Глава 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 15 страница
Каждое производство по делам об административных правонарушениях должно соответствовать нормам КоАП РФ как в материально-правовом, так и в процессуальном отношении. В связи с этим увязывание ведомственных интересов с действующими нормами КоАП РФ приобретает особую значимость. Бремя обеспечения единообразного применения законодательства об административных правонарушениях, эффективной защиты прав и свобод физических лиц и законных интересов юридических лиц и интересов самого государства фактически ложится на судебную власть.
При оценке материально-правовой и процессуальной составляющих производства по делам об административных правонарушениях и влияния на них судебной практики в обязательном порядке необходимо учитывать положения ст. ст. 126, 127 Конституции РФ о том, что Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ являются высшими судебными органами, осуществляющими в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов. Названные выше судебные органы также дают разъяснения по вопросам судебной практики. Реализуется данная компетенция в форме принятия постановлений пленумами высших судебных органов <1>.
--------------------------------
<1> В настоящее время Пленумом Верховного Суда РФ приняты Постановления от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ - Постановления от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", от 31 июля 2003 г. N 16 "О некоторых вопросах практики применения административной ответственности, предусмотренной статьей 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за неприменение контрольно-кассовых машин".
|
|
|
Данные Постановления не являются актами правосудия в традиционном их понимании. Вместе с тем они имеют значение не только для судей, но и для должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также для рассмотрения дел об административных правонарушениях. Правовые позиции, сформулированные высшими судебными инстанциями, воздействуют на все производство по конкретному делу об административном правонарушении.
|
|
|
Таким образом, роль судов в производстве по делам об административных правонарушениях в настоящее время качественно изменилась по сравнению с ситуацией, имевшей место в советский период, а рассмотрение дел об административных правонарушениях должностными лицами органов исполнительной власти не является объективной правовой спецификой производства по делам об административных правонарушениях. Понимание места производства по делам об административных правонарушениях в современной российской правовой системе невозможно без учета роли деятельности судебной власти как мощного фактора в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, так как она занимает лидирующее положение в обеспечении гарантии защиты прав и свобод. Судебная защита прав и свобод, являясь конституционным принципом (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ), обладает всеобщим характером безотносительно к конкретному виду производства.
Производство по делам об административных правонарушениях через механизм правосудия призвано как противостоять противоправным проявлениям административного характера, так и служить защите невиновных. Лицо, участвующее в производстве по делам об административных правонарушениях в качестве субъекта административного правонарушения или потерпевшего, надеется на защиту своих прав и свобод в суде именно потому, что суд осуществляет юрисдикционные функции, т.е. правосудие. Без использования потенциала судебной власти современное производство по делам об административных правонарушениях в принципе не может опосредовать материально-правовые нормы КоАП РФ, и потому этот потенциал является обязательным и необходимым условием его существования.
|
|
|
Поскольку осуществление юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях не относится к функциям управления, присущим исполнительной власти, то факт участия указанных органов в рассмотрении дел об административных правонарушениях и осуществления квазиправосудия не свидетельствует о том, что производство по делам об административных правонарушениях не является судопроизводственным.
Это означает, что традиционные представления о производстве по делам об административных правонарушениях не согласуются с реальной действительностью и требуют пересмотра. Производство по делам об административных правонарушениях является самостоятельным и полномасштабным видом деятельности судебной власти при осуществлении правосудия. Иное толкование отводит суду второстепенные роли в реализации задач законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ). Такой подход ничем не оправдан, он снижает концептуальную значимость судов в осуществлении правозащитной функции по делам об административных правонарушениях по сравнению с уголовным и гражданским судопроизводством. В связи с этим можно говорить об определенном умалении судебной власти, так как из сферы ее деятельности исключается значительный сегмент конституциональных полномочий. Кроме того, фактически не признается правосудием огромная по количеству и значимая по последствиям работа, осуществляемая судами общей юрисдикции.
|
|
|
Доктринальное признание производства по делам об административных правонарушениях в качестве судопроизводственного повысит в общественном сознании авторитет и статус института административной ответственности в целом, а также сподвигнет законодателя к внесению соответствующих дополнений и изменений в процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Признание производства по делу об административном правонарушении судопроизводственным позитивно отразится и на развитии института квазиправосудия. Доводы о том, что должностные лица органов исполнительной власти лучше знают конкретику тех или иных ситуаций, не должны играть определяющую роль. Это знание фактологических вопросов в области дорожного движения, таможенного дела, санитарии и т.п. позволяет им профессионально и грамотно составить протокол об административном правонарушении, другие необходимые документы, провести административное расследование. Рассмотрение же дел требует принципиально иных методов. Уже отмечалось, что административная ответственность влечет серьезные правоограничения, поэтому требуется знание и умение применения правовых норм, как материальных, так и процессуальных, с точки зрения получения итогового материально-правового результата в целях правильного осуществления квалификации противоправных действий (бездействия) и назначения административного наказания.
