Тема 15. Зарубежный опыт управления персоналом государственной службы

⇐ ПредыдущаяСтр 16 из 18Следующая ⇒

В современной зарубежной публичной (гражданской) службе доминируют две традиции – континентальная, представленная публичной службой европейских государств (Франции и Германии), а также англосаксонская, действующая в гражданской службе Англии и государственной службе США. Пол названием «публичная (гражданская) служба» н рассматриваемых четырех странах понимаются различные социальные организации, которые в той или иной степени связаны с осуществлением государственных задач.

Французская публичная служба – это закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Публичная служба Франции объединяет государственную и местную публичные службы, для которых установлен единый табель классификации персонала, должностей и рангов.Французское законодательство проводит различие между этими службами. Возможность перехода с государственной публичной службы в местную администрацию и наоборот рассматривается законом как основная гарантия передвижения человека по службе.

Правовая доктрина и административная практика различают два понятия в государственном управлении: чиновник и служащий. Чиновник – это лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получивший ранг в административной иерархии. Сюда относятся работники центральной государственной администрации и администраций регионов, департаментов, коммун и их учреждений. Служащимназывают работника, основной деятельностью которого является участие в несении административной службы в пользу государственного органа.

Отсюда все чиновники являются государственными публичными служащими, но не все служащие являются чиновниками. Чиновник связан с государственной публичной службой на всю свою профессиональную жизнь, тогда как служащие такого качества не имеют.

Чиновники делятся на категории, ранги (классы) и ступени. Определяющую роль в карьерном процессе играют категории, которых четыре: А, В, С и Д. Каждая определяется уровнем найма и характером исполнения функций.

В зависимости от категории формируются чиновничьи должности. Согласно штатному расписанию, должность – это конкретная рабочая позиция и соответствующая ей бюджетная ставка. Государственный орган самостоятельно назначает чиновника на должность согласно рангу. Для чиновника ранг является важной гарантией стабильности его положения, защитой от превратностей административной жизни.

Концепция карьеры строится на трех основаниях: 1) исходит из особого положения государственной публичной службы, требующей от человека специфических качеств и полной отдачи в служении государству: 2) дает служащему уверенность, что добросовестное выполнение им служебных обязанностей гарантирует ему устойчивое и постепенно растущее материальное обеспечение: 3) привлекает и закрепляет на службе наиболее ценные кадры, которые обеспечивают ей высокий общественный престиж, а самим служащим — определенные привилегии.

Прием на государственную публичную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: внешний, внутреннийи смешанный (открытый).Внешний конкурс (его еще называют «учебным») предназначен только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на службу. Внутренний, или конкурс чиновников, ориентирован для продвижения по службе лиц, уже имеющих стаж. И смешанный, совмещающий требования двух вышеуказанных конкурсов.

Конкурс объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указываются порядок проведения испытаний, количество должностей, подлежащих замещению, начало регистрации и начало испытаний. К конкурсу допускается любое заинтересованное лицо, а сама процедура допуска заключается во внесении кандидата в регистрационный список.

Отбор кандидатов на государственную службу проводится специальным жюри,создаваемым органом, набирающим государственных публичных служащих. Жюри должно быть беспристрастным и подчиняться лишь регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатов, ранжируя их в соответствии с оценками. Список возможных кандидатов передается вышеозначенному органу, который выносит окончательное решение. Принятый на государственную службу не сразу обретает статус чиновника, а получает должность чиновника-стажера на срок от 6 месяцев до 2 лет. Любое лицо, участвовавшее в конкурсе, может обжаловать его результаты в административном суде.

Французское законодательство различает активную государственную публичную службу и иные ее состояния.К числу иных состояний службы закон относит: откомандирование; вывод за штат: перевод в резерв; несение военной службы: отпуск по уходу за детьми.Откомандированныйчиновник выводится за штат органа, из которого откомандирован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение по службе и на пенсию. Откомандирование может быть краткосрочным (до 6 месяцев) и долгосрочным (до 5 лет) с возможным его продлением.

