, а як виконавча структура представницького органу Автоном­ної Республіки Крим — Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що, з часом, безумовно, потребує своєї нормативно! конкрети-зації. У зв'язку з цим вважаємо дещо спірним оперування у консти-туційному лексиконі термінами «уряд», «міністри». Це призводить до ряду як наукових, так і практичних проблем, пов'язаних або з ототож-ненням Ради міністрів кримської автономії з органами виконавчої влади, або посилює амбіції регіональних чиновників порівняно з уп-равлінським апаратом інших адміністративно-територіальних оди-ниць України. Думається, найбільш оптимально природу цього орга­ну відображала б назва «комітет». Також для вдосконалення статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим потрібно прийняти ок-ремий закон. Адже відмінність кримських владних структур від інших органів регіонального управління в Україні має полягати саме в особ­ливому характері їх функцій та повноважень.

Щодо особливостей організації та здійснення місцевого самовря­дування в Автономній Республіці Крим, то у розділі IV «Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим» Конституції Авто­номної Республіки Крим міститься лише одна глава 9 «Здійснення місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим» (статті 42—47), де регламентовані тільки особливості здійснення місцевого самоврядування на території республіки.

У статті 42 глави 9 Конституції Автономної Республіки Крим уста-новлюються правові основи місцевого самоврядування в республіці. Закріплюється, що місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим здійснюється відповідно до Конституції України і законів України. Відповідно до Конституції України законами України Авто­номній Республіці Крим можуть делегуватися повноваження з забез-

671

Розділ 25

печення збалансованого соціально-економічного і культурного роз-витку Автономної Республіки Крим, реалізації профам її соціально-економічного, культурного й іншого розвитку. Загалом консти-туційна модель організації та діяльності місцевого самоврядування не передбачає яких-небудь особливостей здійснення місцевого само­врядування у межах автономії. Це означав, що місцеве самоврядуван­ня на її території має здійснюватися в повному обсязі відповідно до Конституції та законів України, з певними особливостями, передба-ченими Конституцією Автономної Республіки Крим.

Щодо порядку здійснення правосуддя та організації діяльності органів прокуратури в Автономній Республіці Крим, то правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється на основі та згідно з Консти­туцією України і законами України. Судами України застосовуються Конституція Автономної Республіки Крим, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим у випадках, передбачених законами України.

Суди, які діють на території Автономної Республіки Крим, входять до єдиної системи органів судової влади України. Автономна Республіка Крим бере участь у забезпеченні діяльності судів, які діють на її території, здійснює інші повноваження у випадках, перед­бачених законами України.

Організація і діяльність органів прокуратури в Автономній Республіці Крим визначаються Конституцією України і законами України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право за-слуховувати інформацію Прокурора Автономної Республіки Крим і порушувати питання про його звільнення з посади перед Генераль-ним прокурором України.

672

Розділ 26

---

Дата добавления: 2018-11-24; просмотров: 245; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!