Народная законодательная инициатива 11 страница

311

 избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.

В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом «Вся власть Советам!» все органы типа советов — народные советы, советы депута­тов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представите­лей и т.д. — рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и со­подчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.

Особыми территориальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеют органов самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов со­здают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичные округа (столица государства с прилегающими ок­рестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы (советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматри­ваются как особые административно-территориальные единицы и имеют особый порядок управления.

§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления

В зависимости от применения той или иной концепции (единой госу­дарственной власти или разделения государственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания «естественных» и «искус­ственных» административно-территориальных единиц и др.), а также от национальных особенностей и традиций различных государств различа­ются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система со­ветов.

В соответствии с англосаксонской системой для решениулестных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоит из трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. Наряду с советом

312

 (правлением) население непосредственно избирает некоторых долж­ностных лиц — шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-терри­ториальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах — графствах), казначея и др.

Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в стра­нах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управлен­ческой деятельностью занимаются избранные населением должностные лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, — комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др. Комитеты подбирают служащих, которые утверж­даются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции мест­ного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуп­равления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр, получивший свою должность непосредственно от изби­рателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к реше­ниям совета, во втором — «слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется мэром, бургомистром.

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновни­ков на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятель­но решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государ­ственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дота­ции из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку производят уполномоченные министра по делам местного самоуправле­ния), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суде исками против органов местного самоуправления).

В развивающихся странах — бывших британских колониях, несмот­ря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуп­равления не получила распространения; там созданы более централизо­ванные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных орга­нов (Индия, Малайзия, Кения и др.).

Романо-германская (континентальная) система местного самоуп­равления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована

313

 Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочета­ния выборности и назначаемости местных органов. Основанием для при­менения того или иного способа формирования местных органов (выбор­ности или назначаемости) обычно служат два момента: различение об­щинного и регионального звена административно-территориального де­ления и признание или непризнание данной административно-террито­риальной единицы территориальным коллективом. В общинах (посел­ках, городах, объединениях нескольких деревень — они обычно называ­ются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за членов совета, отдельно — за мэра. Мэр и его заместители могут изби­раться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше — правление во главе с избранным вой­том. Никаких назначенных сверху администраторов — представителей государственной власти в коммуне нет,

Существует несколько вариантов управления «искусственными» ад­министративно-территориальными единицами по этой системе. В соот­ветствии с первым вариантом в некоторых административно-территори­альных единицах областного или районного звена, которые не рассмат­риваются как территориальные коллективы, действуют только назначен­ные центром чиновники — органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы вое­водств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции — единицах районного значения). В соответствии со вторым вариантом в административно-территориальных единицах, которые рас­сматриваются как территориальные коллективы, одновременно действу­ют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправ­ления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник — предста­витель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Раньше, до 80-х годов, в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых советом решений, в связи с чем употреблялся термин «административ

314

 ная опека». В частности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (или комиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким:

комиссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визи­рование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном административном суде. Установлен и срок для таких возражений. Вмес­те с тем в некоторых странах Европы действует прежняя концепция опеки (например, в Польше, где воевода не только отменяет акты совета гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки в государствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху предста­вители государственной власти могут обратиться к главе государства или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связи с систематическим нарушением сове­том законодательства или его неработоспособностью.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Арген­тине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в неко­торых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

При иберийской системе местного самоуправления и управления на­селение административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной админи­стративной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда изби­рается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное долж­ностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнитель­ным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-терри­ториальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рыча­ги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставля­ются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

315

 Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рас­сматривается как орган государственной власти и в свою очередь избира­ет другой государственный орган — исполнительный комитет — колле­гиальный орган государственного управления в данной административ­но-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителя­ми отделов и управлений и при помощи подчиненных им государствен­ных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образо­ванием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.).

Такая система создается во всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые и ведают исполни­тельной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет местно­го собрания народных представителей). Чиновники для контроля за дея­тельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы госу­дарственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными органами и организациями.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно круп­ные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-тер­риториальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

§ 3. Органы общинного самоуправления и управления

Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таи­ланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) он утвержда­ется министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей.

316

 В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобрита­нии с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сель­ский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные во­просы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Для этого он может вводить очень небольшой разовый местный налог (самообложе­ние). В некоторых странах сход (собрание) более формализован: уста­новлены законом возраст его участников (Филиппины — 15 лет, Танза­ния — 21 год), периодичность созыва (например, в Индии 2 раза в год). Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской админи­страции или коллективный орган (совет, комитет, правление).

В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно прожи­вающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2—4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномо­чий входят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, стро­ительство муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог и др. Представительный орган имеет исключительные полномочия. Только он (или сход граждан в общинах, где нет совета) может прини­мать устав данного территориального коллектива, обязательные реше­ния и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вводить мест­ные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной собственностью. Свои полномочия советы осуществляют на периодичес­ки созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избирают­ся не все члены совета — часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии — для зарегистрированных каст и племен.

Следующий орган общины — глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Иногда непосредственно гражданами или советами избираются и другие должностные лица местного самоуправ­ления.

В небольших общинах советы избирают лишь председателя — мэра — и секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимает своеобразное поло­жение: он одновременно является органом местного самоуправления и органом управления, если избирается непосредственно гражданами. Мэр, избираемый или нанимаемый советом, часто только админист­ратор.

Важнейшая форма осуществления местного самоуправления — местные референдумы. Формами самоуправления являются также на­родная правотворческая инициатива (предложения граждан должны

317

 быть рассмотрены на открытом заседании совета) и территориальные органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные и иные комитеты). Они не имеют власт­ных полномочий.

Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парла­ментариев не оплачивается (оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря и др.), но в ряде стран (Ве­ликобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.

§ 4. Органы регионального самоуправления и управления

Известно несколько систем регионального самоуправления и управ­ления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось выше.

1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являют­ся только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой ад­министративно-территориальной единице нет. При назначаемом из цент­ра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник фор­мирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин — общин). Иногда совещательными органами при губернаторе являются дирекция, секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором.

2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назна­ченные «сверху» представители государственной власти. Этот спо­соб регионального самоуправления и управления охарактеризован выше на примере романо-германской (европейской континентальной) системы по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.). С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления мест­ные советы должны уведомлять руководителя государственной админи­страции в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара. Если в административно-территориальной единице парал­лельно действуют представитель государства и совет, то сферы их компе­тенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы орга­нов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью:

318

 чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и служащие местного самоуправления.

3. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Будучи избраны председателями советов, они, и только они назначаются правительством как представители государственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но предметы ведения между представителем государства и советом разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.

4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионально го деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе сове ты и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.

§ 5. Государственный контроль в отношении местного самоуправления

При любом развитии демократии местное самоуправление как власть коллектива части территории государства находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом. Как отмечалось, этот контроль осуществляется со стороны центральных органов i уполномоченных государственной власти на местах. Он имеет различные формы: инспекции и «советы» со стороны министерств, издание соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмене актов органов местного самоуправления (в случае противоречия закон;

---

Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 123; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!