Принципы формирования единого экономического пространства. 92 страница
19.2. Подготовка и созыв международных конференций С предложением (инициативой) о созыве конференции могут выступать одно или несколько государств или международная организация. Инициатива может исходить и из других источников, в частности к созыву конференции может привести деятельность национальных или международных неправительственных организаций. Наконец, одна конференция может принять решение о созыве другой конференции. Международные конференции нуждаются в тщательном планировании и подготовке, которая начинается с определения цели созыва конференции. Исходя из цели конференции формулируется повестка дня. Предварительное согласование мнений государств осуществляется вначале относительно заинтересованности в тех вопросах, которые будут включены в повестку дня конференции, а также их возможного правового урегулирования, а затем относительно ее созыва (состава, уровня представительства, времени и места проведения) и правил процедуры. Процесс согласования мнений государств относительно созыва международных конференций протекает либо по обычным дипломатическим каналам, либо в рамках специально проводимых консультаций. Прежде чем созвать международную конференцию, государство или их группа должны заручиться согласием тех государств, без участия которых вопрос о созыве конференции или совещания не может быть решен. Задолго до созыва СБСЕ проводились двусторонние консультации и переговоры, в том числе на высшем уровне. Лишь после соответствующего согласования всеми заинтересованными государствами началась практическая подготовка Совещания. Поскольку в настоящее время большинство международных конференций созывается под эгидой или в рамках международных организаций, результаты согласования мнений заинтересованных государств относительно созыва этих конференций фиксируются в резолюциях соответствующих организаций. Определяя круг и количество участников конференции, а также уровень представительства на ней, государства должны исходить из существа, цели и характера конференции. При этом необходимо неукоснительное соблюдение как принципа участия в конференции всех заинтересованных государств, так и принципа преемственности, обязательного в силу международно-правового обычая. Факт непризнания той или иной стороны кем-либо из участников конференции не является препятствием для ее приглашения. Неприглашение непосредственно заинтересованной стороны к началу конференции не служит основанием для отказа ей в участии в последующих стадиях работы. К вопросу о круге участников международной конференции тесно примыкает проблема допуска на конференцию наблюдателей. В настоящее время на многие конференции, особенно на те, которые созываются ООН, допускаются в качестве наблюдателей, не обладающих правом голоса, представители специализированных учреждений ООН и других заинтересованных межправительственных и неправительственных организаций, а также государств, не участвующих в конференции. Это положение обычно закрепляется в правилах процедуры конференции. Кроме того, на некоторые современные международные конференции в качестве наблюдателей были приглашены также представители национально-освободительных движений. Делегации с решающим голосом являются полноправными участниками конференции. Институт наблюдателей получил широкое распространение в последние десятилетия. Он предоставляет удобную возможность тем государствам, которые не желают связывать себя решениями конференций, но заинтересованы в обсуждаемых проблемах, быть в курсе происходящего на конференциях. Так, на первых конференциях неприсоединившихся стран некоторые латиноамериканские государства были представлены наблюдателями, поскольку их отношение к идее неприсоединения в то время еще не сформировалось. Присутствие наблюдателей, однако, не означает, что соответствующее государство становится официальным участником конференции. Наблюдатели имеют право выступать на заседаниях с согласия участников конференций. Своеобразная форма причастности к международным конференциям - так называемые вклады. Эта новая в практике их проведении форма возникла на общеевропейском совещании в Хельсинки как компромисс между теми, кто стремился включить в состав участников средиземноморские государства, и теми, кто усматривал в их участии в качестве делегатов или наблюдателей опасность того, что это уведет совещание в сторону от решения главной задачи - обеспечения безопасности и сотрудничества в Европе. Вклады означают доведение до сведения участников конференции точек зрения неучаствующих государств и международных организаций по различным вопросам повестки дня. По решению конференции вклады могут быть представлены в виде выступлений соответствующих представителей либо письменных сообщений. В тех случаях, когда конференция созывается в рамках или под эгидой международной организации, время и, как правило, место ее созыва предварительно закрепляются в соответствующих резолюциях этих организаций. Когда конференция созывается международной организацией, она