Подготовка технических регламентов на современном этапе. Экспертиза проектов технических регламентов (Калмыкова А.В.)
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(301) (далее - Закон о техническом регулировании) определил правовые основы перехода от государственной системы стандартизации к установлению обязательных требований к продукции и процессам ее производства и обращения. Такой переход согласно первоначальной редакции п. 7 ст. 46 Закона должен был быть завершен 1 июля 2010 г. Однако процесс формирования системы технического регулирования до настоящего времени не завершен. Кроме того, в настоящее время возникают новые условия, определяющие динамику и направленность процессов формирования, развития и функционирования системы технического регулирования в Российской Федерации. К таковым можно отнести:
1. Изменение формы принятия технических регламентов. Федеральным законом от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"*(302) положения, касающиеся возможных форм принятия технических регламентов, были существенно изменены. Было установлено, что в отношении технических регламентов, разработка которых полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета, форму принятия определяет Правительство РФ; в отношении так называемых "инициативных" регламентов - разработчик проекта. При этом принятие технического регламента постановлением Правительства РФ стало рассматриваться не как исключение, а как общее правило.
|
|
|
Дальнейшее развитие указанная норма получила в положениях Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 385-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"*(303), которым в случаях, предусмотренных программой разработки технических регламентов, утвержденной Правительством РФ в соответствии с п. 12 ст. 7 Закона о техническом регулировании, технический регламент может быть принят нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию.
2. Наделение Правительства РФ полномочиями по введению на альтернативной основе требований технических регламентов стран таможенного союза, норм и правил Европейского союза в тех сферах технического регулирования, где в установленные сроки не были приняты технические регламенты*(304). При этом введение таких зарубежных регламентов (директив) не влияет на возможность применения отечественными товаропроизводителями действующих требований к продукции.
Изменение сферы технического регулирования. Сфера действия Федерального закона "О техническом регулировании", а, следовательно, и содержательное наполнение технических регламентов, постоянно изменялись. Федеральными законами от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ *(305) из сферы регулирования были выведены следующие вопросы: социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда; применение мер по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции); применение мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.
|
|
|
Федеральным законом от 21 июля 2011 г. N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"*(306) п. 3 и 4 ст. 1 Закона о техническом регулировании были изложены в новой редакции. Согласно указанному Закону в целях исключения противоречий и дублирования отдельных законодательных актов с нормами законодательства о техническом регулировании из сферы технического регулирования выведены стандарты оценочной деятельности, стандарты распространения, предоставления или раскрытия информации, минимальные социальные стандарты, стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг; отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований к обеспечению безопасности космической деятельности, за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
|
|
|
4. Возникновение и развитие ряда интеграционных образований на постсоветском пространстве, из которых наиболее динамично развиваются Евразийское экономическое сообщество (далее - ЕврАзЭС) и Таможенный союз Республики Беларусь, Российской Федерации и Республики Казахстан, предполагает создание гармонизированного национального и наднационального законодательства, в том числе в сфере технического регулирования*(307). Отсюда следуют два вывода. Первый - это изменение системы нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования к объектам технического регулирования. С принятием технических регламентов в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза повышается уровень регламентации сферы технического регулирования*(308). Второй - это унификация требований к объектам технического регулирования во всех странах, являющихся членами указанных интеграционных образований. Это предполагает не только регламентацию единых требований к продукции и иным объектам технического регулирования, но и единообразные подходы к процедуре разработки технических регламентов, к определению объекта технического регулирования, к содержательному наполнению технического регламента, к механизмам реализации требований технических регламентов.
|
|
|
Итак, ст. 2 Закона о техническом регулировании определяет технический регламент как документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Соответственно форма принятия технического регламента обусловливает и особенности процедуры его разработки и принятия.
Можно выделить несколько особенностей процедуры подготовки и принятия технических регламентов*(309):
1. Субъекты разработки технических регламентов.
В соответствии с п. 2 ст. 9 Закона о техническом регулировании разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. Это означает, что разработка системы обязательных требований к продукции, устанавливаемых в техническом регламенте, перестает быть монополией государства, поскольку разработчиками могут быть:
государственные органы, отвечающие за проведение государственной политики в той или иной сфере;
предпринимательские структуры, в том числе саморегулируемые организации, заинтересованные в установлении четких правил и требований в своей сфере деятельности;
потребители, которым важно защитить свои интересы и права.
На практике реализация указанной нормы выявила ее неоднозначность и проблемность.
Во-первых, наличие подобной нормы создало существенный конфликт интересов: с одной стороны, производитель (поставщик, продавец) продукции может самостоятельно разрабатывать обязательные для себя самого требования, что уменьшает административные барьеры; с другой, - изготовитель при этом объективно заинтересован в снижении расходов (в том числе на испытания и сертификацию продукции) и увеличении прибыли (в том числе за счет снижения (исключения) обязательных требований), что должно отражаться на снижении безопасности продукции. Кроме того, такая норма позволяет крупным хозяйствующим субъектам "подстраивать" под свои интересы требования технических регламентов, обладая существенным финансовым и организационным ресурсом. В таком случае технический регламент может превратиться в инструмент, используемый с целью закрепления доминирующего положения отдельных компаний на рынке.
Во-вторых, Законом о техническом регулировании не определено, как разработчик, не являющийся ни субъектом законодательной инициативы согласно ст. 105 Конституции Российской Федерации, ни федеральным органом исполнительной власти, может представить проект технического регламента в Государственную Думу или в Правительство Российской Федерации. Таким образом, практически все "инициативные" регламенты будут готовиться в форме федерального закона и сопровождаться поиском субъекта законодательной инициативы, согласного внести законопроект на рассмотрение Государственной Думы, что и происходит на практике.
Из нормы п. 2 ст. 9 и сказанного выше вытекает и еще одна трудность. Закон о техническом регулировании не устанавливает очередность принятия технических регламентов и критерии выбора формы принятия технического регламента.
И в данном случае следует согласиться с высказыванием Ю.П. Боровиковой, "что в случае внесения отдельными депутатами, как субъектами права законодательной инициативы законопроектов аналогичных представленным Правительством Российской Федерации, инициатива Правительства Российской Федерации практически теряет шанс пройти"*(310).
Разрабатываемые технические регламенты должны составить единую, согласованную, не допускающую пробелов и повторов систему актов, устанавливающих обязательные требования к продукции и к связанным с требованиями к ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Реализовано это может быть только в том случае, если положения технических регламентов, принимаемых в форме правовых актов меньшей юридической силы (постановлений Правительства РФ и нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию) будут конкретизировать, с учетом специфики подпадающих под их действие объектов технического регулирования, требования технических регламентов, принятых в форме федерального закона. Однако сегодня такой подход реализуется далеко не всегда. Так, например, технический регламент "О безопасности машин и оборудования", имеющий по своей сути общий характер, поскольку его требования касаются практически всех видов объектов технического регулирования, принят постановлением Правительства РФ*(311), тогда как регламент, устанавливающий требования в отношении лишь одного вида оборудования - низковольтного - принят в форме федерального закона *(312). Очевидно, что такая ситуация может препятствовать эффективной практической реализации требований указанных нормативных правовых актов.
Отсутствие концепции разработки технических регламентов, критериев выбора формы их разработки и целесообразности принятия позволяет разработчику, являющемуся любым лицом, разрабатывать не насущно необходимый в данный временной период развития экономики страны технический регламент, а тот, который удовлетворяет его узкоспециальные интересы.
2. Публичность процессов разработки и принятия технических регламентов.
