Правовое прогнозирование в нормотворческой деятельности (Чернобель Г.Т., Иванюк О.А.)
В отечественном правоведении имеются ценные наработки по теории правового прогнозирования как одного из видов социального прогнозирования в которых освещаются его уровни, виды, цели, задачи, функции, принципы, основной инструментарий, детерминирующее влияние на правовое прогнозирование различных социальных факторов*(69).
Состояние действующего российского законодательства, отличающегося недостаточной системной сбалансированностью, противоречивостью, пробельностью, обусловливает необходимость актуализации работы по прогнозированию развития и совершенствования законодательства. В законотворческой деятельности прогностическое мышление как необходимый ее атрибут находится не на должной высоте, порой практически отсутствует. В научной литературе при характеристике критериев, служащих исходным основанием для принятия решения о начале работы над законопроектом, прогностический фактор не выделяется, несмотря на его важную управленческую значимость*(70).
Правовая прогностика как наука*(71) не сложилась. "Техника прогнозов управления социальными процессами до сих пор развивается преимущественно в экономической политике"*(72). Законодатель, не обеспеченный прогностической правовой идеологией, нередко пасует перед лицом возникающих правовых проблем, совершая те или иные (порой роковые) ошибки, односторонне абсолютизируя социальную значимость определенных объектов нормативно-правового регулирования или, напротив, игнорируя новые, прогрессивные правовые тенденции в эволюционной динамике общественных процессов, принимая поспешные, произвольные решения.
|
|
|
Всю законотворческую деятельность, являющуюся по своему системному характеру синкретической (т.е. нерасчлененной, интегративной), необходимо поставить на прочный научный фундамент, который не может быть таковым без подлинно научного прогнозирования - основополагающего векторного ингредиента проектирования, подготовки и принятия законодательных актов.
В чем заключается ценностное управленческое значение правового прогнозирования в законотворческой деятельности? Такое прогнозирование, профессионально и методологически правильно организованное, заставляет оглянуться на правовое прошлое (отечественное и зарубежное), детерминирующее своим опытом правовое настоящее, рационально без квазитеоретических спекуляций системно обобщить и проанализировать, оценить все "за" и "против" этого прошлого, весь эмпирический материал его с учетом данных, характеризующих не только общее, но и специфическое, единичное*(73), мотивационно, без какой-либо коньюктуры, выявить действительные потребности настоящего в нормативно-правовом регулировании определенной сферы общественных отношений, объективно возможное и невозможное, вариантное и инвариантное в этом регулировании с правовой точки зрения, и на этой основе концептуально (возможен синтез концепций), теоретически альтернативно*(74), хотя бы гипотетически*(75), не соблазняясь интуицией*(76), руководствуясь знанием законов природы и объективных причинно-следственных факторов общественного развития, предостерегающих от пустых воображений, фантазий, утопий, тех или иных заблуждений*(77), ведущих к параномии в системе действующего законодательства, прогностически-модельно предварить перспективы проектируемой законодательной легитимации управленческих новаций, эффективность такой легитимации и ее социальные последствия. Как справедливо подчеркивают ученые, предвидение последствий принятия и действия того или иного закона - один из важнейших критериев качества законотворческой деятельности*(78).
|
|
|
Еще в Древнем Риме в качестве ключевой выступала формула: "Lex prospicit, non respicit" (Закон смотрит вперед, а не назад). Являясь одним из способов опережающего отражения действительности*(79), законотворческая деятельность выражается в умении мысленно представить определенные социальные явления, которые могут наступить в будущем. Чем всестороннее и полнее законодатель способен "предвидеть будущее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый закон"*(80).
|
|
|
Прогнозирование как таковое весьма объемно по своей функциональной семантике: это и предположение (мысль, основанная на вероятности, возможности чего-либо), и предугадывание (более или менее верные догадки о том, что может и должно произойти, основанные на определенном жизненном опыте или на специальных исследованиях), и предсказание (заключение на основании имеющихся данных о предстоящем развитии каких-либо событий, явлений), и предвидение (вывод, сделанный на основании изучения тех или иных фактов, данных о том, что может или должно произойти, наступить, как может или должно пойти дальнейшее развитие чего-либо), и просто предчувствие (интуитивные, подсознательные ожидания чего-то, что может произойти). На том или ином предположении, предугадывании, предсказании, предвидении, предчувствии, в сущности, основывается вся человеческая деятельность.
В настоящее время исследования в сфере правового прогнозирования актуализировались. Традиционно данной тематике продолжает уделяться особое внимание в работах по социологии права*(81). Развивается такое насущное в современных глобализационных условиях направление, как международно-правовое прогнозирование*(82). Прогнозирование имеет существенное значение для внешней политики, так как установление внешнеполитических целей и их успешная реализация невозможны без учета будущего. В целом правовое прогнозирование способствует осознанию государствами своих долгосрочных интересов, культивирует всеобщее уважение к международному праву*(83).
|
|
|
Современные направления исследований по правовому прогнозированию можно подразделить на общетеоретические и прикладные. Теоретический и прикладной аспекты прогнозирования тесно связаны между собой. Концептуальные основы прогнозирования в виде тех или иных ценностных научных обобщений вырабатываются на основе определенных эмпирических данных о состоянии объекта прогнозирования или системной совокупности таких объектов в реальной жизни. В свою очередь, прикладные проблемы правового прогнозирования не могут быть эффективно разрешены без методологической поддержки научной теории.
