Глава 6. Отрасли прокурорского надзора
Понятие отрасли прокурорского надзора
Одним из значений термина "отрасль" в русском языке является отдельная область деятельности. Следовательно, понятие "отрасль прокурорского надзора" означает отдельную область деятельности прокуратуры по осуществлению надзора. Это обусловлено тем, что прокурорский надзор - достаточно широкое понятие, охватывающее собой не только надзорную деятельность за соблюдением и исполнением действующего законодательства во многих сферах деятельности общества и государства, но и ряд других направлений деятельности органов прокуратуры. Современное законодательство насчитывает десятки тысяч нормативных актов, в связи с чем надзор за их соблюдением - довольно сложная задача. Для наиболее качественного и эффективного осуществления прокурорского надзора Федеральный закон "О прокуратуре РФ" подразделяет его на отрасли, в рамках каждой из которых реализуется прокурорский надзор за исполнением и соблюдением законодательства в той или иной сфере. Однако это не означает разобщенности прокурорского надзора - он един, поскольку осуществляется централизованной системой органов прокуратуры, действует на основе единых на всей территории России и для всех должностных лиц прокуратуры нормативных актах, осуществляется для достижения единых задач, стоящих перед органами прокуратуры.
В части 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" определены основные, наиболее значимые отрасли прокурорского надзора.
|
|
|
В качестве отраслей прокурорского надзора в теории и практики рассматриваются:
общий надзор или надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
|
|
|
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Таким образом, законодательно определено пять отраслей прокурорского надзора, однако каждая из них подразделяется на достаточно большое количество подотраслей. Только отрасль общего надзора включает около 60 подотраслей прокурорского надзора за исполнением законов в соответствующих сферах деятельности. Более подробно указанные отрасли и подотрасли будут рассмотрены далее.
Перечень отраслей прокурорского надзора, их краткая характеристика
|
|
|
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокуратура РФ осуществляет надзор по следующим направлениям.
Во-первых, надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Под термином "законы" в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" понимаются: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления.
|
|
|
Надзор за исполнением законов подразумевает не только надзор за их исполнением перечисленными субъектами, но и надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов.
Прокуратура играет огромную роль в обеспечении единого правового пространства: прокурорами оспариваются тысячи незаконных актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления и уставов муниципальных образований. Большинство этих нормативных актов приведено в соответствие с законом или отменено. Проблема приведения региональных законов в соответствие с федеральным законодательством является одной из постоянных составляющих прокурорской деятельности.
Следует отметить, что данная отрасль прокурорского надзора охватывает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны исполнять законы. В силу этого на практике в рамках надзора за исполнением законов выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли, подфункции). Так, надзор за исполнением законов осуществляется в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и в других сферах.
Во-вторых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Права и свободы человека и гражданина провозглашаются и гарантируются Конституцией РФ как законом прямого действия, имеющим высшую юридическую силу, законодательством федерального уровня, а также законодательством субъектов РФ, если те или иные вопросы отнесены к их ведению. Провозглашенные Конституцией РФ права и свободы защищаются гражданским, гражданско-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, административным, семейным, жилищным законодательством и другими законодательными актами РФ и ее субъектов, а также издаваемыми в их развитие актами органов исполнительной власти.
Закрепление за прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не случайно, поскольку только при неуклонном соблюдении прав человека можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, только при соблюдении прав и свобод каждого человека, каждого гражданина возможно обеспечение соблюдения законных интересов общества и государства. В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Исходя из положений ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре РФ", в число субъектов, деятельность которых находится под надзором прокуратуры, не включены граждане, и этот факт указывает на основной ориентир правозащитной деятельности прокуроров - юридическую оценку действий и решений официальных властей, руководителей предприятий, общественных организаций, и уход прокуратуры от разбирательства споров, конфликтов между гражданами.
Следует отметить, что надзор за соблюдением прав граждан не является тотальным, повсеместным. Прокуроры подключаются к этой работе тогда, когда требуется применить специальные, только им присущие полномочия - чаще всего в ситуациях, когда возможности других государственных органов по устранению допущенного правонарушения уже исчерпаны. Причем используемые прокурором полномочия строго регламентированы законодателем, их применение открыто для обсуждения и может быть оспорено в суде. Для того чтобы прокурор среагировал на нарушения прав граждан, необходимы определенные сигналы - обращения граждан. В силу этого важным элементом правозащитной функции прокуратуры является работа с предложениями, заявлениями, жалобами или ходатайствами граждан, которые обращаются в прокуратуру за помощью в восстановлении нарушенных прав. Прокурорами ежегодно рассматриваются и разрешаются около полутора миллионов обращений граждан, почти миллион граждан принимается на личном приеме. Прокурорами всех уровней выявляются в год около 500 тысяч нарушений законности в различных сферах общественной жизни, при этом по актам прокурорского надзора восстанавливаются нарушенные права, а виновные привлекаются к ответственности. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования, а также в защиту иных прав и законных интересов граждан, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
В-третьих, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Оперативно-розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются:
выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;
осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;
добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; установление имущества, подлежащего конфискации.
