В зарубежных государствах Европы
Предварительные замечания
Развитие современного конституционного права невозможно сегодня представить себе без института референдума, прочно занявшего свое место среди других государственно-правовых институтов.
Являясь одной из форм непосредственной демократии, он отражает общие тенденции к демократизации различных аспектов жизни общества, расширению участия граждан в управлении государственными делами, решении важных вопросов, затрагивающих интересы большинства населения. Как справедливо отмечает М.Н. Марченко, референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений*(66).
Именно Европа является не только родиной референдума, но и "чемпионом" по количеству референдумов. Так, например, в 1987 г. на долю европейских стран приходилось более 100 общенациональных референдумов (для сравнения: на долю Азии - менее 20, Америки - 25)*(67).
Начиная с 90-х годов двадцатого столетия страны Европейского Союза особенно активно прибегали к референдуму в целях выявления мнения населения по актуальным вопросам жизни сообщества. Такая же тенденция наблюдается в настоящее время в тех государствах, которые намерены в ближайшем будущем войти в состав Объединенной Европы. Мнение граждан этих государств относительно присоединения к Европейскому Союзу определяется путем проведения общенациональных референдумов.
|
|
|
Возможность и правомерность непосредственного участия граждан в решении наиболее важных вопросов государственной жизни являются следствием признания в конституционной доктрине народного суверенитета как права народа, являющегося его единственным источником и носителем, создавать свою государственность, определять основополагающие принципы государственного устройства и влиять на функционирование государственного механизма. Отдельный народ как единая нация в мононациональном государстве или как сообщество различных наций в многонациональном государстве обладает государственным суверенитетом, в силу которого только его волеизъявление может и должно конституировать государственную власть со всеми ее атрибутами*(68).
Вверяя всю полноту суверенной власти государству, народ остается гарантом государственного суверенитета. Поэтому, передавая решение важнейших государственных вопросов выборным представительным учреждениям, народ вправе в необходимых случаях ставить и решать эти вопросы непосредственно. Однако формы такого прямого выражения воли народа должны быть заключены в конституционные рамки, с тем чтобы обеспечить оптимальный баланс прямой и представительной демократии и стабильность государственной власти.
|
|
|
Являясь единым субъектом - носителем и источником власти и права, народ в свою очередь состоит из граждан. Они представляют собой ту основную часть населения, которая наделена конституцией политическими правами, в частности правом участвовать в управлении делами государства непосредственно, а также путем создания представительных учреждений, для чего конституционно закрепляется право граждан избирать и быть избранными. Таким образом, из доктрины народного суверенитета вытекает наличие у отдельно взятого гражданина совокупности политических прав, позволяющих осуществлять на практике заключенные в ней идеи. Обязанность любого государства обеспечить своим гражданам эти права, в частности право на участие в свободных выборах и референдуме, зафиксирована не только конституциями европейских государств, но и международно-правовыми актами, базовыми из которых являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.*(69) Следовательно, государства связаны соответствующими обязательствами не только в силу внутренних, но и международно-правовых норм. Сказанное позволяет утверждать, что референдум как политико-правовой институт является высшим непосредственным выражением суверенитета народа, осуществляемым путем прямого волеизъявления граждан.
|
|
|
Определение референдума
Происхождение термина "референдум" латинское. Он означает нечто, "что должно быть сообщено". В науке конституционного права существуют различные определения референдума. Так, А.А. Мишин определяет референдум как "обращение к избирательному корпусу для окончательного решения какого-либо законодательного или конституционного вопроса". Разновидностью референдума он считает плебисцит, понимаемый как опрос населения о политической судьбе территории его проживания. Учебник конституционного права зарубежных стран под общей редакцией Б.А. Страшуна содержит определение референдума как "голосования избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение"*(70). М.В. Баглай считает, что референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства*(71). В.Е. Чиркин утверждает, что референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение*(72).
|
|
|
Заметим, что критерии, аналогичные приведенным выше, характерны и для определения референдума в зарубежной доктрине*(73).