Исследователи сравнительно редко обращаются к анализу общетеоретических аспектов правового прогнозирования*(84), однако в сферах криминологии*(85) и криминалистики*(86) тема прогнозирования достаточно актуализирована. В связи с вступлением России на новый этап своего экономического развития, а также задачами борьбы с коррупцией и другими преступлениями, подрывающими экономическую безопасность государства, злободневными остаются проблемы прогнозирования экономической преступности*(87). Экономика (финансовое прогнозирование) широко оперирует понятиями прогнозирования доходов и расходов бюджета, роста валового национального продукта, банкротства предприятий, кредитных рисков, финансовой устойчивости предприятий, эффективности инвестиционных проектов, уровня инфляции, потребительских цен, цен производителей, курсов акций и т.д.
В нормативных правовых актах термин "прогнозирование", как правило, используется в экономическом значении. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"*(88), государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально - экономической политики государства.
В соответствии с ч. 1 ст. 174.1 "Прогнозирование доходов бюджета" Бюджетного кодекса Российской Федерации*(89), доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства России, законов субъектов и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Статья 31 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"*(90) устанавливает, что в отношении каждого объекта систем газоснабжения постоянно осуществляется прогнозирование вероятности возникновения аварий, катастроф. Требования, нормы, правила и методика прогнозирования вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения утверждаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.
В постановлении Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 854 "Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике"*(91) закреплены правила планирования (прогнозирования) электроэнергетических режимов энергосистемы.
На нормативном уровне затрагиваются также вопросы прогнозирования чрезвычайных ситуаций*(92), развития той или иной сферы экономики, науки*(93) и др.
Законотворческая практика субъектов РФ идет по пути принятия законов о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития. Такие законы были приняты в 38 субъектах Российской Федерации, однако в восьми из них в настоящее время признаны утратившими силу (Республики Удмуртия, Коми, Приморский край, Астраханская область, Владимирская область, Волгоградская область, Иркутская область, Чукотский автономный округ). Законы субъектов о прогнозировании и программах социально-экономического развития продолжают действовать в Республиках Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Тыва, Хакасия, Чечня, Алтайском крае, Красноярском крае, областях: Амурской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Саратовской, Тверской, Ульяновской, Челябинской, Корякском и Ямало-Ненецком автономных округах.
Наряду с этим, около 50 субъектов РФ приняли нормативные акты в сфере прогнозирования чрезвычайных ситуаций.
Следует отметить, что в прикладных юридических науках - криминологии и криминалистике - прогнозирование понимается и рассматривается, как правило, в его социологическом смысле. В экономике используются категории финансового, но не правового прогнозирования. Юридический аспект прогнозирования, как наиболее сложный для изучения, зачастую остается без должного научного внимания. Это объясняется тем, что правовое прогнозирование подразумевает при его проведении учет множества факторов статики и динамики правовой сферы, что сделать без привлечения в прогнозное исследование интеллектуального потенциала представителей самых различных отраслей знаний, крайне сложно.
В общем понимании правовой прогноз представляет собой вариативное научное предвидение будущего состояния той или иной сферы правового регулирования или отдельных ее элементов.
В числе основных признаков правового прогнозирования можно назвать: направленность на оценку будущего состояния предмета прогнозного исследования (состояния правовой сферы или отдельных ее элементов); вариативность (допустимость нескольких вариантов развития прогнозного сценария); научность (правовой прогноз - особый вид научного исследования); многофакторность правового прогнозирования (учет при его проведении максимально возможного количества факторов развития законодательства и сферы его применения); достоверность и объективность. Основными задачами правового прогнозирования являются:
определение вероятностного развития конкретной правовой сферы на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;
повышение качества и эффективности законодательства и практики его применения посредством выявления наиболее социально оправданных вариантов развития правовой сферы;
предупреждение возможных ошибок в правовом регулировании.
Понимание сущности и значения правового прогнозирования тесно связано с теорией правовых факторов. В общем значении под фактором (от лат. factor - делающий, производящий; factio - делаю) понимается причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные черты*(94); момент, существенное обстоятельство в каком-либо явлении*(95). В юридическом смысле термином "фактор" обозначаются причины, движущие силы возникновения и развития правовых норм. Социальным фактором законодательной деятельности следует считать то или иное явление общественной жизни, так или иначе воздействующее на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона, на его нормативное содержание*(96).
Факторы развития законодательства делятся на постоянные и временные, позитивные и негативные, что важно учитывать при проведении каждого прогнозного исследования. Постоянными факторами могут быть, например, менталитет народа, традиция отношения общества к власти и праву, особенности географического расположения территории государства; временными - обстоятельства, присущие, например, переходному периоду в истории государства и общества, определенные природные катаклизмы и др.
Позитивный или негативный характер факторов зависит от того или иного исторического этапа в жизни общества, государства, от различных международных событий.
