Глава 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 14 страница
Производство по делам об административных правонарушениях как юридический процесс не может одновременно опосредовать деятельность органов исполнительной власти и деятельность органов судебной власти, учитывая специфику их функций и достигаемый итоговый материально-правовой результат, для получения которого производство по делам об административных правонарушениях, собственно, и предназначено. Поэтому данное производство следует рассматривать в качестве самостоятельного правового института, а не в рамках административного производства.
Предположение о том, что функция юрисдикции в производстве по делам об административных правонарушениях относится к правосудию, косвенным образом подтверждается некоторыми исследованиями. Так, А.Ю. Якимов выделяет следующие принципы административно-юрисдикционного процесса: законности, объективной (материальной) истины, равенства граждан перед законом и органом, разрешающим дело, презумпции невиновности, обеспечения гарантий неприкосновенности, охраны чести и достоинства личности, обеспечения права на защиту, равенства сторон и состязательности, ведения производства на государственном языке, гласности, участия общественности, публичности, непосредственности и устности процесса, экономичности, самостоятельности принятия решения по делу, независимости судей, ответственности субъектов правоприменения <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. N 5. С. 5 - 11.
Если часть названных принципов могут быть реализованы органами исполнительной власти, то в отношении некоторых такое невозможно представить. Должностное лицо органа исполнительной власти, возбудив дело об административном правонарушении, рассматривая его и налагая административное наказание, не может обеспечить равенство сторон и состязательность, поскольку оно само является одной из сторон. Действие других принципов в большинстве случаев также может быть полноценным, если речь будет идти о наличии независимого участника, обладающего правом судить, а таковым является только орган судебной власти. При ином подходе происходит фактическое смешение функций исполнительной и судебной власти и, как следствие, отождествление административного и административно-юрисдикционного процессов, последний из которых не признается в качестве судопроизводственного. Например, Д.Н. Бахрах отмечает, что "в порядке, установленном административно-процессуальными нормами, субъекты административной власти принимают административные акты (акты публичной администрации) о приеме, призыве, поощрении, лицензировании, признании, оценке, наказании, задержании, приостановлении и т.д. и т.п. Они в соответствии с нормами ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ могут быть обжалованы в судебном порядке" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция, административный процесс // Государство и право. 2005. N 2.
В другом случае этот же автор исходит из того, что "производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое субъектами государственной исполнительной власти, является частью административно-юрисдикционного процесса. Но если дела об административных правонарушениях рассматриваются судами, то это не административно-юрисдикционный процесс, а административное судопроизводство, не административная деятельность, а правосудие". Данную особенность производства он называет "очень колоритной и эксклюзивной", отмечая усиление роли судей в назначении административных наказаний <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административная ответственность (часть общая): Учеб. пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004. С. 70.
Бесспорно, что административное судопроизводство - это форма осуществления правосудия. Однако обоснования, почему это судопроизводство не является административно-юрисдикционным процессом, исследователь не приводит. Аналогичную по существу точку зрения занимает Ю.Н. Старилов, определяя природу производства по делам об административных правонарушениях как двойственную процессуально-правовую, так как, с одной стороны, оно - административная юрисдикция, т.е. деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а с другой - деятельность по осуществлению судебной власти <1>. При этом ничего не говорится о причинах двойственности производства по делам об административных правонарушениях, их правовых корнях. Имеются предложения и о том, что "следует разграничить категории "административная юрисдикция" и "административная судебная юрисдикция" и при этом в качестве критерия следует использовать не вид процесса, а характеристику органа, рассматривающего дело" <2>. Однако "характеристика органа, рассматривающего дело" невозможна без учета присущих ему полномочий. Но это обстоятельство традиционно остается вне поля зрения участников дискуссии.
|
|
|
--------------------------------
|
|
|
<1> См.: Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Матер. Всерос. науч.-практ. конф. (1 июня 2004 г.) / Под общ. ред. Ю.П. Соловья. Омск, 2004. С. 13.
<2> Жентель С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 9.
Еще более удивительным является предложение о том, что необходимо возвратить исполнительной власти (административному органу) компетенцию по наложению административного взыскания, поскольку она является юрисдикционной деятельностью административного органа, не свойственной правовой природе суда <1>.
--------------------------------
<1> Фоменко Е. Гражданское судопроизводство в системе видов судопроизводства // Мировой судья. 2009. N 4.
