Принципы формирования единого экономического пространства. 105 страница
В тот период Европейский союз включал 15 государств-членов. С 1 мая 2004 г. в Союз вступили еще десять государств, позже добавились еще два - Болгария и Румыния, затем Хорватия. На сегодня ЕС насчитывает 28 государств-членов.
Шестой этап связан с подписанием Ниццкого договора . Стремясь продолжить начатый Амстердамским договором процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном составе, государства-члены 11 декабря 2000 г. одобрили Ниццкий договор , который был подписан 26 февраля 2001 г. и вступил в силу 1 февраля 2003 г. после завершения его ратификации в странах-участницах.
Ниццкий договор, так же как и его предшественник - Амстердамский договор, не учреждал новых организаций. По своему содержанию он также представлял собой комплекс поправок в учредительные договоры европейских сообществ и Европейского союза и был призван углубить интеграцию внутри Союза и усовершенствовать ее правовые основы. В частности, Договор имел целью разработать реформы и меры по адаптации европейских институтов в связи с предстоящим вступлением новых государств-членов.
Новый Договор открыл путь самому большому увеличению числа членов Европейского союза за всю историю его существования за счет государств Центральной и Восточной Европы, а также средиземноморских и балтийских стран - Венгрии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии (10 стран так называемой первой волны). Затем настала очередь Болгарии и Румынии, которые вступили в Союз 1 января 2007 г. Хорватия стала членом ЕС 1 июля 2013 г.
|
|
|
Образование Европейского союза в 1992 г. составило в период до Лиссабонского договора главное содержание перемен в области европейского строительства в целом и европейского права в частности.
От своих предшественников - сообществ Союз отличает прежде всего расширенный характер его компетенции. С образованием Европейского союза была сделана попытка не только распространить ее на экономические и связанные с ними отношения, но и охватить такие важные области, как внешняя политика и вопросы борьбы с преступностью.
Седьмой этап - это подписание Договора о введении Конституции для Европы от 29 октября 2004 г. <1>.
--------------------------------
<1> Далее для краткости - Конституционный договор или просто Конституция (Евроконституция).
В ходе "европейского строительства" все больше сторонников набирала идея замены многочисленных учредительных договоров Конституцией Европейского союза в качестве единственного сводного (консолидированного) договора. Это соответствовало требованиям рядовых граждан Союза сократить и упростить учредительные документы Союза, сделать их понятными большинству населения.
|
|
|
Договор о введении Конституции для Европы был подписан главами 25 государств-членов ЕС в Риме 29 октября 2004 г., он должен был пройти процедуру ратификации и (или) референдума <1> всеми государствами-участниками и после этого вступить в силу.
--------------------------------
<1> Это зависело от внутреннего законодательства каждого государства-члена.
В результате имевшихся разногласий в ходе подготовки Договора и особой позиции некоторых государств, выступавших против отдельных ключевых положений Договора (о федерализации Европейского союза, выборах его президента, назначении министра иностранных дел ЕС и т.д.), его окончательный текст носил сложный, эклектичный характер. Новый Договор явился результатом столкновений и компромиссов не только различных национальных интересов, но и интересов "федералистов", выступавших в период подготовки Евроконституции за преобразование Европейского союза в федерацию, и сторонников максимального сохранения суверенных полномочий у государств-членов.
Договор о введении Конституции для Европы потерпел неудачу и в силу не вступил, после того как в 2005 г. против него высказалось на референдумах население Франции, затем Нидерландов.
|
|
|
Было очевидно, что борьба между "федералистами" и сторонниками сохранения суверенитета продолжится, и ее отпечаток носит, в частности, Лиссабонский договор 2007 г.
Восьмой этап наступил с подписанием Лиссабонского договора <1>, который по своему характеру и форме продолжил традицию, начатую Амстердамским (1997) и Ниццким (2001) договорами, в том смысле, что он также является соглашением об изменениях предыдущих учредительных договоров. Его полное название - "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество". Он был подписан руководителями государств - членов ЕС 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне и, как и более ранние учредительные договоры ЕС, получил наименование и известность по месту подписания.
--------------------------------
<1> См.: Journal Officiel. 17.12.2007. P. 306.