Например, негативным экономическим фактором в развитии законодательства является мировой финансово-экономический кризис, обусловивший снижение объемов промышленного производства и курса национальных валют многих государств и, как результат, ухудшение благосостояния населения. Негативные политические факторы - частая смена власти в стране, политическая нестабильность, волюнтаристские и конъюнктурные политические решения. Негативные социальные факторы - нищета, безработица, сложная демографическая обстановка, низкий уровень медицинского обслуживания, жилищная проблема и др. Негативные национальные факторы - межнациональные и межрелигиозные конфликты. Негативные экологические факторы - природные и техногенные катастрофы, эпидемии и эпизоотии.
Все факторы неразрывно связаны между собой. Например, экономический кризис ведет к росту безработицы и других негативных социальных факторов; негативные политические факторы влияют на состояние экономики и социальной сферы; негативные экологические факторы, как правило, влекут человеческие и финансовые потери и т.д.
Факторы правового порядка могут оказывать позитивное, негативное, и индифферентное влияние на правовую сферу в целом. Так, хорошее знание правил и приемов юридической техники сказывается позитивно на качестве законов и иных нормативных правовых актов; высокий уровень правосознания граждан служит залогом их законопослушности.
Нельзя сбрасывать со счетов субъективный фактор в правовой сфере, выражающийся в форме общественного мнения, деятельности субъектов права законодательной инициативы, участии в законотворческом процессе научных учреждений и экспертных групп, лоббизм, интересы "бизнес-структур" и др.
Правовой прогноз призван найти такие пути развития правовой сферы в будущем, которые сводят к минимуму действие негативных факторов, способствуют повышению качества и эффективности правового регулирования в целом.
Важно иметь в виду, что правовой прогноз должен быть тесно связан с иными видами специального социального прогнозирования (экономическим, техническим, экологическим, социологическим, культурологическим и др.), что поспособствует принятию взвешенных и профессиональных прогнозных решений в правовой сфере.
Объектами юридического прогнозирования могут быть: отдельные отрасли законодательства; правовые институты; законы и иные крупные правовые акты; формы деятельности государственных и муниципальных органов; формы и деятельность социальных учреждений и бизнес-структур; материалы правового мониторинга; динамика отношения граждан к праву*(97).
Прогнозирование необходимо отличать от проектирования, программирования и планирования. Проектировать означает предполагать, намечать, собираться что-либо сделать, осуществить. Программа - это изложение основных принципов, задач и целей намеченной деятельности. План - намеченная программой система мероприятий, предусматривающая определенный порядок, последовательность и конкретные сроки выполнения определенных работ, операций и т.д., объединенных общей целью. Всякое прогнозирование имеет вероятностный характер, планирование - директивный, императивный. Тот или иной официально утвержденный план для органов государственного управления обязателен. План базируется на соответствующем прогнозировании, которое "является основой планирования государственного управления и достижения управленческой эффективности"*(98). В цивилизованном обществе всякое социальное планирование должно опираться на определенное прогнозирование и только в этом случае можно говорить о непосредственном включении прогнозирования в процесс конкретного планирования*(99). План, разработанный без соответствующего прогнозирования, неизбежно сводится к произвольному волевому решению, и социальная эффективность планирования резко падает.
Правовое прогнозирование в сфере законотворческой деятельности, мотивационно предопределяющее векторные параметры и управленческие потенции права, при надлежащей методической организованности, в конструктивном взаимодействии со специалистами иных отраслей научного знания (человеческий ум - это связь мыслей) способно обеспечить: 1) необходимую научную альтернативность, без которой невозможно здравое, реалистическое, системно-комплексное, всеохватное, достоверное прогностическое обдумывание, исследование многовариантных аспектов будущего; 2) постижение объективных общественных потребностей, истинной сущности и практической ценности исследования объектов прогнозирования, видение которых не так просто как порой кажется; 3) всесторонний оценочный учет различных социальных факторов, детерминирующих нормативный характер прогностических решений, их временную дистанцированность; 4) научную обоснованность правового проектирования, программирования, планирования, правовых методов, приемов, способов государственного управления.
Без научного прогнозирования невозможна нормальная управленческая деятельность в системе общественных отношений. Это особенно касается законотворческой деятельности как деятельности, отражающей определенные нормативно-правовые потребности, интересы общества, как деятельности оценочной, коммуникативной, созидательной, преобразующей. Поэтому так важен вопрос о правильной методической организации прогностической деятельности. Организация - это 1) внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие тех или иных частей целого (определенным образом системно дифференцированных или относительно автономных); 2) совокупность действий, ведущих к образованию определенных системных взаимосвязей, взаимозависимостей частей целого; 3) объединение людей, совместно реализующих определенную программу и действующих на основе определенных, конвенционально установленных принципов, правил.
Прогноз социальных явлений, как правило, многовариантен. При проектировании прогностической модели той или иной деятельности различают три следующих уровня: монопроект, мультипроект и мегапроект*(100). Применительно к законотворческой деятельности прогностический монопроект - это прогностическая модель отдельного законодательного акта или какой-то его отдельной части, мультипроект - это комплексный прогностический проект, включающий в себя прогностическую модель ряда законодательных актов, мегапроект - это прогностическая модель развития, совершенствования ряда отраслей законодательства или всей системы законодательства в целом.
Названные уровни прогностической деятельности предполагают использование множества методов, как общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция, диалектический), так и специальных.
В ряду характерных для правового прогнозирования методов можно выделить: группы статистических методов и экспертных оценок, сценарный метод, метод правового эксперимента, а также сравнительно-правовой метод.