проводится либо в ее штаб-квартире, либо по приглашению какого-либо государства - члена организации на его территории. В случае созыва конференции по инициативе государства или группы государств вопрос о времени и месте созыва разрешается, как правило, на подготовительной встрече. Так, на консультациях в 1973 г. в Хельсинки были согласованы рекомендации относительно даты и места созыва СБСЕ. Предварительное согласование порядка проведения конференции и ее будущих правил процедуры происходит, как правило, на подготовительной встрече или во время проведения подготовительных консультаций. Правила процедуры СБСЕ, например, были предварительно согласованы на многосторонних консультациях в Хельсинки и рекомендованы для принятия участниками. В тех случаях, когда конференция созывается международной организацией, в резолюцию данной организации о созыве конференции, как правило, включается просьба к генеральному секретарю с помощью соответствующих экспертов и секретариата подготовить и представить рекомендации, касающиеся правил процедуры, или подготовить соответствующий проект правил процедуры. Вопрос о повестке дня конференции также может согласовываться на подготовительной встрече. Например, повестка дня СБСЕ была разработана на многосторонних консультациях в 1973 г. в Хельсинки. Всю документацию, подготовленную в ходе такой встречи, следует отнести к документальной подготовке конференции. Не менее важное место занимает общая подготовка, включающая обеспечение различного рода помещений, вспомогательных служб и услуг. Окончательные решения по всем этим вопросам принимаются самой конференцией. Государства проводят большую и разнообразную дипломатическую работу по подготовке к участию в конференции. Она осуществляется через внутригосударственные и зарубежные органы внешних сношений путем проведения двусторонних и многосторонних консультаций, обмена письмами и т.д. Сложность и многоплановость задач, решаемых на современных многосторонних переговорах и на международных конференциях, тщательные поиски общеприемлемого баланса интересов в целом ряде случаев обусловливают целесообразность проведения их в несколько этапов (каждый из которых может состоять из ряда сессий). Общая подготовительная работа проводится на многосторонних консультациях представителей государств-участников. Сама конференция проходит три этапа: определение общих задач, подготовка документов, их принятие. Между этими этапами, как и внутри рабочего, второго этапа, устраиваются перерывы, нередко используемые делегациями для получения дополнительных инструкций, консультаций с союзниками. Так, общеевропейскому совещанию предшествовали многосторонние консультации в Хельсинки, проходившие с 22 ноября 1972 г. по 8 июня 1973 г., в ходе которых были подготовлены задания и разработаны Правила процедуры - Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки, известные также как "Синяя книга". В начале июля 1973 г. состоялся первый этап совещания с участием министров иностранных дел, которые изложили позиции своих стран по принципиальным вопросам и одобрили Заключительные рекомендации. 18 сентября 1973 г. с заседания Координационного комитета начался второй этап, работа которого продолжалась 22 месяца и три дня и закончилась полным согласием по всем текстам, включенным в Заключительный акт. 1 августа 1975 г. высшие руководители 33 европейских стран, США и Канады подписали Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе - "Зеленую книгу"; это был третий этап совещания. Для последующих общеевропейских встреч был предусмотрен двухстадийный порядок работы. Современные международные многосторонние переговоры, являющиеся, по существу, международными конференциями, проводятся с перерывами. Так, венские переговоры о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе велись периодами, или раундами, продолжительностью 2 - 2,5 месяца каждый. Обычно в течение года было по три раунда. Конкретные сроки начала и окончания каждого раунда согласовывались между сторонами в рабочем порядке в ходе переговоров. При подготовке к очередному раунду переговоров или к очередной сессии конференции важно выявить общую картину позиций государств-участников по различным вопросам повестки дня, картину, которая сложилась в результате дебатов, проходивших на предыдущей сессии, а также получить дополнительные инструкции, провести консультации с другими государствами. Особенно важно иметь представление о том, позиции каких государств одинаковы или хотя бы близки друг к другу и насколько удалены одна от другой несовпадающие позиции государств. Все это нужно для того, чтобы повысить эффективность согласования позиций государств на каждом из двух уровней: внутригрупповом и межгрупповом. Для выявления общей картины большое значение могут иметь различные методики формального, количественного анализа дебатов, применяемые учеными и специалистами, выступающими в качестве экспертов. Анализ позиций государств проводится и до первого (а иногда и единственного) раунда переговоров или сессии конференции, хотя в этом случае он затруднен. Уровень представительства на конференциях определяется характером и важностью рассматриваемых проблем. Он может изменяться в ходе переговоров. Так, первый этап общеевропейского совещания, определивший основные задания по подготовке заключительного документа, состоялся на уровне министров иностранных дел; второй, рабочий - на уровне заместителей министров, начальников департаментов МИД, третий, заключительный - на высшем уровне с участием глав государств, правительств. Проведение конференций на высшем уровне поднимает их политическую значимость, придает особую силу принимаемым решениям. Однако для их созыва необходима соответствующая конкретно-историческая обстановка, и они должны тщательно готовиться. 