Процессуальный порядок отказа в возбуждении уголовного дела. 5 страница
Во-вторых, заметно сузились и конкретные надзорные полномочия прокурора в отношении следователя, хотя при надзоре за дознавателем они остались практически неизменными. Иными словами, теперь надзорные полномочия прокурора в отношении следователя и дознавателя дифференцированы, чего никогда ранее не было ни в советский, ни в постсоветский периоды. Так, прокурор фактически утратил право отменять незаконные и необоснованные решения следователя (за исключением постановления о возбуждении уголовного дела) и давать ему обязательные письменные указания по расследованию дела. В "мягкой форме" данные полномочия сохранились лишь в виде возможности обращаться к следователю через руководителя следственного органа, однако ни о какой обязательности таких обращений речь уже не идет. Впоследствии Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ несколько полномочий прокурору вернул, в частности право отменять не только постановление о возбуждении уголовного дела, но и об отказе в его возбуждении, а также постановления о приостановлении уголовного дела и о его прекращении. В любом случае данный Закон представляет собой не полноценную, а лишь точечную реставрацию отдельных элементов прежнего прокурорского надзора.
В то же время нельзя сказать, что прокурорский надзор за следователем был полностью упразднен или низведен до уровня необязательных рекомендаций. Даже если не возвращаться более к постановлению о возбуждении уголовного дела и Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ, прокурор сохранил еще несколько значимых надзорных полномочий: по утверждению обвинительного заключения, возвращению уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, передаче уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому в порядке п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и др.
|
|
|
В целом институт прокурорского надзора остается стабильным только в рамках дознания. Надзорные полномочия прокурора в отношении следователя неустойчивы и подвержены то сокращению, то расширению. Создается впечатление, что законодатель испытывает в этом плане концептуальные затруднения, не слишком представляя себе дальнейшие пути развития института прокурорского надзора, которые в значительной мере зависят от общего выбора модели предварительного расследования (классической, советской, постсоветской и т.п.).
4. Ведомственный контроль. Сложившийся в советский период полностью несудебный характер предварительного расследования и принадлежность следователей не только прокуратуре, но даже органам исполнительной власти (органы внутренних дел, органы безопасности и т.п.), для которых характерна строгая иерархическая вертикаль служебного подчинения, породили известную процессуальную проблему. С одной стороны, в процессуальном смысле следователь, будучи своего рода правопреемником следственного судьи (судебного следователя), должен обладать если и не независимостью, то хотя бы процессуальной самостоятельностью. С другой стороны, в административном смысле следователь напрямую подчинен своему начальнику (руководителю) по службе, нередко даже связан военной или квазивоенной (органы внутренних дел, органы безопасности) дисциплиной и никакой реальной самостоятельностью обладать не может. Советский уголовный процесс долгое время не хотел замечать данного противоречия, оставляя сугубо служебные отношения за рамками процессуального регулирования, хотя в этом просматривалось некоторое нормативное лицемерие. Наконец, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. процессуально оформил административную зависимость следователя и ввел специального участника уголовного процесса - начальника следственного отдела (ст. 127.1 УПК РСФСР), который стал осуществлять в отношении следователя особую процессуальную функцию в виде ведомственного контроля. В то же время широкий прокурорский надзор в значительной мере снимал проблему, поскольку надзорные полномочия прокурора распространялись как на самого следователя, так и на его начальника.
|
|
|
|
|
|
Упоминавшаяся реформа 2007 г. устранила образовавшийся баланс, поскольку начальник следственного отдела, переименованный отныне в руководителя следственного органа, получил практически все полномочия по руководству следствием и, соответственно, по контролю за ним, бывшие до этого у прокурора. Иначе говоря, все без исключения полномочия, утраченные прокурором, перешли к руководителю следственного органа, т.е. ослабление прокурорского надзора одновременно привело к усилению ведомственного контроля. Сам следователь самостоятельнее не стал, однако ныне он не столько поднадзорен прокурору, сколько подконтролен своему руководителю в рамках соответствующего ведомства. Следует признать, что такой подход неизбежно приводит к определенной бюрократизации предварительного следствия. В доктрине ведомственный контроль часто стали именовать процессуальным контролем, что вряд ли меняет его сугубо ведомственную природу.
|
|
|
В рамках ведомственного контроля руководитель следственного органа осуществляет руководство предварительным следствием, отменяет незаконные или необоснованные постановления следователя, дает ему обязательные для исполнения указания, отстраняет следователя от производства расследования и др. (ст. 39 УПК РФ). Даже обжалование указаний прокурора вышестоящему прокурору следователь может теперь осуществлять лишь с согласия своего руководителя.