Статистические методы направлены на выявление закономерностей развития объекта прогнозирования на основе обработки количественной информации о нем. Одним из статистических методов является метод экстраполяции, который заключается в распространении выводов, полученных на основе наблюдения над одной частью явления, на другую его часть. В правовом прогнозировании этот метод выражается в перенесении прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние.
Методы экспертных оценок в правовом прогнозировании предполагают использование в прогнозном исследовании мнений специалистов той или иной сферы знаний. При этом может быть опрошен как один эксперт, так и группа экспертов. Для выявления мнений экспертов используются такие приемы, как интервью, анкетирование, "мозговой штурм", экспертное заключение и др. Обработка результатов экспертных оценок производится с помощью математико-статистического инструментария.
Одним из наиболее результативных экспертных методов считается метод Дельфи, который основан на анонимном заполнении группой экспертов опросных листов. Опрос проходит в два-три тура. Сначала эксперты отвечают на вопросы, затем знакомятся с ответами других экспертов. В следующем туре эксперт может остаться при своем мнении или изменить точку зрения под воздействием решений других экспертов. Однако, поскольку опрос анонимен, давление авторитетов исключается. При этом эксперт может в своем опросном листе не согласиться и высказать критические замечания в адрес другого опрашиваемого эксперта. Метод Дельфи делает возможным получить усредненную оценку возможных направлений развития исследуемого объекта.
Существенным недостатком метода экспертных оценок является то, что в его основе лежит субъективное мнение, интуиция опрашиваемого лица. В связи с этим точность экспертных оценок зависит от профессионализма и объективности привлекаемых специалистов.
Названные статистические методы и методы экспертных оценок могут успешно применяться для выявления общественного мнения по тому или иному вопросу, касающемуся объекта прогнозирования. Для выявления общественного мнения также могут быть проведены различные социологические опросы, публичные слушания, общественные собрания, научно-практические конференции, публичные дискуссии с участием общественности в средствах массовой информации и т.п.
Сценарный метод предполагает построение альтернативных сценариев развития объекта правового прогнозирования, отражающих его существенные признаки. Основой того или иного прогностического сценария служит статистический материал, отражающий качественный и количественный аспекты исследуемых процессов, явлений.
Сравнительно-правовой метод позволяет выявить основные тенденции и особенности развития объекта правового прогнозирования в той или иной стране, в международном пространстве. Выявленный при помощи метода сравнительного правоведения положительный зарубежный или международный опыт целесообразно использовать для определения возможных направлений развития отечественной правовой системы с учетом самобытных национальных особенностей.
Метод правового эксперимента заключается в том, что в определенных, заранее оговоренных условиях места и времени, вводится в действие тот или иной правовой институт, затем, на основании полученных данных, делается вывод о возможности распространения полученного опыта на все правовое пространство страны и на неопределенный промежуток времени.
Все методы правового прогнозирования системно взаимосвязаны между собой, нередко результаты одного метода становятся основой для использования другого. Ни один метод правового прогнозирования не является универсальным, все методы следует применять в их функциональной совокупности. Лучший результат обычно дает определенное сочетание разных методов и приемов.
Набор методов прогностического исследования может варьироваться в зависимости от целей, задач и специфики того или иного правового прогноза. При выборе методов необходимо всесторонне учитывать позитивные и негативные факторы развития изучаемой сферы.
Применение при изучении объекта правового прогнозирования достаточно продуманных методов служит гарантией обеспечения объективности результатов такого прогнозирования, возможностей их эффективного использования в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Как представляется, целесообразно было бы создать в системе государственного управления особый прогностический Центр, задачей которого являлась бы организационно-методологическая координация всей прогностической правовой деятельности в Российской Федерации, что существенно способствовало бы развитию и совершенствованию правотворческой деятельности, ее социальной эффективности.
Техника планирования нормотворческой деятельности (Абрамова А.И.)
В общем смысле термин "планирование" употребляется для обозначения мер, направленных на осуществление управленческих функций с использованием специально разрабатываемых документов (программ, планов) и четко отслеживаемого хода их выполнения. Применительно к правотворческой практике планирование может быть интерпретировано как специфическая форма деятельности, которая основывается на изучении исходной информации и включает выбор наиболее приемлемого решения в отношении практической осуществимости соответствующих мер правового воздействия. Оно имеет целью повышение эффективности работ по подготовке различного типа нормативных правовых актов, организацию контроля за сроками их подготовки и соответствием формы конкретного правового акта содержанию разрешаемой актом правовой задачи. Сущность планирования заключается в особом свойстве средств, способов, приемов воздействия на общественные отношения, "объективно нуждающиеся в определенного рода правовой регламентации, в управлении со стороны государственных структур"*(101).
Понимаемое подобным образом планирование обнаруживает достаточную гибкость, чтобы не допустить элементов стихийности в процессе правотворчества, которая чаще всего проявляется в неоправданно большом количестве издаваемых нормативных актов, их противоречивости, вызванной нарушением межотраслевых, внутриотраслевых связей в сфере правового регулирования. Появляется возможность ликвидировать поспешность в правотворческой работе, создать условия для подготовки нормативных актов более высокого качества, устранить случаи их дублирования, а в целом повысить результативность нормативно-правового регулирования общественных отношений, активно содействовать планомерному правовому развитию государства и общества.