Порядок разработки проекта технического регламента предусматривает осуществление обязательных процедур, призванных обеспечить максимально широкое участие всех слоев общества в законотворческой деятельности по установлению обязательных требований к объектам технического регулирования*(313). Законом о техническом регулировании регламентируется проведение широкого обсуждения разрабатываемых норм с участием всех заинтересованных лиц. Именно этой цели - привлечению к обсуждению проекта технического регламента возможно большего числа экспертов, отражению и согласованию максимально широкого спектра мнений - и служат предусмотренные ст. 9 Закона процедуры:
опубликование уведомления о разработке проекта в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в электронно-информационной системе общего пользования*(314);
обеспечение разработчиком возможности ознакомления с проектом и получения копии проекта (за плату), а также размещения в электронном виде на сайтах Минпромторга России, Ростехрегулирования России и др.;
доработка разработчиком проекта с учетом полученных замечаний; организация разработчиком публичного обсуждения проекта*(315);
составление разработчиком перечня полученных письменных замечаний с изложением их краткого содержания и результатов обсуждения;
сохранение полученных замечаний разработчиком до дня вступления в силу технического регламента и предоставление их депутатам Государственной Думы, представителям федеральных органов исполнительной власти и экспертным комиссиям по техническому регулированию по их запросам (безвозмездно);
опубликование уведомления о завершении публичного обсуждения в том же порядке, что и уведомления о разработке проекта;
опубликование проекта федерального закона о техническом регламенте, принятого Государственной Думой в первом чтении в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в электронно-информационной системе общего пользования;
опубликование поправок к принятому Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о техническом регламенте в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в электронно-информационной системе общего пользования.
3. Экспертиза проектов технических регламентов.
Помимо предусмотренной действующим законодательством экспертной оценки проекта технического регламента, как проекта нормативного правового акта, ст. 9 Закона о техническом регулировании предусмотрена его экспертиза специально созданной экспертной комиссией по техническому регулированию, осуществляемая в особом порядке, который регламентируется Правительством РФ.
Именно заключение экспертной комиссии по техническому регулированию, в состав которой на паритетных началах включаются представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей, должно быть положено в основу отзыва Правительства РФ на соответствующий технический регламент.
4. Порядок вступления технического регламента в силу.
Согласно требованиям Закона технический регламент, принятый федеральным законом, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования (п. 10 ст. 7). Для технических регламентов, принимаемых указами Президента РФ, эти правила не действуют, поскольку такие регламенты принимаются именно в неотложных ситуациях и в исключительных случаях.
Порядок вступления в силу технического регламента, принятого в форме международного договора или межправительственного соглашения, устанавливается соответствующим международным договором или межправительственным соглашением.
Вместе с тем, если есть необходимость увеличить этот срок (сократить его нельзя) в силу серьезных обстоятельств, то в регламенте может быть установлен другой срок или сроки, если речь идет об отдельных его положениях. Такая необходимость может возникнуть, например, в случае недостаточной технической или финансовой готовности к введению каких-либо норм и требований. Кроме того, в техническом регламенте могут содержаться перспективные нормы и требования с отложенным сроком введения в действие, для которых может потребоваться установление особых условий введения в действие. Так, например, согласно ст. 19 Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 347-ФЗ "Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования" он вступает в силу по истечении одного года после дня официального опубликования*(316).
Чтобы творить право, в особенности нормативные акты, недостаточно иметь в руках законодательную власть и желание создать закон - это только возможность, для превращения которой в действительность требуется еще определенная организация законодательного процесса*(317).
Закон о техническом регулировании устанавливает два вида рассматриваемой процедуры: ст. 9 Закона определяет общий порядок разработки и принятия технических регламентов, а ст. 9.1 и 10 - особый порядок.
В случае принятия технического регламента в обычном порядке ст. 9 Закона устанавливает следующие обязательные этапы его разработки*(318):
предварительные работы;
собственно разработка проекта технического регламента;
публичное обсуждение проекта;
доработка проекта с учетом результатов обсуждения и полученных в письменной форме замечаний;
рассмотрение и принятие проекта технического регламента.
Первый этап (предварительные работы) позволяет сформулировать цели разработки законопроекта, выявить объект технического регулирования, на который будут распространяться требования технического регламента, и обрисовать круг требований безопасности, предъявляемых к выявленному объекту, а также обосновать форму и целесообразность принятия технического регламента.
Решая вопрос о целесообразности и приоритетности разработки и принятия технического регламента, следует исходить из совокупности нескольких параметров: отсутствия нормативных положений в отношении объектов технического регулирования, соответствующих уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития; особой социальной значимости определенных видов продукции и процессов и степени их опасности; необходимости гармонизации требований, предъявляемых к объекту технического регулирования, с международными нормами с целью устранения барьеров в международной торговле.
Здесь же немаловажным является вопрос о правильном определении объекта технического регулирования, который будет являться его предметом. Сфера действия технического регламента определяется теми объектами технического регулирования, которые в нем указаны. Согласно п. 3 ст. 7 Закона о техническом регулировании "технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования", т.е. Закон предоставляет разработчику возможность самому избрать способ определения объекта регулирования технического регламента. Однако выбор их в любом случае должен быть обоснован, поскольку "недостаточное обоснование в отношении хотя бы одного из названных в регламенте объектов может служить основанием для отказа в утверждении всего документа"*(319).
Именно на этапе предварительных работ разработчиком проводится анализ действующей нормативной правовой базы, целью которого является выявление требований безопасности, относящихся к выделенному объекту технического регулирования, и их обобщение. Кроме того, в проект технического регламента могут быть включены новые требования, что наиболее вероятно для инновационных видов продукции и производств.
Затем начинается собственно разработка проекта технического регламента. На данном же этапе производится и публикация уведомления о разработке проекта технического регламента. Уведомление о разработке проекта технического регламента должно содержать*(320):
информацию о том, в отношении какой продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации будут устанавливаться разрабатываемые требования;
цели этого технического регламента, с обоснованием необходимости его разработки и указанием тех разрабатываемых требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории Российской Федерации в момент разработки проекта данного технического регламента;
информацию о способе ознакомления с проектом технического регламента;
наименование или фамилию, имя, отчество разработчика проекта, почтовый адрес и, при наличии, адрес электронной почты, по которым должен осуществляться прием в письменной форме замечаний заинтересованных лиц.
Таким образом, опубликование уведомления возможно только в том случае, если разработчиком уже разработана первоначальная редакция проекта технического регламента.
Следующим этапом является процесс публичного обсуждения проекта технического регламента, который длится не менее двух месяцев. В настоящее время для публичного обсуждения активно используются площадки РСПП, ТПП, привлекается к обсуждению общественная организация "Опора России". Решения указанных организаций носят исключительно рекомендательный характер, и рассмотрение ими проекта технического регламента является не единственной возможной формой публичного обсуждения.
Завершается публичное обсуждение проекта технического регламента опубликованием соответствующего уведомления, которое содержит информацию о порядке ознакомления с проектом технического регламента и перечнем замечаний заинтересованных лиц, наименование организации или фамилию, имя и отчество разработчика, почтовый адрес и при наличии - адрес электронной почты, по которым можно связаться с разработчиком. С этого момента доработанный проект технического регламента и перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц должны быть доступны для ознакомления.
Следует отметить, что Закон о техническом регулировании не обязывает разработчика технического регламента направлять подготовленный законопроект в соответствующие министерства и ведомства на согласование. Однако, если его разработка осуществлялась федеральным органом исполнительной власти, последний должен действовать в соответствии с установленной процедурой прохождения проектов федеральных законов через Правительство РФ, в том числе обеспечить согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В случае принятия технического регламента в форме федерального закона, субъект законодательной инициативы вносит в Государственную Думу следующие документы:
проект технического регламента;
обоснование необходимости принятия федерального закона о техническом регламенте с указанием тех требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории Российской Федерации в момент разработки проекта технического регламента;
финансово-экономическое обоснование принятия федерального закона о техническом регламенте;
пояснительную записку;
перечень актов, подлежащих изменению, дополнению или признанию утратившими силу;
документы, подтверждающие опубликование Уведомления о разработке проекта технического регламента и Уведомления о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента;
перечень замечаний заинтересованных лиц, полученных в письменной форме.
На проект федерального закона о техническом регламенте Правительство РФ в течение 90 дней направляет в Государственную Думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию. Федеральным законом от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" была введена норма, согласно которой в случае, если отзыв Правительства РФ в 90-дневный срок не был представлен в Государственную Думу, проект технического регламента, разрабатываемого в форме федерального закона, может быть рассмотрен Государственной Думой в первом чтении без отзыва Правительства РФ. Таким образом, п. 7 ст. 9 Закон о техническом регулировании законодательно закрепляет исключительное право Государственной Думы рассматривать проект технического регламента без отзыва Правительства РФ, если отзыв не поступил в Государственную Думу в установленный срок.