С недавних пор ведомственный контроль был закреплен и в отношении дознавателя Федеральным законом от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ, в силу чего в УПК РФ был введен новый участник уголовного процесса - начальник подразделения дознания. В теоретическом смысле необходимости в этом не было: во-первых, орган дознания и так действует в лице своего начальника <1>, которому, в свою очередь, подчинен и начальник подразделения дознания; во-вторых, никто никогда не претендовал на то, что дознаватель должен обладать процессуальной самостоятельностью, в силу чего не возникало противоречий между его процессуальными функциями и административной зависимостью по службе. Будучи по своей природе полицейской деятельностью, дознание всегда концептуально интегрировало иерархическое построение любых органов полиции, не нуждаясь в его специальной процессуализации (ведомственный контроль здесь внутренне интегрирован в саму концепцию дознания). Однако законодатель в очередной раз решил действовать симметричным с предварительным следствием образом.
--------------------------------
<1> См. п. 4 § 2 гл. 8 настоящего курса.
§ 4. Предварительное расследование и оперативно-розыскная
деятельность
Исчезновение классической институциональной границы между судебно-следственной (предварительное следствие) и полицейской (дознание) деятельностью, соединившихся в советский период, как отмечалось выше, в рамках единого несудебного (досудебного) предварительного расследования, потребовало проведения новой институциональной границы. Таковой стала граница между собственно уголовно-процессуальной деятельностью (предварительное расследование), подчиненной строгой процессуальной форме, и сугубо розыскными полицейскими методами раскрытия преступлений, без которых не может обойтись ни одна система уголовной юстиции. В результате возникло ставшее традиционным для отечественного подхода разграничение между предварительным расследованием и оперативно-розыскной деятельностью, не известное во многих других правопорядках, где негласные полицейские методы раскрытия преступлений растворяются в общем понятии полицейского дознания, отделенного от собственно судебных стадий (предварительного следствия и судебного разбирательства). Данный отечественный подход, с одной стороны, привел к определенной параллелизации предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности. С другой стороны, он дал возможность очистить уголовный процесс от несвойственных ему форм сугубо полицейского раскрытия преступлений. Кроме того, он позволил решить еще одну проблему, непреодолимую в рамках широкого западного понятия полицейского дознания (охватывающего в том числе оперативно-розыскную деятельность) и связанную с постоянным расширением границ уголовного процесса за счет сугубо превентивно-контрольных функций полиции, в силу чего иногда происходит утрата связи непосредственно с преступлением (полицейские рейды и проверки, контроль документов, сбор информации о преступном мире и т.п.). В России такие функции отнесены к автономной оперативно-розыскной деятельности и выведены за пределы уголовно-процессуального регулирования, что позволяет последнему сосредоточиться исключительно на деятельности по расследованию уже совершенных преступлений.
Таким образом, предварительное расследование и оперативно-розыскная деятельность как два вида государственной деятельности по обнаружению, раскрытию и расследованию преступлений, с одной стороны, схожи, но с другой - различны. Тем не менее они в любом случае тесно связаны и очень важны друг для друга.