19.3. Работа международных конференций Правила процедуры. Для обеспечения нормальной работы международных конференций ими принимаются соответствующие правила процедуры. Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, испытавшие на себе влияние не только правил процедуры Лиги Наций, но и других международных организаций и конференций, рассматривались и рассматриваются как основной источник идей и конкретных методов урегулирования при выработке правил процедуры современных международных конференций, организаций и других многосторонних форумов. Однако было бы неверно полагать, что на конференциях, проводимых под эгидой ООН, применяются правила процедуры, действующие в Генеральной Ассамблее ООН. На этих конференциях принимаются свои собственные правила процедуры, хотя и вырабатываемые на основе Правил процедуры Генеральной Ассамблеи. Наиболее широко Правила процедуры Генеральной Ассамблеи используются при выработке процедурных положений конференций, созываемых ООН, а непосредственно на конференциях они обычно применяются лишь в тех случаях, когда в Правилах процедуры конференций соответствующие положения не предусмотрены и когда такая возможность в них зафиксирована. Например, в Правилах процедуры Парижской мирной конференции 1946 г. было записано, что по всем вопросам процедуры, не предусмотренным данными Правилами процедуры, конференция и комиссии будут руководствоваться в соответствующих случаях принципами внутреннего регламента Генеральной Ассамблеи ООН. Анализ возникновения и развития правил процедуры современных международных конференций позволяет сделать вывод о наличии обратной связи между институтом правил процедуры международных конференций и институтом правил процедуры международных организаций. На первом этапе процедурные положения международных конференций конца XIX - начала XX в. оказали серьезное воздействие на правила процедуры первых международных организаций (как непосредственно, так и через правила процедуры международных административных союзов). Затем, после Первой мировой войны и особенно после Второй мировой войны, уже детально разработанные правила процедуры органов образовавшихся в то время многочисленных международных организаций оказали и оказывают обратное воздействие на правила процедуры современных международных конференций. Несмотря на то что правила процедуры и многие их конкретные нормы были известны еще задолго до создания Лиги Наций, было бы неправильно не учитывать принципиальные различия между правилами процедуры организаций и конференций. Причем основные различия сохраняются на протяжении всей истории развития этих двух видов правил процедуры, поскольку они обусловлены различиями самих этих форм международного общения. Таким образом, при анализе основных таких различий необходимо исходить из разного характера конференций и организаций. Прежде всего следует учитывать, что конференции работают сравнительно непродолжительное время, а организации действуют на постоянной основе. Компетенция всех организаций практически расширяется, они часто начинают заниматься вопросами, которые хотя и связаны с предусмотренными их уставами, однако прямо не имелись в виду при создании организаций. Для деятельности конференций это, в принципе, не характерно. Различия этих форм международного общения обусловлены также тем, что конференции не являются субъектами международного права, а международные организации выступают в этом качестве, хотя и являются субъектами sui generis. Международные организации, кроме того, должны увязывать процедурные нормы с положениями своих учредительных актов. Таковы основные различия между правилами процедуры конференций и организаций. В то же время процедурные положения и той, и другой формы международного общения должны обязательно соответствовать основным принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН и в других международно-правовых актах. Что же касается других различий, то для их рассмотрения целесообразно обратиться к периоду возникновения первых международных организаций. Иной характер их работы потребовал принятия новых норм и детализации уже существовавших, относившихся к процедуре работы их органов. При старой системе конференций, созываемых ad hoc или даже периодически, более узкой была не только сфера применения правил процедуры, но и само содержание