Лиссабонский договор (ЛД) представляет собой комплекс поправок к Договору о Европейском союзе (далее - ДЕС) и к Договору об учреждении Европейского сообщества. При этом Договор об учреждении Сообщества меняет название и становится Договором о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС). С вступлением в силу ЛД Европейское сообщество прекратило свое существование. К ЛД прилагается большое количество протоколов и деклараций.
|
|
|
С точки зрения изучения и преподавания европейского права вступление в силу Евроконституции, представлявшей собой единый кодифицированный текст предыдущих учредительных договоров, очевидно, облегчило бы учебный процесс. Сейчас же обучающимся приходится обращаться ко всем ранним учредительным договорам и работать со сводными (консолидированными) текстами, отдельно текстом Договора о Евратоме <1>, а также анализировать два входящих в Лиссабонский договор текста (ДЕС и ДФЕС). Последние содержат многочисленные взаимные ссылки, что заставляет обращаться к соответствующим положениям обоих договоров, а это, естественно, далеко не облегчает труд юристов и всех, знакомящихся с ЛД.
--------------------------------
<1> Это Сообщество по-прежнему функционирует.
Новый Европейский союз по Лиссабонскому договору унаследовал от Европейского сообщества и прежнего Европейского союза все права и обязательства, в том числе общепризнанную международную правосубъектность Европейского сообщества.
Приведем некоторые важные новые моменты, привносимые Лиссабонским договором. Лиссабонский договор:
- уточняет и разграничивает полномочия между Союзом и государствами членами;
- наделяет национальные парламенты правом участия в механизме принятия решений институтами Европейского союза;
- укрепляет военную составляющую Европейского союза. В частности, Договор предусматривает создание Европейского оборонного агентства (п. 3 ст. 42, ст. 45 ДЕС), подчиняющегося Совету;
- укрепляет управление зоной евро, в частности в результате создания Еврогруппы, в которую входят министры государств-членов, составляющих зону евро, представители Комиссии и Европейского центрального банка;
- вводит с 2014 г. упрощенный характер принятия решений в Европейском совете и Совете в результате нового определения квалифицированного большинства;
- усиливает роль Европейского парламента. Его численность по договору не должна превышать 750 человек, не считая председателя;
- расширяет полномочия Европейской комиссии. Вокруг вопросов о ее полномочиях и составе острые дискуссии имели место при подготовке Ниццкого договора и особенно Евроконституции 2004 г.;
- расширяет полномочия Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. В тексте потерпевшей неудачу Евроконституции должностное лицо с подобными полномочиями именовалось министром иностранных дел;
- если до ЛД Европейский совет считался руководящим политическим органом, который не принимал юридически обязательных решений, то новый договор включил его в число институтов ЕС, что означает наделение Европейского совета правом принятия юридически обязательных актов. Председатель Европейского совета (осуществляет внешние, представительские функции от имени Союза) избирается на срок 2,5 года вместо шести месяцев на основании ротации, как это происходило до ЛД. Он может быть один раз переизбран на тот же срок.
С принятием Лиссабонского договора подготовка к масштабной реформе Европейского союза вступила в решающую стадию. Новый договор является последним по времени, бессрочным учредительным договором, определяющим основные направления европейской интеграции на длительную перспективу.
Следует отметить, что в текст Лиссабонского договора было включено большинство положений об институциональных реформах, предложенных Евроконституцией.
В то же время в Лиссабонском договоре отсутствуют отдельные наиболее одиозные с точки зрения ряда государств ЕС положения, имевшиеся в проекте Евроконституции. Так, например, отсутствуют положения, относящиеся к особой квазигосударственной символике ЕС, в частности о флаге, гимне, девизе, Дне Европы. Не упоминается должность министра иностранных дел ЕС.
В то же время из Конституции в новый договор перенесено положение о присоединении Союза (в качестве коллективного члена) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Что касается Хартии ЕС об основных правах, провозглашенной в 2000 г., которая была включена в качестве второй части в проект Конституции, то Лиссабонский договор содержит положение о придании ей обязательной юридической силы.
Новый договор наделяет Европейский союз правосубъектностью. В одной из деклараций признается верховенство европейского права.
21.4. Юридическая природа европейских сообществ
и Европейского союза
В течение четырех десятилетий европейское строительство заключалось в развитии трех европейских сообществ. Несмотря на то что каждое из них обладало собственной правосубъектностью и особенностями функционирования, они составляли единое целое благодаря объединению их институтов <1>, единому членству и идентичным (схожим) институциональным и бюджетным положениям.