Теперь конкретнее рассмотрим отличия и общие черты предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельности, начав с отличий:
1) по юридической природе: предварительное расследование является полноценной процессуальной деятельностью, представляя собой стадию уголовного процесса, тогда как оперативно-розыскная деятельность направлена на раскрытие преступлений и розыск виновных, но остается деятельностью непроцессуальной, т.е. не регулируется уголовно-процессуальным правом;
2) по нормативной регламентации: оперативно-розыскная деятельность регламентируется Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон об ОРД), а предварительное расследование - УПК РФ. Закон об ОРД нередко содержит более или менее общие нормы, отсылая к секретным ведомственным инструкциям (ст. ст. 4 и 12). Для предварительного расследования такое регулирование недопустимо: нормы о нем кодифицированы в УПК РФ и не могут иметь секретный характер;
3) по характеру: оперативно-розыскная деятельность в основном осуществляется негласно, т.е. лица, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия, об этом не знают; предварительное расследование по общему правилу проводится гласно, т.е. участникам следственных действий разъясняются права, предоставляется для ознакомления протокол и т.п. (с учетом, разумеется, принципа тайны следствия);
4) по органам: органы ОРД перечислены в ст. 13 Закона об ОРД - это оперативные подразделения таких ведомств, как МВД, ФСБ, Федеральная служба охраны (ФСО), Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки, Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН), Госнаркоконтроль (ФСКН), Государственное разведывательное управление (ГРУ) Министерства обороны. В целом к органам дознания (ст. 40 УПК РФ) отнесены те же ведомства, но другие их подразделения - не оперативные, а подразделения дознания. Кроме того, к ним добавлены Федеральная служба судебных приставов, военачальники <1>, Федеральная противопожарная служба, не осуществляющие оперативно-розыскной деятельности. К органам следствия (ст. 151 УПК РФ) отнесены следующие ведомства: Следственный комитет РФ, не осуществляющий ни дознания, ни оперативно-розыскной деятельности, а также своего рода универсальные ведомства, в которых есть и следственные подразделения, и оперативные подразделения, и подразделения дознания - МВД, ФСБ, ФСКН;
--------------------------------
<1> Начальники органов военной полиции Вооруженных Сил РФ, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов.
5) по средствам: сбор осуществляется посредством оперативно-розыскных мероприятий, исчерпывающий перечень которых содержится в ст. 6 Закона об ОРД (наблюдение, снятие информации с технических каналов связи, оперативное внедрение и др.). Предварительное расследование осуществляется с помощью следственных (допрос, обыск, судебная экспертиза и др.) <1> и иных процессуальных действий;
--------------------------------
<1> О понятии и видах следственных действий см. гл. 15 настоящего курса.
6) по доказательственному значению: информация, полученная в ходе оперативно-розыскной деятельности, сама по себе не имеет доказательственного значения, поэтому данные ОРД могут стать доказательствами только после их обработки по правилам, установленным УПК РФ (ст. 89 УПК РФ); в ходе предварительного расследования осуществляется полноценное уголовно-процессуальное доказывание, которое приводит к непосредственному появлению процессуально доброкачественных доказательств;
7) по отношению к преступлению: задачей оперативно-розыскной деятельности, помимо выявления и раскрытия уже совершенных преступлений и розыска лиц, их совершивших, является предупреждение и пресечение преступлений, а также добывание информации о событиях и действиях, создающих угрозу безопасности РФ (ст. 2 Закона об ОРД). Иначе говоря, оперативно-розыскная деятельность может проводиться не только после, но и до совершения преступлений с целью их предупреждения, а также в случаях возникновения риска иных угроз, не обязательно формально квалифицируемых в качестве нарушения уголовного закона (например, собирание информации о политических решениях руководства иностранных государств в отношении РФ; выяснение благонадежности лиц, которым может быть доверена государственная тайна, и т.п.). Предварительное расследование может иметь место только после совершения деяния (оконченного или неоконченного), которое формально должно в обязательном порядке квалифицироваться именно в качестве гипотетического нарушения уголовного закона (УК).
Однако между предварительным расследованием и оперативно-розыскной деятельностью существует немало общих черт, обусловленных их тесной взаимосвязью.
Во-первых, в обоих случаях речь, как правило, идет о собирании информации, необходимой для раскрытия преступлений, пусть и разными методами (средствами).
Во-вторых, оперативно-розыскные мероприятия по форме часто напоминают следственные действия (процессуальный допрос и оперативно-розыскной опрос; процессуальный осмотр и оперативно-розыскное обследование помещений, зданий и др.; процессуальный контроль и запись переговоров и оперативно-розыскное прослушивание телефонных переговоров и т.п.), что подчеркивает их родственный характер.
В-третьих, следственные действия нередко производятся на основании данных, полученных оперативно-розыскным путем (скажем, для того, чтобы среди жителей деревни или микрорайона города определить свидетелей преступления и вызвать их на допрос, как правило, необходимо сначала совершить оперативно-розыскные мероприятия, направленные на установление круга возможных свидетелей, и т.п.).