В случае принятия технического регламента в форме постановления Правительства РФ согласно п. 57 Регламента Правительства РФ проект до его внесения в Правительство РФ подлежит обязательному согласованию:
с федеральными министрами (их заместителями) - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;
с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;
с другими государственными органами и иными организациями - при необходимости. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект, а также Председателем и заместителем Председателя Правительства РФ.
Как и в случае принятия технического регламента в форме федерального закона, отличие процедуры принятия технического регламента от процедуры принятия иных нормативных актов Правительства РФ заключается в ее публичности. Проект технического регламента, внесенный в Правительство РФ не позднее, чем за 30 дней до дня его рассмотрения на заседании Правительства РФ, подлежит опубликованию в порядке, установленном указанным выше постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673. Вторая особенность состоит в том, что проект технического регламента, внесенный в Правительство РФ не позднее, чем за 30 дней до дня его рассмотрения на заседании Правительства РФ направляется на экспертизу в соответствующую экспертную комиссию по техническому регулированию (п. 8.1. ст. 9 Закона о техническом регулировании).
Как уже было сказано выше, сегодня допустимой формой принятия технического регламента является и ведомственный акт - нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию*(321). Такой регламент разрабатывается в том же порядке, что и технические регламенты, принимаемые в иных формах, и принимается в порядке, установленном для принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Особо подчеркнем, что согласно п. 8 ст. 9.1 Закона о техническом регулировании принятые нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию технические регламенты подлежат государственной регистрации в установленном порядке.
В особом порядке разрабатываются и принимаются технические регламенты, принимаемые в форме:
Указа Президента РФ;
международного договора Российской Федерации, ратифицированного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
межправительственного соглашения, заключенного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Статьей 10 Закона о техническом регулировании прямо предусмотрено право Президента РФ своим указом принять технический регламент в исключительных случаях, а именно:
при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений;
в случаях, когда для обеспечения безопасности продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации необходимо незамедлительное принятие соответствующего нормативного правового акта о техническом регламенте.
Вследствие необходимости экстренного реагирования на указанные исключительные обстоятельства Президенту РФ предоставлено право издавать технический регламент без его публичного обсуждения.
Таким образом, особый порядок разработки и принятия технического регламента в форме указа Президента РФ выражается, прежде всего, в возможности исключить этап его публичного обсуждения.
Исключение этапа публичного обсуждения влечет за собой исключение и других действий, непосредственно связанных с этапом публичного обсуждения, т.е. составления перечня полученных в письменной форме замечаний с кратким изложением их содержания и результатов обсуждения; опубликования уведомления о доработке проекта с учетом полученных письменных замечаний; составления перечня полученных в письменной форме замечаний с кратким изложением их содержания и результатов обсуждения; уведомления о завершении публичного обсуждения.
Реализации принципа верховенства закона в системе правового регулирования служит норма об утрате силы технического регламента, изданного указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию со дня вступления в силу соответствующего федерального закона (п. 4 ст. 10). Это означает возможность либо частичного и полного использования норм ранее утвержденного технического регламента, либо их пересмотр.
Интенсификация интеграционных процессов на постсоветском пространстве и, как следствие, усиление влияния международных правовых актов на сферу технического регулирования позволяет сделать вывод, что практика подписания межправительственных договоров найдет широкое применение и в сфере технического регулирования. Уже сегодня идет огромная работа по разработке технических регламентов в рамках Евразийского экономического сообщества, а также работа по разработке и принятию проектов технических регламентов Таможенного союза*(322). Согласно Соглашению об основах гармонизации технических регламентов государств - членов ЕврАзЭС технические регламенты ЕврАзЭС разрабатываются на основе Перечня подлежащих разработке технических регламентов, утверждаемым Межгосударственным советом ЕврАзЭС. Указанный перечень формируется Интеграционным комитетом на основе предложений, которые ему направляются сторонами с приложением краткого технико-экономического обоснования.
Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 12 декабря 2008 г. N 405 был утвержден график разработки первоочередных технических регламентов Евразийского экономического сообщества, содержащий 32 технических регламента ЕврАзЭС. В решении указывается не только наименование технического регламента ЕврАзЭС, но и сторона ответственная за его разработку*(323), сроки представлении основы для проекта на рассмотрение рабочей группы и срок представления проекта в Комиссию по техническому регулированию, санитарным и фитосанитарным мерам в торговле при Интеграционном комитете ЕврАзЭС.
Алгоритм действий при разработке технического регламента ЕврАзЭС сводится к следующему.
1. Утверждение Межгосударственным советом ЕврАзЭС графика разработки первоочередных технических регламентов.
2. Формирование рабочей группы экспертов секретариатом интеграционного комитета ЕврАзЭС. Рабочая группа формируется из представителей каждого государства - члена ЕврАзЭС. Руководитель рабочей группы и его заместитель назначаются из числа экспертов стороны, ответственной за разработку технического регламента ЕврАзЭС.
Рабочая группа осуществляет свою деятельность в соответствии с Регламентом работы рабочей группы по разработке технического(их) регламента(ов) ЕврАзЭС, утвержденного решением Комиссии по техническому регулированию, санитарным, ветеринарным и фитосанитарным мерам в торговле при Интеграционном комитете ЕврАзЭС от 27 мая 2008 г.
3. Представление в Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС соответствующего национального технического регламента или его проекта в окончательной редакции в целях дальнейшего использования в качестве основы для разработки проекта технического регламента ЕврАзЭС.
Функциями по представлению национального технического регламента или его проекта в окончательной редакции согласно Временному порядку разработки технического регламента ЕврАзЭС наделен уполномоченный национальный орган государства - члена ЕврАзЭС, ответственного за разработку технического регламента ЕврАзЭС.
Одновременно в Секретариат представляется и уведомление о начале разработки технического регламента ЕврАзЭС, которое в течение 10 дней размещается на официальном интернет-сайте ЕврАзЭС.
4. Разработка первой редакции проекта технического регламента ЕврАзЭС, а также проекта пояснительной записки к нему, содержащей цели принятия технического регламента ЕврАзЭС, краткую характеристику объекта технического регламента ЕврАзЭС, международных стандартов, требований и других документов (правил, директив и рекомендаций, принятых международными организациями по стандартизации, и иных документов), а в случае их отсутствия - региональных документов (регламентов, директив, решений, стандартов, правил и иных документов), а также требования, отличающиеся от положений международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории государств - членов ЕврАзЭС.
5. Публичное обсуждение проекта технического регламента ЕврАзЭС.
Национальный орган государства - члена ЕврАзЭС, ответственной за разработку технического регламента ЕврАзЭС, составляет уведомление о разработке проекта технического регламента ЕврАзЭС и направляет в Секретариат первую редакцию проекта технического регламента ЕврАзЭС с пояснительной запиской к нему и уведомление, которые в течение 10 дней с даты поступления размещаются на официальном интернет-сайте ЕврАзЭС с целью публичного обсуждения.
Срок публичного обсуждения проекта технического регламента ЕврАзЭС составляет не менее 4 месяцев.
Процедура публичного обсуждение проекта технического регламента ЕврАзЭС в государствах - членах ЕврАзЭС и рассмотрение национальным замечаний и предложений по нему осуществляется в соответствии с правилами, устанавливаемыми Стороной.
Пришедшие на проект технического регламента ЕврАзЭС замечания и предложения, оформленные по форме, утвержденной Комиссией по техническому регулированию, санитарным, ветеринарным и фитосанитарным мерам в торговле при Интеграционном комитете ЕврАзЭС, представляются национальными органами государств - членов ЕврАзЭС в Секретариат Интеграционного комитате ЕврАзЭС.
Поступившие замечания и предложения Секретариат направляет национальному органу государства - члена ЕврАзЭС, ответственного за разработку технического регламента ЕврАзЭС, для подготовки проекта сводки отзывов, а также рабочей группе, которая принимает решение по каждому замечанию и предложению, приведенному в проекте сводки отзывов, разрабатывает окончательную редакцию проекта технического регламента ЕврАзЭС, пояснительную записку и сводку отзывов к нему.
6. Подготовка проекта Договора о принятии технического регламента ЕврАзЭС.
Национальный орган государства - члена ЕврАзЭС, ответственного за разработку технического регламента ЕврАзЭС, разрабатывает проект Договора о принятии технического регламента ЕврАзЭС, составляет уведомление о завершении рассмотрения проекта технического регламента ЕврАзЭС и направляет их в Секретариат вместе с пояснительной запиской и сводкой отзывов к нему.
Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС в течение 10 дней с даты поступления проекта Договора с окончательной редакцией проекта технического регламента ЕврАзЭС, пояснительной запиской к нему, сводкой отзывов, справкой разногласий и уведомлением о завершении рассмотрения проекта технического регламента ЕврАзЭС размещает их на официальном интернет-сайте ЕврАзЭС для окончательного рассмотрения и направляет органам Сторон для согласования.
Согласование осуществляется в течение месяца со дня поступления материалов.
7. Заключение Договора о принятии технического регламента ЕврАзЭС и опубликование уведомления о завершении разработки технического регламента ЕврАзЭС.
Согласованный национальными органами государств - членов ЕврАзЭС проект Договора с окончательной редакцией проекта технического регламента ЕврАзЭС и пояснительной запиской к нему вносятся на рассмотрение Интеграционного комитета ЕврАзЭС.
После их одобрения они рассматриваются Межгосударственным советом ЕврАзЭС.
Принятый Межгосударственным советом ЕврАзЭС (на уровне глав правительств) Договор о принятии технического регламента ЕврАзЭС Секретариат размещает на официальном интернет-сайте ЕврАзЭС одновременно с подготовленным уведомлением о завершении разработки технического регламента ЕврАзЭС.
Анализируя указанные стадии, можно выявить их схожесть с процедурой разработки технического регламента в Российской Федерации. Так же как в России, в иных странах, входящих в ЕврАзЭС, разработка технического регламента ЕврАзЭС осуществляется на основе принципов публичности, открытости и сбалансированности интересов государств - участников ЕврАзЭС.
Можно констатировать, что первоочередной задачей ЕврАзЭС в сфере технического регулирования является разработка и внедрение наиболее рационального режима регулирования торговли на рыночном пространстве Сообщества. Поэтому технический регламент ЕврАзЭС должен обеспечивать равновесие между безопасностью перемещаемой продукции и ее свободным движением к потребителями.
Неслучайно в Рекомендациях по типовой структуре технического регламента ЕврАзЭС в зависимости от способа изложения требований безопасности условно выделяют два вида технических регламентов ЕврАзЭС: технические регламенты, содержащие конкретные требования безопасности, и технические регламенты, содержащие существенные требования безопасности (п. 6 Рекомендаций). В техническом регламенте, содержащем существенные требования безопасности, по результатам анализа рисков приводятся опасные факторы, характерные для объекта технического регулирования. В таких регламентах, как правило, отсутствуют требования, выраженные количественно.
Технический регламент ЕврАзЭС вводится в действие на территории государства - члена ЕврАзЭС в соответствии с национальным законодательством. На территории Российской Федерации процедуры введения в действие международных актов определяются Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".
Процедура разработки технического регламента Таможенного союза практически идентична указанному алгоритму действий в отношении технического регламента ЕврАзЭС*(324). Однако, если технический регламент ЕврАзЭС принимается международным договором, то принятие технического регламента Таможенного союза осуществляется Комиссией Таможенного союза на основе консенсуса. Следует отметить, что в соответствии с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года в случае принятия технического регламента ЕврАзЭС в отношении продукции, на которую принят технический регламент Таможенного союза, действие технического регламента Таможенного союза или соответствующей его части прекращается с даты вступления в силу технического регламента ЕврАзЭС.
Со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территории государств Сторон соответствующие обязательные требования, установленные законодательством государств Сторон не применяются. Стороны не допускают установленные в национальном законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в Единый перечень.
Таким образом, вступление в силу технического регламента Таможенного союза влечет отмену действия национального технического регламента, а в свою очередь технический регламент Таможенного союза утрачивает силу в связи с вступлением в силу технического регламента ЕврАзЭС. Последовательное принятие и утрата силы рассматриваемых технических регламентов переводит регламентацию безопасности продукции на наднациональный уровень, оставляя государствам - участникам единого экономического пространства правоохранительную функцию в сфере обращения продукции.
Экспертиза проектов технических регламентов.
Особенность юридической природы технических регламентов обуславливает сложность их разработки. Анализ практики подготовки проектов технических регламентов позволяет говорить о ряде общих для них недостатков. Наличие подобных ошибок в текстах проектов технических регламентов тормозит их принятие, а соответственно и переход к новой системе установления обязательных требований. Если же дефектные с правовой точки зрения технические регламенты все же принимаются, то возникают проблемы в правоприменительной практике, реализация технического регламента существенно затрудняется, а в ряде случаев он оказывается фактически недействующим. Примером может служить Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию"*(325), вступивший в силу с 17 декабря 2008 г., в который в соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства РФ на 2009 год, утвержденным постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 1081*(326), предусматривалось внесение изменений. Таким образом, еще до вступления в силу указанного технического регламента выявилась необходимость внесения в него изменений.
Выявить недостатки проекта в ходе его подготовки, а также дать прогнозную оценку его действенности позволяет экспертиза. С содержательной стороны экспертиза должна дать всестороннюю оценку экономической целесообразности и ресурсной (включая финансовую) обеспеченности, прогнозы возможных социально-неблагоприятных (включая экологические) последствий, соответствие международным стандартам в области обеспечения прав человека и т.д.*(327)
Как уже было сказано выше, согласно ст. 9 Закона о техническом регулировании в отношении проектов технических регламентов экспертными комиссиями по техническому регулированию должна осуществляться экспертиза в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 "Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию" (ред. от 29 сентября 2010 г.)*(328).
Экспертные комиссии создаются Министерством промышленности и торговли РФ с учетом программы разработки технических регламентов, утверждаемой Правительством РФ, и уведомлений о разработке проектов технических регламентов и завершении их публичного обсуждения. Министерством же назначается председатель и его заместитель из числа ведущих специалистов в соответствующей области технического регулирования, а также ответственный секретарь экспертной комиссии - из числа работников центрального аппарата Министерства.
В состав экспертной комиссии на паритетных началах включаются специалисты федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей с учетом предложений этих органов, организаций и объединений (п. 4 Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию экспертная комиссия). Этим обеспечивается возможность участия в экспертизе проекта технического регламента представителей всех заинтересованных лиц. Такое положение позволяет на начале подготовки проекта технического регламента выявить неэффективные положения, оценить последствия введения устанавливаемых требований для экономики страны.
Согласно п. 9 Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию экспертная комиссия по результатам экспертизы проекта технического регламента готовит заключение. Заключение представляется в Министерство промышленности и торговли РФ, которое в двухнедельный срок с даты направления в Министерство документов, подлежащих рассмотрению экспертной комиссией, направляет его в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку проекта технического регламента либо проекта заключения или официального отзыва на проект технического регламента, и для опубликования в установленном порядке в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.
Осуществляя экспертную оценку, экспертная комиссия имеет право:
а) запрашивать в установленном порядке у разработчика проекта технического регламента полученные им от заинтересованных лиц замечания по проекту технического регламента и другую необходимую информацию;
б) запрашивать в установленном порядке у государственных органов и других организаций информацию по вопросам, входящим в компетенцию экспертной комиссии;
в) вносить в Министерство промышленности и торговли РФ предложения о привлечении к работе экспертной комиссии, в том числе на договорной основе, специалистов федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей и иных организаций;
г) создавать рабочие группы из числа членов комиссии для проработки отдельных вопросов.
Члены экспертной комиссии, не согласные с принятым комиссией заключением, имеют право в письменной форме изложить свое особое мнение, которое прилагается к заключению экспертной комиссии.
Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 лишь в общей форме обозначен предмет экспертизы проекта технического регламента: соответствие (несоответствие) технического регламента законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере технического регулирования, международным нормам и правилам, а также интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития страны. Именно указанные позиции должны быть отражены в заключение экспертной комиссии.
Однако практика показала, что экспертная комиссия в основном проверяет технические параметры проекта технического регламента, т.е. технические требования, которые обеспечивают безопасность объектов технического регулирования и формально подходит к правовой оценке текста проекта технического регламента. По сути, экспертиза, проводимая экспертными комиссиями, является специализированной экспертизой, касающейся предмета регулирования проекта технического регламента. На это указывает и анализ составов экспертных комиссий по проектам технических регламентов, состоящих в большинстве своем из представителей той сферы экономики, к которой относится объект технического регулирования*(329).
