Народная законодательная инициатива 19 страница
Основы статуса партий в конституционном праве Франции впервые определены конституцией 1958 г. Она устанавливает: 1) принципы создания и деятельности партий (создаются и действуют свободно); 2) направление деятельности партий (содействуют выражению мнения народа путем голосования); 3) ограничения, связанные с их структурой и деятельностью (должны уважать принципы национального суверенитета и демократии — это означает, что внутренняя структура партии, ее деятельность должны соответствовать демократическим принципам). Все эти положения содержатся в одной довольно краткой статье конституции.
Специального закона о политических партиях во Франции в отличие, например, от Германии нет; их создание и деятельность регулируются
376
более общим законом об ассоциациях 1901 г. Партии, как и другие ассоциации, создаются без какого-либо разрешения, путем подачи декларации (заявления) в органы министерства внутренних дел. Для получения прав юридического лица они должны быть зарегистрированы в этих же органах.
Законы, принятые в 90-х годах, регулируют финансирование политических партий со стороны граждан и государства. Для частных лиц установлен определенный предел финансовых пожертвований партиям. Государство поддерживает политические партии по двум основаниям: поддерживает партии и политические группировки, выдвигающие не менее 75 кандидатов в нижнюю палату парламента; осуществляет финансирование партий и политических группировок в зависимости от численности их фракций в парламенте. Партии должны ежегодно публиковать свои финансовые отчеты, в противном случае они лишаются государственной поддержки. Контроль осуществляет Национальная комиссия за контролем счетов по избирательным кампаниям и выборам.
|
|
Предпринимательские союзы во Франции имеют различные формы:
национальная и отраслевые ассоциации, торгово-промышленные палаты, союзы работодателей и др. В отличие от Великобритании членство торговых и промышленных предприятий в торгово-промышленных палатах (общегосударственной и местных) во Франции обязательно, поскольку в этой стране они осуществляют некоторые публичные функции.
Профсоюзы во Франции организованы в основном по производственному признаку. Действует несколько профсоюзных центров: Всеобщая конфедерация труда (600 тыс. членов). Форсвриер (Рабочая сила, 400 тыс. членов), Французская конфедерация христианских трудящихся (100 тыс. членов) и др. Профсоюзы играют значительную роль в производственных советах на предприятиях, но профсоюзное движение раздроблено, руководители профсоюзных объединений ориентируются и на левые, и на правые силы.
|
|
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
/•
Во Франции нет права досрочного отзыва депутата (в том числе и в местных советах), не используется народная законодательная инициатива. Институтами непосредственной демократии, урегулированными правом, являются выборы и референдум.. Широко используются и опросы общественного мнения, которые получили законодательное регулирование: их запрещено, например, проводить в определенные периоды избирательной кампании. Но они служат лишь выявлению мнения населения.
378
П paв oв oе регулирование выборов. Активным избирательным правом пользуются граждане, обладающие политическими и гражданскими правами, достигшие ко дню выборов 18 лет. Существует ценз оседлости:
в избирательные списки вносятся лица, проживающие в коммуне (низовой единице административно-территориального деления), как правило, не менее 6 месяцев. Регистрация для избирателей считается обязательной, но невыполнение этой обязанности ненаказуемо, поскольку участие в выборах не обязательно. Французские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в дипломатических представительствах Франции или дать доверенность на голосование какому-либо избирателю в той коммуне, где они родились или жили.
|
|
Пассивное избирательное право для выборов в Национальное собрание (нижнюю палату парламента) устанавливается с 23 лет, в сенат (верхнюю палату) — с 35 лет. Для президента минимальный и максимальный возраст не установлен. В доктрине иногда считается, что он совпадает с условиями выборов в нижнюю палату. Кандидат в парламент и в местные органы самоуправления (советы) может быть выдвинут одним избирателем (вследствие этого возможно и самовыдвижение), но фактически кандидаты выдвигаются партиями, другими объединениями, только оформляется это как выдвижение избирателем. Запрещено выдвигать одного и того же кандидата более чем в одном избирательном округе, а также одновременно в обе палаты парламента. Установлена несовместимость мандата парламентария и должности члена правительства, но можно быть одновременно парламентарием и депутатом местного совета, членом правительства и депутатом в местном органе самоуправления. Для кандидатов существует избирательный залог: 1 тыс. франков — для нижней палаты (залог возвращается, если кандидат получил не менее 5% голосов), 2 тыс. — для сенаторов, 10 тыс. — для кандидатов на должность президента. Кандидаты должны представить декларации о своем имущественном положении, избранные лица должны представить такие декларации после истечения срока полномочий.