При выводе за штатслужащий теряет право на продвижение по службе и на пенсию. Он подчиняется правилам своей новой службы. При этом он не утрачивает права на возвращение на прежнюю службу. Перевод в резервобусловливается продолжительной болезнью служащего или его длительным отпуском. По окончании срока нахождения в резерве он может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если трижды отказался от предлагаемых ему должностей,

Продвижение чиновника по службе производится путем оценки его профессиональных качеств. Оценка осуществляется его непосредственным начальником по 20-балльной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде в двухмесячный срок. Но его просьбе результаты аттестации могут быть также пересмотрены паритетной административной комиссией.

Ответственность за проведение политики в области государственной публичной службы несетПремьер-министр. Координацией и выработкой основных направлений в области государственной публичной службы занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Кроме того, полномочия, касающиеся государственной публичной службы, обладают Президент Республики, правительство и его министры.

Среди европейских стран с федеральным типом государственно-административного управления наиболее влиятельной является публичная службаФедеративной Республики Германия. Следует отметить, что в Германии нет понятия «Государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», который прочно вошел в теорию и практику социальной жизни. В функциональном плане публичная служба означает деятельность в целях выполнения общегосударственные задач управления.В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Согласно закону федеральным служащим является лицо, находящееся в «публично-правовых отношениях службы и верности» с Федерацией либо непосредственно подчиненной ей «корпорацией, учреждением или организацией публичного права». Различные задачи в государственных органах и учреждениях выполняются не только профессиональными публичными служащими (чиновниками),но также служащими и рабочими.Следовательно, деятельность в сфере государственной (публичной) службы может быть основана как на государственно-правовом акте (для чиновника), так и на служебном договоре на основе частного права (для служащих и рабочих).

К важнейшим общепризнанным (традиционным) принципам, касающимся правового статуса чиновников ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтралитет, право на участие в профсоюзах и объединениях по профессиям, запрет на забастовки, служебная иерархия и др.

Общий закон о правовом положении публичных служащих устанавливает четыре уровня должностей: нижний (простая служба), средний (средняя служба); повышений (ответственная служба); высший (высшая служба). Публичным служащим-чиновникам в пределах каждого уровня присваиваются ранги. Всего их 16.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на публичную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к публичной службе в результате сдачи экзаменов.

Продвижение по службе включает подготовительную службу и испытательный срок.Подготовительная служба низшего уровня длится 6 месяцев, испытательный срок — 1 год (этот срок может быть продлен); среднего уровня — продолжается не менее 1 года со сдачей экзамена, испытательный срок составляет 2 года. Однако для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до 1 года или даже до 6 месяцев.

Подготовительная служба повышенного уровня (первая ступень) длится не менее, 3 лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий два с половиной года.

Служащие среднего уровня могут быть переведены на повышенный уровень, если они прослужили не менее 4 лет и пригодны к работе на таком уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее 3 лет, после чего сдается переходной экзамен.

Аналогично подготовительная служба высшего уровня (вторая ступень) также длится 3 года, после чего сдается экзамен. Испытательный срок длится 3 года, но его половина проходит в органах внешнего управления. Должность более высокого уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они: по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте от 40 до 58 лет; прошли все требуемые ступени карьерной лестницы и успешно справляются с новой должностью.

Общее руководство публичной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, который проводит свою деятельность независимо, в рамках законов и неся за нее полную ответственность. Комитет состоит из 7 постоянных и 7 замещающих членов.

В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Англии в нормативных документах используется понятие «гражданской службы». Законодательство этой страны представляет собой несистематизированную и весьма своеобразную совокупность норм, состоящую из ряда парламентских статутов и актов, приказов короля в Совете, различных постановлений, инструкций отдельных министерств.

