Бюджет государства как экономическая категория
Бюджеты публично-правовых образований представляют собой центральное звено общественных финансов. В связи с этим установленные пропорции перераспределения ВВП посредством бюджетного механизма, качество составления проекта бюджета и его исполнения в значительной степени определяют состояние финансов территории и влияют на результативность социально-экономической политики.
Несмотря на наличие правовой регламентации бюджетных отношений, вопрос о сущности бюджета носит дискуссионный характер. По мнению многих учёных-экономистов, закреплённая Бюджетным кодексом РФ дефиниция не в полной мере раскрывает содержание бюджета. Являясь многогранной категорией, бюджет может быть рассмотрен с различных позиций. Большинство авторов полагают, что содержание бюджета раскрывается в экономическом и правовом аспекте. Также данную категорию рассматривают с организационной и политической точки зрения, с позиций влияния бюджета на общественное воспроизводство.
По мнению М. В. Романовского, бюджет как экономическая категория представляет «совокупность экономических (денежных) отношений органов государственной власти и местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, связанных с перераспределением ВВП и национального богатства в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических потребностей и исполнения властно-политических функций государства». С юридической точки зрения бюджет – основной финансовый план, принимаемый в форме закона с соблюдением установленной процедуры. «По способу существования бюджет – жестко регламентированная форма образования и использования централизуемых государством финансовых ресурсов для обеспечения расходных обязательств бюджетов всех уровней власти и управления» [3].
|
|
|
Л. А. Дробозина трактует бюджет как центральную финансовую категорию, объединяющую налоги, государственный кредит, государственные расходы в их действии, и основное средство перераспределения национального дохода. Термин «бюджет», по мнению Л. А. Дробозиной, может использоваться для обозначения основного финансового плана государства, имеющего юридическую силу, и «основного централизованного фонда денежных средств», а также формы его образования и использования.
А. Ю. Казак также рассматривает бюджет в нескольких аспектах: как совокупность денежных отношений, как основной финансовый план и как основной финансовый регулятор социально-экономических процессов.
По мнению Т. Г. Нестеренко, бюджет имеет политическое, правовое и экономическое содержание. Политическое содержание данной категории состоит в том, что бюджет «является средством проведения государственной политики», правовое – в том, что «бюджет – это акт, устанавливающий план поступлений по доходам и ограничения по осуществлению расходов, а также предельный объём государственного долга на конец планируемого периода». С экономической точки зрения «бюджет – это поток денежных средств, возникающих в процессе управления активами и обязательствами публично-правового образования».
|
|
|
В то же время ряд авторов придерживается позиции, согласно которой одному термину должно соответствовать только одно общественное явление. Следовательно, использовать понятие «бюджет» для обозначения финансового плана (документа), совокупности финансовых ресурсов государства (централизованного денежного фонда), экономических отношений и инструмента государственной экономической политики неправомерно. По их мнению, проблема может быть решена посредством чёткого разграничения понятий «бюджет», «бюджетный план», «бюджетный фонд» и т.д.
Сторонники указанной точки зрения обозначают термином «бюджет» часть денежных отношений, обладающих рядом специфических признаков, позволяющих выделить их в качестве самостоятельного звена финансовой системы.
|
|
|
Являясь частью финансов, бюджет обладает двумя основными признаками данной категории – денежным и распределительным характером экономических отношений. Могут быть выделены следующие отличительные черты бюджета как самостоятельного звена финансовой системы:
¾ субъектный состав отношений (обязательный участник – публично-правовое образование);
¾ сфера возникновения и функционирования (бюджетные отношения возникают в ходе перераспределения первичных доходов, созданных в сфере децентрализованных финансов; бюджет как экономическая категория обслуживает только процессы перераспределения ВВП и части национального богатства);
¾ общественное назначение бюджета, заключающееся в удовлетворении общественных потребностей с учётом не только текущей социально-экономической ситуации, но и перспектив развития территории и приоритетов государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу;
¾ более жёсткая регламентация бюджетных отношений по сравнению с другими звеньями финансовой системы.