Плебисцит рассматривается многими российскими и зарубежными авторами как разновидность референдума о принадлежности государственной территории, по международным проблемам, вопросам, относящимся к личности президента или иного лица, облеченного государственной властью*(74).
В научной литературе анализируется также термин "народный опрос". Как правило, он трактуется как выявление воли избирателей или общественного мнения, не имеющее обязательного характера, и обычно приравнивается к консультативному референдуму.
Безусловно, можно согласиться с тем, что референдум, исходя из сути приведенных определений, - это свободное волеизъявление граждан, осуществляемое путем всеобщего тайного голосования по наиболее важным вопросам государственной жизни. Однако такая характеристика была бы, на наш взгляд, неполной. Важно подчеркнуть, что институт референдума - это государственно-правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регламентирующих основания, порядок и формы этого свободного волеизъявления граждан в пределах, установленных конституцией. Именно она должна определять основные принципиальные вопросы референдума: круг граждан, имеющих право участвовать в нем; органы государства и иные субъекты, имеющие право инициировать референдум; органы государства, наделенные компетенцией назначать референдум; основы порядка проведения и определения результатов референдума; гарантии соблюдения конституционных и иных норм в ходе осуществления референдума.
В Основных законах ряда европейских государств выделены специальные главы или разделы, посвященные референдуму. Это - конституции Беларуси, Албании, Армении, Польши, Словакии, Украины, Швейцарии.
Другие конституции содержат отдельные статьи, регулирующие основные, принципиальные вопросы референдума и отсылающие к закону, детально регламентирующему этот институт*(75).
Виды референдума
Большинство европейских конституций, употребляя термин "референдум", не раскрывает его содержание. К ним относятся конституции Греции, Ирландии, Италии, Албании, Молдовы, Польши, Словакии, Словении, Франции, Хорватии.
В конституциях ряда государств используется выражение "всенародное голосование" (Австрия, Беларусь, Лихтенштейн, Люксембург, Венгрия, Латвия). Наряду с этим в отдельных конституциях встречаются такие термины, как "совещательный референдум" (Финляндия, Швеция), "народный опрос" (Австрия, Германия), "обязательный" и "факультативный" референдум (Швейцария).
Базируясь на анализе соответствующих конституционных положений, можно констатировать, что термин "всенародное голосование" юридически идентичен термину "референдум".
Совещательный (консультативный) референдум, характерный для скандинавской конституционной модели и упоминаемый конституциями Финляндии и Швеции, так же, как и обязательный, связан с выявлением воли избирателей. Однако вынесенное им решение не является обязательным для государственных органов, обладает исключительно моральной силой, содействуя выяснению преобладающей позиции избирателей по конкретному вопросу.
Народный опрос также представляет собой форму изучения общественного мнения рекомендательного характера. Однако иногда он может нести элемент обязательности. Например, согласно конституционным нормам ФРГ, в стране применяется два вида народного голосования: собственно референдум, имеющий обязывающий (решающий) характер, и народный опрос, который является по существу консультативным референдумом, однако влекущим определенные правовые последствия. Так, если референдум назначается для утверждения федерального закона, регулирующего новое деление федеральной территории, то народный опрос осуществляется с целью предварительного выяснения мнения населения заинтересованных территорий по предлагаемому федеральным законом изменению статуса отдельных земель или их частей. По результатам народного опроса конституцией предусмотрено принятие в течение двух лет федерального закона, учитывающего мнение граждан соответствующих территорий (ст. 29).
Обязательный (контрольный, решающий) референдум отличается от факультативного. Это различие заключается в том, что основания для его проведения четко определены конституцией и не предполагают каких-либо дополнительных условий. Иными словами, конституция в этом случае устанавливает, что решение по определенному кругу вопросов должно быть принято исключительно путем референдума.