Представляется, что поскольку понятие "юрисдикция" относится к полномочиям осуществления правосудия, то, следовательно, юрисдикционное производство - это судопроизводство, а административное юрисдикционное производство представляет собой реализацию полномочий суда на административное судопроизводство. С учетом этого обстоятельства юрисдикционные полномочия не могут делить производство по делам об административных правонарушениях на какие-либо составляющие, как это предлагает, в частности, Е. Фоменко. В этом случае происходит не разделение труда между органами исполнительной и судебной власти, а перераспределение конституционных полномочий органов государственной власти.
На наш взгляд, в настоящее время имеет место серьезное несоответствие в оценке сущности производства по делам об административных правонарушениях и его конструкции в реальности. Такие взгляды отражают "прошлое" института административной ответственности и неизбежно отражаются на институциональном развитии.
В производстве по делам об административных правонарушениях роль судебной власти затушевывается в первую очередь в научных исследованиях, а функция юрисдикции приписывается органам исполнительной власти как изначально принадлежащая. Исходя из этой неверной посылки, делаются выводы в том числе о том, что административное производство и производство по делам об административных правонарушениях - это явления одного порядка и, как следствие, производство по делам об административных правонарушениях не является судопроизводством. Смешение понятий административного производства, юрисдикционного процесса и производства по делам об административных правонарушениях безосновательно ставит органы исполнительной власти во главу угла при реализации института административной ответственности.
Отождествление производства по делам об административных правонарушениях с административным производством было понятно в условиях СССР, когда существовали иные политические и экономические реалии, действовали другая Конституция и другое законодательство, на других принципах была устроена государственная власть. Суды, в частности, включались в состав правоохранительных органов. Было иное понимание административного права. Объем материальных и процессуальных норм, регулирующих административную ответственность, был незначительным. Институт административной ответственности был фактически "встроен" в деятельность органов исполнительной власти. Тем не менее уже тогда И.А. Галаган сформулировал следующий вывод: "Принадлежность производства по делам об административных проступках к административному процессу не означает его полного отождествления с последним. Это производство - самостоятельное процессуальное явление в рамках системы советского административно-процессуального права, обладающее специфическими для него чертами, признаками и особенностями, которыми оно отличается от всех иных административных производств" <1>.
--------------------------------
<1> Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. С. 34.
Полагаем, что используемое законодателем сначала в КоАП РСФСР (ст. ст. 194 - 195), а потом в КоАП РФ (ст. 22.1) понятие "в пределах компетенции" применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях не является синонимом понятия "юрисдикция". О подведомственности дел об административных правонарушениях органам исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти говорится также в ч. 4 ст. 1.3 КоАП РФ.
Распределяя компетенцию по рассмотрению дел об административных правонарушениях в КоАП РФ, законодатель использует также выражение "органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" (гл. 22, 23). Несмотря на то что судьи выведены из состава этих органов и представлены самостоятельно, слова "уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" в названии разд. III и ст. 22.1 КоАП РФ в полной мере относятся и к ним. Понятие "уполномоченный" определяется как "официальное лицо, действующее на основании каких-то полномочий" <1> и является нейтральным по отношению к принципу разделения государственной власти, не неся в себе какой-либо идентификационной нагрузки. Другое понятие, подведомственность, применяется в ст. 22.3 КоАП РФ, но также в сочетании с выражением "уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях". Таким образом, изначально на понятийном уровне роль и значимость судов в производстве по делам об административных правонарушениях были не определены, что не согласуется со ст. 10 Конституции РФ об организационном разделении государственной власти.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997.
Делая акцент на "полномочиях" в качестве родового понятия, законодатель фактически придал потаенный характер юрисдикционным полномочиям суда. Складывается впечатление, что кардинальные изменения в функциональном назначении судебной власти не имеют отношения к производству по делам об административных правонарушениях.
Представляется, что содержание разд. III КоАП РФ неточно отражает суть перемен, происшедших в обществе. С одной стороны, в КоАП РФ не говорится о юрисдикции органов исполнительной власти, и это согласуется с конституционными положениями, касающимися вопросов осуществления правосудия. С другой стороны, изменение современной роли судебной власти в производстве по делам об административных правонарушениях ограничилось только тем, что судьи в КоАП РФ занимают первое место в названии разд. III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" и в названии ст. 22.1 "Судьи и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях".
В соответствии с ч. 1 ст. 49 Конституции РФ право на признание лица виновным в совершении преступления имеет только суд. Вряд ли можно найти убедительные доводы о том, что это требование не распространяется на дела об административных правонарушениях, поэтому осуществление правовой квалификации административных правонарушений и назначение административного наказания - сфера судебной деятельности. По существу, при рассмотрении дела об административном правонарушении производится судебное следствие. Однако нельзя исходить из того, что должностное лицо органов исполнительной власти, возбудившее дело об административном правонарушении и проведение административного расследования, т.е. фактически предварительное следствие, имеет право и на проведение судебного следствия. Здесь требуются иные полномочия и иные способы правоприменения, а также ряд дополнительных условий, влияющих на объективность и независимость.