Институт современной гражданской службы Великобритании сложился в 70-е гг. прошлого столетия.В этот период в стране были проведены крупные административные реформы, которые осуществил Комитет по реформе гражданской службы, возглавлявшийся лордом Фултоном. Подвергнув критике недостатки гражданской службы в стране, Комитет Фултона предложил принципиальноновую модель гражданской службы–менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства в бизнесе.В основу планов реорганизации гражданской службы был положен американский опыт административно-государственного управления. Для этого предлагалось отказаться от классов гражданской службы, существовавших с середины XIX в., и принять единую систему групп и ступеней, включающих все должности гражданских служащих.

Менеджеральная модель гражданской службы была направлена на вовлечение административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач.

В законодательстве наряду с понятием «гражданский служащий» используется также понятие «государственный служащий», означающее любое лицо, занятое в публичном секторе. Этих работников обычно называют «должностными лицами», поскольку они заняты в каком-либо органе государственного или негосударственного управления.

Из гражданских служащих создается обычно аппарат министерств и ведомств. Они зачисляются на гражданскую службу в результате прохождения специальной отборочной процедуры и пребывают в таком качестве неопределенный срок «по королевскому усмотрению», т.е. практически пожизненно.

Гражданские служащие делятся на старших, средних и младших администраторов. В группу старших политических и административных руководителейвходят гражданские служащие, занимающие высшие административные посты, охватываемые так называемой открытой структурой. Существование «открытой структуры» позволяет назначать на высшие должности подходящих для этого лиц, независимо от их образования, специализации или предыдущего места работы.

Средние имладшие группы гражданской службы построены по профессиональному принципу, на основе которого объединяются специалисты однородной или близкой специализации. Группа средних администраторов также распределена по ступеням, каждая из которых включает определенные должности.

Отбором кандидатов для поступления на гражданскую службу занимаются непосредственно министерства и ведомства под общим контролем Комиссии по делам гражданской службы. Вспомогательную роль при отборе персонала выполняют некоторые специализированные организации, такие, как Агентство по оценке и отбору кандидатов для гражданской службы, Группа корпоративного развития и др. В целях совершенствования профессиональной подготовки кадров для гражданской службы учреждены Центр по изучению вопросов управления и политики, а также Организация по обучению кадров для центральных органов государственного управления.

Главная роль в регулировании правил и непосредственном отборе кандидатов принадлежит Комиссии по делам гражданской службы, действующей с 1855 г. Это — независимый специализированный орган, который после 1981 г. входит в качестве структурного подразделения в Управление по делам Кабинета. Комиссионеры осуществляют контроль за политикой и практикой набора на гражданскую службу, а также обобщают и анализируют опыт приема необходимого контингента в публикуемом ежегодно отчете. Ни одно назначение на любую должность не должно производиться без их письменного согласия.

Процедура отбора состоит из нескольких этапов. На первом из них делается письменный доклад на заданную тему. С успешно прошедшими эту процедуру в течение двух дней проводятся тесты и интервью, которые в настоящее время приобрели основное значение. Затем на основании оценки всей совокупнойинформации о претенденте проводится заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения.

Все гражданские служащие нанимаются, продвигаются по служебной лестнице и получают вознаграждения по программам, провозглашенным Премьер-министром и Парламентом. На членов британской Комиссии возложена задача по обеспечению общегосударственного регулирования вопросов государственной, в том числе и гражданской службы в целях совершенствования и упрощения управления, повышения его эффективности. Подготовка кадров гражданских служащих ведется в Колледже гражданской службы, входящем в Центр по изучению управления и политики.

Правовое положение государственной службы США большим числом разнообразных актов.

В нормативных документах используется два термина — «государственная служба»и«гражданская служба», но преимущество отдается названию«государственная служба».

Законодательством выделяются следующие группы служащих:

1) карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»; 2) нанимаемые на определенный срок (до 3 лет); 3) нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев); 4) служащие на резервируемых должностях (перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы для тех случаев, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел); 5) некарьерныеслужащие (занимающие главным образом «патронажные» должности). Профессиональные государственные служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18категориям.

Одним из принципов государственной службы является равенствовозможностей при трудоустройстве. Однако законодательством установлены льготные условия для ряда категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов и представителей национальных меньшинств.