Осуществление факультативного референдума предполагает определенные, зафиксированные конституцией условия, при наступлении которых он проводится. Например, для "запуска" процедуры референдума требуется предложение определенного числа депутатов парламента либо выдвижение народной инициативы по соответствующему вопросу. Следовательно, возможность проведения факультативного референдума ставится в зависимость от наличия определенных условий, которые могут и не возникнуть. Это означает, что в подобной ситуации вероятность назначения референдума не носит безусловного характера. Очевидно, что в этом случае решение может быть принято не только путем референдума, но и иными способами, указанными в конституции, например обычным парламентским путем.
Для иллюстрации рассмотрим ст. 140 Конституции Швейцарии, согласно которой ее присоединение к организациям коллективной безопасности или наднациональным сообществам должно быть предметом обязательного референдума. Эта статья, озаглавленная "Обязательный референдум", содержит и другие конкретные вопросы, составляющие исчерпывающий перечень, по которым референдум обязателен, причем отсутствуют какие-либо дополнительные условия, которые могли бы потребоваться для его проведения.
В то же время ст. 141 "Факультативный референдум" предусматривает условия, необходимые для осуществления этого вида референдума. Так, для вынесения на народное голосование определенных международно-правовых договоров, в частности, являющихся бессрочными и не подлежащих денонсации, предусматривающих вступление в международные организации, вводящих многостороннюю унификацию права, необходимо выдвижение требования об этом 50 тысячами избирателей или восемью кантонами.
Несмотря на указанные различия обязательного и факультативного референдумов, результаты того и другого являются обязательными. Акты, принятые путем обязательного референдума, подлежат исполнению всеми органами государства, должностными лицами, учреждениями, организациями, гражданами. Отдельные авторы, например Е.В. Чиркин, считают, что юридическая сила таких актов выше силы закона, принятого парламентом*(76). Разделяя эту позицию, следует признать, что такие акты должны подлежать изменению или отмене тем же способом, каким они были приняты, то есть народным голосованием.
Относительно факультативного референдума некоторые ученые высказывали мнение, что его решение может быть изменено или отменено не только народным голосованием, но и представительным органом*(77). Тот или иной подход к данному вопросу, по-видимому, не должен влиять на признание обязательного характера соответствующих решений. Независимо от того, каков порядок изменения или отмены решений факультативного референдума, представляется, что такие решения обязательны в той же мере, что и решения обязательного, то есть способ изменения или отмены соответствующих решений не должен отражаться на обязательности их исполнения. Следует, однако, заметить, что вопрос о юридической силе актов, принятых референдумом, в сравнении с юридической силой актов, принятых парламентским путем, остается дискуссионным в науке конституционного права и анализ исключительно конституционных текстов не позволяет однозначно на него ответить.
Право участия в референдуме
Как институт непосредственной демократии референдум должен охватывать наиболее широкие слои граждан. Поэтому при его проведении действуют общие принципы избирательного права - всеобщий, прямой и равный характер участия при тайном голосовании.
Согласно конституциям европейских государств участвовать в референдуме могут лица, наделенные активным избирательным правом. В случаях, когда условия приобретения активного избирательного права различаются в зависимости от вида представительного или иного выборного органа, общим правилом является предоставление права участия в референдуме лицам, которые имеют право избирать нижнюю палату парламента. Это обусловлено тем, что такое право распространяется на максимальное количество граждан.
Конституционные формулы по этому вопросу различны. Наиболее часто встречаются общие формулировки, согласно которым правом участия в референдуме обладают граждане, имеющие избирательное право (право голоса) - конституции Беларуси, Венгрии, Литвы, Лихтенштейна, Македонии, Польши, Словении, Хорватии.
Нередко в конституциях имеется положение, что в голосовании на референдуме участвуют "избиратели, наделенные правом голоса" (Дания, Люксембург, Украина, Швеция), или граждане, включенные в избирательные списки (Армения, Молдова). Португальская конституция содержит норму о "гражданах, зарегистрированных в качестве избирателей". Конституции Австрии, ФРГ, Ирландии, Италии фиксируют положение о предоставлении права участия в референдуме гражданам, имеющим право избирать нижнюю палату парламента: Национальный Совет (Австрия), Бундестаг (ФРГ), Палату представителей (Ирландия), Палату депутатов (Италия). В государствах с однопалатными парламентами встречаются такие же нормы (Латвия, Словакия).