Действующим бюджетным законодательством РФ дано следующее определение бюджета: «бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». До вступления в силу Федерального закона от 26.04.2007 № 63 – ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» бюджет определялся как «форма образования и расходования фонда денежных средств…». Таким образом, изменениями, внесёнными в Бюджетный кодекс РФ, из правовой дефиниции бюджета было исключено слово «фонд». Действительно, материальным воплощением бюджетных отношений в современных условиях является не только централизованный денежный фонд, но и денежные средства, поступающие в распоряжение публично-правовых образований и используемые на цели финансового обеспечения их обязательств. Многообразие источников формирования бюджетных средств и направлений их использования, параллельность процессов поступления доходов и осуществления расходов бюджета не позволяет сводить совокупность бюджетных ресурсов к фондовой форме. Эти особенности организации бюджетных отношений нашли отражение в определениях бюджета, предложенных М. В. Романовским, Т. Г. Нестеренко и рядом других авторов.
|
|
|
Денежные фонды являются частью бюджетных ресурсов наряду с бюджетными средствами. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ публично-правовые образования могут формировать в составе бюджета резервные фонды с целью финансового обеспечения непредвиденных расходов, поддержания финансово-бюджетной устойчивости, компенсации негативного воздействия кризисных явлений в экономике и т.д. В частности, для этих целей в составе федерального бюджета образован Резервный фонд. Для обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ и аккумуляции средств в целях софинансирования пенсионных накоплений граждан РФ образован Фонд национального благосостояния.
Помимо Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в отношении которых предусмотрен обособленный учёт средств (то есть зачисление на отдельный счёт бюджета), в составе федерального бюджета формируются Резервный фонд Правительства РФ и Резервный фонд Президента РФ. Правовая регламентация этих форм использования средств федерального бюджета определена ст.81 и 82 Бюджетного кодекса РФ. По своему экономическому содержанию эти фонды представляют резерв средств, который в течение финансового года подлежит распределению в соответствии с потребностями социально-экономического развития. В большинстве случаев средства направляются на решение задач и финансовое обеспечение мероприятий, предусмотреть которые до начала финансового года невозможно в силу их вероятностного характера.
В бюджетах субъектов РФ могут формироваться резервные фонды высших исполнительных органов власти субъектов РФ (ст. 81 Бюджетного кодекса РФ) и резервные фонды субъектов РФ (ст. 81.1 Бюджетного кодекса РФ).
Резервные фонды субъектов РФ формируются в соответствии с законом субъекта РФ. Их создание осуществляется в инициативном порядке и определяется исходя из экономической целесообразности. Резервные фонды создаются для достижения следующих целей:
1) обеспечение финансирования расходов в период сезонных отклонений объёма поступлений доходов от объёма расходов;
2) компенсация снижения доходов бюджета субъекта РФ в связи с рецессией;
3) финансирование социальнои экономически значимых расходов субъекта РФ в течение определённого периода времени [8].
В соответствии с методическими рекомендациями Министерства финансов РФ создание резервных фондов субъектов РФ целесообразно при наличии, по крайней мере, одного из следующих условий, характеризующих состояние экономики и общественных финансов субъекта РФ:
¾ фактической бюджетной обеспеченности выше среднероссийского уровня;
¾ уровень среднедушевых бюджетных доходов превышает среднеросиийский уровень (с учётом либо без учёта 10 лидирующих и отстающих по данному показателю субъектов РФ)
¾ доля налога на прибыль организаций в структуре налоговых доходов превышает среднероссийский уровень;
¾ предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают занятость значительной части экономически активного населения (более 25%);
¾ предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают значительный для субъекта РФ объём валовой продукции (более 50%);
¾ предприятия, группы предприятий одной отрасли и (или) образующие единую производственную сеть обеспечивают поступление значительного для субъекта РФ объёма налогов, сборов и обязательных платежей в консолидированный бюджет субъекта РФ (более 25%);
¾ объём ВРП субъекта РФ превышает среднероссийский в 1,3 раза;
¾ объём государственного долга в двух из последних трёх лет превышает 30 процентов к объёму доходов без учёта объёма безвозмездных поступлений;
¾ существует устойчивое за ряд лет несоответствие сезонности поступления доходов и сезонности расходования средств регионального бюджета;
¾ значительное увеличение налоговых и неналоговых доходов вызвано разовым поступлением средств (например, при приватизации государственной собственности, погашении налоговой задолженности, декларировании доходов (прибыли) отдельными физическими (юридическими) лицами в субъекте РФ) [8].