|
|
Округа по выборам в нижнюю палату одномандатные, в сенат — многомандатные, выборы президента осуществляются по единому общегосударственному (национальному) округу. Нижняя палата избирается в два тура по смешанной мажоритарной системе: в первом туре для избрания необходимо получить абсолютное большинство, во втором — относительное большинство, но баллотируются все кандидаты, получившие в первом туре не менее 12,5% голосов избирателей. В первом туре обычно избирается небольшое число депутатов.
Сенат избирается путем косвенных выборов — специальной избирательной коллегией, состоящей приблизительно из 108 тыс. человек. В избирательную коллегию входят депутаты нижней палаты (около 600),
379
члены региональных и генеральных советов, т.е. члены советов регионе и департаментских советов (имеется 26 советов регионов и около 100 ее ветов департаментов). В совокупности в избирательную коллегию вхо дит около 3 тыс. таких советников. Наконец, в коллегию входят избранные представители муниципальных советов (их приблизительно 104 тыс. человек). Именно последние из-за своей численности определяют результаты выборов сенаторов. Выборы сенаторов, таким образом, как бы трехстепенные: муниципальные представители участвуют в выборах третий раз — сначала их выбрали, затем из своей среды они выбирают представителей в избирательную коллегию и, наконец, эти представители будут участвовать в избрании сенаторов, оказывая решающее влияние на исход выборов.
Голосование членов избирательной коллегии происходит в главном городе департамента (он же главный город региона); от департамента членами избирательной коллегии избирается 2—3 и более сенаторов (всего сенаторов более 300), по пропорциональной системе избираются 69 сенаторов, остальные — по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура.
Президент избирается прямыми выборами (после реформы конституции в 1962 г.). Для выдвижения кандидатуры требуется 500 подписей но не рядовых избирателей, а лиц, занимающих определенные должности: членов парламента, советов департаментов, совета Парижа, территориальных собраний, мэров. Причем эти подписи под заявлением о выдвижении кандидатуры должны представлять по меньшей мере 30 департаментов и заморских территорий из приблизительно 100. Избрание осуществляется по мажоритарной системе абсолютного большинства, во втором туре баллотируются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре.
Региональные советы избираются по пропорциональной системе по многомандатным округам, панашаж и преференциальный вотум не допускаются. Существует пятипроцентный заградительный барьер.
Генеральные советы в департаментах избираются по мажоритарной системе, по одномандатным округам (округами служат исторические единицы — кантоны, не имеющие органов самоуправления и администрации). Они избираются на 6 лет с обновлением наполовину каждые 3 года.
При избрании муниципальных советов (городских, населенных пунктов, групп поселений, которые обобщенно называются коммунами) используются разные системы. В крупных коммунах (более 3,5 тыс. жителей) применяется мажоритарная система, но по спискам партий: каждая партия должна выдвинуть столько кандидатур, сколько членов совета избирается (обычно это число невелико), а избиратель голосует за тот
380
или иной список партии. В мелких коммунах выборы проходят по смешанной мажоритарной системе — во втором туре достаточно othocf тельного большинства.
Результаты выборов президента могут быть обжалованы в Конституционный совет, остальных выборов — в органы административной юстиции.
Референдум. Конституционное право Франции предусматривает широкое использование этого института. Предусмотрен конституционный референдум о поправках к конституции, если закон о поправках принят по инициативе депутатов парламента (если по инициативе президента, то возможен и референдум, и утверждение поправок конгрессом парламента, т.е. на совместном заседании палат парламента).