Важнейшим для любого референдума является вопрос о "пороге" участия в нем граждан. Наибольший процент участия является условием максимально полного и точного выявления воли избирателей, представляющих народ как источник государственной власти.
В целом ряде государств конституционная регламентация по данному вопросу исходит из необходимости участия в референдуме большинства внесенных в избирательные списки или зарегистрированных избирателей. В этом случае референдум считается состоявшимся. В Италии, Македонии, Латвии, Польше, Португалии, Словакии, Хорватии "кворум" для проведения референдума представляет собой не менее 50% соответствующих лиц. Другие конституции оставляют вопрос о "кворуме" открытым. Так, отсутствуют предписания о нижнем пороге участия в конституциях Испании, Австрии, Дании, Ирландии.
Представляется, что с формально-юридической точки зрения порог участия в референдуме должен устанавливаться всегда и должен быть не ниже, чем 50% от общего числа граждан, обладающих избирательным правом. Это тот минимум, который необходим для обеспечения волеизъявления народа как общности граждан того или иного государства. В ином случае трудно говорить об объективном характере выраженного мнения и полноте учета интересов населения, обладающего политическими правами.
С другой стороны, в реальной государственной практике это требование может поставить под удар саму возможность наиболее активной, но в силу обстоятельств оказавшейся недостаточно многочисленной части избирательного корпуса выразить свое мнение по важным государственным вопросам.
Принятие решения
Как правило, решение считается принятым, если за него проголосовало большинство избирателей. Такой подход характерен для многих конституций, в частности, Литвы, Польши, Ирландии, Армении, Италии, Латвии, Словении, Хорватии, Эстонии. Какое большинство требуется в каждом конкретном случае, относительное или абсолютное, зависит от наличия или отсутствия условия о нижнем "пороге" участия и от того, каков этот "порог".
В европейских конституциях имеются различные формулы о большинстве. Наиболее часто встречается запись, согласно которой вопрос референдума считается решенным положительно, если за него проголосовало большинство или более половины граждан, обладающих избирательным правом, при условии, что в голосовании приняло участие большинство или более половины избирателей. Так, в Словакии результаты референдума считаются действительными, если в нем участвовало более половины избирателей, имеющих право участвовать в голосовании, и если решение было принято большинством более половины голосов участвовавших в референдуме (ст. 98).
Если порог участия не определен и речь идет об относительном большинстве, то может устанавливаться определенный минимум голосов для достижения такого большинства. Так, согласно Основному Закону Германии, для положительного решения вопроса необходимо большинство поданных голосов, составляющее не менее четверти голосов избирателей, пользующихся правом выборов в Бундестаг. В Армении вынесенный на референдум проект считается принятым, если за него проголосовало более половины участников голосования, но не менее, чем одна треть граждан, включенных в избирательные списки (ст. 113).
В датской, ирландской и шведской конституциях содержатся формулы определения итогов референдума на базе "отрицательных" голосов. В Дании вынесенный на референдум акт считается отклоненным большинством голосов избирателей, участвующих в голосовании, при условии, что "не менее 30% от общего числа избирателей с правом голоса голосуют против" (разд. 42 (5)). В Ирландии рассматривается в качестве отклоненного предложение референдума (исключая референдум о конституционных поправках), если большинство, но не менее, чем 33 и она треть процента голосов зарегистрированных избирателей, было подано против (ст. 47). В Швеции проект считается отклоненным, если большинство участвующих в голосовании выскажутся против и это число составит более половины избирателей, голоса которых признаны действительными.