В правовой теории планирование нормотворческой деятельности порой неосновательно отождествляется с таким элементом правотворческого процесса как прогнозирование. В действительности и планирование, и прогнозирование в рассматриваемой ситуации строятся на единой основе и означают социально-научное предвидение эволюции развития общественных отношений, составляющих объект будущей правовой регламентации. Однако в прогнозировании находят отражение общие тенденции общественного развития, планирование же имеет в виду конкретные задачи и направлено на их практическое решение. Как правило, прогнозирование предшествует этапу планирования, оказывая на него положительное воздействие и во многом способствуя предотвращению негативных последствий правового регулирования.
Техника планирования нормотворческой деятельности, будучи составной частью юридической техники, являет собой совокупную связь особых правил, применимых при разработке плановых документов различного уровня в сфере правотворчества. Эти правила весьма разнообразны и именно поэтому, наверное, в синтезированном виде не получили нормативного закрепления, хотя широко представлены в рекомендациях ученых, практических работников. К наиболее существенным из них относятся требования о том, чтобы плановые документы оформлялись в строго определенных формах, имели соответствующие формальные реквизиты, четко определенные структурные элементы, правильный порядок перечисления планируемых объектов и некоторые другие.
В качестве отправной категории планирования нормотворческой деятельности признается конкретная правовая цель, которая должна быть достигнута к назначенному сроку. Установление приоритетности целей, их временной ограниченности, а также путей достижения цели, получающей воплощение в соответствующем правовом акте, подчинено иерархии и обеспечению строго обусловленного места акта в действующей правовой системе. Следуя намеченным целям планируемые акты должны стимулировать интенсивное развитие государственной и общественной жизни, полностью отвечая потребностям такого развития. Важным является определение технического инструментария, с помощью которого представляется возможным постановка и научное обоснование целей, их четкое формулирование, дифференциация целей по их функциональным свойствам (общие, специфические; ближайшие, отдаленные; краткосрочные, долгосрочные; основные, вспомогательные и т.п.). От этого зависит не только эффективность функционирования самого процесса планирования, но и целенаправленность всей правотворческой практики в целом.
Планирование нормотворческой деятельности может быть представлено текущими и перспективными планами правотворческого органа государственной власти. Значение перспективного планирования состоит в том, что оно проецирует реализацию основных правовых задач и сосредоточено на стратегическом правовом результате. В этом значении планирование предполагает подготовку плана правотворческой деятельности на длительную перспективу и ориентировано как на актуальные, так и потенциальные потребности общественного развития.
Текущее планирование связано с текущей правотворческой деятельностью. Его функционирование направлено на осуществление намеченных стратегических задач, варьирование способов их решения, что позволяет более гибко реагировать на условия общественной жизни, сосредотачивая внимание на промежуточном результате правотворческой практики. Как и перспективное, текущее планирование должно быть ориентировано на достижение определенного эффекта от проводимых правотворческих мероприятий, увязывание последних с исполнителями, сроками, ресурсами и показателями эффекта. Одна из особенностей текущего планирования состоит в том, что составление плана в этом случае производится непосредственно субъектом, призванным его реализовывать. Перед субъектом, будь то законодательный орган, президент, правительство, орган исполнительной власти, стоит задача в рамках собственного текущего планирования интегрировать плановые мероприятия в общую систему действий по достижению основной цели - создание прочной правовой основы российского государства.
С точки зрения эффективности планирования существенное значение имеет вопрос о формировании перспективного плана нормотворческой деятельности. В контексте современности перспективное планирование, которое некоторыми учеными справедливо называется "сферой высоких технологий", приобретает большой научный и практический интерес*(102). Планы, выступающие в этой форме, характеризует, прежде всего, комплексный подход к выработке правовых решений, что предполагает единовременное правовое регулирование различных сторон общественной жизни, совершенствование правовой системы в целом, ее качественное преобразование. Призванное отражать стратегические цели и тенденции развития соответствующих сфер общественных отношений, перспективное планирование создает условия для повышения результативности их регулирования, минимизирует отрицательное влияние со стороны отдельных субъектов на правотворческий процесс*(103).
Раскрытие комплексной природы перспективного планирования определяется выдвижением в качестве первоочередной проблемы установления правильных пропорций между общим характером плана и его детализацией. Излишне детализированный план создает сложности при анализе и контроле его фактического состояния. Трудно, в частности, организовать четко отслеживаемый ход выполнения плана, т.е. с необходимой точностью определить, что конкретно выполнено по плану, в чем причина задержки выполнения того или иного запланированного мероприятия, какова продолжительность задержки. Не менее проблематично в подобной ситуации избежать перегруженности плана, его внутренней несогласованности, оценить намеченное правовое регулирование в комплексе. Необоснованным представляется и чрезмерное укрупнение плана, которое может помешать дифференцировано подойти к решению разных по характеру нормоустановительных задач, препятствует введению научных основ в нормотворческую деятельность, сосредоточению научного поиска на ключевых направлениях ее совершенствования.