В-четвертых, оперативно-розыскная деятельность чаще всего продолжается и после начала процессуального расследования. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 157 УПК РФ в случае направления органом дознания руководителю следственного органа для производства предварительного следствия уголовного дела, по которому не обнаружено лицо, совершившее преступление, орган дознания обязан принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для установления данного лица, уведомляя следователя о результатах.
§ 5. Общие условия предварительного расследования
и общие условия предварительного следствия
Выделение в рамках кодифицированного законодательного акта неких автономных положений, обозначенных в качестве общих условий, является приемом кодификационной техники, позволяющей обобщить отдельные институты, являющиеся общими по отношению к другим институтам (специальным). Чтобы понять суть общих условий, общих положений и т.п., необходимо четко представлять себе специальные положения, т.е. знать, в отношении чего соответствующие условия (положения) являются общими, поскольку общего без специального не бывает. Не является исключением и предварительное расследование. Поэтому, чтобы понять суть институтов, соединенных в рамках гл. 21 и 22 УПК РФ и известных в теории как "общие условия предварительного расследования" и "общие условия предварительного следствия", следует выяснить критерий или критерии, по которым общее отделяется от специального при кодификации отечественных законодательных предписаний о предварительном расследовании. При этом требуется отдавать себе отчет, что речь идет не о теоретических, а о сугубо кодификационных критериях, помогающих наиболее рационально распределить правовые нормы в рамках кодифицированного законодательного акта, но не обязывающих законодателя следовать им неукоснительно, в силу чего невозможно ожидать при анализе общих условий абсолютной чистоты искомых критериев. Нередко законодатель от них отходит, поскольку считает оптимальным разместить тот или иной институт именно в числе общих условий предварительного расследования, пусть и вопреки a priori обозначенным критериям отделения общего от специального.
В целом можно выделить два основных критерия отделения общих условий предварительного расследования от остальных правовых норм о предварительном расследовании (специальных), которые от этого не становятся менее обязательными.
Первый критерий относится к формам расследования. В соответствии с ним общими условиями предварительного расследования являются положения, регулирующие разграничение самих форм расследования (ст. 150 УПК РФ), распределение уголовных дел между следователями и дознавателями (ст. 151 УПК РФ), а также некоторые институты, не требующие регламентации в отдельных главах УПК РФ, в одинаковой мере касающиеся предварительного следствия и дознания и собранные, как правило, в гл. 21 УПК РФ в качестве общих условий (место производства предварительного расследования, соединение и выделение уголовных дел, начало производства предварительного расследования и т.п.). Специальные положения в рамках данного критерия касаются либо только предварительного следствия, либо только дознания.
Второй критерий является, пожалуй, более значимым. Он основан на том, что стадия предварительного расследования является длительной, сложной по структуре и состоит из ряда этапов (производство следственных действий, привлечение в качестве обвиняемого, окончание и др.), о которых подробнее будет сказано далее. Соответственно, положения, регулирующие только один из этапов предварительного расследования (гл. 23 - 31 УПК РФ), являются специальными, тогда как положения, в одинаковой мере применяемые на всех или почти всех этапах, - общими по отношению к ним. Поэтому их также принято называть общими условиями. Однако поскольку предварительное следствие является самой сложной формой расследования, где деление на этапы проявляется наиболее отчетливо, то в данном случае по традиции нередко говорят об "общих условиях предварительного следствия" <1>. В настоящее время по такому принципу построена гл. 22 УПК РФ, где речь идет именно об общих условиях предварительного следствия (срок предварительного следствия, производство следствия следственной группой и др.), т.е. нормах, применяемых на всех или почти всех его этапах. При этом теоретическая условность данного приема кодификационной техники, о которой говорилось выше, проявляется, например, в том, что нормы об общих правилах следственных действий (ст. 164 УПК РФ), протоколе следственного действия (ст. 166 УПК РФ) и др. касаются не всех этапов предварительного следствия, а всех следственных действий, но, невзирая на это, ради кодификационного удобства размещены среди институтов, отнесенных к общим условиям предварительного следствия.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 353; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!