Чем важнее вопрос, выносимый на референдум, тем больше вероятность установления требования не просто абсолютного, но квалифицированного большинства. Так, положение ст. 1 Конституции Литвы о том, что она является независимой демократической республикой, может быть изменено референдумом, если за это выскажется не менее трех четвертых граждан Литвы, обладающих избирательным правом (ст. 148). Большинство в две трети голосов требуется согласно Основному Закону ФРГ для изменения границ отдельных земель (ст. 29.3).
Представляется, что можно считать соответствующей демократическим принципам волеизъявления граждан на референдуме норму, которая устанавливает необходимое для принятия решения большинство на уровне не ниже, чем 50% + 1 голос от общего числа граждан, обладающих избирательным правом при условии, что в голосовании приняло участие большинство таких избирателей. Что касается федеративного государства, то здесь, кроме того, необходимо, чтобы в общегосударственном референдуме участвовали на равных условиях все субъекты федерации.
Предмет референдума
Для правовой характеристики референдума существенное значение представляет круг вопросов, которые на него выносятся. С формальной точки зрения в связи с тем, что референдум является формой прямой демократии, непосредственным народным волеизъявлением, на него могут выноситься любые важные темы государственной жизни. Однако на практике это не так.
Вопросы, по которым согласно европейским конституциям возможно проведение референдума, могут быть сгруппированы следующим образом.
Первая, наиболее распространенная группа вопросов, касается принятия или полного либо частичного пересмотра конституции и актов парламента. Это:
- принятие нового Основного закона;
- полный или частичный пересмотр Основного закона;
- принятие законодательного акта;
- изменение либо отмена законодательного акта.
Вторая группа вопросов (встречающаяся в конституциях редко) - о доверии органу или должностному лицу. Например, по Конституции Лихтенштейна 1921 г. 1500 граждан с правом голоса или четыре общины могут потребовать проведения референдума по поводу роспуска Ландтага (ст. 48). В Австрии предусматривается отстранение от должности Президента путем народного голосования по требованию Федерального Собрания, основанному на решении Национального Совета. В случае отрицательного голосования Президент считается вновь избранным, а Национальный Совет распускается (ст. 60 п. 6). Подобные вопросы в качестве предмета референдума представляют собой скорее исключение, чем правило.
Третья разновидность вопросов, выносимых на референдум, связана с разрешением разногласий между конституционными органами власти. Так, по Конституции Швейцарии в случае, когда между палатами парламента существуют расхождения по вопросу о полном пересмотре Конституции, вопрос выносится на референдум (ст. 193).
Чаще, однако, конфликты возникают между парламентом и правительством или президентом. Достаточно вспомнить нередко упоминаемую в литературе ситуацию 1962 г. во Франции, когда Шарль де Голль, вынося на референдум проект изменений ст. 6 и 7 Конституции и столкнувшись с противодействием Парламента, распустил его и получил необходимое большинство на референдуме*(78).
Наконец, четвертая группа - это важные международно-правовые вопросы, в частности: утверждение международно-правовых договоров, существенно затрагивающих основные права граждан; вступление в международные организации (как правило, наднационального характера); определение принадлежности той или иной территории к определенному государству. В качестве иллюстрации достаточно вспомнить о референдумах 70-х годов XX столетия об отношении к Общему рынку, референдумах последнего десятилетия о возможности присоединения к Европейскому Сообществу новых членов.
Как видно из сказанного, в предмет референдума включаются главным образом вопросы конституционного и законодательного регулирования, относящиеся к компетенции высшего представительного органа. Однако из этого круга имеются исключения.
Большинство конституций содержат перечни вопросов, по которым референдум проводиться не должен, то есть устанавливают изъятия из того множества тем, которые, с теоретической точки зрения, могут возникать в процессе реализации народного суверенитета. Таким образом, устанавливаются пределы применения этого института непосредственной демократии. Наиболее часто среди таких вопросов упоминаются: территориальная целостность и изменение государственных границ; объявление войны и мира; применение вооруженных сил; основные права и свободы граждан; принятие, изменение и отмена определенных международно-правовых обязательств; бюджет и его исполнение; налоги и сборы; дополнительные ассигнования; финансовые обязательства; введение и отмена чрезвычайного положения; амнистия, государственная служба.