Следует иметь в виду, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия (ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации").
Данный подход согласуется с принципами и нормами международного права. В частности, ст. ст. 8 и 10 Всеобщей декларации прав человека (1948) предусмотрено, что:
- каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом;
- каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на основе полного равенства на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.
В соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) каждый в случае предъявления ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. По выводам Европейского суда по защите прав человека право на суд предполагает и возможность пересмотра судебных решений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление от 24 июля 2003 г. по делу "Рябых против Российской Федерации" и Постановление от 18 ноября 2004 г. по делу "Праведная против Российской Федерации".
Нельзя не учитывать, что наряду с достижением экономичности рассмотрения некоторых категорий дел об административных правонарушениях наделение органов исполнительной власти полномочиями на рассмотрение дел об административных правонарушениях объясняется и тем, что гарантии законности обеспечиваются возможностью пересмотра судом постановлений, вынесенных должностными лицами уполномоченных органов исполнительной власти. Возможность обжалования постановления, вынесенного должностным лицом, в вышестоящий орган не меняет названного правила. Судебному пересмотру придан приоритетный характер с учетом действия ч. 2 ст. 30.1 КоАП РФ, согласно которой в случае, если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд.
Вместе с тем постановление, выносимое, в частности, должностным лицом уполномоченного органа исполнительной власти, по своей юридической силе не отличается от постановления, вынесенного судьей (ст. 31.2 КоАП РФ), совпадают они и по форме (ст. 29.10 КоАП РФ). Постановление, вступившее в законную силу, не может быть отменено в сторону ухудшения положения лица, привлеченного к административной ответственности, если по делу не установлено фундаментального нарушения действующего законодательства или после истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Исполнение такого акта в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, как психическим, там и физическим. Таким образом, материально-правовой результат производства по делам об административных правонарушениях, деятельности органов исполнительной власти и деятельности суда является идентичным.
Процессуальный объем участия в производстве по делам об административных правонарушениях органов исполнительной власти и судей различается. Судьи не возбуждают дел об административных правонарушениях и не занимаются исполнением постановлений о наказании. В то же время процессуальный аспект рассмотрения дел об административных правонарушениях совпадает и должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях, применяют те же процессуальные нормы, предусмотренные КоАП РФ, и делают итоговые выводы, в том числе о правовой квалификации противоправных действий (бездействия) и назначении административного наказания. Приведенные доводы означают, что если судьи являются официальными интерпретаторами материальных и процессуальных норм права, то на стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях эти функции выполняют и должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Можно сказать, что должностные лица органов исполнительной власти, используя при рассмотрении дела об административных правонарушениях способы и методы, присущие судебной власти, выступают в качестве непрофессиональных судей, т.е. осуществляют квазиправосудие.
Признание деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях квазиправосудием оправданно и в связи со следующими обстоятельствами. Согласно ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ орган или должностное лицо, к которым поступило дело об административном правонарушении, может передать его на рассмотрение судье. Нечто подобное предусмотрено ст. 30 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), согласно которой, если дело, находящееся на рассмотрении Палаты, затрагивает серьезный вопрос, касающийся толкования положений Конвенции или Протоколов к ней, или если решение вопроса может войти в противоречие с ранее вынесенным судом постановлением, Палата может до вынесения своего постановления уступить юрисдикцию в пользу Большой палаты, если ни одна из сторон не возражает против этого. Применительно к передаче дела об административном правонарушении на рассмотрение судье представляется, что правильнее говорить не об уступке юрисдикции (как это было сделано законодателем), а о возвращении ее суду как единственному органу правосудия. Норма, предусмотренная в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, будет логичной, если исходить из позиции, что дело об административном правонарушении из области квазиправосудия передается в сферу правосудия.
Имеется еще один аргумент, ярко характеризующий роль судов в производстве по делам об административных правонарушениях. Как следует из гл. 23 КоАП РФ, компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях наделены несколько десятков различных органов исполнительной власти. Это обстоятельство неизбежно отражается на материалах дел об административных правонарушениях, на их содержании, качестве составляемых процессуальных документов и т.д. Тем не менее эти факторы не должны сказываться на полноте, всесторонности, объективности выяснения обстоятельств каждого дела, на разрешении его в соответствии с законом, обеспечении исполнения вынесенного постановления, а также на выявлении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, как это предусмотрено ст. 24.1 КоАП РФ.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 139; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!