Рациональным в этой связи следует признать разработку и нормативное закрепление критериев, способствующих правильному выбору объекта для правового регулирования и обеспечению оптимального уровня детализации плана, рассчитанного на продолжительный период действия. По существу план должен иметь такую степень детализации, которая позволяла бы четко разграничить долгосрочное и текущее планирование, а кроме того, правильно оценить:
регулирующее воздействие каждого планируемого нормативного акта; соответствие акта компетенции органа государственной власти, инициирующего его издание;
прямые и косвенные последствия принятия акта (экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и др.);
возможные материальные, финансовые, иного рода затраты, требующиеся для исполнения акта, их обеспеченность соответствующими видами ресурсов и соизмеримость этих ресурсов с ожидаемыми результатами.
Совершенствованию техники перспективного планирования во многом способствует внедрение принципа вариативности. Реализация данного принципа предполагает отражение в плане актов, имеющих основополагающее значение для всей правовой системы и вариантов развития планируемого объекта в процессе текущей правотворческой деятельности. Вариативный характер плана позволяет объемно представлять текущие и стратегические цели, находить оптимальный вариант решения той или иной правовой задачи применительно к конкретным обстоятельствам, а, кроме того, обеспечивает переход от перспективного плана к разрабатываемым на его основе планам текущего правотворчества.
В юридико-техническом отношении особый интерес вызывает вопрос о структурировании перспективного плана нормотворческой деятельности. Весьма распространено мнение, согласно которому построение такого плана следует осуществлять по блоковому способу расположения в нем планируемых к принятию проектов нормативных актов. Основными структурными элементами плана признаются крупные тематические разделы, внутри которых требуется выделять проекты, отражающие приоритеты нормотворческой деятельности и подлежащие первоочередному принятию (приоритетные), а затем проекты, принимаемые вслед за ними с возможной разбивкой их принятия по годам.
При формировании приоритетного раздела плана надлежит исходить из необходимости повышенного общественного интереса непосредственно к разработке того или иного планируемого акта*(104). К приоритетным актам, в таком их понимании, могут быть отнесены акты, обладающие особой социально-политической актуальностью и нацеленные на коренные преобразования, реформирование основных регулируемых сфер общественной жизни.
Важным является обеспечение последовательности в разработке и принятии планируемых актов их тематической, функциональной связи, оптимального соотношения актов в зависимости от их классификационных признаков (оснований) - статутные, тематические, специальные, кодифицированные акты, акты, регулирующие общие или смежные вопросы. Так, акты, направленные на урегулирование достаточно конкретных вопросов, подлежат разработке после принятия общего акта в определенной сфере общественных отношений либо готовятся одновременно с ним; в регулировании смежных отношений очевидна приоритетность базового тематического акта перед актами отраслевого законодательства; в регулировании вопросов, входящих в сферу совместной компетенции федерации и ее субъектов - федерального акта перед актами субъектов. Целесообразно проводить в жизнь принцип "пакетного" планирования взаимосвязанных актов, что позволяет предотвращать противоречивость, несогласованность этих актов, их раздробленность и возможную конкуренцию, вызываемую наличием разных подходов к регулированию ими сходных проблем.
С учетом складывающейся практики может быть выделено несколько способов формирования перспективного плана нормотворческой деятельности. Возможно формирование плана по методу отражения в нем лишь тех предложений о разработке проектов нормативных актов, которые отнесены к категории приоритетных, с последующей подготовкой на этой основе ежегодных конкретизирующих планов текущего правотворчества. Допустим вариант планирования нормотворческой деятельности в форме единого планового документа. В данном случае план текущего правотворчества составляет имманентную часть перспективного плана и создается не в виде отдельного самостоятельного документа, а как фрагмент перспективного плана, т.е. полностью в него интегрируется.
Любая из форм планирования нормотворческой деятельности предполагает необходимость установления возможных вариаций соотношения плана с текущими предложениями издания акта, которые могут быть подготовлены как по поручению, так и по собственному усмотрению субъекта права нормотворческой инициативы. Опыт зарубежных стран показывает, что анализ предлагаемого в этом случае правового решения, как правило, включает оценку обоснования его целесообразности и возможных последствий принятия, а именно: каким образом, предлагаемое решение соотносится с "провозглашенными" правовыми приоритетами; каков объем финансовых, иного рода ресурсов, которые потребуются в связи с предлагаемым решением; какие последствия решение будет иметь для отношений между федерацией и субъектами федерации; возможны ли внеправовые альтернативы принятию конкретного нормативного акта*(105).
Перечень планируемых актов должен содержать четкое наименование каждого отдельно взятого акта. Наименование охватывает собой формальное обозначение акта (федеральный закон, федеральный конституционный закон и др.), а также заголовок акта, отражающий предмет его правовой регламентации. Для формального обозначения акта существенное значение имеет вопрос о возможности решения определенной правовой задачи на уровне данного конкретного акта, соответствие акта значимости общественных отношений, которые надлежит им урегулировать. Что касается собственно заголовка акта, немаловажной характеристикой является его максимально краткая формулировка. Требование краткости означает наиболее лаконичный заголовок, стремление воспроизвести в нем лишь те положения, которые составят основу предмета правовой регламентации будущего нормативного акта. Вместе с тем, заголовок должен точно отразить содержание акта, что позволит его разработчику по названию определить сферу действия акта, изучить в соответствии с предметом разрабатываемого акта круг подлежащих урегулированию общественных отношений, соотнести акт с иными действующими в данной сфере актами.