Введение перечисленных ограничений связано, по нашему мнению, с тем, что указанные вопросы требуют либо быстрого оперативного профессионального вмешательства (применение вооруженных сил, введение чрезвычайного положения), либо специализированного профессионального решения, которое должно быть разработано в установленные конституцией сроки специалистами соответствующей квалификации и одобрено высшим представительным органом государственной власти (принятие бюджета, изменение государственных границ). Вместе с тем представляется совершенно неоправданным исключение из предмета референдума такого вопроса, как основные права и свободы граждан, поскольку это противоречит самой природе референдума как демократического института установления воли большинства по наиболее важным вопросам жизни общества и государства.
Применительно к предмету референдума устанавливаются также ограничения, касающиеся повторного голосования по тому же вопросу. Как правило, между двумя голосованиями по одному и тому же вопросу должен пройти определенный срок (пять лет в Италии, три года - в Словакии, Албании, два года - в Венгрии, один год - в Эстонии).
В Португалии предусматривается, что вопросы, получившие отрицательный ответ на референдуме, не могут вновь выдвигаться в течение той же сессии законодательного органа, за исключением случая выборов нового его состава или периода до отставки правительства.
Таким образом, представляется желательным, чтобы предметом референдума являлись не любые, а только те важные вопросы государственной жизни, которые относятся к сфере компетенции парламента, но не требуют специальных знаний. Это обусловлено тем обстоятельством, что во всех современных европейских государствах референдум применяется как элемент смешанной демократии, когда прямое участие граждан в принятии решений сочетается с деятельностью представительных учреждений на разных ее стадиях и дополняет ее.
Кроме того, как справедливо отмечает В.В. Маклаков, непосредственное участие граждан в государственной жизни не должно затрагивать сферу исполнительной и судебной власти*(79). Такое вмешательство может негативно отразиться на их стабильном функционировании.
Следовательно, в идеале для сбалансированного применения институтов непосредственной и представительной демократии необходимо использование в государственно-правовом механизме: а) представительных органов для принятия решений, требующих взвешенной профессиональной проработки специалистами соответствующей квалификации, и б) референдума для принятия важных решений, не требующих специальных знаний, но отражающих мнение большинства населения, либо для одобрения важнейших государственных актов, например конституции, подготовленных парламентом, специальным учредительным органом и т.п.
Отдельные виды референдума
Конституционный референдум
Референдум нередко применяется в качестве способа принятия новой конституции. Таким путем принимались, например, действующие конституции Исландии, Франции, Италии, Испании и ряда других европейских государств. Так, во Франции проект Конституции 1958 г. после обсуждения в Консультативном комитете - специально созданном органе, состоявшем из определенного числа членов обеих палат Парламента и представителей Правительства, а затем в Совете министров был вынесен на референдум. В Испании проект действующей Конституции, разработанный Парламентом после осуществления демократических политических реформ, связанных с падением тоталитарного режима Франко, был одобрен на референдуме 1978 г. В период активных конституционных изменений в странах Восточной Европы в 90-е годы XX столетия проекты конституций выносились на референдум неоднократно.
Конституции ряда европейских государств предусматривают возможность конституционного референдума в случаях необходимости как полного, так и частичного пересмотра Основного закона.
Конституционный референдум является завершающим этапом в процедуре конституционных изменений, хотя эта процедура значительно различается.
Референдум в качестве обязательной стадии процесса полного пересмотра конституции предусмотрен, в частности, в Австрии и Испании. Согласно ст. 44.3 австрийского Конституционного Закона пересмотр всей федеральной Конституции по требованию одной трети членов любой из палат должен быть поставлен на голосование народа. В ст. 168 Конституции Испании установлено, что предложение о полном пересмотре Конституции нуждается в одобрении двух третей голосов каждой палаты, после чего Парламент распускается. Вновь избранные палаты утверждают решение о пересмотре и принимают новый текст Конституции двумя третями голосов каждой из них, после чего текст Конституции выносится на референдум для ратификации.