их норм. Не существовало никаких проблем с разграничением процедурных норм, регулировавших ход конференции, и норм, относящихся к существу их деятельности. Эти два аспекта оставались совершенно независимыми друг от друга, и процедурные нормы служили лишь удобным средством, способствовавшим ходу дебатов. Когда эта их роль выполнялась, они переставали существовать. В постоянно действующих организациях эта проблема усложнилась, и стало непросто отграничить процедурные вопросы от вопросов существа и процедурные нормы от уставных и других норм. Усложнившиеся правила процедуры организаций постепенно начали оказывать воздействие на правила процедуры конференций. Основным источником обратного воздействия являются Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Даже первоначальный проект ее Правил процедуры содержал более 100 пунктов. К настоящему времени Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН содержат 164 статьи, разбитые на 18 разделов и 5 приложений. Нормы Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН не только регулируют деятельность самого представительного органа этой универсальной организации, но и mutatis mutandis послужили и служат в настоящее время основой для создания правил процедуры органов других международных организаций, а также правил процедуры международных конференций. Правила процедуры международной конференции представляют собой нормативный акт, относящийся к так называемому административному, или внутреннему, праву конференций. Они регламентируют все стороны деятельности конференции по достижению целей ее созыва и направлены на повышение эффективности ее работы. Для достижения этой двуединой цели правила процедуры выполняют две функции: стабилизирующую и созидательную. Они, с одной стороны, закрепляют уже сложившиеся международные процессуальные отношения, а с другой - служат их изменению или перестройке. Эти две функции взаимосвязаны и существуют параллельно. Когда государства договариваются между собой о том, чтобы создать новые процессуальные взаимоотношения в рамках международного форума, они закрепляют эту договоренность в правилах процедуры. Например, на III Конференции ООН по морскому праву были одобрены комбинированная система принятия решений, по существу, основанная на сочетании консенсуального метода и метода принятия решений большинством голосов, а также принцип решения вопросов морского права "в пакете", т.е. в едином комплексе. Функции правил процедуры являются решающим фактором, определяющим их структуру, и, поскольку структура правил процедуры конференций, созываемых ООН, наиболее стабильна, целесообразно остановиться именно на них. Структура правил процедуры этих конференций состоит чаще всего из 10 глав, которые подразделяются, в свою очередь, на 61 - 66 правил. Каждое из этих правил содержит одну или несколько правовых норм. Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры, регулируют в основном следующие вопросы. I. Общая организация конференции: 1) состав делегаций; 2) полномочия представителей; 3) порядок создания и деятельности рабочих органов (комитетов и комиссий); 4) официальные языки; 5) порядок проведения заседаний; 6) ведение протоколов; 7) обязанности генерального секретаря и секретариата. II. Общие и специальные права председателя: 1) открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; 2) поддержание порядка на заседаниях; 3) вынесение постановлений по порядку ведения заседаний и осуществление руководства ходом заседаний; 4) провозглашение и закрытие списков выступающих. III. Специальные права делегатов: 1) право вносить предложения процедурного характера; 2) право ответа другому делегату; 3) право делать предложение по порядку ведения заседания. IV. Методы выдвижения предложений и принятия решений: 1) порядок рассмотрения предложений и поправок к ним; 2) право голоса и требуемое большинство при принятии решений; 3) методы подсчета голосов и руководство голосованием; 4) правила голосования. Несмотря на большое разнообразие регулирующих эти вопросы правовых норм, все они могут быть разделены на четыре основные категории, регламентирующие правовое положение и порядок деятельности: 1) делегаций как представителей своих правительств; 2) должностных лиц конференции; 3) секретариата конференции и его исполнительного главы, а также 4) определяющие порядок принятия конференцией решений по существу вопросов, для рассмотрения которых она созвана. Все остальные нормы (относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов, характеру заседаний, рабочим языкам и т.п.) в той или иной степени связаны с нормами (или даже подчинены нормам) этих четырех категорий, регулирующими правовой статус трех наиболее важных компонентов международных конференций и определяющими порядок принятия ими решений по существу. Особая важность норм последней категории, как показывает практика, в частности опыт работы СБСЕ и III Конференции ООН по морскому праву, очевидна.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 120; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!