Процедура приема на работувключает следующие стадии: проверка заявления; проведение экзаменов или собеседования; проверка благонадежности; выбор кандидата на должность; проверка в течение испытательного срока. Конкурсные экзамены проводятся в письменной и устной форме и имеют целью проверку профессиональных знаний и пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило, среднего звена управления. Экзаменационные требования согласовываются с Управлением по делам государственной службы.

Квалификационные требования устанавливаются главой соответствующего административного ведомства в соответствии с теми нормами, которые разрабатываются Управлением по делам государственной службы. Из числа работающих в административных ведомствах служащих создаются комиссии по вопросам приема на работу.В их задачи входит рассмотрение кандидатов на занятие карьерных должностей.

Решения комиссий по каждому из заявлений составляются в письменной форме. Общими критериями оценки служат: 1) опыт управленческой деятельности: 2) успешное участие в программах повышения квалификации, созданных Управлением по делам государственной службы; 3) наличие особых знаний и опыта, которые дают основания полагать, что государственный служащий будет успешно справляться с возложенными на него обязанностями.

Аттестация служащих проводится ежегодно.Сроки их проведения не оговариваются. Оценка профессиональной деятельности дается руководителем ведомства только на основе рекомендаций аттестационных комиссий, образуемых в каждом ведомстве. Особое значение придается требованию объективности в работе комиссии. Профессиональная деятельность оценивается по следующей шкале: успешное выполнение должностных обязанностей; удовлетворительное выполнение должностных обязанностей; неудовлетворительное выполнение должностных обязанностей. При неудовлетворительной оценке служащий либо увольняется, либо переводится на другую должность. Однако такой перевод невозможен, если в течение 5 лет деятельность служащего дважды оценивалась неудовлетворительно или в течение 3 лет – не выше чем на удовлетворительную оценку.

Основанием для повышения в должности может служить и успешная аттестация, и прохождение учебных программ, разработанных под руководством Управления по делам государственной службы. Государственным служащим, как правило, высшего руководящего состава может быть предоставлен раз в 10 лет так называемый «академический отпуск» для проведения научных исследований или повышения квалификации сроком до 11 месяцев с сохранением должностного оклада.

Специализированными органами по управлению государственной службой являются: Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам «системы заслуг», Специальная комиссия по вопросам защиты «системы заслуг». Во главе Управления стоит директор, назначаемый Президентом по совету и с согласия Сената на 4-летний срок. Совет по вопросам системы «системы заслуг» состоит из трех членов, назначаемых Президентом по совету и с согласия Сената на 7-летний срок. При этом к одной и той же партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Такое требование призвано обеспечивать определенные гарантии его политической беспристрастности.

Одним из приоритетных направлений профессионального развития персонала государственной службы является разработка и освоение программ обучения. За рубежом выделяют две основные модели в организации профессионального обучения государственных служащих

две основные модели в организации профессионального обучения государственных служащих и, следовательно, два основных подхода к формированию содержания образовательных программ государственных органов – западноевропейский и американский. Подобное разделение связано, прежде всего, с историческими особенности институционального развития государственной службы, статусными характеристиками государственных служащих.

Западноевропейская модель распространена в большинстве стран Европы. Основными принципами профессионального обучения государственных служащих являются:

- системность профессионального обучения по этапам: базовая подготовка, профильное образование, курсы переподготовки и повышения квалификации;

- непрерывность обучения чиновников;

- универсальность и сбалансированность образовательных программ;

- централизация и преемственность системы профессиональной подготовки;

- блочно-модульный принцип построения учебных программ.

В странах Европы профессиональное развитие государственных служащих тесно связано с принципом пожизненного найма, и постоянное повышение квалификации чиновников является условием их карьерного роста. Подготовка специалистов для государственной службы включает в себя два основных уровня: базовое профессиональное образование и повышение квалификации в процессе служебной деятельности.