Референдум как необходимый элемент полного пересмотра Союзной конституции предусмотрен в Швейцарии. Такой референдум должен проводиться при наличии народной инициативы (ст. 138, 140), а также при разногласиях по данному вопросу двух палат Парламента (ст. 140, 193). При этом вопрос о необходимости проведения пересмотра решается также референдумом (ст. 193 п. 2). Пересмотренная Союзная конституция вступает в силу после принятия "народом и кантонами" (ст. 195 Конституции).
Референдум как обязательная стадия в процессе частичного изменения конституции предусмотрен в Дании, Ирландии, Андорре, Швейцарии. Так, согласно ст. 88 датской Конституции после принятия проекта об изменении какого-либо конституционного положения последовательными сессиями старого и вновь избранного Фолькетинга этот проект передается на референдум и в случае одобрения не менее чем 40 процентами общего числа избирателей становится частью действующей Конституции.
Ирландская конституционная модель содержит норму о том, что после принятия обеими палатами законопроект о конституционной поправке выносится на референдум (ст. 46).
В Швейцарии независимо от того, кто инициирует частичный пересмотр - народ в лице 100 тысяч избирателей или Союзное собрание, - проект поправок выносится на обязательный референдум (ст. 140).
Швейцарская модель частичного изменения конституции, инициированного народом, представляет особый интерес, Народная инициатива может выдвигаться в двух формах: общего предложения и разработанного проекта. В первом случае при согласии Союзного собрания с общим предложением оно разрабатывает соответствующий проект и выносит его на голосование народа и кантонов. Если Собрание отклоняет предложение, то оно передает его на голосование народа, который должен решить, следует ли дать ход инициативе. При положительном голосовании Союзное собрание обязано разработать соответствующий проект (ст. 139). Таким образом, референдум применяется при позитивном отношении Парламента один раз, при негативном - два раза. Во втором случае разработанный проект выносится на голосование народа и кантонов. При этом Союзное собрание может рекомендовать отклонить предложенный вариант, противопоставив ему встречный проект. В этой ситуации народ и кантоны голосуют одновременно по двум проектам, причем могут высказаться в пользу обоих. Избиратели должны указать, какому из проектов отдают предпочтение, если оба будут приняты. Если один из проектов получает больше голосов народа, а другой - больше голосов кантонов, то ни один из них в силу не вступает. Как видно из сказанного, данная модель, во-первых, многовариантна и, следовательно, позволяет наиболее объективно выявить мнение избирателей; во-вторых, предполагает активное участие парламента в разработке текста конституционных поправок, что дает возможность адекватно и профессионально выразить мнение большинства.
Факультативный референдум по конституционным поправкам распространен более широко и предусмотрен конституциями Беларуси, Албании, Лихтенштейна, Польши, Словении, Хорватии, Эстонии, Италии, Испании, Франции. Так, испанская Конституция установила, что после принятия конституционных поправок Генеральными Кортесами одна десятая часть состава любой палаты вправе потребовать, чтобы они были вынесены на референдум (ст. 167). Во Франции предложение о пересмотре конституционных положений может выноситься на референдум по инициативе Президента, действующего по предложению Премьер-министра или членов Парламента (ст. 79). В Италии законы, изменяющие Конституцию, после их принятия обеими палатами выносятся на референдум, если в течение трех месяцев после их опубликования об этом заявит одна пятая часть членов одной из палат, 500 тысяч избирателей или пять областных советов (ст. 138).
Отдельные конституции требуют проведения обязательного референдума по одним конституционным поправкам и допускают факультативный - по другим. Нередко поправки по основополагающим разделам или статьям основных законов выносятся согласно конституции на обязательный референдум (Беларусь, Латвия, Молдова, Эстония). С другой стороны, ряд конституций запрещает ставить на общенародное голосование базовые статьи Конституции, закрепляющие основы общественного и государственного устройства (Армения, Италия, Литва, Франция).