Референдум может проводиться президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией ст. 11 конституции в 1995 г. Это организация публичных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны. Местный референдум возможен в двух случаях:
1) уступка, присоединение, обмен территории государства не могут производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи конституции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.); 2) местный референдум проводится при объединении коммун. Хотя во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто (по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).
§ 5. Законодательная власть
Законодательная власть принадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского npaва он не охватывается понятием парламента.
Структура парламента. Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 — от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии с регламентами палат). Индемнитет включает также обязанность государства обеспечивать депутатам их материальные потреб-
381
ности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (приблизительно четверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парламента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удержания из этой части жалованья не производятся). Как уже отмечалось, депутат после избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие отданных о президенте эти сведения секретны). Такая же декларация представляется и при окончании мандата. С 1995 г. члены парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступления, они могут быть задержаны на месте преступления. В других случаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.
Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракционная партийная дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права отзыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государственными должностями невозможно, избранный должен отказаться от должности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).
Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фракции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние поддерживают порядок в палате и занимаются административно-хозяйственными вопросами). Помимо руководства заседанием палаты председатель имеет и другие полномочия: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председательствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к конституции, а председатель верхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантности поста. С председателями палат должен консультироваться президент в случае введения чрезвычайного положения. Председатель палаты принимает решение, если правительство заявляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части.
Как и в других парламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комиссии, которые предварительно обсуждают законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность
382
правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, но число таких комиссий ограничено: в каждой палате их может быть не более шести.
Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входит 41 член нижней палаты на основе пропорционального представительства фракций и 24 члена, избираемых верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии [у1Я определенных случаев, например для снятия депутатской неприкосновенности с члена парламента.
Повестка дня заседаний палаты определяется совещанием председателей (бюро палаты и председатели фракций).
Депутатские объединения (во Франции их называют политическими группами) образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14. Эти объединения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. На основе пропорционального представительства фракций формируются бюро палаты и постоянные комиссии. Председатели фракций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных табло, хотя такое голосование регламентом запрещено.
Внутренняя структура сената аналогична структуре Национального собрания. Сенаторов приблизительно вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).
Полномочия парламента. Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Свои экономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического и социального развития) он реализует, как правило, путем принятия законов.
Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие конституцию) законы, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограниченна (органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции, а закон о ее изменении можно принять по любому вопросу, кроме специально указанных в ней: например, нельзя изменить республиканскую форму правления). Французский парламент
383
по конституции 1958 г. — это парламент с ограниченной компетенцией (повторяем, что это относится прежде всего к обыкновенным законам).
В конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает законы-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т.д.). По другим указанным в конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти — ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочиями президента, который может выносить законопроекты на референдум, минуя парламент.
Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Правительственный законопроект представляется в любую палату, законодательное предложение депутата — только в бюро его палаты. Предложение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения:
общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Возможно четвертое и пятое чтения, если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокированного голосования» — с учетом только поправок правительства.
Поскольку проект передается в другую палату не после его окончательного принятия, а после первого или последующих чтений, возможно длительное его хождение из палаты в палату — «челнок». Преодолеть сопротивление верхней палаты (а проект не станет законом без ее согласия, как и без согласия нижней палаты) можно, если этого желает правительство: оно может потребовать от парламента создать смешанную паритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), и вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с правительством. Если комиссии не удается подготовить согласованный текст или ее текст не принимается обеими палатами парламента, правительство может потребовать от нижней палаты принять окончательное решение. Таким образом, если правительству безразлична судьба законопроекта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуру
384
верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.
Закон после принятия передается президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгации осуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необходимыми приложениями. Президент в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифицированным) большинством голосов и потому практически почти не используется (в 1946—1996 гг. оно использовалось в среднем 1 раз в три с половиной года, но президент Миттеран, например, применял его за 14 лет лишь 2 раза). Новое обсуждение законопроекта после применения президентом права вето оформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект сначала поступает в соответствующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 152; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!