Так, согласно заключению экспертной комиссии на проект технического регламента "О безопасности химической продукции" от 13 ноября 2009 г.*(330) проект соответствует законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере технического регулирования, интересам национальной экономики, так как "устанавливаемые им требования выполнимы большинством хозяйствующих субъектов, а также общепризнанным международным нормам и правилам, изложенным в соответствующих международных документах".
Вместе с тем, проводимая в это же время Институтом законодательства и сравнительной правоведения при Правительстве РФ экспертиза выявила, что проект не соответствует требованиям, предъявляемым Законом о техническом регулировании к техническим регламентам, принимаемым в форме федерального закона. А именно: "в соответствии с нормами п. 3 и 4 ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" содержание технического регламента должны составлять требования к характеристикам продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Однако такие требования в законопроекте отсутствуют. Вместо этого в ст. 10 проекта, которой, исходя из названия, должны устанавливаться минимально необходимые требования безопасности химической продукции, указывается, что химическая продукция, отнесенная к объекту технического регулирования, должна пройти процедуру идентификации опасных свойств, процедуру классификации по опасным свойствам, сопровождаться паспортом безопасности и содержать в составе маркировки информацию, предупреждающую об опасных свойствах химической продукции. Основное содержание иных структурных единиц законопроекта также составляют не юридически обязательные конкретные минимальные требования к химической продукции, а положения, регламентирующие проведение различных организационно-технических процедур, таких, как классификация химической продукции и входящих в ее состав веществ.
В соответствии с нормами п. 3 ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" технический регламент должен содержать правила идентификации объектов технического регулирования, т.е. правила установления тождественности характеристик продукции ее существенным признакам в целях применения рассматриваемого технического регламента. Однако такие положения в рассматриваемом проекте технического регламента отсутствуют. Вместо этого проектом устанавливаются правила идентификации опасных свойств химической продукции (ч. 1 ст. 2 и ст. 6 законопроекта).
Согласно положениям п. 3 ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" обязательным элементом технического регламента являются правила и формы оценки соответствия (в том числе, в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования. Однако в отсутствие в законопроекте обязательных требований, предъявляемых к объекту технического регулирования, оценка и подтверждение соответствия объектов технического регулирования предъявляемым к ним требованиям не имеет нормативной основы, поскольку согласно нормам ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" оценка соответствия представляет собой прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту технического регулирования, а подтверждение соответствия - документальное удостоверение соответствия продукции требованиям технических регламентов.
Следует также отметить, что на основании положений ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" учетная регистрация химической продукции не может быть отнесена к процедурам оценки соответствия, поскольку осуществляется с иной целью"*(331).
Таким образом, можно сделать вывод, что фактически на данном этапе проект технического регламента правовой экспертизе не подвергался. Вместе с тем, правовая экспертиза сегодня приобретает особое значение. Точность правовых решений становится определяющим фактором экономического, политического и социального реформирования. Правовая экспертиза позволяет:
в значительной мере обеспечить должное качество проектов технических регламентов;
способствует созданию научно-обоснованной системы принимаемых технических регламентов, их согласованности;
устранить указанные выше недостатки на ранних стадиях подготовки текстов проектов технических регламентов;
выявить возможные негативные социальные, экономические, экологические, юридические и иные последствия, которые может вызвать реализация технических регламентов.
Разработка нормативного правового акта, и в том числе технического регламента, - особый вид юридической деятельности. Она требует от разработчиков, помимо технических знаний в области объекта проекта технического регулирования:
владения общими принципами правового регулирования, понимание взаимосвязи материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных правовых норм;
знания отраслевого законодательства, внутри которого формируется новый нормативный правовой акт, взаимосвязи законов и подзаконных актов, четкое видение той "пустой ячейки", которую предстоит заполнить новым проектом;
владения "законописью" - специфическим юридическим языком, позволяющим переводить общие социальные идеи, требования и пожелания в четкие и строгие формулировки текста нормативного правового акта;
знания норм и правил юридической техники, которым должен отвечать текст нормативного правового акта.
Согласно п. 60 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260*(332), проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер (проектов постановлений Правительства), до внесения в Правительство направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на правовую и антикоррупционную экспертизы для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов. Такая экспертиза проводится Министерством юстиции РФ.
Правовая экспертиза проекта технического регламента предполагает его оценку с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации (с учетом толкования отдельных положений Конституции, данного Конституционным Судом), международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, актам законодательства, которым сам законодатель придал приоритетное значение по отношению к иным федеральным законам.
Целесообразность проведения правовой экспертизы обусловлена необходимостью формирования выполненного на высоком профессиональном уровне нормативного правового и методологического обеспечения проведения реформы технического регулирования.
В ходе экспертизы должны быть оценены:
форма нормативного правового акта, его структура, т.е. правильность его членения на части, разделы, главы, статьи, части статей;
точность взаимных ссылок;
корректность и определенность понятийной базы технического регламента, ее непротиворечивость действующему законодательству;
границы регулирования технического регламента;
действующие нормативные правовые предписания, вероятно противоречащие норме проекта технического регламента.
Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции РФ, осуществляется в порядке, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96*(333).
Антикоррупционная экспертиза направлена на выявление коррупционных факторов, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
К таким факторам Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов относит: широту дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; выборочное изменение объема прав; чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполноту административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур; наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); юридико-лингвистическую неопределенность.
Нередко подобные положения содержатся и в проектах технических регламентов.
Согласно п. 84 Регламента Правительства РФ, а также п. 26 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389*(334) (в ред. от 20 февраля 2010 г.), для представления в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона необходимо наличие заключения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Практика осуществления Институтом экспертизы проектов технических регламентов позволяет следующим образом охарактеризовать методику ее осуществления. При проведении правовой экспертизы проекта технического регламента, особенно принимаемого в форме федерального закона, осуществляется научно-правовой анализ текста проекта технического регламента, включающий:
проверку соблюдения процедуры и хода разработки проекта технического регламента;
учет опыта нормативной правовой практики и действующего законодательства зарубежных государств в сфере регулирования проекта технического регламента;
оценку юридического содержания проекта технического регламента по отношению к положениям современной правовой науки;
оценку обоснованности предлагаемых в проекте технического регламента нормативных правовых решений с учетом тенденций и перспектив развития отрасли технического законодательства;
анализ обеспеченности проектируемых нормативно-правовых решений соответствующими мерами по их реализации (включая подзаконное регулирование), а также мерами ответственности за их неисполнение;
выявление положений, способствующих созданию условий для проявления коррупционной практики либо созданию условий легитимности коррупционных деяний;
определение места и роли проекта технического регламента в системе законодательства Российской Федерации и его взаимосвязи с иными законодательными актами;
оценку норм проекта технического регламента и законодательства, регламентирующего вопросы обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, охраны окружающей среды, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей продукции, с точки зрения их согласованности и непротиворечивости;
выявление юридико-лингвистической неопределенности - употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характер;
анализ потенциальных проблем применения проекта технического регламента в правоприменительной практике;
анализ содержания проекта технического регламента, исходя из формы его разработки и принятия;
рекомендации и предложения по совершенствованию нормативно-правового наполнения текста проекта технического регламента в рамках обеспечения основных направлений реформы технического регулирования, в том числе: уточнение сферы проекта технического регламента, корректировка объектов технического регулирования, выбор оптимальной структуры проекта технического регламента, нормативное изложение требований проекта технического регламента.
Дополнительно к указанным вопросам в отношении проектов технических регламентов, входивших в список первоочередных*(335), правовая экспертиза проводилась с учетом следующих факторов:
обоснованность выбора формы принятия проекта технического регламента;
анализ широты наполнения требований проекта технического регламента;
анализ взаимосвязи проекта технического регламента, как с принятыми техническим регламентами, так и с теми, которые предстоит разработать;
обоснованность принятия данного проекта технического регламента в первоочередном порядке.
Однако нельзя сказать, что указанными экспертизами исчерпывается экспертная оценка текста проекта технического регламента. Следует указать также и экспертизу регулирующего воздействия. Экспертиза регулирующего воздействия - новый институт, введенный постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 336*(336) с целью выявления в проектах актов, в частности, регулирующих отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Она осуществляется Министерством экономического развития РФ. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 31 августа 2010 г. N 398*(337) утверждено Положение о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия. При подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия проводятся предварительная оценка регулирующего воздействия проекта акта и углубленная оценка регулирующего воздействия проекта акта и публичные консультации по нему.