--------------------------------
<1> См.: Конвенция о некоторых общих институтах 1957 г. и Договор о слиянии 1965 г. Институциональные и бюджетные положения этих актов заменены Маастрихтским договором 1992 г., Амстердамский договор 1997 г. отменил Конвенцию и Договор о слиянии.
Маастрихтский договор 1992 г. нарушил былую четкость и ясность европейского строительства созданием Европейского союза, гибридного объединения, который стал включать три опоры. С одной стороны - европейские сообщества, которые однозначно развивались в рамках наднациональной концепции европейской интеграции. С другой стороны, появились сферы сотрудничества - Общая внешняя политика и политика безопасности и Сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел, которые носили межгосударственный, межправительственный характер.
Четкую юридическую квалификацию прежнего, "долиссабонского", Евросоюза было произвести трудно еще и потому, что он являлся одновременно союзом государств и международных организаций. Маастрихтский договор создал Союз неоднородный и двойственный, в котором сосуществовали на основе одного и того же текста европейские сообщества и межправительственное сотрудничество в двух сферах. Это сотрудничество осуществлялось с помощью единых институтов сообществ и Союза. В то же время ОВПБ осуществлялась в рамках конфедеративных методов.
Основу Союза представляли сообщества. Две формы сотрудничества (ОВПБ и СПСО) их дополняли, что было переходным, временным состоянием в ожидании вступления в силу Лиссабонского договора. Европейский союз до вступления в силу Договора включал сообщества, не поглощая и не замещая их, поскольку сообщества и Союз основывались на различных договорах и пользовались автономными юридическими режимами.
Существовавшая до Европейского союза институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза 1992 г. В результате меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, порой воспринимались как мероприятия Союза, и наоборот.
Лиссабонский договор 2007 г. привел объединившуюся Европу к единой организационно-правовой форме - Европейскому союзу. По договору все происходит в рамках правопреемства. Союз как бы остается прежним, созданным Маастрихтским договором 1992 г., однако он наделяется правосубъектностью (ст. 47 ДЕС) и объединяется с Сообществом, которое он замещает и правопреемником которого становится. Иными словами, происходит объединение, слияние Союза и Сообщества.
Любопытна ситуация с Европейским сообществом по атомной энергии (Евратом). Оно было одним из трех сообществ и поэтому являлось составной частью прежнего Европейского союза. Поскольку ЛД не включает Евратом в состав Европейского союза, это Сообщество продолжает существование в качестве отдельного субъекта права. В то же время Союз и Евратом действуют на основе единых институтов.
Легитимность Европейского союза основывается на государствах и гражданах. Это следует из ст. 1 Договора о Европейском союзе в его лиссабонской редакции: "Настоящим Договором высокие договаривающиеся стороны учреждают... "Союз", которому государства-члены предоставляют компетенцию для достижения своих общих целей". В абз. 2 говорится, что Союз создается между народами Европы и что решения в нем принимаются на уровне, наиболее близком к гражданам. Таким образом, полномочия Союзу делегируют государства. Эта легитимность воплощена в межгосударственных институтах - Европейском совете и Совете Европейского союза.
Второй источник легитимности - граждане, которые также входят в понятие народов Европы. Права граждан Союза гарантированы, причем эти гарантии усиливаются в ЛД приданием Хартии ЕС об основных правах юридически обязательного характера. Данная легитимность выражается в способах формирования и составе наднационального Европейского парламента.
Правопорядок Европейского союза. Нынешний Евросоюз представляет собой союз государств, который включает два правопорядка: коммунитарный и классический международный.
По ЛД правопорядок ЕС основывается на двух договорах - Договоре о Европейском союзе (формально - Маастрихтский договор 1992 г. с изменениями) и Договоре о функционировании Европейского союза (бывший Договор об учреждении Европейского сообщества). Между ДЕС и ДФЕС не существует субординации, иерархии. Они тесно взаимосвязаны и обладают равной юридической силой. Не будем забывать, что третьим основным источником современного права ЕС является Хартия ЕС об основных правах, которой ЛД (ДЕС) придал силу учредительного договора.