Статусное положение судьи, гарантии неприкосновенности и независимости являются неоспоримыми элементами качественной характеристики правосудия. Без этих атрибутов рассмотрение дел об административных правонарушениях не может считаться правосудием. Вряд ли можно утверждать, что все должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях, осознают сущность и значение квазиправосудия и в своей деятельности руководствуются таким пониманием, а интересы ведомства на них никоим образом не влияют.
В связи с этим организация рассмотрения дел об административных правонарушениях органами и должностными лицами органов исполнительной власти должна корректироваться. Во-первых, следует уточнить перечень должностных лиц, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Во-вторых, должны быть внесены изменения в квалификационные требования к кандидатам на эти должности. В-третьих, на законодательном уровне должен быть решен вопрос о соответствующем обучении данных должностных лиц пониманию правосудия, его значимости и т.п.
Повышение профессионализма соответствующих должностных лиц призвано повысить обеспечение прав граждан, а в итоге - эффективность административной ответственности. Так, согласно ст. 20.1 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" судья федерального суда обязан повышать квалификацию не реже одного раза в три года в учреждениях высшего профессионального и послевузовского профессионального образования с сохранением денежного содержания на период обучения. Повышение квалификации организуется соответственно Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. Порядок, сроки и формы прохождения переподготовки мировых судей определяются законами субъектов РФ. И осуществляется она для судей федеральных судов за счет средств федерального бюджета, а для мировых судей - за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Представляется, что при этом возможная ведомственная зависимость должностного лица, уполномоченного на рассмотрение дел об административных правонарушениях, также должна нивелироваться. Нельзя не учитывать, что решение всех этих вопросов является обязанностью государства, как это следует из системного толкования ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 45 Конституции РФ.
Главное, что при таком подходе судопроизводственный характер производства по делам об административных правонарушениях доктринально признается, а деятельность должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, максимально приближается по своим качественным характеристикам к параметрам осуществления правосудия.
§ 6. О совершенствовании процессуального регулирования
производства по делам об административных правонарушениях
Сделав выводы о том, что производство по делам об административных правонарушениях, по существу, является судопроизводственным юридическим процессом, заслуживает внимания вопрос: насколько это соответствует реальному положению?
Вероятно, что правовое регулирование процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях должно отвечать уровню судебных требований к производству по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем в настоящее время процедура значительным образом ориентирована на органы исполнительной власти, упрощена и не содержит некоторых деталей, используемых законодателем при регулировании уголовного и гражданского судопроизводства.
Конечно, не всегда оправданно введение в процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченными должностными лицами органов исполнительной власти всего арсенала средств, используемых судами, тем более если речь идет о должностном лице - профессионале своего дела, но подчас не имеющем юридического образования. С другой стороны, правосудие обязано обеспечить соответствующий уровень законности и обоснованности по всем производствам по делам об административных правонарушениях, и потому имеющихся в КоАП РФ норм не всегда достаточно. Тем более что ряд вопросов, возникающих при рассмотрении дел об административных правонарушениях, носят межотраслевой характер и так или иначе урегулированы нормами УПК РФ и ГПК РФ. С учетом этого обстоятельства, по крайней мере для судов общей юрисдикции, нормы КоАП РФ не содержат всех необходимых процессуальных атрибутов по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
При анализе как материально-правового, так и процессуального аспекта указывалось на то, что основой административной ответственности, ее первым элементом, отправной точкой является административная противоправность. Именно она определяет весь механизм института административной ответственности, и потому он кардинально отличается, в частности, от механизмов материально-правовой и гражданско-правовой ответственности, но тяготеет к уголовной ответственности. С учетом специфики каждого вида юридической ответственности недопустимо использовать часть механизма одного вида в интересах другого. Тем более если эти виды юридической ответственности почти не корреспондируют между собой. Смешение подобного рода нарушает все концептуальные принципы и правила, выработанные теорией права о юридической ответственности. К сожалению, это имеет место в современном регулировании административной ответственности.
Согласно ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Суды общей юрисдикции рассматривают дела об административных правонарушениях в полном соответствии с нормами КоАП РФ. Это значит, что они руководствуются как материальными, так и процессуальными нормами названного законодательного акта.
В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях.