Нельзя не заметить, что в процедуре конституционного референдума важная роль отводится парламенту, действия которого являются ее необходимой и неотъемлемой составляющей.
Законодательный референдум
Этот вид референдума также предполагает ключевую роль парламента в процедуре его назначения. Законодательный референдум предусмотрен конституциями Албании, Австрии, Венгрии, Германии, Греции, Грузии, Дании, Ирландии, Италии, Латвии, Литвы, Португалии, Словении, Франции, Хорватии, Эстонии. Это, как правило, утверждающий референдум, когда после установленной законодательной процедуры, включающей проведение референдума, соответствующий законопроект становится законом.
Так, законодательный референдум во Франции инициируется по совместному предложению палат либо по предложению Правительства, которое должно вноситься во время сессии Парламента, причем Правительство обязано выступить перед каждой палатой с заявлением, которое подлежит обязательному обсуждению. Только после этого Президент вправе передать соответствующее предложение на референдум (ст. 11 Конституции).
В Австрии законодательный референдум может проводиться по решению Национального Совета или по требованию большинства его членов в отношении каждого законодательного решения (ст. 43).
В Дании после принятия законопроекта Фолькетингом одна треть депутатов вправе потребовать от председателя проведения по нему референдума. В этом случае Фолькетинг может отозвать законопроект. Если он не принимает такое решение, то незамедлительно извещает Премьер-министра о издании постановления о необходимости проведения референдума (разд. 42).
В отдельных государствах, в частности Италии и Албании, используется отклоняющий законодательный референдум. Их конституции содержат нормы только об этом виде референдума. Согласно ст. 75 итальянской Конституции, такой референдум назначается для полной или частичной отмены закона по требованию 500 тысяч избирателей или пяти областных советов. В Албании референдум об отмене закона инициируется народом через посредство 50 тысяч граждан с правом голоса (ст. 150).
Интересная процедура действует в Исландии. Здесь в случае применения Президентом вето в отношении законопроекта, принятого Парламентом, он вступает в силу с последующей передачей на референдум для одобрения или отклонения избирательным корпусом. Если такой закон отклоняется референдумом, его действие прекращается. При одобрении он сохраняет силу закона. Таким образом, референдумом можно и преодолеть вето Президента, и отменить действующий закон (ст. 26).
В случаях, когда законодательный референдум предусмотрен для отмены закона, парламент исключается из соответствующей процедуры. Вместо него в качестве субъекта-носителя соответствующего права выступает народ в лице конституционно определенного количества избирателей либо региональные органы власти, представляющие выраженное путем голосования мнение своего населения.
Таким образом, законодательные решения парламента могут отменяться не только им самим, что является общим правилом представительной формы правления, но и народом путем референдума, проводимого по инициативе определенной части населения страны или по инициативе населения регионов. Несомненно, эта модель является интересным, хотя и редким образцом применения форм непосредственной демократии в законодательном процессе.
Так же, как конституционный, законодательный референдум может быть обязательным и факультативным. Так, в Швейцарии на обязательный законодательный референдум, в котором участвует народ и кантоны, выносятся объявленные срочными союзные законы, которые не имеют конституционного основания и срок действия которых превышает один год (ст. 140). Факультативный референдум предусмотрен в отношении: 1) союзных законов; 2) срочных союзных законов сроком действия свыше одного года; 3) федеральных решений, если Конституция или закон оговаривают такое условие; 4) определенных международно-правовых договоров.
Аналогичным образом датская Конституция допускает как обязательный, так и факультативный законодательный референдум. Обязательным референдумом должен изменяться возрастной ценз избирательного права (разд. 29 п. 2). Факультативный референдум применяется для принятия обычных законов (разд. 42), в том числе законов о делегировании конституционных полномочий государственных органов международным организациям (разд. 20).
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 236; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!