Цель руководителей европейской интеграции - превратить Союз в супердержаву, уважающую и обеспечивающую права государств, которые в него входят и являются важнейшими элементами перед лицом наступающей глобализации. При этом, как показывают результаты референдумов во Франции и Нидерландах по Конституции и в Ирландии по ЛД, граждане ЕС выступают против того, чтобы Союз превратился в супергосударство по типу федеративных США с сильной централизованной властью <1>.
--------------------------------
<1> Sauron J.-L. Comprendre le 
de Lisbonne. Paris, 2008. P. 65.
Европейские сообщества были международными интеграционными организациями доселе не существовавшего вида. В зарубежной специальной литературе их называют организациями международного федерализма с элементами внутреннего федерализма без потери их международной сущности. Рассматривали европейские сообщества и в качестве государствоподобного образования, и в виде несформировавшегося федеративного государства или федеративного образования.
На вопрос же о том, являлся ли прежний Европейский союз международной организацией, единого ответа нет. Его сложно классифицировать, т.е. отнести к какой-либо известной категории, поскольку это объединение было неоднородным, включало международные организации (сообщества) и две сферы сотрудничества.
В том, что касается Европейского союза, прежнего и нынешнего, учредительные договоры не содержали и не содержат положений о его юридической квалификации, предоставив доктрине труд по выработке определения сущности и природы этого объединения.
Если воспользоваться известными понятиями "федерация" и "конфедерация", то оказывается, что ни одно из этих двух понятий полно не отражает природы и сущности Союза, который, по нашему мнению, представляет собой более чем конфедерацию, не становясь при этом федеративным государством.
Он более чем конфедерация, потому что, например, обладает постоянной институциональной структурой. Лиссабонский договор в число институтов включил Европейский совет, во главе которого находится постоянный (на срок 2,5 года с правом переизбрания) председатель. Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности приобретает по договору функции министра иностранных дел.
Право ЕС обладает верховенством по отношению к внутреннему праву членов. Нормы права ЕС чаще всего принимаются по предложению Комиссии квалифицированным большинством в Совете и совместным решением с Европейским парламентом. Существует институт гражданства Европейского союза. Граждане ЕС имеют право свободного передвижения в границах Союза, а также обладают определенными политическими правами (право избирать и быть избранными на муниципальных и общеевропейских выборах в любом государстве ЕС). Полномочия Союза распространяются на ряд важных областей. Существует общая валютная политика в пределах зоны евро (в 2013 г. - 17 государств), осуществляемая Европейским центральным банком, как это происходит в федеративном государстве. С 1970 г. интеграционное объединение обладает собственными финансовыми ресурсами (бюджетом), отличными от добровольных взносов государств. Правда, бюджет ЕС, состоящий в основном из так называемой системы собственных средств, сравнительно невелик и составляет 1,24% от ВВП всех государств-членов.
В то же время ЕС еще и не федерация, поскольку Союз состоит из суверенных государств. Гражданство Союза является дополнительным к национальному гражданству, поэтому его приобретение или утрата зависят от национального законодательства членов. Строго говоря, пока Союз не имеет своей территории и границы, хотя в научном обиходе все чаще говорят о внешней границе Союза. Фактически территориальная сфера применения права ЕС ограничена государственными территориями и границами стран, входящих в состав ЕС. Сотрудничество в области внешней политики и обороны носит межгосударственный характер. Пока нет ни общесоюзных вооруженных сил, ни полноценной совместной системы охраны границ, ни единой полиции Европейского союза, и в случае необходимости ЕС для решения связанных с этим задач будет опираться на ресурсы государств-членов. К тому же, так же как и проект Конституции, Лиссабонский договор однозначно признал право выхода из Союза государств-членов.
Признаем, что невозможно однозначно классифицировать Европейский союз в рамках двух известных понятий - федерации или конфедерации. В этой связи зарубежные и отечественные юристы классифицировали природу сообществ и Союза как sui generis, т.е. явление особого рода.
В связи с трудностями классификации Европейское сообщество и Союз в порядке курьеза именуют, видимо, по аналогии с НЛО, неопознанным политическим объектом, а также федерацией государств и народов (автор терминов - бывший председатель Европейской комиссии Жак Делор). В зарубежной правовой литературе их называют также федерацией суверенных государств. Несмотря на кажущуюся парадоксальность термина, он, как нам кажется, выражает современную сущность ЕС.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 125; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!