Обязательным структурным элементом планового документа являются сроки, устанавливаемые для выполнения необходимой правотворческой работы. В юридической литературе распространено мнение о соотнесении указанных сроков со стадией подготовки проектов нормативных актов. В целом, разделяя это мнение, считаем обоснованным более широкий подход к планированию нормотворческой деятельности, что предполагает установление в плане не только предельных сроков разработки того или иного планируемого проекта, но и примерных плановых сроков его представления на рассмотрение соответствующего правотворческого органа. Это позволит усилить контроль за прохождением проекта в правотворческом органе, помогая изжить такие недостатки современного правотворчества как, например, не всегда оправданную поспешность в принятии конкретного нормативного акта, отсутствие тех или иных этапов работы над проектируемым актом непосредственно в правотворческом органе.
В обеспечение реальности исполнения сроков целесообразно при их определении учитывать вид планируемого акта, уровень сложности проектируемой правовой материи, объем предстоящей работы, потребность в решении краткосрочной или долгосрочной социально-государственной проблемы. Плановым периодом должно охватываться время достаточное для всесторонней проработки будущего нормативного акта, в том числе сбора необходимой информации для прогнозирования эффективности закрепляемых им правовых норм, учета общественного мнения, мнения квалифицированных специалистов в соответствующей сфере правового регулирования, изучения социально-экономических, политических, иного рода факторов, мотивирующих необходимость принятия акта и способствующих его реализации.
Достижение целей перспективного планирования нормотворческой деятельности ставит проблему его тесного увязывания с планированием экономического и социального развития страны. Это предполагает правильное определение и закрепление в плане нормотворческой деятельности выработанных программно-целевых установок, требующих нормативно-правового оформления. В зависимости от экономических, социальных потребностей, политического состояния общества в плане нормотворческой деятельности должны получить отражение акты, призванные посредством соответствующих правовых средств стимулировать интенсивное развитие основных сфер жизни общества, особо нуждающихся в преобразовании, а также демократических институтов и обеспечительных механизмов, направленных на защиту прав и законных интересов граждан.
Помимо определения приоритетов необходимым признается скоординированность плана нормотворческой деятельности с документами программно-целевого назначения по срокам. Имеется в виду такое расширение временных границ планирования нормотворческой деятельности, которое бы позволяло полностью совместить их с временным циклом действия всех видов программно-целевых документов. Несоблюдение данного правила может вести к тому, что предложения о подготовке актов, включенные в план правотворческой деятельности в обеспечение предусмотренных программно-целевыми документами мероприятий, разрабатываются в опережающие сроки, либо эти сроки затягиваются.
В нынешних условиях многоуровневого целевого планирования (краткосрочное, среднесрочное, долгосрочное) решить проблему синхронизации по срокам планирования собственно правотворческой деятельности и планирования социально-экономического развития страны весьма затруднительно. Оптимальным применительно к создавшейся ситуации следует признать формирование перспективного плана нормотворческой деятельности с неопределенным точно периодом действия. Пополнение плана в этом случае производится за счет вносимых предложений о подготовке и принятии нормативных актов, с предполагаемым сроком реализации этих предложений в последующие годы. Рациональность такого планирования видится главным образом в том, что им создаются условия, позволяющие правовому регулированию "не отставать" от развития социально-экономических отношений, а, совершенствуясь одновременно с ними, тем самым способствовать этому их развитию. Непрерывное планирование гарантированно обеспечивает заблаговременное принятие правовых решений, не определяя каждый раз заново цели и направления нормотворческой деятельности на основании социально-экономического планирования и тех изменений, которые происходят в экономике и политике современного российского общества.
Основу планирования всей правотворческой деятельности составляет план законопроектных работ. Планирование собственно законодательной деятельности имеет свои особенности, обусловленные предметом этой деятельности. Специфика заключается в том, что в качестве планируемого объекта в данном случае выступают акты, имеющие по своей юридической природе основополагающее значение и направленные на урегулирование отношений, нуждающихся в стабильной, рассчитанной на длительный срок правовой регламентации. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что решение задач, определяемых в ходе планирования законодательной деятельности, требует согласования интересов и позиций всех ее участников, соответствующей координации их действий в сфере законотворчества.
В настоящее время законодательная деятельность государства осуществляется на основании примерной программы законопроектной работы Государственной Думы, принятой на период текущей сессии палаты. По преимуществу программа формируется из числа законопроектов, в отношении которых уже состоялось решение о принятии их к рассмотрению парламентом и отражает намерения законодателя относительно того, в какой последовательности эти законопроекты будут им рассмотрены. Существенным недостатком примерной программы является то, что сам принцип ее формирования не позволяет выявить и закрепить реальный приоритет конкретного закона в правовом регулировании общественных отношений. При определении приоритетности включаемого в программу законопроекта за основу берется не его социально-экономическая актуальность, а обусловленная функциональным назначением иная потребность первоочередного рассмотрения палатами Федерального Собрания.