Фактически для арбитражных судов процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях сформулирована так, что материально-правовой аспект института административной ответственности взят из КоАП РФ, а процессуальный - из АПК РФ. В основе данной процедуры находится исковое производство, поэтому ссылку в указанной норме АПК РФ на учет особенностей, установленных федеральным законом об административных правонарушениях, нельзя признать убедительной. Во-первых, она стоит на втором месте после ссылки на особенности гл. 25 "Рассмотрение дела об административных правонарушениях" АПК РФ. Во-вторых, для уяснения этих особенностей требуется анализ как минимум трех производств. Причем, исходя из логики, приведенной в ч. 1 ст. 202 АПК РФ, сначала надо будет учитывать требования разд. II "Производство в арбитражном суде первой инстанции. Исковое производство", названной выше гл. 25 АПК РФ и уже в последнюю очередь - процессуальные нормы КоАП РФ.
Таким образом, к противоправности, требующей применения административной ответственности, карательной по своей сути, применяется процессуальный механизм, разработанный для противоправности, влекущей гражданско-правовую ответственность, восстановительную по своему характеру. Ведь арбитражный процесс в значительной степени воспроизводит гражданский процесс, являясь в концептуальном отношении аналогом процесса, называемого гражданским судопроизводством (ст. 118 Конституции РФ). Тогда как производство по делам об административных правонарушениях является качественного иным с точки зрения целей, задач и методологии правового регулирования.
Разделение процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях не учитывает, что объект спорного материального правоотношения, возникающего, в частности, в сфере гражданского оборота, отличается от совокупности объектов материальных правоотношений, возникающих в связи с происшествием, т.е. правонарушением особого рода. В результате различаются субъекты названных материальных правоотношений и набор их прав и обязанностей. Как следствие, для каждого из указанных материальных правоотношений должна возникать и развиваться своя специфическая цепочка процессуальных правоотношений. В силу этого обстоятельства совокупность правоотношений в гражданском судопроизводстве объективно отличается от совокупности процессуальных правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях, несмотря на то что оба производства имеют одни правовые корни - принадлежность к судебной власти. Такие различия предопределяются требованиями эффективности каждого вида судопроизводства.
Дуализм процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях уже получал критическое освещение, но ситуация не меняется <1>.
--------------------------------
<1> См., в частности: Каленский П.В. Актуальные проблемы дисквалификации и пути их разрешения // Проблемы административного и административно-процессуального права. С. 271.
Ранее высказывалось и обосновывалось понимание юрисдикции (см. § 3 гл. 3). Необходимо еще раз затронуть эту проблему в практической плоскости. Как известно, правовые нормы можно классифицировать по целому ряду критериев. Одним из основных способов классификации является их деление на материальные и процессуальные.
Нормы, регулирующие юридический процесс, различаясь по своему содержанию, в зависимости от предмета регулирования в обязательном порядке устанавливают компетенцию правоприменителя. Так, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" в ст. 3 определяет полномочия Конституционного Суда РФ. Гражданский процессуальный кодекс РФ в гл. 3 определяет "подведомственность и подсудность". В ст. 8 УПК РФ указано, что правосудие по уголовным делам осуществляется только судом. В любом из названных случаев определение компетенции является частью производства, судопроизводства.
Формируя производство по делам об административных правонарушениях (юридический процесс по делам об административных правонарушениях), законодатель отступил от этого правила. Раздел IV "Производство по делам об административных правонарушениях" КоАП РФ регулирует производство по делам об административных правонарушениях, а разд. III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" определяет компетенцию указанных лиц. Таким образом, вопросы компетенции выведены за пределы производства по делам об административных правонарушениях. В результате складывается впечатление, что нормы о компетенции юрисдикционных органов не являются частью собственно производства по делам об административных правонарушениях, что конечно же не так.
Обращает на себя внимание и такая деталь. Нормы о компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, сформулированные в гл. 22, 23 КоАП РФ, расположены структурно перед нормами о возбуждении дел об административных правонарушениях (гл. 28 КоАП РФ). Рациональность такого шага трудно объяснима и не согласуется с правилами формальной логики.
Уместно также отметить, что порядок размещения органов, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях (гл. 23 КоАП РФ), не синхронизирован с порядком размещения этих же органов при определении полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ). Такая непоследовательность законодателя, несомненно, усложняет пользование нормами КоАП РФ.
Отсутствие системности наблюдается и в расположении статей в главах Особенной части <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Серков П.П. Административные правонарушения: квалификация и назначение наказаний: Науч.-практ. пособие.
В регулировании производства по делам об административных правонарушениях имеются и определенные противоречия. Так, согласно п. 2 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление перечня видов административных наказаний и правил их применения. Такие правила в КоАП РФ предусмотрены, в частности, в гл. 4 "Назначение административного наказания". В соответствии с ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в данном Кодексе или в законах субъектов РФ об административных правонарушениях. Однако, как следует из приведенной нормы - п. 2 ст. 1.3 КоАП РФ, законами субъектов РФ правила применения административных наказаний не могут регулироваться.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 136; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!