Предварительная оценка регулирующего воздействия проекта акта проводится в целях выяснения:
1) относятся ли общественные отношения, регулируемые проектом акта, к отношениям, в отношении которых предусмотрено проведение оценки регулирующего воздействия;
2) предусматривает ли проект акта положения, которыми изменяется содержание прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, изменяется содержание или порядок реализации полномочий органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления в отношениях с субъектами предпринимательской и иной деятельности, а также приведет ли предусмотренное проектом акта новое правовое регулирование в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности:
к невозможности исполнения указанными субъектами возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, а также сложившегося в Российской Федерации уровня развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг;
к возникновению у указанных субъектов дополнительных существенных расходов при осуществлении предпринимательской и иной деятельности либо к возникновению дополнительных существенных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
При проведении углубленной оценки устанавливаются:
а) цели предусмотренного проектом акта правового регулирования и их соответствие:
принципам правового регулирования, установленным законодательством Российской Федерации;
посланиям Президента РФ Федеральному Собранию РФ, концепции социально-экономического развития, программе социально-экономического развития, основным направлениям внешней политики, основным направлениям деятельности Правительства РФ, федеральным целевым программам, концепциям, стратегиям и иным утверждаемым Президентом РФ или Правительством РФ документам, в которых формулируются и обосновываются цели и приоритеты политики государства, направления реализации указанных целей, задачи, подлежащие решению для их реализации;
поручениям Президента РФ или Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти;
б) проблема, на решение которой направлено новое правовое регулирование в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, ее влияние на достижение целей предусмотренного проектом акта правового регулирования, а также возможность ее решения иными правовыми, информационными или организационными средствами. При этом могут приниматься во внимание сведения о существующем опыте решения данной или аналогичной проблемы правовыми, информационными или организационными средствами в Российской Федерации и иностранных государствах;
в) основные группы участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты новым правовым регулированием в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности, их предполагаемые издержки и выгоды от предусмотренного проектом акта правового регулирования;
г) риски недостижения целей правового регулирования, а также возможные негативные последствия от введения правового регулирования для экономического развития Российской Федерации в целом или отдельных отраслей экономики, конкуренции, рынков товаров и услуг, в том числе развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
д) расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, связанные с созданием необходимых правовых, организационных и информационных условий применения проекта акта органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также для его соблюдения субъектами предпринимательской и иной деятельности, в том числе расходы организаций, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность, собственником имущества которых является Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования.
В целях учета мнения субъектов предпринимательской и иной деятельности при проведении углубленной оценки проводятся публичные консультации по проекту акта. Публичные консультации рассматриваются как важнейший элемент процедуры оценки регулирующего воздействия. Они предполагают получение обратной связи от субъектов предпринимательской и иной деятельности по предлагаемым инициативам в целях более точного определения рисков возникновения негативных эффектов от регулирования, а также расчета "издержек соблюдения", которые дополнительно возникнут у указанных субъектов в связи с введением нового регулирования.
В настоящее время на интернет-сайте Министерства экономического развития РФ*(338) опубликовано несколько извещений о проведении публичных консультаций в целях оценки регулирующего воздействия нескольких проектов технических регламентов.
Таким образом, не только содержание и юридическая природа технического регламента, но и процедура его разработки и принятия позволяет рассматривать технический регламент как документ особого рода, являющегося "единицей нормирования, базовым модулем"*(339) сферы технического регулирования.
§ 3. Дефекты технических регламентов и их преодоление*(340) (Калмыкова А.В.)
Активная разработка технических регламентов, направленная на реализацию норм Закона о техническом регулировании, актуализирует вопросы правильной подготовки, оформления и изложения текстов проектов технических регламентов.
Написание текстов, логико-структурное и содержательное "наполнение" технических регламентов ныне осуществляется их разработчиками, которые сами определяют приемлемые формы структурирования и изложения технических регламентов, формулируют общеобязательные правила технического нормирования, формируют стилистически специфический текст, устанавливающий нормативные предписания в области технического регулирования*(341).
Технический регламент должен устанавливать обязательные для применения требования безопасности к объектам технического регулирования. При этом, распространяя свое действие на широкий круг субъектов (производителей продукции, ее потребителей, персонал предприятий, должностных лиц органов государственной власти и т.д.), он должен соответствовать требованиям ясности при формулировании юридических предписаний и доступности понимания текста технического регламента вне зависимости от формы принятия не только для специалистов данной области, но и иных заинтересованных лиц. Иначе говоря, отвечать правилам юридической техники.
Вот почему одним из актуальных вопросов в сфере подготовки и принятия технических регламентов является поиск наиболее оптимальной формы выражения нормативных предписаний технических регламентов.
Основными правилами законодательной (юридической) техники являются: единство содержания правовой нормы и формы ее выражения; логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте; отсутствие внутренних противоречий; максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве.
Важнейшее из правил юридической техники состоит в единстве содержания правовой нормы и формы ее выражения. Согласно этому правилу, содержание нормы права должно быть изложено посредством нормативных правовых предписаний, правовых формул различных видов, позволяющих единообразно и однозначно понимать текст нормативного правового акта. Однако данное правило выполняется не во всех проектах технических регламентов. Так, в большинстве проектов технических регламентов предусмотрено недостаточное количество норм императивного характера, закрепляющих юридически обязательные конкретные минимальные требования безопасности. Они, в большинстве случаев, отсылают к различного рода технологическим регламентам, инструкциям, технической документации, техническим файлам, предполагая установление в указанных документах норм о безопасности, но не раскрывая их природу.
Очень часто в самом тексте проекта отсутствуют конкретные требования безопасности к объекту технического регулирования, на который распространяется действие технического регламента. Так, например, ст. 5 проекта федерального закона "О техническом регламенте "Об электромагнитной совместимости" содержит всего два требования к техническим средствам, к тому же имеющих общий, декларативный характер. При этом указанные требования электромагнитной совместимости определены через категории оценочного характера - "достаточная устойчивость", "не превышали уровня (нормы), обеспечивающего функционирование средств связи и других технических средств в соответствии с их назначением". Однако согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96, юридико-лингвистическая неопределенность, т.е. употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, является одним из коррупционных факторов (подп. "в" п. 4 Методики).
В ряде случаев такие требования содержатся в приложениях к проекту технического регламента. Не следует забывать, что приложения имеют вспомогательную роль по отношению к тексту проекта, в них иллюстрируются, дополняются нормы, закрепленные в нормативном правовом акте, выражаемые в виде цифр, таблиц, графиков и т.п. Во многих же случаях происходит смещение нормативных предписаний в текст приложения, а сам технический регламент является лишь краткой аннотацией того, какие требования безопасности устанавливаются в приложении.
Содержательное наполнение технического регламента на сегодняшний день является наиболее острой проблемой. Перед разработчиками стоит трудная задача: с одной стороны, установить технические нормы о безопасности продукции или процессов производства и обращения, с другой стороны, соблюсти все требования, предъявляемые к техническому регламенту как акту законотворческой деятельности. И здесь отметим несколько аспектов.
1. Четкое определение объекта технического регулирования, на который распространяется действие технического регламента. В соответствии со ст. 7 Закона в техническом регламенте должен быть строго обозначен круг объектов, в отношении которых устанавливаются соответствующие требования. Однако практически во всех, как принятых технических регламентах, так и подготовленных, проектах технических регламентов на сегодняшний день встречаются трудности при определении сферы действия регламента.
Так, согласно ст. 3 и 4 проекта федерального закона "Технический регламент "Пищевая продукция из водных биоресурсов" объектом технического регламента является живая рыба и водные беспозвоночные и свежие (сырец) биоресурсы. Однако живая рыба и водные беспозвоночные и свежие (сырец) биоресурсы не являются результатами деятельности, представленными в материально-вещественной форме и предназначенными для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях, т.е. продукцией, как она определена в ст. 2 Закона о техническом регулировании.