Необходимость модификации планирования законодательной деятельности породила идею создания государственной программы законодательных работ*(106). Преимущество планирования в предлагаемой форме, состоит в том, что им обеспечиваются перспективы развития российского законодательства, решается проблема определения содержательных приоритетов в законоподготовительной работе, их мобильности в связи с меняющимися жизненными обстоятельствами, устанавливается рациональная иерархия и очередность работ по формированию законодательства. Характерными признаками, отличающими государственную программу от других видов планирования, являются комплексный подход, системность, длительный период действия. По существу ей отводится роль целеустанавливающего стратегического документа, служащего созданию комплекса законодательных правовых решений, которыми стимулируется достижение поставленных стратегических задач. Правовым основанием программы может служить закон о нормативных правовых актах, необходимость принятия которого на протяжении ни одного десятка лет отстаивается юридической наукой. Закон призван установить принципы государственного перспективного планирования законодательной деятельности, конкретизировать связанные с планированием обязанности отдельных государственных органов, должностных лиц.
Объем, структура и основное содержание государственной программы обусловлены задачами совершенствования законодательства. Основываясь на принципах системности, государственная программа дает возможность согласовано подойти к решению вопросов законодательного регулирования общественных отношений. Материализация данной возможности требует, чтобы собственное планирование законопроектной деятельности, осуществляемое субъектами этой деятельности, производилось в непосредственной взаимосвязи с государственной программой, обеспечивая скоординированность всего процесса законотворчества, и органично встраивалось в государственное планирование в части подготовки указанными субъектами законодательных инициатив.
В этом смысле планы правоподготовительных работ органов государственной власти, включая законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, наряду с перечнем актов, полномочие на издание которых имеется у соответствующего органа, могут предусмотреть подготовку проектов федеральных законов, осуществляемую данными органами в порядке реализации своего права на законодательную инициативу. Такого рода инициативы выражают собой фрагменты общих действий по исполнению государственного планирования законопроектной деятельности, превращаясь в органичные части единого процесса законотворчества.
С учетом складывающейся практики можно выделить некоторые основные подходы к выработке государственной программы. Формирование программы осуществляется при непосредственном участии всех субъектов законодательной деятельности и основывается на учете выдвигаемых ими предложений о подготовке конкретных законопроектов. В процессе рассмотрения и оценки предложений важно установить необходимость именно законодательного урегулирования того круга общественных отношений, которые составляют идейную основу планируемого законодательного акта. Иначе говоря, с достаточной долей полноты должно быть выявлено, что в качестве единственно возможной формы реагирования из числа имеющихся методов правового воздействия в данном случае может выступить только закон.
Предложение включает в себя рабочее наименование законопроекта, предполагаемые сроки его подготовки, сведения об исполнителях (соисполнителях). Особое значение придается обоснованию законопроекта, которое призвано отразить новизну предлагаемого законодательного регулирования, действительную потребность в принятии конкретного законодательного акта, отраслевую принадлежность проекта, соответствие его действующему законодательству. Весьма важно чтобы в обосновании получило отражение указание на то, относится ли закон к исключительному ведению Российской Федерации, либо предметом его регулирования являются вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что способствует, прежде всего, оптимизации общего и особенного в законодательстве Российской Федерации. При определении оптимального круга и приоритетности законодательных актов, следует исходить из необходимости обеспечения преемственности, согласованности актов, единой концепции развития законодательства.
Ведущее место закона предполагает обеспечение его правильного соотношения со всеми иными нормативными актами и, прежде всего, актами, необходимыми для реализации законов. Действующая практика демонстрирует немало примеров, когда такие акты принимаются спустя продолжительное время после вступления закона в силу или не принимаются вовсе. В итоге положения уже вступившего в силу закона оказываются, по сути, "парализованы", а сам закон долгое время бездействует. Случается, что акты подзаконного регулирования дублируют (иногда буквально) тексты законодательных актов либо вступают с ними в противоречие. Одна из основных задач техники планирования в этой связи видится в том, чтобы способствовать установлению взаимосвязи планов подготовки актов, обеспечивающих реализацию законов, с планами законопроектных работ и, в первую очередь, с перспективной государственной программой законопроектной деятельности. Установление такого правила поможет сделать указанные документы сопоставимыми по основным параметрам и что весьма существенно позволит соотнести сроки подготовки и принятия конкретного закона со временем, необходимым для подготовки и принятия правовых актов, которыми обеспечивается его исполнение.
Важной составляющей планирования нормотворческой деятельности выступает правовая наука. Эффективность организации данного процесса во многом зависит от того, насколько научно обоснована техника ведения плановых работ, в какой мере она соответствует современным научным представлениям о правилах и принципах планирования этого вида деятельности. В рамках исследования техники планирования наука ставит перед собой задачу выявления факторов, позитивно влияющих на изменение негативных тенденций в сфере нормотворчества, разработки приемов и способов их нейтрализации. В качестве необходимого компонента научного анализа широко применима прогнозная оценка, позволяющая выявить имеющиеся пробелы, противоречия, устарелости правового регулирования, множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу.
Достаточно действенными в арсенале науки являются: доктринальная разработка правовых основ техники планирования нормотворческой деятельности; постановка актуальных проблем, решение которых призвано способствовать развитию данного института; проведение сравнительных научных исследований, особенно в случае, если предмет планирования имеет развитое правовое регулирование в других странах; научное консультирование и т.п. Сегодня очевидно, что техника планирования нормотворческой деятельности требует дальнейшего научного осмысления, накопления практического опыта ее использования в целях повышения эффективности процесса планирования, моделирования эффективно действующих правовых норм, и создания тем самым условий, которые бы, в первую очередь, препятствовали частому хаотичному изменению нормативного материала, обеспечивали его стабильность.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 729; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!