В Германии базовое профессиональное образование соответствует степени бакалавра, осуществляется в течение двух лет, включает изучение широкого круга базовых дисциплин, и цель его состоит в подготовке чиновников низшего звена. Программа обучения ориентирована на ознакомление с основными задачами государственной службы, с полномочиями, обеспечивающими выполнение служебных обязанностей. На стадии профильной подготовки (2-3 года) обучающийся получает диплом магистра или диплом о высшем образовании. Содержание образовательных программ нацелено на подготовку для работы на федеральном уровне управления

Повышение профессиональной квалификацииявляется одним из условийкарьерного роста чиновников. Повышение квалификации государственных служащих проходит в государственных институтах повышения квалификации, которые созданы федерации, земель и общин. Образовательные программы в этих учреждениях носят краткосрочный и среднесрочный характер и ориентированы на требования, предъявляемые к той или иной государственной должности.

Необходимость усиления взаимосвязи образования с приоритетами и требованиями развития государственных структур привело к тому, что обучение осуществляется по блочно-модульному принципу. Если раньше программы обучения были разрозненными, то теперь они взаимосвязаны, дополняют друг друга и связаны с систематическим планированием кадровой политики в министерствах.

Американский (англосаксонский) подход к формированию образовательных программ для государственных служащих связан с образовательной концепцией в целом и ориентирован на синтез с программами подготовки кадров для частного бизнеса. Поскольку система государственной службы в этих странах включает в себя два компонента – карьерное развитие и продвижение в порядке внеочередного назначения на высшие должности, профессиональное развитие служащих предусматривает подготовку в процессе должностного роста и специализированное обучение служащих высшей категории.

В англосаксонских странах централизованной системы подготовки кадров для государственной службы не существует. В целом, как и в европейских государствах, подготовка кадров включает два основных компонента: получение высшего образования (юридического, экономического, в области государственного управления, по программам МРА и др.) и повышение квалификации во время работы в государственной должности.

Основными принципами профессионального развития государственных служащих и формирования образовательных программ являются:

- децентрализация;

- взаимосвязь с программами подготовки кадров в сфере бизнеса;

- многоуровневость и ранжированность;

- взаимосвязь с управленческой практикой;

- значительная самостоятельность образовательных учреждений в выборе и содержании программ обучения.

В Великобритании в рамках реализации программ реформирования государственной службы, повышение квалификации и усвоение образовательных программ стало основным условием продвижения по службе и присвоения очередного классного чина.

В содержание образования непременно входят темы, связанные с технологиями эффективного лидерства управлением человеческими ресурсами.

Содержание и структура программ тесно связаны с потребностями министерств и ведомств, которые разрабатывают программы подготовки кадрового резерва с учетом планов развития самих государственных органов и должностной структуры. Следовательно, само содержание программ отличается большой гибкостью, вариативностью, позволяет оперативно откликаться на цели и задачи текущей деятельности ведомств.

Система подготовки кадров и содержание образовательных программ в США во многом носит децентрализованный характер, особенно при получении высшего базового образования. Значительную роль в подготовке кадров для государственной службы играют негосударственные учебные заведения, которые готовят бакалавров и магистров в области государственного управления. При этом содержание образовательных программ основано на рекомендациях Национальной ассоциации школ государственного управления США.

Система переподготовки кадров относится преимущественно к тем, кто уже работает в государственных учреждениях, при этом более половины служащих осваивает образовательные программы в рамках внутриведомственного обучения. Специальные отделы подготовки кадров в министерствах и ведомствах оценивают потребности в обучении кадров, организуют набор кандидатов для участия в программах обучения. В их функции входят также разработка учебных планов, подготовка учебных программ, выбор методов обучения и пр.

Таким образом, система профессионального образования и содержание образовательных программ в зарубежных странах тесно связаны с сущностными характеристиками государственной службы, зависят от специфики национальной образовательной сферы и отражают современные тенденции социального развития общества и государства.

Дата добавления: 2018-02-28; просмотров: 874; Мы поможем в написании вашей работы!
Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 9 10 11 12 13 14 151617 18 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!