При определении объекта технического регулирования необходимо учитывать, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона о техническом регулировании обязательные требования безопасности устанавливаются только в отношении продукции и связанных с ними процессов производства и обращения. При этом указанные процессы необходимо рассматривать в связке с продукцией, исключая те процессы, которые составляют какие-либо услуги или работы, требования безопасности к которым являются добровольными.
2. Единство содержания проекта технического регламента, сферы его применения и названия. Сфера применения технического регламента должна устанавливаться исходя из названия проекта. В содержании же должны быть установлены требования безопасности именно к тем объектам технического регулирования, которые вошли в сферу его применения. Если, исходя из названия, в техническом регламенте устанавливаются только требования к продукции, то в сфере применения не может быть указано, что технический регламент содержит требования к процессам производства различных видов продукции, а в содержании должны быть отражены именно требования к продукции.
Так, например, исходя из названия Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию"*(342) он должен устанавливать требования к молоку и молочной продукции. Однако в соответствии со ст. 2 Федерального закона объектами технического регулирования являются процессы производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и молочной продукции, что не соответствует установленному названию федерального закона.
3. Наличие собственного предмета проекта технического регламента и необходимость его разработки и принятия. Сомнения в наличии собственного предмета регулирования возникают в том случае, если в тексте проекта незначителен объем собственно норм, относящихся к сфере технического регулирования, большое количество норм, дублирующих, дополняющих или изменяющих федеральные законы и иные нормативные правовые акты. Такая ситуация наблюдалась, например, при анализе проекта федерального закона, являющегося техническим регламентом, "Технический регламент на пищевую продукцию в части ее маркировки".
Согласно п. 3 ст. 7 Закона о техническом регулировании технический регламент "должен содержать определяемые с учетом степени риска... требования к... упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения". Во исполнение указанной нормы в проекты технических регламентов разработчиками включаются требования к маркировке и этикетированию продукции, устанавливаемые с учетом специфики объектов технического регулирования, подпадающих под действие соответствующего технического регламента. Так, например, требования к упаковке и маркировке молока и продуктов его переработки установлены гл. 12 Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", требования к маркированию пищевой масложировой продукции установлены ст. 7 Федерального закона от 24 июня 2008 г. N 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую продукцию"; вопросы маркировки соковой продукции регламентируются нормами ст. 11 и 12 Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 178-ФЗ "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей" и др.
4. Соответствие сферы применения проекта технического регламента сфере технического регулирования. Закон определяет содержание технических регламентов и набор требований, которые должны быть в нем установлены. Однако зачастую разработчики проектов технических регламентов допускают вольное толкование сферы технического регулирования, включая в проекты вопросы, не относящиеся к ней.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"*(343) определяет, что технический регламент устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Согласно определению, данному в ст. 2 Федерального закона N 123-ФЗ объектом защиты является продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре. Однако ст. 1 Закона о техническом регулировании не называет в качестве объектов технического регулирования имущество различных форм собственности. Более того, в соответствии с Гражданским кодексом РФ под имуществом могут пониматься как отдельные вещи, так и их совокупность; совокупность вещей, денег и ценных бумаг; совокупность вещей и имущественных прав; а также совокупность наличных вещей, денег, ценных бумаг, имущественных прав, а также обязанности субъекта. При этом многие из указанных составляющих в силу ст. 1 Закон не являются объектами технического регулирования. Исходя из сказанного и в отсутствие критериев в тексте проекта, дающих возможность отнести тот или иной объект к сфере действия проекта, не представляется возможным определить круг продукции и процессов, составляющих предмет правового регулирования технического регламента, что вызовет определенные трудности в правоприменительной практике*(344).
5. Согласованность проекта технического регламента с действующим федеральным законодательством. Разрабатываемые технические регламенты должны входить в систему российского законодательства, быть согласованы с нею, дополнять уже действующие нормативные предписания, не нарушать логику правового регулирования определенной сферы. И в этом случае должна быть обеспечена взаимосвязь по следующим направлениям:
соответствие норм технического регламента международным правовым актам. Одной из целей реформы технического регулирования явилась гармонизация национального законодательства с международным. Конституция Российской Федерации закрепила, что международные правовые акты являются неотъемлемым элементом правовой системы Российской Федерации и имеют высшую юридическую силу (ст. 15). Анализ пояснительных записок и текстов технических регламентов показывает отсутствие учета норм международных договоров и соглашений Российской Федерации;
соответствие норм технических регламентов действующему законодательству. Разработка и принятие технических регламентов не предполагают полной или частичной отмены действующего законодательства, устанавливающего требования безопасности в отношении отдельных видов продукции и процессов производства и обращения. Однако в настоящее время наблюдается тенденция "пренебрежения" действующими федеральными законами, в том числе и в уже принятых технических регламентах. Так, согласно ч. 5 ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" молоко, получаемое от разных видов сельскохозяйственных животных, за исключением коровьего молока, должно соответствовать показателям, установленным стандартами, нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, сводами правил и (или) техническими документами. Однако ст. 2 и последующие Закона о техническом регулировании устанавливают, что стандарты и своды правил являются документами добровольными для применения. А пункт 3 ст. 4 Закона о техническом регулировании запрещает органам исполнительной власти издавать в сфере технического регулирования какие-либо нормативные правовые акты. Их полномочия в данном случае ограничиваются только актами рекомендательного характера;
взаимосвязь технического регламента с иными техническими регламентами. Разрабатываемые технические регламенты должны составить единую согласованную систему актов, устанавливающих обязательные требования к продукции и процессам производства. Поэтому они должны быть четко согласованы между собой во избежание повторов и противоречий;
согласованность норм проекта технического регламента друг с другом. Согласно правилам юридической техники в нормативном правовом акте должны обеспечиваться логическая последовательность изложения норм, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте, отсутствие противоречий в тексте. Невнимание разработчиков технических регламентов к данному правилу приводит к появлению в проектах множества ошибок, приводящих как к искажению смысла нормативного предписания, так и к отсутствию определенного механизма его реализации.
Так например, исходя из ч. 2 ст. 10 проекта федерального закона "Технический регламент "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением", требования к процессу утилизации оборудования, работающего под избыточным давлением, должны устанавливаться руководством по эксплуатации этого оборудования, а из ч. 3 этой же статьи - проектом.
6. Использование терминологии, принятой действующей системой законодательства. В рамках концепции закона очень важен "набор понятий", которые предполагается использовать*(345). Они включают научно-юридические понятия, выработанные правовой наукой, конституционные понятия, термины, раскрывающиеся в действующих федеральных законах. Под определением термина следует понимать описание вводимого им слова с помощью более широкого (родового) понятия и других известных словосочетаний (межвидовых отличий) таким образом, чтобы исключались логический круг, тавтология и отрицательные признаки*(346).
В соответствии с правилами законодательной техники в нормативном правовом акте должны содержаться определения только тех терминов, которые используются в проекте и необходимы для уяснения смысла нормативных положений, а также не определены действующим законодательством.
Так, например, ст. 4 проекта федерального закона "Технического регламента "О безопасности пищевых продуктов" содержит ряд терминов, определенных действующим законодательством. Определения терминов "вредное воздействие на человека" и "гигиенический норматив на пищевой продукт" совпадают с определением данных терминов, приводимых Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(347). Определение термина "генно-инженерно-модифицированные (трансгенные) организмы" соответствует определению данного термина, установленному Федеральным законом от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности"*(348), а термина "пребиотики" - определению, установленному Федеральным законом от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию".
7. Соблюдение языка закона. Проект технического регламента должен быть написан юридическим языком, четким и ясным для понимания широким кругом лиц, должна соблюдаться концентрированность, однозначность и простота понимания нормативных положений закона. Как правильно отмечает профессор Н.А. Власенко: "Однозначность текста, его эффективное усвоение - важное условие надлежащей реализации норм права"*(349). Не допускается использование метафор, образных выражений, архаизмов, сокращенных и условных словосочетаний. И тем более подлежат исключению из текста проекта слова, не используемые в русском языке, такие как "самоконтрящимися", "останов", "питатель", "сблокирован", "сблокировка" и др.
В настоящее время формируется наднациональный уровень правовых актов в сфере технического регулирования в рамках формирования единого экономического пространства и таможенного союза. Требования данных актов становятся обязательными для всех стран, входящих в интеграционные образования, после прохождения соответствующих внутригосударственных процедур их принятия. Документами, устанавливающими на наднациональном уровне обязательные требования к объектам технического регулирования являются технический регламент ЕврАзЭС и технический регламент Таможенного союза*(350).