Дознанием, согласно действующему УПК РФ, является форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно.
Предварительное следствие - это обеспечивающая максимальные гарантии установления истины и реализации прав участников уголовного процесса основная и наиболее полная форма предварительного расследования, поскольку оно обязательно по всем уголовным делам, за исключением тех, по которым производится дознание, и дел, возбуждаемых в порядке частного обвинения. Предварительное следствие предполагает проведение следователем ряда следственных действий, строго определенных уголовно-процессуальным законодательством.
Указанные сферы деятельности тесно связаны с важнейшими правами и свободами граждан, нарушение которых может повлечь непоправимые последствия для них, могут причинить им невосполнимый вред. Кроме того, рассматриваемые виды деятельности осуществляются в сфере борьбы с преступностью, охраны правопорядка, что имеет большое значение для общества и государства в целом. Данная отрасль надзора выделена в самостоятельную отрасль, именного в силу значимости деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие, поскольку эта деятельность очень тесно связана с правами, свободами граждан, интересами общества и государства.
В литературе высказано мнение, что наименование надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие как бы ориентирует на деятельность в "общенадзорном" плане. Однако фактически речь идет не о надзоре за исполнением законов этими органами в целом (например, за исполнением в этих органах трудового законодательства), а только о надзоре за исполнением законов в определенной деятельности (например, в оперативно-розыскной или уголовно-процессуальной).
В-четвертых, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Данная отрасль надзора также выделяется в самостоятельную отрасль прокурорского надзора в силу важности соблюдения законов, регулирующих права задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, заключенных под стражу или отбывающих наказание.
Российское уголовно-исполнительное законодательство имеет своими целями исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами, основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием. Исправление осужденных предполагает формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития. Все это возможно только, если сами органы, исполняющие наказание и применяющие назначаемые судом меры принудительного характера, не допускают нарушений законодательства, а прокуратура призвана обеспечивать надзор в этой сфере.
Конституция РФ закрепляет презумпцию невиновности, гарантирующую, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Гарантии прав лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, закреплены в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (в ред. от 7 февраля 2011 г.). Согласно названному законодательному акту подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан РФ, с ограничениями, предусмотренными федеральными законами. Не допускается дискриминация подозреваемых и обвиняемых по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по иным обстоятельствам.
Подозреваемые и обвиняемые в совершении преступления содержатся в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых пограничных органов федеральной службы безопасности, а также в случаях, предусмотренных законодательством, - в учреждениях уголовно-исполнительной системы, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, на гауптвахтах и в помещениях, которые определены капитанами морских судов, находящихся в дальнем плавании, или начальниками зимовок, и приспособленных для этих целей. Содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости, презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами РФ и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей. Внутренний распорядок работы следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы регламентирован Правилами внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденными приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. N 189 "Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы" (в ред. от 27 декабря 2010 г.). Целью деятельности прокуратуры в этой сфере отношений выступает надзор за соблюдением прав подозреваемых, обвиняемых, осужденных, которые временно изолированы от общества.
В-пятых, в качестве отдельной отрасли прокурорского надзора в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" выделен надзор за исполнением законов судебными приставами. Учитывая, что данная отрасль надзора возникла сравнительно недавно, в 1997 г., а также позицию законодателя, детально не урегулировавшего в разделе III Федерального закона "О прокуратуре РФ" предмет данной отрасли надзора и средства прокурорского реагирования, в правовой литературе ее рассматривают как часть прокурорского надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и решения судов. Однако эта отрасль прокурорского надзора обладает определенной самостоятельностью в силу присущей ей специфики. Прежде всего, прокурорский надзор осуществляется за особыми субъектами - судебными приставами. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов. При осуществлении своей деятельности судебные приставы имеют право на совершение ряда действий, в частности, на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, при этом требования судебных приставов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории РФ. Тесное соприкосновение полномочий судебных приставов с правами и свободами граждан обязывает приставов использовать предоставленные им права в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и законных интересов граждан и организаций.
Обеспечивать надлежащий прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами призваны заместители Генерального прокурора РФ, начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и иные территориальные прокуроры.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 210; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!