В соответствии с методическими рекомендациями Министерства финансов РФ источниками формирования Резервного фонда субъекта РФ могут быть любые налоговые и неналоговые доходы, а также межбюджетные трансферты из федерального бюджета, не имеющие целевого назначения. Кроме того, источниками формирования фонда могут быть остатки средств на счёте бюджета на начало соответствующего финансового года, другие источники финансирования дефицита регионального бюджета.
Допускается три варианта формирования Резервного фонда субъекта РФ:
¾ в составе бюджетных ассигнований (в составе расходной части) бюджета субъекта РФ и отражаться в ведомственной структуре расходов бюджета;
¾ как часть средств бюджета, подлежащая обособленному учёту;
¾ в составе источников финансирования дефицита бюджета [8].
На современном этапе большая часть субъектов РФ реализовали своё право по формированию Резервных фондов. Например, в Хабаровском крае Резервный фонд был создан в 2012 года. Основы его формирования и использования закреплены законом Хабаровского края от 25.07.2012 № 207. В соответствие с указанным законом Резервный фонд Хабаровского края формируется в составе расходов краевого бюджета. Источником формирования является часть остатков средств краевого бюджета, не имеющих целевого назначения. Законом установлен нормативный размер Резервного фонда, равный однодневному поступлению налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета, прогнозируемому на очередной финансовый год. Расчёт проводится исходя из числа рабочих дней в соответствующем году. Назначение Резервного фонда Хабаровского края состоит в финансовом обеспечении расходных обязательств края в случае недостаточности доходов краевого бюджета.
Резервный фонд Приморского края сформирован в соответствии с законом Приморского края от 05.12.2011 № 860 – КЗ. В отличие от Резервного фонда Хабаровского края, Резервный фонд Приморского края формируется в составе источников финансирования дефицита бюджета. Предельный объём Резервного фонда Приморского края установлен законом в размере 25% общей величины остатка средств на счёте краевого бюджета на начало очередного финансового года.
В составе местных бюджетов могут формироваться резервные фонды местных администраций.
В составе федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов формируются дорожные фонды. Общие подходы к их формированию изложены в ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ. Назначение дорожных фондов состоит в финансовом обеспечении дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населённых пунктов.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, назначение бюджетов состоит в финансовом обеспечении исполнения расходных обязательств публично-правовых образований: РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Иными словами, бюджет публично-правового образования – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения его расходных обязательств. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования) предназначены для исполнения расходных обязательств РФ. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта РФ, местный бюджет – для исполнения расходных обязательств муниципальных образований. При этом все муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, поселения и внутригородские муниципальные образования городов федерального значения) должны составлять и исполнять свой бюджет.
В теории финансов общественное назначение бюджета как экономической категории рассматривается через совокупность его функций и роль в воспроизводственном процессе.
Вопрос о составе функций бюджета как экономической категории получил неоднозначную трактовку в работах российских экономистов. Так, представители московской научной школы полагают, что бюджету, как и финансам, присущи две функции – распределительная и контрольная. Представители санкт-петербургской экономической школы традиционно выделяют функцию формирования общегосударственного денежного фонда, его использования, а также контрольную функцию.
По мнению ряда авторов, бюджету также присущи следующие функции:
¾ фискальная (А. М. Годин, Н. С. Максимова) [5];
¾ аналитическая, критическая (В. А. Парыгина, К. Браун) [7];
¾ функция государственного регулирования и стимулирования экономики; функция финансового обеспечения бюджетной сферы и осуществления социальной политики (Г. Б. Поляк) [4];
¾ функция институционализации общественных предпочтений и информационная функция (М. В. Романовский) [3].
Основным аргументом в пользу выделения дополнительных функций бюджета (например, информационной или аналитической) является необходимость конкретизации характера проявления функции распределения (перераспределения), представляющейся ряду авторов несколько абстрактной.
Мы разделяем позицию представителей московской научной школы и полагаем, что регулирование экономики, реализация социальной политики, решение приоритетных задач развития государства посредством бюджетного механизма отражает роль бюджета, которая может быть различной в зависимости от широкого круга факторов, но не может рассматриваться в качестве функции.
Дата добавления: 2018-05-30; просмотров: 322; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!