Участие в правовой экспертизе проектов технических регламентов ЕврАзЭС позволило выявить и систематизировать дефекты указанных актов.
1. Несоответствие проекта технического регламента ЕврАзЭС природе международного правового акта.
Статья 1 Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского Экономического Сообщества от 24 марта 2005 г. определяет, что технический регламент ЕврАзЭС - это документ, принятый международным договором в рамках ЕврАзЭС.
Основной проблемой разработки проектов технических регламентов ЕврАзЭС можно назвать именно непонимание международно-правовой природы технического регламента ЕврАзЭС. Сущность международного договора заключается в соглашении договаривающихся государств, направленном на установление международных правовых норм. Это означает, что государства, являющиеся сторонами международного договора должны найти общую правовую модель регулирования определенной группы общественных отношений, достичь определенного консенсуса. Однако анализ проектов технических регламентов ЕврАзЭС и замечаний Сторон на них показывает стремление государств включить в текст международного акта положений, предусмотренных национальным законодательством.
Проекты технических регламентов ЕврАзЭС повсеместно содержат ссылки на национальное законодательство и национальные органы, процедуры, предусмотренные национальным законодательством, что не может быть использовано в проектах технических регламентов ЕврАзЭС, являющихся международно-правовыми актами.
Подобное "включение" национальных правовых норм без учета международно-правовой природы технического регламента ЕврАзЭС серьезно затрудняет процесс его разработки. Ведь не случайно Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.*(351) подчеркивает всеобщее признание принципов свободного согласия и добросовестности и нормы pacta sunt servanda.
2. Несоответствие проектов технических регламентов ЕврАзЭС требованиям международных актов ЕврАзЭС в сфере технического регулирования.
Подготовка проектов технических регламентов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС, должна строиться с учетом максимального соответствия принимаемых технических регламентов базовым соглашениям ЕврАзЭС в области технического регулирования, а именно Соглашению об основах гармонизации технических регламентов государств - членов ЕврАзЭс от 24 марта 2005 г. и Соглашению о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г.
Здесь можно привести следующие примеры.
Пункт 5 ч. 4.3 ст. 4 проекта технического регламента ЕврАзЭС "Молоко и молочная продукция" вступает в противоречие с Соглашением о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г., в соответствии с которым устанавливается добровольный статус международных, межгосударственных, региональных и национальных стандартов.
В проекте технического регламента ЕврАзЭС "О безопасности пищевых продуктов" в качестве целей данного технического регламента ЕврАзЭС предусмотрена защита жизни (и) или здоровья человека и будущих поколений. Однако Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. не устанавливает "защиту будущих поколений" в качестве целей принятия технических регламентов ЕврАзЭС. Согласно п. 1 ст. 5 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. технические регламенты ЕврАзЭС принимаются в целях защиты жизни и здоровья человека, имущества, охраны окружающей среды, животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей. Принятие технических регламентов ЕврАзЭС в иных целях не допускается.
3. Несоответствие структуры проекта технического регламента ЕврАзЭС и содержательного наполнения структурных элементов обязательным требованиям.
Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 октября 2006 г. N 321 утверждены Рекомендации по типовой структуре технического регламента ЕврАзЭС, которыми регламентированы основные структурные элементы технического регламента ЕврАзЭС. Согласно п. 8 Временного порядка разработки технического регламента ЕврАзЭС, утвержденного Решением Комиссии по техническому регулированию, санитарным, ветеринарным и фитосанитарным мерам в торговле при Интеграционном комитете ЕврАзЭС от 23 сентября 2008 г., проект технического регламента ЕврАзЭС должен разрабатываться в соответствии с указанными Рекомендациями по типовой структуре технического регламента ЕврАзЭС и содержать следующие структурные элементы:
предисловие;
область применения;
определения;
правила обращения на рынке или ввода в эксплуатацию;
требования безопасности;
подтверждение соответствия;
маркировка единым знаком обращения продукции на рынке;
защитительная оговорка;
заключительные положения;
приложения.
Во многих проектах технических регламентов ЕврАзЭС такого соответствия не наблюдается*(352).
Примером несоответствия содержательного наполнения структурных элементов обязательным требованиям, в том числе Рекомендациям по типовой структуре технического регламента ЕврАзЭС, является проект технического регламента ЕврАзЭС "О требованиях к меду и продуктам пчеловодства".
Так, в "Предисловии" к данному проекту технического регламента содержатся отдельные сведения о свойствах меда, о нектаре, о здоровье пчелосемьи, а также факторах, влияющих на качество меда. В последнем абзаце "Предисловия" содержится информация о гармонизации данного технического регламента на международном и региональном уровне. Вместе с тем, в структурном элементе "Предисловие", согласно указанным Рекомендациям, должны приводиться общие сведения о техническом регламенте, его разработке, информация о гармонизации на международном и региональном уровнях, взаимосвязи с другими техническими регламентами ЕврАзЭС. Кроме того, "Предисловие" рассматриваемого проекта технического регламента сформулировано с нарушением правил юридической техники, применяемых при подготовке международно-правовых актов и, в частности, технических регламентов ЕврАзЭС. Так, например, в проекте технического регламента указывается: "...В силу этого, в отношении натурального меда, весь этот вспомогательный инструментарий жизни современного человека должен использоваться вдумчиво и деликатно".
4. Отсутствие юридической точности и четкости правовой нормы.
Как и национальные нормативные правовые акты, техника подготовки международных правовых актов предусматривает, что он по своей внутренней природе должен быть точным и ясным. "Точность, - пишет Г.А. Дюженко, - подразумевает фактическую достоверность, точное употребление терминов, исключающее различное толкование документов"*(353). Из этого же принципа исходит и Венская конвенция о праве международных договоров: ст. 32 Конвенции специально оговаривает, что в случаев формулирования норм международного договора двусмысленно, неясно или приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумным, возможно прибегать к дополнительным средствам толкования международного договора.
К сожалению, разработчики не учитывают указанное выше правило и зачастую в текстах проектов технических регламентов содержатся нормативные положения, не позволяющие однозначно уяснить их смысл. Так, например, в ст. 8 "Защитительная оговорка" проекта технического регламента ЕврАзЭС "О безопасности пиротехнических изделий" содержатся следующие формулировки: "неправильное применение взаимосвязанных с настоящим техническим регламентом стандартов", "недостатки взаимосвязанных с настоящим техническим регламентом стандартов". Подобные формулировки могут породить спорные ситуации в правоприменительной практике.
5. Наличие обязательств и прав в отношении третьих государств.
Статья 34 Венской конвенции о праве международного договора устанавливает, что договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия. Неясность правового статуса Таможенного союза, в связи с его формированием в рамках ЕврАзЭС, породили ряд проблем при определении взаимосвязи разрабатываемых в рамках указанных интеграционных образованиях технических регламентов.
Так, абзацем 2 п. 2 ст. 1 проекта технического регламента ЕврАзЭС "О безопасности пищевых продуктов" устанавливается, что до принятия технического регламента ЕврАзЭС на отдельные виды пищевых продуктов применяются требования, установленные Едиными санитарно-эпидемиологическим требованиями Таможенного союза. Такая норма вызывает замечания, поскольку в данном случае речь идет о различных интеграционных образованиях, участники которых по своему составу не совпадают. В связи с этим возникает вопрос, каким образом будет осуществляться применение указанных требований странами, не входящими в Таможенный союз.
В том же проекте, в ст. 2 установлено, что "термины, специально не определенные в настоящем разделе используются в значениях, установленных национальным законодательством государств-членов таможенного союза...". Вместе с тем, рассматриваемый проект технического регламента разрабатывается в рамках ЕврАзЭс, состав государств-участников которого шире, чем состав участников Таможенного союза.
Изложенные выше положения являются общими правилами, которые следует соблюдать в процессе принятия и изменения любых видов технических регламентов. Нарушение, а равно и неиспользование основных положений правил юридической техники приводит к появлению юридических ошибок, снижает качество и эффективность нормативных правовых актов, к которым относится и технический регламент. Кроме того, это увеличивает сроки разработки, согласования и принятия технического регламента и не способствует достижению целей реформы технического регулирования.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 171; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!